CHAPITRE V - Dispositions relatives à la lutte contre l'exclusion, à l'hébergement et à l'accès au logement
Regroupant plusieurs dispositions consacrées à la lutte contre l'exclusion, à l'hébergement et à l'accès au logement, le chapitre V se compose de six articles qui abordent le fonctionnement de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances (ACSé), les obligations des collectivités territoriales en matière de développement de places d'hébergement, la mise en oeuvre du droit au logement opposable en Île-de-France ou la question de l'habitat indigne.
Article 22 (Articles L. 121-15 et L. 121-17 du code de l'action sociale) - Modalités de fonctionnement de l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances
Commentaire : cet article comporte des dispositions destinées à améliorer le fonctionnement de l'Agence nationale pour la cohésion sociale en ce qui concerne la représentation de l'Etat au niveau local, la composition du conseil d'administration et les ressources de l'agence.
I. Le droit en vigueur
A. Les missions de l'Agence nationale pour la cohésion sociale
Créée en 2006 210 ( * ) à la suite des émeutes urbaines de l'automne 2005, l'Agence nationale pour la cohésion sociale (ACSé) est un établissement public à caractère administratif qui a tenu son premier conseil d'administration le 19 octobre 2006. Son action tend à renforcer l'efficacité de l'action de l'Etat en faveur des habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville, de l'intégration des personnes immigrées et issues de l'immigration et de la lutte contre les discriminations.
A ces trois missions principales s'ajoutent la responsabilité du service civil volontaire, qui permet à des jeunes de s'engager au service d'une mission d'intérêt général, la lutte contre l'illettrisme, et la gestion du fonds interministériel de prévention de la délinquance créé par la loi du 5 mars 2007 relative à la prévention de la délinquance. L'agence peut mener directement des actions ou accorder des concours financiers aux collectivités territoriales, EPCI et organismes publics et privés, notamment associatifs, qui interviennent dans le champ de ses missions. L'article L. 121-7 du code de l'action sociale et des familles, qui fixe ses ressources, prévoit qu'outre des subventions de l'Etat, des concours de la Communauté européenne, des subventions de la Caisse des dépôts et consignations et des produits divers, elle peut recevoir, dans le cadre de conventions, des contributions d'organismes nationaux ou locaux des régimes de sécurité sociale ou de la mutualité sociale agricole ou d'établissements publics.
Le préfet de département est le délégué de l'agence, pour le compte de laquelle il signe des conventions et concourt à leur mise en oeuvre, à leur évaluation et à leur suivi. L'agence compte aussi 22 directions régionales.
Le programme d'intervention pour 2008, adopté en décembre 2007, concerne sept domaines :
- l'intégration des personnes immigrées, en complément des actions de l'Agence nationale d'accueil des étrangers et des migrations (ANAEM) : financement de stages de formation à la langue française, transformation des foyers de travailleurs migrants, développement du parrainage, financement de permanences juridiques ;
- les actions en faveur des habitants des quartiers prioritaires de la politique de la ville par la participation au financement des contrats urbains de cohésion sociale (CUCS) ;
- la prévention des discriminations liées à l'origine (plans territoriaux de lutte contre les discriminations et prévention de la discrimination dans l'accès au logement) ;
- l'amélioration de l'accès à la culture pour les habitants des quartiers sensibles et la promotion de la diversité comme part de la culture commune (valorisation des mémoires et information du grand public) ;
- la promotion de l'engagement civil et le soutien à la vie associative (mise en oeuvre du service civil volontaire et augmentation des conventions pluriannuelles d'objectifs pour la conduite des projets associatifs) ;
- la lutte contre l'illettrisme (contribution à l'élaboration et à la mise en oeuvre des programmes régionaux de lutte contre l'illettrisme) ;
- la prévention de la délinquance (gestion des crédits du fonds interministériel de prévention de la délinquance).
Le budget d'intervention de l'agence s'élève à plus de 500 millions d'euros , dont 350 pour la politique de la ville, 90 pour les actions d'intégration et de promotion de l'égalité des chances, 40 millions pour la prévention de la délinquance et 24 millions pour le service civil volontaire.
B. Les évolutions décidées dans le cadre de la révision générale des politiques publiques
Dans un souci de simplification du paysage institutionnel de la politique de la ville, le périmètre des missions de l'agence a fait l'objet d'une réflexion dans le cadre de la révision générale des politiques publiques. Le Comité de modernisation des politiques publiques du 4 avril 2008 a notamment mis en lumière les doublons entre l'ANAEM et l'ACSé, s'agissant de la formation linguistique des primo-arrivants. Il a donc été décidé de créer, sur la base de l'ANAEM, un nouvel opérateur financé par des ressources liées à l'immigration, qui reprendra les missions de l'ACSé relatives à l'accueil des primo-arrivants, l'ACSé devant se recentrer sur la mise en oeuvre du Plan espoir banlieues. Dans ce nouveau schéma, la Délégation interministérielle à la ville devrait se recentrer sur le secrétariat général du conseil interministériel des villes, l'ACSé reprenant les missions de gestion exercées par la DIV.
II. Le texte du projet de loi
Le I de l'article 22 modifie l'article L. 121-15 du code précité sur deux points. Tout d'abord, il réforme la composition du conseil d'administration. En effet, la rédaction actuelle a conduit, en pratique, à un conseil d'administration composé de 48 membres 211 ( * ) , ce qui induit un fonctionnement très lourd. Aux termes de l'article L. 121-15, le conseil d'administration de l'Agence est composé « pour moitié de représentants de l'Etat et pour moitié de représentants des organisations syndicales d'employeurs et de salariés représentatives au plan national, de représentants du Parlement, de représentants des communes et de leurs établissements publics de coopération intercommunale compétents, des départements, des régions, des caisses nationales de sécurité sociale, des organismes régis par le code de la mutualité, des associations et des chambres consulaires ainsi que de personnalités qualifiées ». L'article 22 propose, en conséquence, de remplacer cette énumération par une simple mention des « représentants de l'Etat, d'élus nationaux et locaux et de personnalités qualifiées », la parité entre représentants de l'Etat et les autres s'effectuant désormais en nombre de voix et non plus en nombre de représentants . D'après les informations fournies à votre rapporteur, le nombre de représentants de l'Etat, actuellement de 24, pourrait être réduit à une dizaine, chacun disposant de 2 voix, et le nombre de membres du conseil pourrait en conséquence passer à une trentaine de membres .
En outre, ce même paragraphe précise que le préfet de région est le délégué de l'agence en région. Cet ajout vise à permettre à l'agence de s'appuyer sur le niveau régional pour l'animation et la coordination, notamment pour la programmation budgétaire, le suivi des orientations nationales et l'évaluation des programmes. De plus, il est nécessaire de pouvoir déléguer des crédits en propre au préfet de région pour des financements liés à ses missions.
Le II de l'article 22 concerne les ressources de l'agence et ouvre aux collectivités territoriales la possibilité de lui apporter des financements. Cette faculté vise à faciliter les cofinancements de projets et le rôle de l'agence en matière de mutualisation de crédits pour les opérations menées en commun.
III. La position de votre commission
Si votre commission souscrit à l'objectif de simplification poursuivi par le présent article, elle juge excessif de ne plus mentionner que les élus et les personnalités qualifiées au sein du conseil d'administration, en omettant totalement la présence des représentants des organisations syndicales d'employeurs et de salariés. Actuellement au nombre de huit, ceux-ci y jouent un rôle très important, par leur présence assidue et l'expertise qu'ils apportent sur les sujets traités par l'agence. C'est pourquoi votre commission vous propose un amendement prévoyant explicitement leur présence au sein du conseil, en tant que représentants syndicaux et non en tant que personnalités qualifiées. Cet amendement ajoute également une référence explicite au représentant de l'Etat dans la collectivité territoriale de Corse et simplifie la rédaction de l'article en supprimant la référence au directeur général, qui est d'ordre purement réglementaire.
Votre commission attire par ailleurs l'attention du ministre chargé du logement et de la ville sur l'intérêt que présenterait une modification réglementaire permettant à l'agence de constituer un bureau. Celui-ci pourrait en effet se réunir tous les mois et ainsi permettre au conseil d'administration de se réunir moins souvent, ce qui constituerait un gain appréciable.
