§ UN RÉSULTAT EN DEMI-TEINTE POUR LA POLITIQUE DE LA VILLE
Le volet social et économique de la politique de la ville est porté par le programme 147 « Equité sociale et territoriale et soutien », dont l'exécution relève de la responsabilité du ministre du travail, des relations sociales, de la famille, de la solidarité et de la ville 337 ( * ) .
L'exécution budgétaire de ce programme, comparée aux années précédentes, a incontestablement profité de la redéfinition des périmètres de compétence des différentes instances intervenant dans la politique de la ville.
Les améliorations sont donc réelles mais elles restent subordonnées à la stabilisation, à moyen et à long terme, des actions et des structures.
• Les effets positifs de la « refondation » des instances de la politique de la ville
Contrairement aux années précédentes, la consommation des crédits du programme 147 atteint des niveaux très satisfaisants pour l'exercice 2008.
Le ratio « crédits consommés rapportés à la loi de finances initiale » est ainsi passé, de 2007 à 2008, pour les autorisations d'engagement, de 88 % à 100 % et pour les crédits de paiement de 91 % à 100 %.
Cette amélioration n'est sans doute pas étrangère à la simplification de la répartition des responsabilités entre les différents acteurs de la politique de la ville, intervenue en 2008 et qui répondait aux souhaits exprimés par votre commission des finances et par la Cour des comptes.
La nouvelle orientation a été validée par le comité interministériel des villes du 20 juin 2006 qui a mis en place le dispositif de la « dynamique espoir banlieues ».
La clarification des rôles respectifs de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (Acsé) et de la délégation interministérielle à la ville 338 ( * ) (DIV) et le recentrage de cette dernière sur son rôle de coordination, d'animation et d'évaluation, ont abouti au transfert progressif de la gestion des crédits d'intervention. Ces transferts ont notamment concerné en 2008 les crédits de financement des adultes-relais et les interventions dans les DOM.
Comme le souligne la Cour des comptes, sur un total de 771,18 millions d'euros ouverts en autorisations d'engagement par la loi de finances initiale pour 2008, la DIV ne gérait plus directement que 375 millions d'euros dont 340,9 millions d'euros, soit 90 %, de crédits relatifs aux exonérations en zone franche urbaine à l'égard desquels elle ne dispose d'aucune marge d'appréciation.
S'agissant des consommations des crédits selon les différents instruments de la politique de la ville, les résultats font apparaître un écart globalement conforme au montant de la mise en réserve (6 %) à deux exceptions près :
- la consommation plus importante que prévue des crédits destinés au partenariat avec les associations et aux compensations d'exonérations de charges sociales en zones franches urbaines (ZFU) ;
- et la subvention versée à l'établissement public d'insertion de la défense (EPIDE) qui n'avait pas été budgétée initialement.
Compte tenu de l'absence de réponse au questionnaire adressé, par votre commission, au ministre responsable du programme 147, et du caractère parfois trop lapidaire des explications du RAP, les écarts entre prévision et consommation, concernant notamment les subventions aux associations, ne peuvent être que constatés.
Les principaux moyens d'intervention de la politique de la ville
(en millions d'euros)
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LFI 2008 |
Exécution 2008 |
Ecart |
||
|
Citoyenneté et prévention de la délinquance |
27,3 |
25,6 |
- 6,2 % |
|
|
dont programme Ville-vie-vacances |
10 |
9,4 |
- 6,0 % |
|
|
Développement social des quartiers urbains (AE) |
314,5 |
288,6 |
- 8,2 % |
|
|
dont programme Réussite éducative |
90,3 |
84,6 |
- 6,4 % |
|
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dont programme Adultes-relais |
88,5 |
83,2 |
- 6,0 % |
|
|
dont ateliers santé-ville |
12 |
11,3 |
- 6,0 % |
|
|
dont dispositif « école ouverte » |
2,1 |
2,0 |
- 4,8 % |
|
|
Partenariat national Associations |
5,0 |
6,3 |
+ 26 % |
|
|
Service civil volontaire |
11,5 |
10,8 |
- 6,1 % |
|
|
Exonérations ZFU/ZRU |
340,9 |
358,5 |
+ 5,2 % |
|
|
Volet économique des CUCS |
26,7 |
27,7 |
+ 3,7 % |
|
|
Subvention à l'EPIDE |
0 |
26 (*) |
||
|
Volet ingénierie des CUCS |
20,0 |
18,2 |
- 9,0 % |
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(*) dont 20 millions d'euros de reports de crédits 2007
Source : commission des finances
• Une certaine impréparation devant des échéances majeures
La politique de la ville sera confrontée en 2009 à plusieurs échéances majeures. A l'obligation de réviser la géographie prioritaire 339 ( * ) , doivent s'ajouter le lancement de la procédure d'élaboration des nouveaux contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) et le suivi de l'avancement du plan « dynamique espoir banlieues ».
Dans ces conditions, il est assez regrettable que les préoccupations liées aux modifications de l'organigramme ministériel aient semblé, parfois, prendre le pas sur les enjeux de fond .
Un certain nombre de retards ont en effet été accumulés et doivent être comblés de manière à assurer, à la politique de la ville, la crédibilité qu'elle mérite.
Votre rapporteur spécial relève, comme les années précédentes, les lacunes de la mesure de la performance . Deux des objectifs majeurs du programme, qui en compte quatre, ne disposent d'aucun d'indicateur renseigné : l'objectif 1 « renforcer la mixité fonctionnelle des territoires urbains prioritaires » et l'objectif 2 « améliorer l'encadrement éducatif et les chances de réussite scolaire des élèves les plus en difficulté ».
Le responsable de programme fait état de la difficulté à obtenir les résultats des indicateurs à temps pour une publication dans le RAP. Cet argument est difficilement recevable car il a pour conséquence d'écarter toute mise en cause d'une méthodologie de mesure des résultats qui n'est pas adaptée au cadre de la LOLF.
Par ailleurs, alors que le plan « dynamique espoir banlieues » se fonde sur la mobilisation des moyens de droit commun relevant des différents ministères, aucun suivi particulier de ce plan, en lien avec l'exécution budgétaire ne semble avoir été prévu. Pourtant, cette nouvelle approche de la politique de la ville, et des moyens qui lui sont consacrés, aurait justifié un document d'exécution qui soit le pendant du document de politique budgétaire (DPT) « Ville » annexé au projet de loi de finances.
Enfin, les actions de la politique de la ville manquent de stabilité, comme en témoigne l'évolution des moyens mis en oeuvre pour le développement économique des zones franches urbaines (ZFU) et des zones de revitalisation urbaine (ZRU). Le programme 147 finance les compensations des exonérations de charges sociales en ZFU et en ZRU . Pour 2008, la loi de finances initiale avait estimé ces dépenses à 340,9 millions d'euros. Elles se sont finalement établies à 358,5 millions d'euros. Cette progression peut-être interprétée comme un effet de la réussite des ZFU pour le maintien et le développement de l'emploi dans les quartiers les plus difficiles, observée également par les études de l'ONZUS. En loi de finances pour 2009, le gouvernement a pourtant envoyé un signe contradictoire, au risque de stopper une évolution positive, en réduisant ces mêmes exonérations, sur la base desquelles les entreprises s'étaient installées dans les quartiers.
* 337 Selon la terminologie antérieure au remaniement gouvernemental du 23 juin 2009.
* 338 La DIV est devenue secrétariat général du comité interministériel des villes à compter du 15 mai 2009.
* 339 En application de l'article 140 de la loi de finances pour 2008.