Projet de loi de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion

Rapports législatifs

Rapport n° 8 (2008-2009), déposé le

CHAPITRE II - Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés

Le chapitre II, qui se compose des articles 7 et 8, est consacré à la mise en place d'un programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) qui devrait couvrir la période 2009-2016.

Article 7 - Définition des objectifs du programme national de requalification des quartiers anciens dégradés

Commentaire : cet article propose la création d'un plan national de requalification des quartiers anciens dégradés et en fixe les objectifs.

I. Les objectifs du PNRQAD

Constatant, parallèlement à la politique de rénovation urbaine mise en oeuvre depuis 2004, « le décrochage de nombreux quartiers anciens dégradés », Mme Christine Boutin, ministre du logement et de la ville, a confié au directeur général de l'ANRU, par lettre de mission en date du 7 février 2008, le soin de préparer le cadre législatif d'un programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) dont elle a fixé les grandes orientations, Ce travail a donné lieu à un rapport 67 ( * ) de l'ANRU remis au ministre au cours du mois de juin 2008 et dont les principales propositions et conclusions sont traduites dans les articles 7 et 8 du projet de loi. Bien que le projet de loi soumis à l'examen du Sénat ne présente pas, dans son intitulé, le caractère d'une loi de programme et que les dispositions de ces deux articles ne fixent au demeurant aucune programmation budgétaire, le Conseil économique et social a été saisi de l'article 7 et a rendu son avis 68 ( * ) au cours de sa séance du 9 juillet 2008.

Comme le relève le rapport de l'ANRU, la crise du logement et l'exclusion d'un grand nombre de ménages de l'accès à un logement décent ont entraîné une hausse significative des situations de « mal logement », tout particulièrement dans des quartiers anciens dégradés situés dans des zones où le marché immobilier est tendu. Malgré l'existence de nombreux outils permettant d'intervenir dans ces zones géographiques, au premier rang desquels les opérations programmées d'amélioration de l'habitat (OPAH) ou les opérations de résorption de l'habitat insalubre (RHI), et d'indéniables réussites, l'ANRU estime que « ces actions n'ont pas toujours réussi à corriger de façon déterminante les situations locales les plus difficiles et à fonder les conditions d'une requalification en profondeur ».

Les outils statistiques mis en place par l'administration laissent en effet apparaître entre 400.000 et 600.000 logements privés très dégradés 69 ( * ) , qui jouent pour la plupart un rôle de « parc social de fait », en particulier dans les grandes agglomérations. Selon l'ANRU, ces quartiers dégradés se caractérisent principalement par une obsolescence du bâti, une population défavorisée et souvent captive, un marché immobilier spécialisé sur les personnes les plus modestes et exerçant un effet d'attraction sur les « marchands de sommeil ».

Prenant appui sur l'expérience acquise par l'ANRU au cours des cinq dernières années avec la mise en oeuvre du programme national de rénovation urbaine (PNRU), le Gouvernement souhaite donc instaurer une dynamique de requalification globale de ces quartiers sur les plans de l'habitat, du commerce, des services publics, de la voirie ou des espaces publics, afin de mettre un terme aux situations d'habitat indigne, d'améliorer la qualité de vie des habitants et de renforcer ainsi l'attractivité des quartiers concernés. A l'instar du PNRU, il est donc proposé un dispositif d'ensemble qui s'appuierait sur la mobilisation de tous les acteurs concernés (propriétaires privés, organismes HLM, associations, aménageurs, etc.) et dont l'ANRU assurerait le pilotage général avec l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) en liaison étroite, pour les aspects liés à la rénovation de l'habitat privé, et en partenariat avec les collectivités territoriales et EPCI concernés.

Comme le PNRU, le PNRQAD doit s'inscrire sur le long terme et se fixer un objectif de pérennité des améliorations engagées.

Il s'agit tout particulièrement de traiter les sites au patrimoine le plus dégradé et à occupation sociale, de prévenir l'apparition d'un nouveau cycle de dégradation ou le report des dysfonctionnements constatés vers un site voisin (...). Une attention particulière sera apportée à la lutte contre l'étalement urbain, à l'amélioration des performances énergétiques des bâtiments réhabilités ou construits, au développement de sources d'énergie renouvelables sur le quartier, à la création d'aménagement urbain « vert », et à la mise en place de modes de transport « doux » couplée à une réflexion sur la mobilité au sein de ces quartiers et leur accessibilité au sein de l'agglomération .

Extrait du rapport de l'ANRU

Pour éviter tout phénomène d'éviction, une attention toute particulière devrait par ailleurs être accordée au maintien des personnes défavorisées dans ces quartiers, ce qui suppose la mise en place de procédures très développées d'accompagnement social .