Enfin, votre commission insiste sur la nécessité, en dépit de la suppression de la tutelle du ministère chargé de l'immigration et de la ligne budgétaire en provenance de ce ministère, de sanctuariser les crédits destinés aux actions en faveur des immigrés déjà installés depuis plusieurs années sur le territoire français, qui n'habitent pas forcément dans les territoires de la politique de la ville, et pour lesquels l'agence mène des actions importantes, notamment en matière d'apprentissage linguistique.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article 23 (Article 21 de la loi n° 94-624 du 21 juillet 1994, article 2 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990, articles L. 311-9 et L. 312-5 du code de l'action sociale et des familles et article L. 633-1 du code de la construction et de l'habitation) - Réforme des obligations des communes en matière d'hébergement
Commentaire : cet article modifie, pour les rendre applicables, les dispositions de l'article 21 de la loi du 21 juillet 1994 telles qu'amendé par la loi instituant le DALO relatives aux obligations des communes en matière de développement de l'offre d'hébergement.
I. Le droit en vigueur
A l'origine, la loi du 21 juillet 1994 relative à l'habitat 212 ( * ) avait, en son article 21, prévu l'établissement dans chaque département, au plus tard le 31 décembre 1994, d'un plan pour l'hébergement d'urgence des personnes sans abri.
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Ce plan, élaboré par le préfet en association avec les collectivités territoriales et leurs groupements dotés de la compétence en matière de logement ainsi qu'avec les autres personnes morales concernées, notamment les associations, les caisses d'allocations familiales et les organismes HLM, devait analyser les besoins et prévoir les capacités d'hébergement d'urgence à offrir dans des locaux présentant des conditions d'hygiène et de confort respectant la dignité humaine. L'article 21 fixait par ailleurs une capacité à atteindre par bassin d'habitat, d'au minimum une place par tranche de 2.000 habitants dans les communes ou groupements dotés de la compétence en matière de logement de 10.000 à 100.000 habitants et d'au moins une place par tranche de 1.000 habitants dans les communes ou groupements dotés de la compétence en matière de logement de plus de 100.000 habitants. |
Dans la pratique , ces plans n'avaient cependant pas véritablement été mis en place puisqu'ils avaient, de fait, été inclus dans les schémas d'accueil, d'hébergement et d'insertion (SAHI) réalisés dans tous les départements.
Ce dispositif a substantiellement été amendé à l'occasion du débat sur le projet de loi instituant le droit au logement opposable. Lors de la discussion au Sénat, un amendement présenté par nos collègues des groupes socialiste et CRC a ainsi été adopté, devenu ensuite l'article 2 de la loi du 5 mars 2007 (dite loi DALO), afin de renforcer son caractère contraignant.
Cet article a tout d'abord modifié le champ des communes soumises aux obligations de se doter de places d'hébergement d'urgence. Ainsi, l'obligation de disposer d'au moins une place par tranche de 2.000 habitants a été rendue applicable aux communes membres d'un EPCI dont la population est supérieure à 50.000 habitants et aux communes dont la population est au moins égale à 3.500 habitants et qui sont comprises, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 10.000 habitants . L'obligation de disposer d'une place par tranche de 1.000 habitants a quant à elle été rendue applicable dans les communes comprises dans une agglomération de plus de 100.000 habitants .
En outre, la loi DALO a instauré un prélèvement, similaire à celui de l'article 55 de la loi SRU, sur les ressources des communes ne respectant pas ces obligations. A ce titre, chaque commune et groupement soumis à ces dispositions est désormais tenu d'adresser chaque année au préfet un bilan du respect de ces obligations. Les « communes et groupements » 213 ( * ) ne satisfaisant pas à ces obligations sont alors redevables, à compter du 1 er janvier 2009, d'un prélèvement sur leurs ressources fiscales égal à deux fois leur potentiel fiscal multiplié par le nombre de places d'hébergement d'urgence manquantes.
II. Le texte du projet de loi
* Le paragraphe I amende substantiellement l'article 21 de la loi de 1994 afin de redéfinir les conditions d'application de ces obligations ainsi que les modalités du prélèvement. Votre rapporteur tient à rappeler que le législateur ne pouvait faire l'économie d'une telle modification du droit en vigueur pour rendre ce mécanisme opérationnel . Il ressort en effet d'une analyse rigoureuse de la version actuelle de l'article 21 que celui-ci est largement inapplicable pour de nombreuses raisons tenant notamment à une incohérence entre les catégories de collectivités concernées par les obligations et le champ de celles qui sont redevables du prélèvement, d'une absence de définition précise des types de places d'hébergement retenues pour l'application du prélèvement et du silence de la loi sur le ou les organismes chargé de recouvrer le montant des pénalités . Votre rapporteur avait d'ailleurs eu l'occasion, au moment de la discussion du projet de loi DALO, de déplorer les conditions dans lesquelles un tel dispositif avait été adopté 214 ( * ) puisque le législateur ne disposait à l'époque pas des éléments d'information lui permettant d'apprécier le nombre de communes susceptibles d'être concernées par ces obligations et le montant des pénalités qui devait en résulter. Il avait également fait part de son étonnement quant au changement complet de position du Gouvernement sur un tel dispositif puisque ce dernier, confronté à une proposition similaire en 2005-2006 à l'occasion de l'examen du projet de loi portant engagement national pour le logement, s'y était déclaré défavorable pour ensuite l'approuver, moins d'une année plus tard, lors de la discussion du projet de loi DALO.
Dans de telles conditions, votre rapporteur ne peut accueillir qu'avec intérêt les propositions de modifications de ce dispositif porté par le présent article, même si ces dernières sont encore loin de répondre à toutes les objections soulevées ci-dessus, notamment parce que le projet de loi ne propose pas de définition précise des places d'hébergement prises en compte, contrairement à ce que l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation prévoit pour les obligations de construction en matière de logement locatif social.
- Le 1° amende le premier alinéa de l'article 21 afin de transformer le plan d'hébergement d'urgence des personnes sans abri, dénomination aujourd'hui juridiquement obsolète, en plan d'accueil, d'hébergement et d'insertion des personnes sans domicile, dont l'établissement dans chaque département serait rendu obligatoire . Par souci de cohérence avec le plan départemental pour le logement des personnes défavorisés (PDALPD), qui regroupe l'ensemble des actions et mesures mises en oeuvre au niveau du département en faveur des ménages modestes, ce plan d'accueil devrait être intégré en son sein.
- Le 2° supprime , au sein du deuxième alinéa, la référence à l'urgence afin d'élargir les catégories de places d'hébergement concernées par le dispositif. Une telle précision était en effet inutilement restrictive dans la mesure où les actions menées en faveur des personnes sans domicile sont loin de se cantonner au strict cas de l'hébergement d'urgence (centres d'hébergement d'urgence - CHU), qui ne constitue qu'une réponse parmi d'autres. Or, cette rédaction était de nature à exclure de l'article 21 les nombreuses autres formes d'hébergement, qui apportent une contribution déterminante à cette politique, comme les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS), les centres d'accueil des demandeurs d'asile (CADA) ou les logements temporaires financés par l'aide au logement temporaire (ALT). Au demeurant, une simple prise en compte de l'hébergement d'urgence s'inscrit en totale contradiction avec les orientations retenus par le Gouvernement précédent en matière de politique d'hébergement, notamment dans le droit fil du plan d'action renforcé en faveur des sans abri (PARSA) et du principe de continuité de la prise en charge posé à l'article 4 de la loi DALO, visant à une transformation profonde de l'ensemble du dispositif afin de développer des formes d'hébergement plus durables et disposant d'un meilleur encadrement que les CHU.
- Le 3° reformule profondément les modalités d'exécution du prélèvement applicable aux communes ne satisfaisant pas à leurs obligations chiffrées de nombre de places d'hébergement.
Tout d'abord, le plan d'accueil départemental pourrait, avec l'accord des communes concernées, prévoir que les obligations de certaines communes sont exécutées, en tout ou en partie, sur le territoire de communes situées dans la même agglomération ou de communes membres du même EPCI, une telle disposition ayant vocation à prendre la dimension désormais intercommunale des politiques d'hébergement.
