AVANT-PROPOS
La mission « Culture » est toujours constituée de trois programmes : « Patrimoines », « Création » et « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ». Le compte d'affectation spéciale (CAS) « Cinéma, audiovisuel et expression radiophonique locale » disparaît, en vertu de l'article 22 du projet de loi de finances pour 2009 2 ( * ) .
La mission représente au total :
1. En termes de crédits budgétaires : 2,841 milliards d'euros d'autorisations d'engagement (AE) et 2,780 milliards d'euros de crédits de paiement (CP). Ces crédits seront complétés à hauteur de :
- 55,83 millions d'euros en AE et 42,19 millions d'euros en CP , par des fonds de concours , bénéficiant essentiellement aux dépenses d'investissement du programme 175 « Patrimoines » ;
- 55 millions d'euros en AE et CP, par un financement extrabudgétaire , issu des recettes de cession du patrimoine immobilier de l'Etat (compte d'affectation spéciale (CAS) « Gestion du patrimoine immobilier de l'Etat). Ces crédits bénéficieront au Centre des monuments nationaux (CMN), soit 20 millions d'euros, aux écoles d'architecture, par le biais de l'établissement public de maîtrise d'ouvrage des travaux publics (EMOC), à hauteur de 20 millions d'euros, à l'Opéra national de Paris ainsi qu'à l'Etablissement public du parc et de la grande halle de la Villette, pour 9,3 millions d'euros et au Grand auditorium à la Villette pour 5,7 millions d'euros .
2. En termes d'emplois : 11.130 emplois autorisés au titre du ministère de la culture et 17.874 emplois sous plafond au titre des opérateurs de la mission « Culture », soit un total de 29.004 équivalents temps plein travaillés (ETPT).
3. En termes de dépenses fiscales : 499 millions d'euros , auxquels il convient d'ajouter 669,7 millions d'euros de taxes fiscales affectées à des opérateurs de la mission « Culture » 3 ( * ) , soit un total de 1.168,7 millions d'euros de dépenses fiscales au sens large.
Votre rapporteur spécial constate que la présentation du « bleu budgétaire » relatif à la mission « Culture » s'est améliorée, année après année, depuis la mise en oeuvre de la LOLF. Il lui semble en conséquence moins indispensable de revenir sur la présentation de chacun des programmes de la mission « Culture », ses principales remarques et questions feront ainsi l'objet de trois annexes au présent rapport, consacrées à chaque programme 4 ( * ) . En revanche, il lui a paru souhaitable cette année d'attirer l'attention sur les enjeux d'investissement dans le domaine de la culture, alors que le contexte budgétaire est extrêmement contraint , et le restera pour les trois années à venir.
I. UNE CONTRAINTE BUDGÉTAIRE FORTE : LA POLITIQUE CULTURELLE EST-ELLE « SOUTENABLE » ?
A. LA POLITIQUE CULTURELLE EST SOUMISE AU FINANCEMENT D'ENGAGEMENTS NON COUVERTS
1. Une situation préoccupante en 2008
Depuis la présentation du projet de loi de finances pour 2008, les « bleus budgétaires » contiennent des tableaux présentant le « suivi des crédits de paiement associés à la consommation des autorisations d'engagement », qui indiquent en fait simplement le montant des crédits de l'année en cours qui sont utilisés pour honorer des engagements, ou des « dettes », antérieurs .
En 2008, il apparaissait, et votre rapporteur spécial s'en était alarmé, que 6,5 % des crédits prévus pour la mission « Culture » servaient à couvrir des engagements pris avant 2008, cette proportion s'élevant à 12,6 % pour le programme 175 « Patrimoines ». Sur la base des informations communiquées à votre rapporteur spécial, on estimait que 41,65 % des crédits ouverts en 2009 serviraient à couvrir des engagements pris avant 2009. La présentation du projet de loi de finances pour 2009 montre une nette évolution sur ce point.
2. Plus de 10 % des crédits consacrés aux engagements antérieurs à 2009
Les contraintes liées aux engagements pris avant 2009 et pesant sur la mission « Culture » sont présentées dans le schéma suivant. Elles définissent la soutenabilité de la politique culturelle.
Il ressort de l'analyse de ces données que la part des crédits ouverts en 2009, consacrés au financement d'engagements antérieurs à 2009, est de 11 % , ce qui représente un doublement par rapport à 2008.
Plus de 10 % des crédits de la mission « Culture » sont « fléchés » vers des financements décidés avant 2009 .
De plus, à la fin de l'année 2009, les engagements pris et non couverts s'élèveront à 1,559 milliard d'euros , qu'il faut comparer aux 2,780 milliards d'euros ouverts au titre de la mission « Culture » en 2009. Les engagements non couverts en fin d'année représentent donc 56 % de crédits ouverts en 2009.