Le « volet habitat » du PNRQAD a vocation à drainer l'essentiel des moyens financiers mobilisés dans ce cadre puisque la présence d'un nombre important de logements dégradés ou indignes figure parmi les critères principaux de sélection des quartiers qui seront concernés par le programme. A cet égard, le présent article fixe des objectifs ambitieux en matière de production d'une offre neuve et réhabilitée de logements privés et sociaux.

II. Le texte du projet de loi

L'article 7, dont les dispositions ne sont pas codifiées, présente tout d'abord les objectifs généraux du PNRQAD. Selon les termes de son premier alinéa, ce programme aurait pour but d'engager les « actions nécessaires à la requalification des quartiers anciens les plus dégradés tout en développant une mixité des habitants et des activités dans ces quartiers et en améliorant significativement la performance énergétique des bâtiments ». Il devrait à ce titre concerner les quartiers présentant « une part élevée d'habitat indigne et une situation économique et sociale des habitants particulièrement difficile ». Le caractère « généraliste » du PNRQAD est donc affirmé dès les premières lignes du texte puisque, tout en mettant l'habitat au coeur de ses objectifs, il met en évidence la nécessité d'une action globale sur les différents aspects du fonctionnement des quartiers sans pour autant préciser la nature des activités ainsi visées.

La liste des quartiers retenus pour l'application du programme devrait, quant à elle, faire l'objet d'un décret. D'après les éléments figurant dans l'exposé des motifs du projet de loi, une liste de 100 à 150 quartiers , pour un maximum de 100 communes ou EPCI, devrait être arrêtée.

Les neuf alinéas suivant du présent article sont consacrés aux actions menées dans le cadre du PNRQAD et en fixent une liste non exhaustive. Elles viseraient tout d'abord à la requalification des îlots d'habitat dégradé à travers l'acquisition du foncier, le relogement des occupants et la revente du foncier, bâti ou non bâti.

L'INSEE indique que l'îlot constitue une unité géographique de base pour la statistique et la diffusion du recensement. En zone bâtie dense, l'îlot représente le plus souvent un pâté de maisons, éventuellement scindé en cas de limite communale ou cantonale traversant le pâté de maisons (ou petit groupe de pâtés de maisons). En zone périphérique, l'îlot est un ensemble limité par des voies (ou autres limites visibles) découpant cette zone en plusieurs morceaux. Les îlots, qui peuvent être vides d'habitants (exemple d'une gare), sont définis par l'INSEE en concertation avec les communes.

Il s'agit d'un des aspects les plus importants du programme puisque les quartiers anciens dégradés présentent comme principale caractéristique la présence, en leur sein, de nombreux immeubles d'habitation vétustes, plus ou moins disséminés. De telles opérations de recyclage foncier supposent de s'appuyer sur des outils de maîtrise foncière, au premier rang desquels les aménageurs concessionnaires, et d'utiliser l'ensemble de la palette des instruments à la disposition des autorités publiques. Ces opérations d'acquisition et de restructuration donneront lieu à l'exercice du droit de préemption urbain et des procédures d'expropriation ou prendront la forme de cessions de gré à gré, dans le cadre d'opérations d'aménagement. Les problématiques liées au relogement et à l'accompagnement social des occupants nécessiteront la mise en oeuvre d'un partenariat étroit entre les différents acteurs locaux (collectivités, organismes HLM, SEM, etc.). Ces actions devront privilégier le maintien des ménages au sein du même quartier requalifié ou, à défaut, dans son environnement proche. Dans le cadre de la convention passée entre l'ANRU et la ou les collectivités 70 ( * ) , laquelle définira avec précision le projet urbain dans lequel s'inscrit l'opération de requalification, les ensembles acquis seraient, après traitement et recyclage des bâtiments, transformés de différentes manières, qu'il s'agisse de logements (sociaux, privés, en accession à la propriété), de commerces ou d'espaces publics.

Dans cette perspective, il est indiqué que le PNRQAD aura également comme objectif de développer et de requalifier l'offre de logement et d'hébergement . Par ailleurs, il contribuera à la réhabilitation du parc privé et à lutte contre l'habitat indigne . C'est principalement à ce titre que les financements de l'ANAH seraient sollicités, pour accorder des aides aux propriétaires privés qui ne seraient pas directement concernés par les actions de recyclage foncier.

Cette intervention s'accompagnera d'actions complémentaires sur le cadre de vie avec l'aménagement des espaces et équipements publics de proximité et la réorganisation ou la création d'activités économiques et commerciales .

Enfin, il est fait mention de toutes les actions qui pourraient contribuer à la réussite du programme, en particulier en matière d'études ou d'ingénierie .

