II. L'EXÉCUTION ET LA PERFORMANCE DE LA MISSION « AIDE PUBLIQUE AU DÉVELOPPEMENT »
A. APERÇU D'ENSEMBLE DE L'EXÉCUTION DES TROIS PROGRAMMES
1. Un taux global de consommation élevé
La mission interministérielle « Aide publique au développement » comprend désormais trois programmes 110, 209 et 301, consacrés :
- aux contributions du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi (MEIE) : versements à des banques et fonds multilatéraux, coopération technique, indemnisations et bonifications de l'AFD... ;
- aux actions très variées de coopération bi et multilatérale du ministère des affaires étrangères et européennes (MAEE) : subventions aux ONG, coopération en matière de recherche, actions du réseau de coopération et d'action culturelle, aide-projet de l'AFD et du Fonds de solidarité prioritaire (FSP), dotations des établissements culturels à autonomie financière, contributions de la France au Fonds mondial de lutte contre le sida, la tuberculose et le paludisme (FMS) et au Fonds européen de développement (FED), aide alimentaire et humanitaire d'urgence... ;
- et aux actions de développement solidaire et d'accompagnement des accords de gestion concertée des flux migratoires, conduites par le ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire (MIIINDS).
Avec 4,38 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 3 milliards d'euros de crédits de paiement (CP) consommés en 2008 , cette mission ne représente qu'une fraction minoritaire de l'aide française . Celle-ci repose en effet également sur des crédits provenant d'autres missions, en particulier au titre de la recherche, de l'accueil des réfugiés, des écolages et de l'outre-mer, ou non comptabilisés en dépenses budgétaires (annulations de dettes imputées sur les découverts du Trésor et le compte de l'Etat à la Coface, taxe de solidarité sur les billets d'avion, quote-part du prélèvement sur recettes au profit du budget de l'Union européenne).
Ainsi selon le document de politique transversale associé au PLF 2009, les dépenses comptabilisables en APD de la mission représenteraient en 2008 51,5 % de l'impact en APD des dépenses du budget général et 42,2 % de l'effort global d'APD au sens du CAD.
Le taux de consommation des crédits de la mission en 2008 est, comme en 2007, très satisfaisant puisqu'il s'élève à 98 % des AE ouvertes et 98,9 % des CP ouverts (dont 99,4 % pour le programme 209), compte tenu de l'ouverture nette globale de 11,25 millions d'euros d'AE et de l'annulation nette de 42,5 millions d'euros de CP 59 ( * ) (dont les deux tiers sur le programme 209) en régulation infra-annuelle, après application de la réserve de précaution de 6 %.
Crédits votés, ouverts et consommés en 2008 sur les programmes de la mission « Aide publique au développement »
(en millions d'euros)
|
AE |
CP |
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|
Crédits votés en LFI |
Crédits ouverts |
Crédits consommés |
Crédits votés en LFI |
Crédits ouverts |
Crédits consommés |
|
|
Programme 110 |
2.237,7 |
2.287,6 |
2.215,7 |
972,2 |
964,4 |
942,7 |
|
1 - Aide économique et financière multilatérale |
1.711,7 |
1.673,8 |
651,8 |
643,3 |
||
|
2 - Aide économique et financière bilatérale |
373,4 |
408,2 |
167,8 |
173,7 |
||
|
3 - Traitement de la dette des pays pauvres |
152,6 |
133,7 |
152,65 |
125,7 |
||
|
Programme 209 |
2.167 |
2.135,76 |
2.117,2 |
2.072 |
2.043,2 |
2.031,2 |
|
1 - Animation du réseau et coordination de l'aide au développement |
102,8 |
154,1 |
102,8 |
103,3 |
||
|
2 - Politiques et stratégies bilatérales dans les pays émergents et à revenu intermédiaire |
105,4 |
26,3 |
105,4 |
151,95 |
||
|
3 - Politiques et stratégies bilatérales dans les pays de la ZSP et les PMA |
748,9 |
641,3 |
653,9 |
479 |
||
|
5 - Coopération multilatérale |
1.168,8 |
1.237,8 |
1.168,8 |
1.238,3 |
||
|
6 - Aide humanitaire et alimentaire |
41,06 |
57,6 |
41,06 |
58,7 |
||
|
Programme 301 |
60,5 |
53,15 |
53,04 |
29,5 |
23,7 |
22,9 |
|
1 - Aides multilatérales en faveur du codvpt |
10 |
6,6 |
3 |
1 |
||
|
2 - Aides à la réinstallation des migrants dans leur pays d'origine |
5 |
2,5 |
5 |
1,25 |
||
|
3 - Autres actions bilatérales de codvpt |
45,5 |
43,9 |
21,5 |
20,6 |
||
|
Total |
4.465,2 |
4.476,5 |
4.385,9 |
3.073,7 |
3.031,3 |
2.996,8 |
N.B : les crédits ouverts sont entendus hors fonds de concours.
