§ LA SOUS-BUDGÉTISATION PRÉVISIBLE DES AIDES PERSONNELLES
• Une observation récurrente
Le programme 109 « aides à l'accès au logement » comprend deux actions dont l'une, « Aides personnelles », regroupe plus de 99 % des dotations.
Les crédits inscrits à cette action représentent la contribution de l'Etat au fonds national d'aide au logement (FNAL), qui équilibre ses ressources et ses charges.
En 2008, une augmentation très sensible des charges du FNAL a été enregistrée. Elle provient, d'une part, des mesures de revalorisation et d'indexation des éléments de calcul des prestations, intervenues en 2007, et d'autre part, des conséquences de la crise économique sur l'évolution de la masse salariale et les effectifs des bénéficiaires des aides.
Cette progression très forte des dépenses n'a pu être compensée par le seul produit tiré de l'augmentation du taux de contribution des employeurs publics (Etat, collectivités territoriales et leurs établissements publics) aligné, depuis cet exercice, sur celui des employeurs privés. Un produit supplémentaire de 247 millions d'euros était attendu de cette réforme lors de l'élaboration du projet de loi de finances. Il a été absorbé en totalité par la baisse des recettes en provenance des employeurs privés.
En conséquence, la contribution de l'Etat qui, depuis 2005, était en diminution , a dû être abondée de manière significative en loi de finances rectificative pour 2008, à hauteur de 100 millions d'euros .
Evolution des charges du FNAL et de la contribution de l'Etat
(en millions d'euros)
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2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
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Charges du FNAL |
10.532 |
10.749 |
10.777 |
11.515 |
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Ressources du FNAL |
10.650 |
10.570 |
10.800 |
11.414 |
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Contribution d'équilibre de l'Etat |
5.529 |
5.107 |
4.845 |
5.086 |
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Part de l'Etat |
51 % |
48 % |
45 % |
44 % |
Source : commission des finances
Mais cette augmentation ne résout pas la question récurrente de l'écart persistant entre les ressources du FNAL et ses charges.
Au-delà de circonstances exceptionnelles liées à la crise économique, et comme l'a déjà souligné votre rapporteur spécial, s'appuyant sur les observations de la Cour des comptes, le programme 147 fait l'objet d'une sous-budgétisation par rapport aux besoins réels , les charges étant reportées d'une année sur l'autre depuis plusieurs années.
Ce report de charges, égal à la différence entre les charges et les ressources du FNAL, s'élève à 101 millions d'euros pour l'exercice 2008. Il vient s'ajouter à la dette existante de l'Etat à l'égard des organismes de sécurité sociale qui atteint 118 millions d'euros.
Votre rapporteur spécial juge cette situation très préoccupante, particulièrement dans une conjoncture qui devrait s'avérer plus difficile pour l'exercice 2009.
En effet, alors que le contexte social et économique de récession va nécessairement dégrader l'équilibre du FNAL, la loi de finances pour 2009 a confirmé la tendance à la sous-budgétisation des dépenses d'aides personnelles. Elle a prévu une subvention d'équilibre d'un montant de 4.937 millions d'euros, en baisse de 3 %, pour un total de charges estimé à 11.325 millions d'euros.
• Un responsable de programme dépourvu de moyens d'action
Le programme 147 présente, du point de vue de l'analyse de la performance, la particularité regrettable de concentrer les indicateurs sur l'action la moins dotée en crédits budgétaires et en enjeux, soit l'action « accompagnement des publics en difficulté » qui retrace les subventions accordées à l'Agence nationale pour l'information sur le logement (ANIL) et aux ADIL.
Répartition des indicateurs de performance du programme « aides à l'accès au logement »
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Actions |
Part des crédits par rapport à l'action (RAP 2008) |
Indicateurs |
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Action 1 aides personnelles |
99,83 % |
Taux d'effort net moyen |
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Action 2 accompagnement des publics en difficulté |
0,17 % |
% d'assignation en justice conduisant à une décision d'expulsion % des personnes sortant des CHRS % de satisfaction des usagers du réseau ADIL |
Source : commission des finances
De plus, certains indicateurs sont sans réel lien avec les crédits du programme et ne reflètent donc pas les performances de son responsable, comme l'indicateur relatif aux décisions d'expulsion.
S'agissant du taux net d'effort des bénéficiaires d'aides personnelles, le RAP affiche des résultats plutôt satisfaisants par rapport à l'objectif cible retenu pour 2011, soit 21,1 % pour les bénéficiaires de minima sociaux et 27,4 % pour les salariés.
En tout état de cause, compte tenu du caractère obligatoire de ces dépenses de type « guichet » et de l'impossibilité de faire jouer la fongibilité entre les deux actions du programme, l'évaluation de la performance apparaît largement théorique .