Le dernier alinéa de l'article 7 fixe des objectifs chiffrés en matière d'habitat. Le PNRQAD, dont l'exécution est prévue sur la période 2009-2016, devrait ainsi contribuer à la réhabilitation de 60.000 logements privés et à la production de 50.000 logements locatifs sociaux conventionnés, dont 5.000 places d'hébergement ou logements de transition. En outre, il est indiqué que le PNRQAD « vise à réhabiliter 140.000 logements privés dégradés sur l'ensemble du territoire national sur huit ans ».

Renseignements pris auprès du Gouvernement, ces éléments chiffrés sont trompeurs puisqu'ils se recoupent partiellement. En effet, les objectifs chiffrés du PNRQAD concernent en réalité un total de 90.000 logements.

Le programme prévoit à ce titre :

- la réalisation de 30.000 logements locatifs sociaux des organismes HLM, dont 5.000 places de logements adaptés ou d'hébergement, faisant suite au traitement d'immeubles en recyclage foncier (requalification d'îlots habitat dégradé) portant sur 30.000 logements privés très dégradés. L'intervention vis-à-vis du « parc social de fait » sera compensée par le financement de logements sociaux avec, comme principe directeur, celui du « un pour un » ;

- la réhabilitation de 60.000 logements privés par l'ANAH, dont 20.000 logements locatifs à loyer maîtrisé conventionné, 20.000 logements locatifs à loyer libre et 20.000 logements de propriétaires occupants.

Enfin, il convient de souligner que la mise en oeuvre du PNRQAD pourrait avoir un impact plus large que cet objectif des 90.000 logements puisque les opérations de recyclage foncier pourraient donner lieu, à titre de contrepartie, à 10.000 logements supplémentaires de l'association Foncière logement et contribuer à la remise sur le marché de 15.000 logements vacants. Ces objectifs étant cependant susceptibles de varier, il n'a pas été proposé de les faire figurer dans le texte de la loi.

III. La position de votre commission

Tout en saluant l'initiative prise par le Gouvernement tendant à la création de ce programme, qui vise à apporter une réponse globale à de lourdes difficultés rencontrées par de nombreuses communes pour la gestion de leur bâti situé en centre urbain, votre commission ne manque cependant pas de s'interroger sur de nombreux aspects de ce programme, en ce qui concerne tant sa mise en oeuvre, sa gouvernance et son exécution que son financement, sur lequel le projet de loi n'apporte aucune précision.

Votre commission s'interroge tout d'abord sur les critères qui présideront à la sélection des quartiers retenus dans le décret. Les principes méthodologiques exposés par l'ANRU dans son rapport montrent qu'une première sélection de villes de plus de 10.000 habitants comprenant plus de 1.000 logements dont la construction est antérieure à 1949 pourrait servir de point de départ. Sur ces 779 communes, une première présélection pourrait être effectuée en identifiant celles qui présentent des sections cadastrales dans lesquelles se situent un grand nombre de logements dégradés, tant en valeur absolue qu'en pourcentage, ou celles se caractérisant par des tensions importantes sur leur marché immobilier et présentant des secteurs où le nombre de logements vacants est important. Cette méthode porterait donc le nombre de communes entre 150 et 200 et c'est sur cette base qu'un appel à candidatures pourrait être effectué, à charge pour un comité national présidé par le ministre du logement et de la ville de sélectionner les sites retenus sur la base d'un diagnostic et d'une déclaration d'intérêt. La logique retenue à cet égard par l'ANRU est celle d'un appel à candidatures restreint pour assurer l'intérêt national du programme et permettre une intervention concentrée et massive dans les sites retenus. L'Agence rappelle d'ailleurs que les sites non couverts par le programme pourront continuer à bénéficier des outils de droit commun, notamment des OPAH .

Ces éléments sont de nature à servir de point de départ pour la réflexion mais ne constituent pas la méthode de sélection définitivement arrêtée par le Gouvernement, comme celui-ci l'a précisé à votre commission, ce qui suppose que d'autres choix sont possibles. En effet, il pourrait être tout à fait envisageable de lancer un appel à candidature auprès des collectivités territoriales, le plus ouvert possible, la loi fixant néanmoins un certain nombre de critères de choix afin de donner à ces dernières des indications sur l'opportunité de présenter ou non un dossier.

Votre commission n'a pas de préjugés en la matière. Elle estime en conséquence qu'il appartient à la représentation nationale de clarifier ce point, essentiel, au cours de la discussion du projet de loi, en liaison avec le Gouvernement. Elle entend donc l'interroger à ce sujet lors de l'examen en séance publique.

Contrairement au choix qui avait été effectué en 2003 lors de l'examen de la loi d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine 71 ( * ) , le projet de loi ne prévoit aucune disposition programmatique en matière de financement, dont les modalités sont rapidement évoquées dans l'exposé des motifs. Elles font en revanche l'objet de développement plus substantiel dans le rapport de l'ANRU, lequel préconisait d'ailleurs l'inscription des financements dans le texte de la loi.