Source : commission des finances, à partir du RAP 2008.
La fongibilité entre actions est structurellement limitée par l'importance des dépenses pluriannuelles obligatoires, en particulier sur le programme 110, et la sous-budgétisation chronique de certaines enveloppes sur le programme 209 (FED et aide-projet). Elle a néanmoins permis de financer des dépenses supérieures aux estimations ou des contributions non prévues en LFI sur le programme 110 (hôpital de Benghazi, fonds fiduciaire pour l'Afghanistan et aide aux Territoires palestiniens), et de privilégier les bourses plutôt que les missions et invitations sur le programme 209.
Le solde des engagements non couverts par des paiements au 31 décembre 2008 s'établit à 84,6 % sur le programme 110, essentiellement du fait de la nature pluriannuelle des importantes contributions aux institutions et fonds multilatéraux que finance ce programme. Sur le programme 209, l'augmentation de ce solde par rapport à fin 2007 (19,1 % contre 10,9 % fin 2007) illustre les moindres capacités de financement de l'aide-projet du Fonds de solidarité prioritaire (FSP) et de l'AFD. Les engagements non couverts représentent enfin 56,9 % des engagements réalisés sur le programme 301.
En outre, votre rapporteur spécial - comme la Cour des comptes - déplore que plus de 12 % des crédits de la mission soient débudgétisés , puisque 369 millions d'euros ont été autofinancés en 2008 par « recyclage » de l'intégralité du résultat net de l'AFD. Le dividende de 2008, qui a atteint un niveau record (vraisemblablement non pérenne) et excédant de 107 millions d'euros les prévisions de la LFI, a ainsi été employé à de multiples affectations 60 ( * ) .
Débudgétisation par utilisation du résultat net de l'AFD
(en millions d'euros)
|
Au profit du programme 110 |
Au profit du programme 209 |
Total |
|
|
2005 |
- |
83,5 |
83,5 |
|
2006 |
- |
94,5 |
94,5 |
|
2007 |
56,2 |
187,6 |
243,8 |
|
2008 |
124,6 |
244,4 |
369 |
|
Total |
180,8 |
610 |
790,8 |
Source : commission des finances, à partir des RAP 2005 à 2008.
Votre rapporteur spécial rappelle qu'à son initiative et dans un strict objectif « d'orthodoxie » budgétaire et comptable 61 ( * ) , le résultat net de l'AFD, à compter de l'exercice budgétaire 2010, sera reversé au budget général de l'Etat en recettes non fiscales. De son point de vue, cette procédure ne devra pas avoir d'incidence sur les moyens consacrés à l'APD : il sera donc nécessaire que cette recette soit rétrocédée en crédits de paiement équivalents, sans coût de trésorerie excessif pour l'AFD.
2. Un plafond d'emplois consommé à 98 %
Comme en 2007, le sous-plafond d'emplois de 2.863 ETPT, inférieur à celui de 2007 (2.983 ETPT) et intégralement imputé sur le programme 209 « Solidarité à l'égard des pays en développement », n'a pas été consommé en totalité puisque la réalisation s'établit à 2.806 emplois, soit 98 % 62 ( * ) du plafond. Le rapport annuel de performances (RAP) fait état du respect de l'amendement adopté par le Sénat à l'initiative de votre rapporteur spécial, soit une réduction de 10 ETPT motivée par la transformation de la Direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID) en une direction « d'état-major », sans pour autant se montrer très précis sur ses modalités.