Il est ensuite prévu que le préfet notifie chaque année, avant le 1 er septembre, à chacune des communes soumises aux obligations, un état des places d'hébergement disponibles au 1 er janvier de l'année en cours. La commune disposerait alors de deux mois pour présenter ses observations. Après examen de ces observations, le préfet notifierait, avant le 31 décembre, le nombre de places d'hébergement comptabilisées dans la commune 215 ( * ) .
A compter du 1 er janvier 2009, le prélèvement serait effectué chaque année, par neuvième des mois de mars à novembre, dans les communes en déficit de places d'hébergement, à l'exception de celles bénéficiant de la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale. Alors que le droit en vigueur prévoit que le prélèvement correspond à la multiplication du nombre de places manquantes par le double du potentiel fiscal de chaque commune, le texte supprime, dans le deuxième élément de ce calcul, le doublement du potentiel fiscal.
Les conditions de recouvrement des sommes collectées à ce titre sont rendues identiques à celles prévues à l'article L. 302-7 du CCH pour les pénalités de l'article 55 de la loi SRU.
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En vertu de cet article, les sommes seraient ainsi reversées, quand la commune est membre d'un EPCI compétent pour effectuer des réserves foncières en vue de la réalisation de logements sociaux et doté d'un programme local de l'habitat, à cet établissement pour financer des acquisitions foncières et immobilières en vue de la réalisation de logements sociaux et, notamment dans les quartiers inscrits en contrat de ville ou dans des zones urbaines sensibles, des opérations de renouvellement et de requalification urbains. Si la commune n'est pas membre d'un tel établissement, les sommes seraient reversées à un établissement public foncier local si la commune en est membre ou, à défaut, à un fonds d'aménagement urbain régional destiné aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale pour des actions foncières et immobilières en faveur du logement social. |
Enfin, un décret en Conseil d'Etat devra fixer les modalités d'application de l'article 21 de la loi du 21 juillet 1994 et déterminer le contenu du plan d'accueil départemental.
* Le paragraphe II porte une modification de coordination à l'article 2 de la loi du 31 mai 1990 216 ( * ) afin d'indiquer que le PDALPD inclut le plan d'accueil, d'hébergement et d'insertion des personnes sans domicile.
* Poursuivant le même objectif de coordination, le paragraphe III remplace, à l'article L. 311-9 du code de l'action sociale et des familles, la référence au schéma départemental des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) par celle au plan départemental d'accueil, d'hébergement et d'insertion des personnes sans domicile. Cette modification apparaît opportune puisque le schéma départemental couvrira un champ plus large que les seuls CHRS, en incluant les services de veille sociale 217 ( * ) ainsi que les centres d'hébergement qui ne sont pas des CHRS et qui contribuent également à la prise en charge des personnes sans domicile.
* Le paragraphe IV amende l'article L. 312-5 du même code, qui définit les conditions d'élaboration et le contenu des schémas d'organisation sociale et médico-sociale. Il vise à exclure des orientations que doivent prendre en compte ces schémas les actions en matière d'hébergement, d'accueil, notamment dans les situations d'urgence, de soutien ou d'accompagnement social, d'adaptation à la vie active ou d'insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse, afin de regrouper ces dernières au sein des PDALPD.
* Le paragraphe V complète l'article L. 633-1 du CCH qui arrête la définition des logements-foyers.
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En vertu de cette définition, un logement-foyer est un établissement destiné au logement collectif à titre de résidence principale de personnes dans des immeubles comportant à la fois des locaux privatifs, meublés ou non, et des locaux communs affectés à la vie collective. |
Par voie de conséquence, tout établissement qualifié de logement-foyer au sens de cet article est placé sous le régime juridique défini aux articles L. 633-2 à L. 633-5 du CCH.
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Selon l'article L. 633-2, toute personne logée à titre de résidence principale dans un logement-foyer a droit à l'établissement d'un contrat écrit, conclu pour une durée d'un mois et tacitement reconduit à la seule volonté de la personne logée. Cet article définit les clauses de ce contrat, les conditions de sa résiliation et le fait que sa signature vaut acceptation par la personne logée du règlement intérieur de l'établissement. Par ailleurs, en vertu de l'article L. 633-4, un conseil de concertation devait être créé dans chaque établissement avant le 31 décembre 2007. Ce conseil, composé de représentants du gestionnaire et, s'il est distinct du gestionnaire, du propriétaire et, en nombre au moins égal, de représentants des personnes logées, doit se réunir à la demande ou du propriétaire, ou du gestionnaire, ou des représentants des personnes logées au moins une fois par an. Les membres du conseil sont consultés notamment sur l'élaboration et la révision du règlement intérieur, sur la réalisation de travaux, préalablement à ceux-ci, et sur tout projet et organisation, dont la gestion des espaces communs, susceptibles d'avoir une incidence sur les conditions de logement et de vie des occupants. |
Le projet de loi a tout d'abord pour objet de préciser que le logement-foyer a vocation à accueillir notamment des personnes âgées, des personnes handicapées, des jeunes travailleurs, des étudiants, des travailleurs migrants ou des personnes défavorisées.
Il vise ensuite à inscrire dans le code une définition du logement-foyer dénommé « résidence sociale » et à indiquer que ce type de structure a vocation à accueillir des personnes ou familles mentionnées au II de l'article L. 301-1, c'est-à-dire « toute personne ou famille éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de ses ressources ou de ses conditions d'existence » ayant à ce titre droit à « une aide de la collectivité pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir ».
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D'après les informations fournies par le Gouvernement à votre commission, les résidences sociales, dont la création remonte à l'année 1994, ont une vocation sociale et constituent, pour l'essentiel du parc concerné, une solution temporaire de quelques mois devant déboucher, à terme, sur un logement ordinaire de droit commun. Dans certains cas néanmoins, l'accueil peut y être plus durable. La résidence sociale est un logement-foyer, conventionné à l'APL, bénéficiant d'un agrément et dont la construction s'articule autour d'un projet social, notamment dans le cadre du PDALPD, qui en détermine les principales caractéristiques. Elle peut recouvrir plusieurs formes d'habitat, qu'il s'agisse de logements meublés autonomes ou de logements individuels ou collectifs regroupés. Leur gestion est souvent assurée par une association, une société d'économie mixte ou un centre communal d'action sociale. |
Enfin, le paragraphe propose d'identifier, au sein des résidences sociales, celles qui sont dénommées « pensions de famille » et de les définir comme des établissements destinés à « l'accueil sans condition de durée des personnes dont la situation sociale et psychologique rend difficile leur accès à un logement ordinaire ».
III. La position de votre commission
Malgré les évolutions proposées par l'article 23, dont l'adoption est nécessaire pour rendre applicable ce dispositif, il apparaît encore indispensable d'y apporter d'autres compléments, ce qui conduit votre commission à vous soumettre un amendement de rédaction globale du paragraphe I. Il est tout d'abord proposé de codifier le contenu de l'article 21 de la loi de 1994 dans le code de l'action sociale et des familles (CASF), au sein d'un nouvel article L. 312-5-3, et d'abroger en conséquence cet article 21.
Puis, votre commission préconise d'aligner le champ des communes concernées sur celui de l'article 55 de la loi SRU. En conséquence, l'obligation de disposer d'une place d'hébergement pour 2.000 habitants reposerait sur les communes de 3.500 habitants comprises au sein d'un EPCI de plus de 50.000 habitants ou d'une agglomération, au sens de l'INSEE, de plus de 50.000 habitants avec une commune centre de plus de 15.000 habitants. L'obligation de disposer d'une place par tranche de 1.000 habitants serait maintenue pour les communes comprises dans les agglomérations, au sens de l'INSEE, de plus de 100.000 habitants.
Surtout, l'amendement prévoit de définir avec précision les catégories d'hébergement prises en compte pour l'application de cet article .
