O PRINCIPALES OBSERVATIONS SUR LES PROGRAMMES
§ L'ETAT A ANTICIPÉ SON RETRAIT DE LA RÉNOVATION URBAINE
• Des annulations massives de crédits de paiement
L'exercice 2008 a donné lieu à la dernière application du principe posé par la loi n° 2003-710 du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, selon lequel aucune dotation annuelle de moyens d'engagement au profit de l'ANRU ne peut être inférieure à 465 millions d'euros pendant la durée du programme national de rénovation urbaine.
A compter de l'exercice 2009, en effet, le financement du PNRU, porté à 12 milliards d'euros, doit être assuré pour sa quasi intégralité par le 1 % Logement 331 ( * ) , au moins pour une période de trois ans.
Depuis 2005, la règle initiale est respectée grâce à des ressources extra budgétaires et notamment une contribution annuelle de 100 millions d'euros en provenance de la Caisse des dépôts et consignations.
Comme les années précédentes, la dotation en AE budgétaires de l'Etat a donc été inférieure au montant prévu par la loi de programmation. Elle s'est élevée à 362 millions d'euros.
Au total, la contribution totale du budget de l'Etat au PNRU aura atteint 1.985 millions d'euros en AE .
Sur la même période, le montant cumulé des dotations budgétaires en crédits de paiement a été égal à 347 millions d'euros .
La dette cumulée de l'Etat au PNRU , mesurée sur les crédits de loi de finances initiale pour les AE et sur l'exécution s'agissant des CP, s'élève en conséquence à 1,64 milliard d'euros en fin d'exercice 2008 , le taux de couverture des AE par les CP diminuant, en une année, de 19 % à 17 %.
Autorisations d'engagement sur années antérieures non couvertes par des paiements
(en euros)
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Au 31/12/2005 |
Au 31/12/2006 |
Au 31/12/2007 |
Au 31/12/2008 |
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984.681.763 |
1.132.938.336 |
1.318.332.955 |
1.638.475.581 |
Source : délégation interministérielle à la ville. Réponses au questionnaire budgétaire de la commission des finances
Cet écart entre les autorisations d'engagement et les crédits de paiements s'est accéléré en 2008.
Sur l'exercice 2007 , 64 % des crédits inscrits en loi de finances initiale, soit 228 millions d'euros en crédits de paiement, avaient été annulés par la loi de finances rectificative de 2007. La consommation des CP s'était établie à 100,6 millions d'euros .
En 2008 , l'Etat n'a consommé que très faiblement les crédits de paiement ouverts sur le programme 202 « Rénovation urbaine », « anticipant le passage en 2009 à un mode de financement principal de la politique d'interventions de l'agence par l'Union d'économie sociale pour le logement » 332 ( * ) . Sur 227 millions d'euros de crédits de paiement votés en loi de finances initiale, montant en baisse de 42 % par rapport à 2007, 59 millions d'euros seulement ont été consommés en fin d'exercice , ce qui correspond à un taux de consommation de 26 %.
Ayant reporté de trois ans, grâce à la loi de mobilisation pour le logement 333 ( * ) , la question du financement de la rénovation urbaine, le gouvernement ne semble guère se préoccuper du comblement ultérieur de la dette. La Cour des comptes fait état, à cet égard, d'une mise en garde du contrôle budgétaire et comptable ministériel sur laquelle il a été décidé de passer outre : « Un projet de décision attribuant 320 M€ d'AE avait été préparé en milieu d'année mais a été bloqué au stade de l'engagement juridique ACCORD. Ce projet de décision a fait l'objet d'un avis défavorable du CBCM en date du 18 août 2008. L'intervention d'une telle décision ne prévoyant pas d'attribution de CP à l'ANRU aurait, en effet, encore amplifié l'écart cumulé entre AE et CP au titre de la dotation de l'Etat à cette agence. Un nouvel avis défavorable a été prononcé sur un projet de subvention de 151 M€ en octobre 2008. Cette succession d'avis défavorables n'a pas empêché l'intervention d'une décision, en date du 22 décembre, attribuant 362 M€ d'AE à l'Agence, sans attribution de CP en regard ».
• Malgré une montée en puissance des engagements
Durant l'exercice 2008, le programme national de rénovation urbaine a encore pris une ampleur supplémentaire. Entre le 1 er janvier et le 31 décembre 2008, le nombre des conventions pluriannuelles signées par l'ANRU est passé de 228 à 305 , concernant désormais 187 quartiers prioritaires et 248 quartiers supplémentaires 334 ( * ) .
En termes de nombre de conventions, la progression est donc très forte, de 34 % en un an.
Ces conventions concernent plus de 3 millions d'habitants et engagent un montant total de travaux dépassant 36 milliards d'euros . Sur ce total, la part des subventions de l'ANRU est de 10,334 milliards d'euros.
Les projets concernés représentent 128.751 démolitions, 276.651 réhabilitations, 302.495 résidentialisations et 120.666 logements construits.
L'augmentation du nombre des conventions pose la question de leur financement au-delà de 2010, lorsque la trésorerie excédentaire de l'agence sera épuisée.
Comme en 2007, la trésorerie importante de l'ANRU (729 millions d'euros fin 2008 contre 710 millions d'euros à la fin de l'exercice 2007) constitue encore une garantie et une sécurité pour les collectivités porteuses de projets.
Toutefois, alors qu'un nouveau programme de réhabilitation des quartiers anciens dégradés a été décidé 335 ( * ) et que le plan de relance 336 ( * ) prévoit parallèlement, dès 2009, l'engagement de 350 millions d'euros complémentaires et le paiement de 200 millions d'euros en CP, la tension se renforce sur l'équilibre financier des exercices 2009 à 2011.
Selon le rapport financier 2008 de l'agence « dès 2011, il apparaît un besoin de trésorerie supérieur de 140 millions d'euros aux ressources qui sont pour l'instant prévues par la loi de mobilisation pour le logement. Au-delà de 2011, des ressources annuelles de l'ordre de 1.300 millions d'euros sont à prévoir ».
Dans l'attente d'une réponse adaptée à ses enjeux budgétaires, l'ANRU doit aussi améliorer ses circuits d'attribution des avances et acomptes dont l'accélération du rythme et des volumes de paiement a révélé les limites.
Le délai d'engagement moyen, qui sépare la date de démarrage contractuelle, prévue par le tableau de financement des opérations ANRU, de la date d'attribution de subvention, est en effet passé de 12 mois en 2007 à 1 an et 9 mois en 2008. Cette dégradation des résultats n'est compensée que très partiellement par la diminution du délai entre la date d'attribution de la subvention et la date de la première demande de paiement, qui est passé de 9 mois en 2007 à 5 mois en 2008.
* 331 Le 1 % Logement assume déjà une part importante du financement du PNRU selon le principe d'une contribution qui était égale à celle de l'Etat.
* 332 Cour des comptes, note d'exécution budgétaire sur la mission « Ville et logement ».
* 333 Loi n° 2009-323 du 25 mars 2009.
* 334 La liste des 342 quartiers supplémentaires a été arrêtée par le Conseil d'administration de l'ANRU du 12 juillet 2006 sur la base des besoins locaux recensés par les préfets de région.
* 335 Par la loi n°2009-323 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion du 25 mars 2009.
* 336 Loi n° 2009-122 du4 février 2009 de finances rectificative pour 2009.