A périmètre constant, cela représente une économie de 78 emplois par rapport à l'exécution de 2007. Elle s'est toutefois essentiellement traduite dans les effectifs contractuels (contrats à durée déterminée et volontaires internationaux) avec une baisse de 93 ETPT, tandis que les effectifs titulaires en administration centrale et dans le réseau ont augmenté de 30 ETPT (soit un total de 393 ETPT), et les agents de droit local ont diminué de 15 ETPT. Le taux de consommation des crédits de titre 2 s'établit par conséquent à un niveau plus élevé, de 99,76 % des crédits ouverts (et 96,2 % des crédits inscrits en LFI).
Au niveau du MAEE, les taux de consommation du plafond d'emplois et des crédits budgétaires s'élèvent respectivement à 99,45 %, (99,55 % en 2007) et 99,8 % (97,5 % en 2007).
3. Le financement et l'activité des opérateurs
Le groupement d'intérêt public ADETEF (Assistance au développement des échanges en technologies économiques et financières), opérateur de coopération technique du MEIE rattaché au programme 110, a perçu une subvention de fonctionnement de 3,71 millions d'euros, à la suite d'un amendement dont votre rapporteur avait eu l'initiative et qui tendait à diminuer son montant d'un million d'euros.
Cette subvention a cependant été complétée par un versement du même montant que cette réduction , en vue de financer la première phase d'un projet d'institut de formation pour le ministère des finances de l'Autorité palestinienne. Votre rapporteur spécial incline à penser que ce financement s'apparente à un contournement du vote parlementaire .
Grâce à de nouveaux appels d'offres et jumelages, l'augmentation du volume d'activité de l'ADETEF s'est poursuivie et a atteint 26,9 millions d'euros (en hausse de plus de 15 % par rapport à 2007), pour un bénéfice de 532.000 euros. Près de 9.700 journées de mission de coopération ont été réalisées, dont les trois quarts dans les pays éligibles à l'APD. Si le nombre d'ETPT consommés, soit 81, s'est révélé inférieur aux prévisions (87), les emplois hors plafond des opérateurs - selon les modalités applicables à compter de 2009 - se situent à un niveau proche des emplois sous plafond.
La situation de France coopération internationale (FCI) et du Centre français pour l'accueil et les échanges internationaux (EGIDE), opérateurs du programme 209, est la suivante :
- la subvention dégressive d'équilibre de 296.472 euros prévue en LFI n'a finalement pas été versée à FCI , le niveau de ses ressources propres ayant été jugé satisfaisant pour atteindre l'équilibre budgétaire 63 ( * ) . Les 40 ETPT rémunérés, dont 36 hors du plafond applicable aux opérateurs selon les modalités pour 2009, excèdent de deux unités le nombre d'emplois prévu en LFI ;
- la situation financière d'EGIDE s'est sensiblement améliorée puisqu'il a réalisé un bénéfice avant impôts de 761.000 euros (dont 477.000 euros de créances fiscales), au lieu d'un déficit prévisionnel de 79.000 euros. EGIDE ne perçoit pas de subventions de fonctionnement du MAEE mais lui facture des prestations de services, pour un montant de 87,2 millions d'euros en 2008, dont 80 % ont été imputés sur le programme 209. Les 226 ETPT rémunérés, relevant tous du plafond des opérateurs, ont été conformes aux prévisions .
L'opérateur CulturesFrance est financé sur les programmes 185 (de la mission « Action extérieure de l'Etat ») et 209, ce qui permet au ministère de moduler les clefs de répartition des subventions en fonction des contraintes budgétaires. Le programme 209 a ainsi supporté une quote-part plus importante en 2008 et a intégré le versement, le 31 janvier 2008, d'un solde sur la subvention au titre de 2007, d'où une exécution supérieure de 1,8 million d'euros aux prévisions de la LFI. La subvention pour charges de service public à Campus France a quant à elle été versée en deux tranches de 80 % et 20 %, pour un montant de 963.110 euros conforme à celui inscrit en LFI.