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Seraient ainsi prises en compte les places dans : - les établissements ou services comportant ou non un hébergement, assurant l'accueil, notamment dans les situations d'urgence, le soutien ou l'accompagnement social, l'adaptation à la vie active ou l'insertion sociale et professionnelle des personnes ou des familles en difficulté ou en situation de détresse (8° de l'article L. 312-1 du CASF) ; - les centres d'accueil pour demandeurs d'asile ; - les structures d'hébergement destinées aux personnes sans domicile faisant l'objet d'une convention avec l'Etat ou une collectivité territoriale. Seraient également comptabilisés : - les logements des résidences hôtelières à vocation sociale destinés aux personnes en difficulté (article L. 631-11 du CCH) ; - les logements du parc privé pris à bail par des organismes publics ou privés en vue de l'hébergement de personnes en difficulté (article L. 321-10 du CCH). |
Enfin, il paraît indispensable, aux yeux de votre commission, d'aligner le régime du prélèvement au titre de l'hébergement sur celui de l'article 55 de la loi SRU.
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En conséquence, le montant du prélèvement, dont le calcul serait inchangé (multiplication du nombre de places manquantes par le potentiel fiscal) ne pourrait excéder 5 % du montant des dépenses réelles de fonctionnement de la commune constatées dans le compte administratif afférent au pénultième exercice. Le prélèvement ne serait pas effectué dans le cas où son montant serait inférieur à la somme de 3.812 euros. Enfin, il serait imputé sur les attributions perçues par les communes au titre des impôts locaux et son produit serait reversé dans les mêmes conditions que celui du prélèvement de l'article 55 (par l'intermédiaire des EPCI, des EPFL ou des FAU). |
Selon les évaluations fournies par le Gouvernement à votre commission 218 ( * ) , environ 1.000 communes pourraient être concernées par ce dispositif 219 ( * ) , situées pour la plupart dans les zones tendues en matière de logement et d'hébergement (Ile-de-France notamment). Ces communes devraient avoir une obligation limitée à un nombre très réduit de places, de l'ordre de cinq en moyenne. Le Gouvernement fait également valoir que le texte du projet de loi permettra à certaines communes de respecter leurs obligations en réalisant des places d'hébergement sur le territoire d'autres communes. D'après les extrapolations réalisées par les services ministériels, environ 6.800 places feraient défaut au plan national. Compte tenu des conditions de calcul du prélèvement, son montant pourrait donc varier entre 680 et 2.500 euros par place manquante 220 ( * ) .
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article additionnel après l'article 23 (Articles L. 441-1-1 et L. 441-1-2 du code de la construction et de l'habitation) - Aménagement des accords collectifs intercommunaux et départementaux
Commentaire : cet article permet à tout titulaire de droits de réservation dans le parc HLM d'être signataire des accords collectifs intercommunaux ou départementaux.
I. Le droit en vigueur
Depuis le vote de la loi ENL 221 ( * ) , les EPCI compétents en matière d'habitat et disposant d'un programme local de l'habitat peuvent proposer aux organismes disposant d'un patrimoine locatif social dans leur ressort territorial de conclure pour trois ans un accord collectif intercommunal. Cet accord, qui doit respecter la mixité sociale des villes et des quartiers et tenir compte, par secteur géographique, des capacités d'accueil et des conditions d'occupation des immeubles constituant le patrimoine des différents organismes, définit :
- pour chaque organisme, un engagement annuel quantifié d'attribution de logements aux personnes connaissant des difficultés économiques et sociales dont les besoins ont été identifiés dans le plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées ;
- les moyens d'accompagnement et les dispositions nécessaires à la mise en oeuvre et au suivi de cet engagement annuel.
Sur une initiative de votre rapporteur lors de l'examen du projet de loi ENL, il est également prévu que l'accord collectif intercommunal crée une commission de coordination présidée par le président de l'EPCI.
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Cette commission est composée du préfet, des maires des communes membres de l'EPCI, de représentants des bailleurs sociaux présents dans le ressort territorial de l'EPCI, de représentants du conseil général, de représentants de tout organisme titulaire de droits de réservation et de représentants des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées qui oeuvrent dans le département. Elle a pour mission d'examiner les dossiers des demandeurs de logement social concernés par l'accord collectif intercommunal. Sans se substituer aux décisions des commissions d'attribution, elle émet des avis quant à l'opportunité d'attribuer un logement dans le parc social situé dans le ressort territorial de l'établissement public. |
II. La position de votre commission
Votre commission vous présente un amendement portant article additionnel après l'article 23 qui modifie à la marge les dispositions relatives aux accords. Cet amendement permet à tout organisme titulaire de droits de réservation 222 ( * ) sur des logements inclus dans le patrimoine de l'organisme d'être signataire de l'accord intercommunal ou départemental. Un tel ajout apparaît de nature à mobiliser l'ensemble des réservataires en faveur de la cause du logement des plus démunis.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel. |
Article 24 (Article L. 441-2-3 du code de la construction et de l'habitation) - Mise en oeuvre du droit au logement opposable en Ile-de-France
Commentaire : cet article propose de rendre interdépartementale en Ile-de-France la gestion des décisions favorables rendues par la commission de médiation au titre de la mise en oeuvre du droit au logement opposable.
I. Le droit en vigueur
Depuis le 1 er janvier 2008, chaque département est doté d'une commission de médiation pouvant être saisie par tout demandeur d'un logement locatif social n'ayant pas reçu de réponse au-delà d'un délai anormalement long défini par arrêté préfectoral et, sans condition de délai, par six catégories de ménages en attente d'un logement social que la loi a qualifiées de prioritaires.
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Est reconnu prioritaire le demandeur, de bonne foi, dépourvu de logement, menacé d'expulsion sans relogement, hébergé ou logé temporairement dans un établissement ou un logement de transition, logé dans des locaux impropres à l'habitation ou présentant un caractère insalubre ou dangereux. Est également prioritaire le demandeur logé dans des locaux manifestement suroccupés ou ne présentant pas le caractère d'un logement décent, s'il a au moins un enfant mineur, s'il présente un handicap au sens de l'article L. 114 du code de l'action sociale et des familles ou s'il a au moins une personne à charge présentant un tel handicap. |
Ces commissions de médiation constituent les pivots autour desquels doit être mis en oeuvre le droit au logement opposable (DALO) en application de la loi du 5 mars 2007.
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Chaque commission départementale est placée auprès du représentant de l'Etat et présidée par une personnalité qualifiée désignée par ce dernier. Les commissions sont composées, à parts égales, de représentants : - de l'Etat ; - du département, des EPCI ayant signé un accord collectif intercommunal et des communes ; - des organismes bailleurs et des organismes chargés de la gestion d'une structure d'hébergement, d'un établissement ou d'un logement de transition, d'un logement-foyer ou d'une résidence hôtelière à vocation sociale, oeuvrant dans le département ; - des associations de locataires et des associations agréées dont l'un des objets est l'insertion ou le logement des personnes défavorisées, oeuvrant dans le département. |
En effet, les commissions de médiation ont pour mission d'examiner les dossiers des demandeurs qui les saisissent et de désigner, parmi ces derniers, ceux qu'elles jugent prioritaires pour l'attribution d'un logement social ou d'une place d'hébergement. Pour chaque demandeur, elles déterminent, en tenant compte de ses besoins et de ses capacités, les caractéristiques, le cas échéant, du logement.
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Les commissions de médiation peuvent également être saisies, sans condition de délai, par toute personne qui, sollicitant l'accueil dans une structure d'hébergement, un établissement ou logement de transition, un logement-foyer ou une résidence hôtelière à vocation sociale, n'a reçu aucune proposition adaptée en réponse à sa demande. Une fois saisies, les commissions doivent rendre leur décision sur les demandes de logement social dans un délai de trois mois à compter de la réception de la demande. Dans les départements d'outre-mer et, jusqu'au 1 er janvier 2011, dans les départements comportant au moins une agglomération, ou une partie d'une agglomération, de plus de 300.000 habitants, ce délai est de six mois. Elles doivent statuer dans un délai de six semaines sur les demandes d'hébergement. |
Les commissions de médiation transmettent au préfet la liste des demandeurs auxquels doit être attribué en urgence un logement social et celle des demandeurs pour lesquels doit être prévu un accueil en structure d'hébergement ou de transition.