Pour le programme « Patrimoines », cette contrainte est encore plus forte : 22,66 % des crédits ouverts en 2009 servent à financer des engagements pris avant 2009. Le solde des engagements non couverts par des crédits de paiement à la fin de l'année 2009 sera supérieur au montant des crédits ouverts en 2009 : 1,129 milliard d'euros est alloué à la politique du patrimoine en 2009 et 1,136 milliard d'euros est dû au 31 décembre 2009 au titre de cette même politique.
Pour les programmes 131 « Création » et 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture », la contrainte est moins forte :
- la part des crédits 2009 consacrée à des engagements antérieurs est de 3,28 % pour le programme 131 et 2,77 % pour le programme 224 ;
- le solde des engagements non couverts à la fin de l'année sera de 30,8 % des crédits ouverts en 2009 pour le programme 131 et 20,7 % pour le programme 224.
3. L'étalement du paiement des engagements ?
En 2008, les informations fournies par le « bleu budgétaire » prévoyaient que les crédits de paiement nécessaires pour couvrir les engagements déjà pris s'élèveraient à 20,84 % des crédits ouverts en 2009, puis 18 % en 2010, avec un solde de 14,7 % 5 ( * ) .
En 2009, les crédits de paiement alloués aux engagements antérieurs atteindraient 11,6 % des crédits ouverts en 2010, puis 11,5 % en 2011, avec un solde de 33 % 6 ( * ) .
La contrainte financière pesant sur la mission « Culture », que l'on peut aussi nommer « soutenabilité de la politique culturelle », semble allégée . Les engagements sont, en fait, honorés plus lentement .
Pour le programme « Patrimoines », qui est le plus « contraint », le desserrement de la contrainte était nécessaire. Il semble que 23 % des crédits de paiement soient désormais consacrés chaque année au financement d'engagements antérieurs à l'année considérés. Ceci constitue une division par deux de la contrainte pesant sur ce programme , le projet de loi de finances pour 2008 présentant un rythme de couverture des engagements pris avant 2008 tel que 40 % des crédits de paiement devaient leur être consacrés, chaque année.
La conséquence du ralentissement des paiements est que le solde des engagements non couverts après 2011 atteint 612,38 millions d'euros, soit une croissance de plus de 70 % par rapport au solde des engagements non couverts après 2010, prévu par le projet de loi de finances pour 2008.
Votre rapporteur spécial se demande si les coûts de ce ralentissement du paiement des engagements antérieurs ont bien été pris en compte :
- d'éventuelles pénalités pour retard de paiement ne risquent-elles pas d'alourdir encore les charges ?
- les coûts économiques pour les « créanciers » du ministère ont-ils été évalués ?
Enfin, votre rapporteur spécial s'inquiète pour deux raisons :
- il estime que l'analyse précédemment exposée ne tient compte que des engagements pris dans un sens juridique assez précis et restreint. Ne faudrait-il pas ajouter à ces charges, pour avoir une vision plus juste et plus complète de la politique culturelle, les « engagements » prévus par les contrats de plan Etat-régions , soit 250,4 millions d'euros supplémentaires , et les besoins d'investissements « inéluctables » du ministère et de ses opérateurs, c'est-à-dire les tranches à venir de travaux commencés, les mises aux normes obligatoires, les cofinancements promis aux collectivités territoriales, etc. ?
- enfin, la programmation pluriannuelle , présentée pour la première fois dans le projet de loi de finances pour 2009, ne laisse pas prévoir un desserrement rapide des contraintes financières pesant sur la mission « Culture ».
4. Un amendement prévoyant la suppression de la moitié des autorisations d'engagement de la mission « Culture »
Votre rapporteur spécial attire l'attention sur la soutenabilité de la politique culturelle depuis l'année dernière . Il estime nécessaire qu'un réel débat ait lieu sur cette question . C'est dans cette perspective qu'il proposera un amendement visant à la suppression de la moitié des autorisations d'engagement de la mission « Culture » .
Il lui paraît indispensable que le ministre de la culture et de la communication puisse expliquer au Parlement comment la contrainte de soutenabilité est prise en compte dans l'élaboration du budget , avant de décider d'ouvrir de nouveaux chantiers, de mettre en construction de nouveaux équipements culturels, de décider de nouvelles restaurations, etc.
Votre rapporteur spécial souhaite également que le ministère puisse présenter un échéancier plus précis du rythme prévisible d'exigibilité des paiements des engagements pris avant 2009 , afin qu'une éventuelle variation de ce rythme n'apparaisse pas comme une facilité d'écriture financière, visant à rassurer le Parlement, mais corresponde bien à la réalité économique et juridique des engagements contractés .
* 2 Voir annexe 1.
* 3 Voir annexe 2.
* 4 Voir annexe 3 : Programme 175 « Patrimoines » ; annexe 4 : Programme 131 « Création » et annexe 5 ; Programme 224 « Transmission des savoirs et démocratisation de la culture ».
* 5 En supposant que les crédits ouverts en 2009 et 2010 sont à un niveau identique à celui de 2008.
* 6 En supposant que les crédits ouverts en 2010 et 2011 sont du même montant qu'en 2009.