4. Une gestion compromise par la régulation infra-annuelle
Sur le programme 110 , une partie de la réserve légale , constituée de la réserve initiale de précaution (169,4 millions d'euros) et du gel de la totalité des reports d'AE et de CP (76 millions d'euros), a porté sur des dépenses obligatoires ou inéluctables (les contributions multilatérales et non discrétionnaires représentent en effet plus des deux tiers des dépenses du programme), mais dont le calendrier de versement était plus flexible, telles que les versements aux fonds environnementaux et nucléaires.
Le contrôleur budgétaire et comptable du MEIE a dès lors émis des réserves sur la soutenabilité financière du programme. La levée partielle de la réserve a permis d'honorer les engagements de l'Etat, mais son caractère tardif a pesé sur les opérations de fin de gestion , puisque la Direction générale du Trésor et de la politique économique, qui gère ce programme, a du solliciter l'autorisation d'ordonnancer plusieurs opérations après le 10 décembre, mais avant le 31 décembre 64 ( * ) . Les 34 millions d'euros d'annulations de crédits ont quant à eux été compensés par des sous-consommations sur les reconstitutions de fonds de la Banque mondiale et de la Banque africaine de développement ainsi que sur les indemnisations de l'AFD (cf. infra ).
Sur le programme 209 , les crédits de report (137.113 euros d'AE et 5,7 millions d'euros de CP) ont également été gelés en avril 2008 et la levée du gel sur la réserve de précaution en fin d'exercice a permis de régler le solde de la contribution au FMS (68,5 millions d'euros) et au FED (75,5 millions d'euros). La contribution obligatoire à l'Organisation internationale de la francophonie (OIF) a quant à elle été financée par redéploiements de crédits d'autres actions.
Dans sa note d'exécution budgétaire, la Cour des comptes relève que le gel des crédits de report a privé le MAEE des économies qu'il a réalisées en 2007, et que cette procédure « incite les acteurs à revenir à une logique, antérieure à la LOLF, d'épuisement de tous les crédits avant la clôture de l'exercice ».
Du fait de la mise en place du ministère de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du développement solidaire, les projets imputés sur le programme 301 ont démarré plus lentement que prévu et un faible montant de crédits a été engagé au cours des trois premiers trimestres (8,3 millions d'euros d'AE et 3,8 millions d'euros de CP au 27 octobre 2008). La réserve de précaution de début d'année n'a par conséquent pas été levée et d'importantes annulations de crédits ont été réalisées (12,3 millions d'euros en AE et 6,1 millions d'euros en CP). Elles n'ont cependant pas permis d'engager les dépenses afférentes aux projets prévus dans le cadre de l'accord de gestion concertée des flux migratoires et de codéveloppement conclu avec le Bénin le 28 novembre 2007 ; ces dépenses ont donc été reportées sur 2009 .
* 59 En incluant les fonds de concours dans les crédits ouverts.
* 60 Les bonifications de prêts aux Etats étrangers (100 millions d'euros), l'aide budgétaire aux Etats touchés par la crise des prix alimentaires (12,5 millions d'euros), les contrats de désendettement-développement (137,4 millions d'euros), l'aide alimentaire (20 millions d'euros), le versement au Fonds mondial de lutte contre le sida (70 millions d'euros) et l'aide aux Territoires palestiniens (17 millions d'euros).
* 61 Article 143 de la loi n° 2008-1425 du 27 décembre 2008 de finances pour 2009.
* 62 Les recrutés locaux des établissements à autonomie financière, en partie financés sur des ressources propres, ne figurent pas dans le plafond d'emploi et comprennent 2.356 agents en 2008 (2.554 en 2007), soit 157 de moins que ce qui figurait dans le projet annuel de performances.
* 63 Dans le projet de loi de finances pour 2009, FCI a ainsi été retiré de la liste des « opérateurs LOLF » associé au programme 209.
* 64 Sur 24,7 millions d'euros de versements en attente, 15,6 millions d'euros ont ainsi été payés entre le 7 et le 14 janvier 2009 sur l'exercice comptable 2008.