S'agissant des demandeurs de logement social reconnus prioritaires par les commissions, le préfet, après avis des maires des communes concernées et en tenant compte des objectifs de mixité sociale définis par l'accord collectif intercommunal ou départemental, est tenu de désigner chaque demandeur à un organisme bailleur disposant de logements correspondant à la demande. Il définit en outre le périmètre au sein duquel ces logements doivent être situés et fixe le délai dans lequel l'organisme bailleur est tenu de loger le demandeur. Cette attribution s'impute alors sur ses droits à réservation. Le préfet peut également proposer au demandeur un logement faisant l'objet d'une convention avec l'ANAH dès lors que le bailleur s'est engagé sur des conditions spécifiques d'attribution ou que le logement est donné à bail à un organisme public ou privé. En cas de refus de l'organisme de loger le demandeur, le préfet procède à l'attribution d'un logement correspondant aux besoins de celui-ci sur ses droits de réservation. Si le contingent préfectoral de logements sociaux a été délégué à une commune ou à un EPCI, le préfet demande au délégataire de procéder à la désignation et, le cas échéant, à l'attribution du logement dans un délai qu'il détermine. En cas de refus du délégataire, le représentant de l'Etat dans le département se substitue à ce dernier.
En ce qui concerne les demandeurs reconnus prioritaires pour obtenir un accueil en structure d'hébergement, le préfet est tenu de proposer un tel accueil dans un délai fixé à six semaines.
Afin d'assortir les décisions favorables des commissions de médiation d'une possibilité de sanction, la loi DALO a instauré la possibilité, pour les demandeurs reconnus prioritaires et n'ayant pas reçu de proposition de logement dans un délai de trois mois 223 ( * ) , d'exercer un recours contentieux devant la juridiction administrative. Lorsque le juge administratif chargé de l'affaire constate qu'une demande a été reconnue comme prioritaire par la commission de médiation et devant être satisfaite d'urgence mais que n'a pas été offert au demandeur un logement tenant compte de ses besoins et de ses capacités, il ordonne le logement ou le relogement de celui-ci par l'Etat et peut assortir son injonction d'une astreinte.
A compter du 1 er décembre 2008, les six catégories de ménages prioritaires et les demandeurs d'un accueil en hébergement se verront reconnaître une telle faculté juridique. Le même droit sera reconnu aux demandeurs n'ayant pas reçu de proposition de logement au-delà d'un délai anormalement long à compter du 1 er janvier 2012.
II. Le texte du projet de loi
L'article 24 du projet de loi a pour objet de modifier les conditions de mise en oeuvre du DALO en Ile-de-France, notamment les suites données aux décisions positives des commissions de médiation des départements de cette région. Il procède, à cet effet, à plusieurs modifications de l'article L. 441-2-3 du CCH qui définit les conditions d'application du droit au logement opposable.
Le 1° complète les dispositions relatives à l'obligation, pour le préfet saisi par la commission de médiation des listes de personnes prioritaires pour l'attribution d'un logement, de définir le périmètre au sein duquel les logements doivent être situés. Il ajoute qu'en Ile-de-France, ce périmètre peut porter sur des territoires situés dans d'autres départements de la région, après consultation du préfet compétent.
Le 2° procède à une coordination avec le 1° afin de préciser que, dans le cas où un ménage serait logé dans un autre département francilien, le logement s'impute sur le contingent du préfet du département dans lequel le logement est situé.
Comme indiqué précédemment, le préfet a la possibilité de proposer aux ménages prioritaires un logement locatif « conventionné ANAH » ou un logement donné à bail à un organisme public ou privé. Le 3° prévoit que les préfets des départements d'Île-de-France ont également la possibilité de saisir leurs collègues franciliens afin que ceux-ci fassent une proposition de cette nature.
Le 4° introduit une coordination similaire à celle prévue au 2°.
Le 5° reformule les dispositions qui prévoient, dans leur rédaction actuelle, qu'en cas de refus du bailleur de loger le ménage désigné par le préfet, ce dernier procède à l'attribution du logement, celui-ci s'imputant sur ses droits de réservation. Le projet de loi poursuit toujours la même logique et propose qu'un préfet francilien puisse également saisir un autre préfet dans la région afin qu'il procède à l'attribution d'un logement sur ses propres droits de réservation.
Le 6° complète, pour les mêmes motifs que précédemment, les dispositions relatives aux suites apportées aux demandes d'hébergement. Il prévoit qu'en Ile-de-France, un préfet saisi d'une demande d'hébergement jugée prioritaire par une commission de médiation peut saisir un préfet d'un autre département de la région afin que celui-ci fasse une proposition d'hébergement.
Le 7° est de coordination avec les dispositions précédentes.
Le 8° apporte une précision rédactionnelle au V de l'article L. 441-2-3 du CCH qui vise actuellement les « avis rendus » par les commissions de médiation. Or, cette dénomination est inexacte dans la mesure où l'examen des dossiers des demandeurs par les commissions donne lieu à de véritables décisions, créatrices de droit pour les intéressés, et donc susceptibles, à ce titre, d'un recours devant la juridiction administrative. Afin de supprimer toute ambiguïté possible, le projet de loi propose de remplacer ces termes par ceux de « décisions prises ».
III. La position de votre commission
Votre commission vous présente trois amendements de précision sur cet article.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article 25 (Article 4 de la loi n° 90-449 du 31 mai 1990 et article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation) - Définition de l'habitat indigne
Commentaire : cet article propose une définition légale de la notion d'habitat indigne, laquelle ne repose aujourd'hui sur aucune base juridique.
I. Le droit en vigueur
L'article 4 de la loi du 31 mai 1990 dispose que le PDALPD est établi à partir d'une évaluation territorialisée et quantitative des besoins en matière de logement des plus démunis. En outre, il doit accorder, dans les actions qu'il met en place, une priorité aux « personnes et familles sans aucun logement, menacées d'expulsion sans relogement, hébergées ou logées temporairement, dans des taudis, des habitations insalubres, précaires ou de fortune, ainsi qu'à celles qui sont confrontées à un cumul de difficultés ».
Toutefois, pour garantir l'efficacité des actions menées par la puissance publique en la matière, il apparaît nécessaire, au préalable, de disposer des outils permettant d'identifier les situations mentionnées ci-dessus, notamment celles liées à l'habitat indigne.
A l'occasion de l'examen du projet de loi portant engagement national pour le logement, votre commission avait eu l'occasion de constater l'absence, au plan national, de dispositif national de recensement des logements indignes, hôtels meublés insalubres ou dangereux, autres locaux destinés à l'habitation et impropres à cet usage, comme les anciens campings, les cabanons et autres types d'habitat précaire, ou enfin des copropriétés dégradées. Selon les informations qui lui avaient alors été fournies, les acteurs estimaient à l'époque entre 400.000 et 600.000 le nombre de logements pouvant être qualifiés d'indignes et nécessitant à ce titre une intervention de la puissance publique.
Poursuivant ainsi un objectif d'amélioration du système d'identification de ces logements, visant à rendre plus performantes les actions publiques à mettre en oeuvre pour les supprimer, votre commission avait tout d'abord proposé de prévoir un repérage, dans le cadre du diagnostic sur le fonctionnement du marché du logement établi par les programmes locaux de l'habitat, des diverses formes d'habitat indignes et des copropriétés dégradées. En complément de cette proposition, elle avait également préconisé l'insertion dans le PDALPD d'un volet spécifique relatif au repérage et au traitement de l'habitat indigne (insalubre, dangereux ou précaire) ou des logements ayant fait l'objet d'une reconnaissance de non décence à la suite de contrôles des organismes payeurs des aides personnelles au logement. Elle avait en effet jugé nécessaire de compléter cet outil départemental par un dispositif d'observation et de suivi des logements considérés comme indignes ou indécents afin, d'une part, d'éviter d'y reloger des personnes défavorisées et, d'autre part, d'effectuer un suivi des travaux nécessaires. En outre, votre commission avait instauré une obligation pour le comité responsable du plan de créer, dans chaque département, un observatoire nominatif des logements indignes et des locaux impropres à l'habitation.
Les dispositions proposées par l'article 25 du projet de loi viennent parachever ces avancées notables auxquelles la loi ENL avait procédé.
II. Le texte du projet de loi
* Le paragraphe I supprime, dans l'article 4 de la loi de 1990, les références aux « taudis, habitations insalubres, précaires ou de fortune » pour les remplacer par un renvoi à la notion d'habitat indigne.
* Le paragraphe II insère un nouvel alinéa dans l'article 4 afin de définir le concept d'habitat indigne. Seraient ainsi qualifiés d'indignes les « locaux utilisés aux fins d'habitation et impropres par nature à cet usage, ainsi que les logements dont l'état, ou celui du bâtiment dans lequel ils sont situés, expose les occupants à des risques manifestes pouvant porter atteinte à leur sécurité physique ou à leur santé » .
* Par coordination avec les modifications introduites ci-dessus, le paragraphe III insère, dans l'article L. 302-1 du CCH consacré au repérage des situations d'habitat indigne dans le PLH, un renvoi à la définition de l'habitat indigne telle que proposée par le paragraphe II.
III. La position de votre commission
Votre commission relève que, deux ans après l'entrée en vigueur de la loi ENL, les observatoires de l'habitat indigne n'ont pas été mis en place dans les différents PDALPD. Ce retard n'est toutefois aucunement lié à une carence du Gouvernement ni à une absence de diligence de l'administration. Les procédures induites par ces nouvelles dispositions législatives sont à la fois délicates sur le plan technique et complexes sur le plan juridique. D'une part, elles supposent l'interconnexion de différents fichiers informatiques, au premier rang desquels celui de la Caisse nationale d'allocation familiale, afin de parvenir à un système de logiciel unique dans chaque département. D'autre part, l'instruction du dossier d'autorisation auprès de la Commission nationale de l'informatique et des libertés (CNIL), bien que très avancée, a été rendue plus complexe du fait des modifications de la procédure liées à la réforme de la loi du 6 janvier 1978 224 ( * ) introduite en 2004 225 ( * ) .
S'agissant du contenu de cet article, votre commission vous soumet un amendement de précision et un amendement de coordination tendant à supprimer le paragraphe III , dont les dispositions ont été reprises à l'article 9.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article additionnel après l'article 25 (Articles L. 1331-28 et L. 1331-29 du code de la santé publique) - Réalisation de travaux d'office dans les locaux vacants faisant l'objet d'un arrêté d'insalubrité
Commentaire : cet article propose d'étendre les cas dans lesquels les organismes HLM peuvent prendre en gestion ou à bail des logements du parc locatif privé afin de les louer ou de les sous-louer à des ménages éprouvant des difficultés à se loger.
Après l'article 25, votre commission vous présente un amendement portant article additionnel afin d'améliorer le régime juridique de l'exécution de travaux d'office dans le cadre des arrêtés préfectoraux d'insalubrité .
Le 1° de cet article modifie l'article L. 1331-28 du code de la santé publique (CSP). La possibilité pour le préfet de prévoir, au titre des travaux prescrits dans un arrêté d'insalubrité, l'installation des équipements permettant à un logement de respecter les caractéristiques du logement décent 226 ( * ) est déjà prévue par le II de l'article L. 1331-28 227 ( * ) . Pour éviter tout contentieux sur la portée de cette disposition, il est proposé d'y apporter une clarification rédactionnelle.
Le 2° de cet article additionnel amende l'article L. 1331-29 du CSP. L'exécution des arrêtés d'insalubrité peut, dans certains cas, prévoir l'exécution d'office des travaux prescrits, à la charge des propriétaires. L'exécution de tels travaux est subordonnée à la saisine du juge des référés si les propriétaires en contestent l'utilité lorsque les logements sont devenus vacants. Dans ce cadre, la vacance du logement faisant l'objet de l'arrêté peut résulter du relogement des occupants par la collectivité ou de manoeuvres entreprises par les propriétaires pour se soustraire à leurs obligations. Or, pour éviter que ces locaux ne fassent l'objet d'une relocation, d'une revente abusive ou d'une situation de « squat » et pour écarter tout risque lié à un mauvais entretien du bâtiment, l'exécution d'office des travaux est bien souvent nécessaire. Afin d'en faciliter les conditions d'exécution, il est donc proposé d'autoriser explicitement la réalisation de travaux d'office dans des locaux devenus vacants .
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Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel. |
Article additionnel après l'article 25 (Article L. 111-6-1 du code de la construction et de l'habitation) - Clarification des règles relatives aux interdictions de division de locaux
Commentaire : cet article propose de clarifier les conditions dans lesquelles sont proscrites les divisions de locaux.
Animée par le souci de renforcer la lutte contre les formes de mal-logement, votre commission préconise l'adoption, après l'article 25, d'un amendement portant article additionnel tendant à clarifier la rédaction de l'article L. 111-6-1 du CCH, qui définit les cas d'interdictions de division de locaux.
Votre rapporteur a eu connaissance, au cours de ses auditions, du développement de nouvelles formes de locations, bien souvent à l'initiative de propriétaires indélicats. Dans ce cadre, il est ainsi procédé à la division de fait de pavillons ou d'appartements, dont les pièces sont louées à des ménages à la recherche de logements abordables et, souvent, à des familles, à des prix prohibitifs et dans des conditions qui ne permettent pas de respecter les caractéristiques du logement décent .
Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 111-6-1 interdit, sous peine de sanctions pénales , la division des immeubles en logements d'une superficie et d'un volume habitables inférieurs respectivement à 14 mètres carrés et à 33 mètres cubes ou des logements qui ne sont pas pourvus d'une installation d'alimentation en eau potable et d'une installation d'évacuation des eaux usées.
Afin d'améliorer les outils à la disposition des autorités publiques pour lutter contre ces formes d'exploitation des difficultés éprouvés par des ménages pour se loger, l'amendement a pour objet d'apporter un complément à la définition de la « division » en reprenant celle de l'article L. 442-1 du code de l'urbanisme. Il est par ailleurs proposé de clarifier les conditions dans lesquelles est qualifiée d'abusive une location.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel. |
Article additionnel après l'article 25 (Article 20-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989) - Transmission au préfet des jugements relatifs aux litiges portant sur le respect des caractéristiques du logement décent
Commentaire : cet article propose de rendre obligatoire la transmission au préfet des jugements constatant qu'un logement loué ne répond pas aux caractéristiques du logement décent.
Dans le cadre des litiges opposant locataires et bailleurs sur le respect des caractéristiques du logement décent, l'article 20-1 de la loi du 6 juillet 1989 prévoit que le juge peut transmettre au préfet l'ordonnance ou le jugement constatant que le logement loué ne satisfait pas à ces caractéristiques. Afin d'améliorer la connaissance par les autorités publiques des toutes les formes de mal-logement, en particulier au sein de l'observatoire de l'habitat indigne qui sera mis en place dans chaque PDALPD, votre commission vous propose de rendre systématique la transmission de ces jugements. En conséquence, elle préconise l'adoption d'un amendement portant article additionnel après l'article 25.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel. |
Article additionnel après l'article 25 (Article L. 13-15 du code de l'expropriation pour cause d'utilité publique) - Modalités d'évaluation de la valeur des fonds de commerce des établissements d'hébergement en cas d'expropriation
Commentaire : cet article propose de préciser les conditions d'évaluation des fonds de commerce des établissements d'hébergement en cas de procédure d'expropriation.
L'expropriation d'un hôtel meublé donne à son propriétaire le droit de recevoir une indemnité pour le préjudice subi, notamment au titre du bail commercial dont il est titulaire. Ce type d'opérations, mises en oeuvre par les collectivités publiques en vue de produire des logements sociaux ou des places d'hébergement, présente cependant un coût souvent exorbitant au regard de l'état réel des locaux expropriés, sans rapport avec la réalité du service hôtelier rendu aux résidents et des conditions de sécurité ou de salubrité des lieux. A cet égard, l'édiction d'un arrêté de police du maire ou du préfet n'emporte aucune conséquence sur l'évaluation qui est faite par les juges de l'expropriation.
Selon les usages de la profession, suivis par le juge de l'expropriation, le fonds de commerce d'un hôtel meublé est évalué à 3 à 4,5 fois le chiffre d'affaires annuel de l'établissement, et ce y compris pour les hôtels vétustes, voire insalubres, ce qui rend donc extrêmement rentable l'exploitation de ce type d'établissement. Une telle pratique est bien entendu de nature à favoriser l'exploitation des situations de détresse, qui permet aux hôtels les plus dégradés de pratiquer des tarifs déraisonnables, souvent beaucoup plus élevés que les hôtels sommaires mais en état correct.
Ces évaluations ne tiennent ainsi aucun compte ni de la réalité de la gestion hôtelière, ni des obligations de sécurité ou de salubrité qui pèsent sur l'établissement. Dans ces conditions, aucune politique publique d'amélioration de ces établissements ou de transformation à usage social n'est possible alors même que les conditions de vie des résidents sont souvent compromises.
Pour remédier à de telles situations, votre commission vous présente un amendement tendant à encadrer les évaluations par les juges de l'expropriation des fonds de commerce de ces établissements. Il prévoit que la valeur de ces fonds est estimée en prenant en compte la réalité de la gestion hôtelière de l'établissement et est réduite, le cas échéant, du montant estimé des travaux nécessaires pour assurer la sécurité ou la salubrité des locaux tels que résultant, notamment, de l'exécution des mesures de police prescrites au propriétaire ou à l'exploitant ainsi que de celui des frais de relogement dus en application des articles L. 521-1 à L. 521-4 du code de la construction et de l'habitation.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel. |
Article 26 (Articles L. 421-4, L. 422-2, L. 422-3 et articles L. 444-7, L. 444-8 et L. 444-9 [nouveaux] du code de la construction et de l'habitation) - Extension des possibilités d'intermédiation locative des organismes HLM
Commentaire : cet article propose d'étendre les cas dans lesquels les organismes HLM peuvent prendre en gestion ou à bail des logements du parc locatif privé afin de les louer ou de les sous-louer à des ménages éprouvant des difficultés à se loger.
I. Le texte du projet de loi
* Les paragraphes I, II et III complètent respectivement les articles L. 421-4, L. 422-2 et L. 422-3 du CCH afin de donner aux offices publics de l'habitat (OPH), aux sociétés anonymes HLM (SA HLM) et aux sociétés coopératives de production d'HLM deux nouvelles compétences .
En vertu de la première, ces organismes pourraient prendre à bail des logements locatifs privés conventionnés au titre des articles L. 321-4 et L. 321-8 228 ( * ) en vue de les sous-louer, meublés ou non, aux demandeurs prioritaires au titre du DALO et aux personnes physiques dont la situation nécessite une solution locative de transition.
La seconde compétence qui leur serait confiée viserait à leur permettre de gérer, en qualité d'administrateur de biens, des logements vacants pour les donner en location à des personnes physiques éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de leurs ressources ou de leurs conditions d'existence, pour accéder à un logement décent et indépendant ou s'y maintenir.
* Le paragraphe IV modifie le chapitre IV du titre IV du livre IV du CCH, consacré à la prise à bail de logements vacants par les organismes HLM.
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Ce chapitre, composé des articles L. 444-1 à L. 444-6, fixe les conditions dans lesquelles les OPH, les SA HLM et les coopératives HLM peuvent prendre à bail des logements vacants pour les donner en sous-location à des personnes physiques (article L. 444-1). Dans les communes disposant d'un quota de logements locatifs sociaux supérieur à 20 %, la prise à bail ne peut être effectuée qu'après accord du maire. Dans tous les cas de figure, le logement pris à bail doit être vacant depuis au moins un an et appartenir à une ou des personnes physiques ou à une société civile immobilière constituée exclusivement entre parents et alliés jusqu'au quatrième degré inclus (article L. 444-2). Le logement donné en sous-location par l'organisme HLM doit satisfaire à certaines normes minimales de confort et d'habitabilité et ce dernier peut être chargé par le propriétaire de réaliser en son nom et pour son compte les travaux permettant de respecter de ces normes (article L. 444-3). Le logement doit être attribué au sous-locataire dans le respect des règles d'attribution des logements locatifs sociaux (article L. 444-4). Plusieurs dispositions de la loi du 6 juillet 1989 sont alors applicables au contrat de sous-location, qu'il s'agisse du contenu du contrat de location, des obligations respectives du bailleur et du preneur, des modalités de délivrance du congé par le preneur, de l'évolution annuelle du loyer, du dépôt de garantie ou du calcul des charges. Le loyer de sous-location ne peut excéder un plafond fixé, selon les zones géographiques, par l'autorité administrative. L'organisme ne peut donner congé au sous-locataire que pour un motif légitime et sérieux, notamment l'inexécution par le sous-locataire de l'une des obligations lui incombant. Le congé doit mentionner le motif allégué (article L. 444-5). Si, à l'expiration du contrat de location passé entre le propriétaire et l'organisme d'habitations à loyer modéré, il n'a pas été conclu de contrat de location entre le propriétaire et le sous-locataire, ce dernier est déchu de tout titre d'occupation sur le logement, que l'organisme est tenu de restituer au propriétaire libre de toute occupation. Trois mois avant l'expiration du contrat entre le propriétaire et l'organisme d'habitations à loyer modéré, ce dernier est tenu de proposer au sous-occupant qui n'a pas conclu de contrat de location avec le propriétaire et qui remplit les conditions pour l'attribution d'un logement d'habitations à loyer modéré la location d'un logement correspondant à ses besoins et à ses possibilités (article L. 444-6). |
Il est tout d'abord proposé d'intituler le chapitre : « Prise à bail et en gestion de logements par les organismes d'habitations à loyer modéré » et de l'organiser en deux sections. La première, comprenant les actuels articles L. 444-1 à L. 444-6, serait intitulée « Dispositions applicables à la sous-location des logements vacants » et la seconde, composée de trois nouveaux articles L. 444-7 à L. 444-9 introduits par le projet de loi aurait pour intitulé : « Dispositions applicables à la sous-location des logements conventionnés en application de l'article L. 321-4 et L. 321-8 ».
L'article L. 444-7 rend les articles L. 444-5 et L. 444-6 229 ( * ) applicables aux logements, meublés ou non, faisant l'objet d'une convention ANAH, à loyer maîtrisé ou à loyer social, et destinés à la sous-location aux demandeurs prioritaires au titre du DALO et aux personnes physiques dont la situation nécessite une solution locative de transition. Cette disposition a en pratique vocation à régler le statut juridique des sous-locataires quand les organismes HLM feront usage des nouvelles compétences qui leur sont conférées au titre des trois premiers paragraphes du présent article du projet de loi.
L'article L. 444-8 dispose que le bail établi entre l'organisme HLM et le propriétaire est conclu pour une durée d'au moins six ans, ce qui correspond à la durée minimale de la convention ANAH si elle est conclue sans qu'une aide soit attribuée au propriétaire pour réaliser des travaux.
L'article L. 444-9 définit la nature des relations contractuelles entre l'organisme et l'occupant du logement. Il précise qu'elles sont régies par un contrat de sous-location conclu pour une durée d'un an, qui peut être renouvelé deux fois pour la même durée. Par dérogation à l'article L. 444-5, l'occupant pourrait donner congé moyennant un délai de préavis ramené à un mois. Ce délai de préavis serait fixé à trois mois pour le bailleur et ce dernier ne pourrait donner congé que pour un motif légitime et sérieux, notamment l'inexécution par l'occupant de l'une des obligations lui incombant.
III. La position de votre commission
Votre commission vous propose, pour des raisons de forme et de fond, un amendement de rédaction globale de cet article .
Cet amendement prévoit tout d'abord, pour écarter toute ambiguïté sur le champ des personnes concernées pouvant bénéficier de ces sous-locations, de viser l'ensemble des ménages éprouvant des difficultés particulières, en raison notamment de l'inadaptation de leurs ressources ou de leurs conditions d'existence 230 ( * ) , et non les demandeurs DALO.
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Le renvoi aux demandeurs visés à l'article L. 441-2-3 apparaît ambigu puisqu'il peut faire référence à plusieurs types de situations : - les six catégories de ménages prioritaires et, au sein de ces catégories, les ménages ayant déposé auprès des commissions de médiation une demande de logement ou d'hébergement ; - les ménages en attente d'un logement au-delà d'un délai anormalement long ; - parmi les deux catégories précédentes, les ménages ayant obtenu une décision favorable de la commission de médiation ou dont la demande a été rejetée ; - les ménages dont la demande de logement a été réorientée vers un établissement d'hébergement. |
Puis, il porte diverses améliorations rédactionnelles et juridiques au régime de la prise à bail de logements vacants par les organismes HLM.
Enfin, pour garantir une certaine souplesse dans l'application de ces nouvelles compétences par les organismes HLM, votre commission préconise que les logements pris en location soient destinés provisoirement à des ménages en grande difficulté et ne se présentent que comme une solution de transition, alternative à l'hébergement dans un hôtel et préalable à l'attribution d'un logement pérenne. Pour cette raison, il est proposé de maintenir les conditions juridiques de la relation locative entre le sous-locataire et l'organisme telles qu'elles résultent du projet de loi (possibilité d'un contrat d'un an renouvelable deux fois), tout en prévoyant que les sous-locataires sont déchus de tout titre d'occupation dès lors qu'ils refusent une offre de relogement définitif correspondant à leurs besoins et à leurs possibilités.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
Article 27 (Articles L. 321-5, L. 321-11, L. 321-12 et L. 321-13 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation) - Régime des rapports locatifs dans les logements locatifs conventionnés pris à bail par des organismes publics ou privés en vue de leur sous-location ou de l'hébergement de personnes en difficulté
Commentaire : cet article a pour objet d'exclure les sous-locataires des logements pris à bail par des associations du bénéfice des dispositions de la loi de 1989 relatives à la durée des baux.
I. Le droit en vigueur
Dans sa version résultant de la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable, l'article L. 321-10 du CCH disposait que les logements conventionnés ANAH au titre de l'article L. 321-8 (à loyer social) pouvaient être loués à des organismes publics ou privés en vue de leur sous-location, meublée ou non, aux demandeurs prioritaires au titre du DALO. Ces dispositions ont été amendées par l'article 25 de la loi de finances rectificative pour 2007 afin d'élargir ce dispositif aux logements conventionnés au titre de l'article L. 321-4 (à loyer maîtrisé) et de permettre de louer ces mêmes logements conventionnés à des organismes publics ou privés en vue de l'hébergement des demandeurs visés par le DALO. Par ailleurs, la LFR 2007 a étendu le régime d'incitation fiscal « Borloo » à ces sous-locations quand elles sont effectuées au moyen d'un logement conventionné à un niveau de loyer intermédiaire.
L'objet de ces dispositions était d'étendre les catégories de logements qui peuvent être loués à des associations, en vue d'une sous-location aux personnes prioritaires, au titre de la loi DALO et de les faire bénéficier des mêmes incitations fiscales, afin d'inciter les propriétaires à entrer dans ce mécanisme.
En pratique, ces dispositions permettent à des associations oeuvrant en faveur du logement des plus défavorisés 231 ( * ) ou à tout autre organisme public ou privé comme une SEM de prendre des logements directement en location, dans le cadre d'un conventionnement ANAH, pour ensuite les sous-louer à des personnes en difficulté ou pour héberger de telles personnes.
II. Le texte du projet de loi
* Le paragraphe I procède à la renumérotation des articles L. 321-11 et L. 321-12 du CCH qui deviendraient les articles L. 321-12 et L. 321-13.
* En conséquence, le paragraphe II insère de nouvelles dispositions sous l'article L. 321-11 consacrés à la durée des contrats de location et de sous-location.
Selon le premier alinéa, la durée des contrats de location des logements conventionnés en application de l'article L. 321-8 serait égale à trois ans pour les bailleurs personnes physiques ou pour les bailleurs qui sont des sociétés civiles constituées exclusivement entre parents et alliés jusqu'au quatrième degré inclus ou si le logement est en indivision. Pour les personnes morales, la durée du contrat de location serait de six ans.
En vertu du second alinéa, ces dispositions relatives à la durée des contrats de location ne s'appliqueraient ni aux contrats de sous-location, ni aux relations entre l'occupant et le locataire en cas d'hébergement.
* Le paragraphe III porte une modification de coordination avec le paragraphe précédent à l'article L. 321-5 du CCH.
III. La position de votre commission
Il résulte d'une lecture croisée de l'article L. 321-5 du CCH, qui rend applicable la loi du 6 juillet 1989 aux rapports locatifs dans les logements conventionnés au titres des articles L. 321-4 et L. 321-8, et de l'article 8 de cette loi que ses dispositions, en particulier celles relatives à la durée du bail, ne sont pas applicables aux sous-locataires.
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L'article 8 dispose que le locataire ne peut ni céder le contrat de location, ni sous-louer le logement sauf avec l'accord écrit du bailleur, y compris sur le prix du loyer. Le prix du loyer au mètre carré de surface habitable des locaux sous-loués ne peut excéder celui payé par le locataire principal. En cas de cessation du contrat principal, le sous-locataire ne peut se prévaloir d'aucun droit à l'encontre du bailleur ni d'aucun titre d'occupation. Les autres dispositions de la loi du 6 juillet 1989 ne sont pas applicables au contrat de sous-location . |
Dans ces conditions, votre commission a considéré que les dispositions de l'article 27 du projet de loi étaient, en quelque sorte, redondantes avec le droit en vigueur, à l'exception de son III. Elle préconise en conséquence l'adoption d'un amendement de réécriture de cet article, reprenant le contenu de son paragraphe III et corrigeant une erreur matérielle ainsi qu'un oubli au sein de l'actuel article L. 321-10 du code de la construction et de l'habitation.
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Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié. |
* 210 Article 38 de la loi n° 2006-396 du 31 mars 2006 pour l'égalité des chances.
* 211 Décret n° 2006-945 du 28 juillet 2006 relatif à l'Agence nationale pour la cohésion sociale et l'égalité des chances.
* 212 Loi n° 94-624 du 21 juillet 1994 relative à l'habitat.
* 213 La loi DALO a également assujetti ces groupements au prélèvement, alors même que seules les communes sont concernées par les obligations de disposer d'un nombre suffisant de places d'hébergement.
* 214 Votre rapporteur ayant été à l'époque le seul sénateur à voter contre cette mesure.
* 215 Ces dispositions sont directement inspirées de celles prévues à l'article L. 302-6 du CCH en matière de décompte de logements locatifs sociaux.
* 216 Loi n° 90-449 du 31 mai 1990 visant à la mise en oeuvre du droit au logement.
* 217 Dispositif d'urgence du « 115 », accueils de jour, équipes mobiles.
* 218 S'appuyant sur une enquête effectuée en juillet 2007 et extrapolant les résultats obtenus à la France entière.
* 219 Compte non tenu des modifications proposées par votre commission.
* 220 Sur la base d'une moyenne de potentiel fiscal de 680 euros pour une commune de 3.000 habitants et de 1.000 euros pour une commune de plus de 30.000 habitants, et compte tenu du fait que les communes les plus riches ont un potentiel fiscal ne dépassant pas 2.500 euros.
* 221 Article 70.
* 222 Comité interprofessionnel du logement par exemple.
* 223 Porté à six mois dans les départements d'outre-mer et, jusqu'au 1 er janvier 2011, dans les départements comportant au moins une agglomération, ou une partie d'une agglomération, de plus de 300.000 habitants.
* 224 Loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
* 225 Loi n° 2004-801 du 6 août 2004 relative à la protection des personnes physiques à l'égard des traitements de données à caractère personnel et modifiant la loi n° 78-17 du 6 janvier 1978 relative à l'informatique, aux fichiers et aux libertés.
* 226 Décret n° 2002-120 du 30 janvier 2002 relatif aux caractéristiques du logement décent pris pour l'application de l'article 187 de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains.
* 227 Dans la rédaction issue de l'ordonnance du 15 décembre 2005 relative à la lutte contre l'habitat insalubre ou dangereux, ratifiée par la loi ENL.
* 228 Logements conventionnés « ANAH » à un niveau de loyer « maîtrisé » (article L. 321-4) ou de loyer « social » (article L. 321-8).
* 229 Dont le contenu a été décrit ci-dessus.
* 230 Définition de l'article 1 er de la loi du 31 mars 1990, reprise au II de l'article L. 301-1 du code de la construction et de l'habitation.
* 231 Comme le propose la mairie de Paris dans le cadre du dispositif « Louez solidaire ».