Se fondant sur l'expérience acquise avec le traitement d'une vingtaine de quartiers anciens dégradés au titre du PNRU, l'ANRU estimait, compte tenu des objectifs du PNRQAD, à 3 milliards d'euros le montant des participations nationales nécessaires pour une intervention sur une centaine de sites. Après prise en compte de l'intervention de multiples acteurs (collectivités, propriétaires privés, bailleurs sociaux, etc.), elle chiffrait à 11 milliards le total des dépenses engagées dans le cadre du programme, avec un retour de TVA compris entre 500 millions et un milliard d'euros.

Au regard du caractère prééminent des interventions sur l'habitat, l'ANRU juge que ce volet du PNRQAD devrait absorber l'essentiel des financements.

Estimation de la répartition des financements du PNRQAD

Nature de l'intervention

Pourcentage du financement

Recyclage foncier, relogement, accompagnement social et ingénierie

30 %

Réhabilitation du parc privé - ANAH

22 %

Logements locatifs sociaux et hébergement

18 %

Ingénierie et actions sociales et de solidarité

11 %

Equipements publics, économiques, commerciaux et associatifs

10 %

Aménagement

8 %

Fonctionnement

1 %

S'écartant du chiffrage de l'ANRU, le Gouvernement indique dans l'exposé des motifs que les concours nationaux accordés au programme pourraient s'élever à 2,5 milliards d'euros sur huit ans, soit 312 millions par an, provenant de l'ANAH et des fonds de la PEEC. Toutefois, dans la mesure où, aux termes du projet de loi de finances pour 2009, l'ANAH pourrait elle-même être désormais financée exclusivement par la PEEC, le financement du PNRQAD devrait en réalité être assuré exclusivement par le 1 % logement . Or, il convient de souligner que l'Etat et les partenaires sociaux poursuivaient leurs négociations sur la réforme du 1 % logement, et notamment sur les aspects financiers, au moment même de la rédaction du présent rapport.

Compte tenu des contraintes de l'article 40 de la Constitution, il est impossible à votre commission de remédier à ce silence de la loi. Elle ne peut cependant que s'étonner de l'affirmation d'une ambition aussi importante pour un aussi grand nombre de quartiers, sans que les financements dédiés à cette politique soient assurés.

Votre commission s'est également interrogée sur l'articulation entre le PNRU et le PNRQAD. Elle a ainsi été amenée à se demander si des sites pourraient être concernés par les deux programmes. Comme cela a été souligné précédemment, une vingtaine de communes présentant à la fois des quartiers anciens dégradés et des quartiers d'habitat social urbanisés plus récemment font d'ores et déjà l'objet d'un projet de rénovation urbaine au titre du PNRU. Par ailleurs, un ou des quartiers anciens dégradés d'une commune ou d'une agglomération pourraient être concernés par le PNRQAD tandis que des quartiers d'habitat social urbanisés dans les années 50, 60 ou 70 de ces mêmes collectivités sont déjà éligibles au PNRU. Le Gouvernement a donc fait valoir qu'il veillerait, par l'intermédiaire de l'ANRU, lors de l'instruction des projets et sur le plan local lors de la préparation du projet de requalification, que les actions engagées soient complémentaires et au service d'une politique de l'habitat et urbaine cohérente. En outre, il a été affirmé à votre commission que les deux programmes présenteraient un caractère pleinement « étanche » sur le plan budgétaire et que le financement du PNRQAD n'aura pas vocation à diminuer le budget du PNRU, lequel fait au demeurant l'objet de décisions de réservation à plus de 90 %. Votre rapporteur entend interroger le ministre sur ce point lors du débat en séance publique afin de se faire confirmer cette affirmation.

Sur la base de ces différentes réflexions, votre commission vous présente quatre amendements à cet article.

Outre un amendement rédactionnel , elle vous soumet tout d'abord un amendement tendant à élargir les critères d'éligibilité des quartiers au programme afin de mentionner également la situation des zones tendues comprenant un grand nombre de logements privés vacants.

Elle souhaite également, par un autre amendement , mettre en avant le fait que le PNRQAD a pour objet de contribuer à la production de logements locatifs sociaux et à la diversification de l'offre immobilière.

Enfin, elle préconise l'adoption d'un dernier amendement relatif aux objectifs chiffrés du programme. En effet, la référence à la production de 50.000 logements locatifs sociaux retenue par le texte de l'article 7 est erronée puisqu'elle recouvre dans les faits les 30.000 logements des organismes HLM et les 20.000 logements locatifs conventionnés par l'ANAH. En outre, contrairement à ce qu'affirme la rédaction de l'article 7, l'objectif de réhabilitation de 140.000 logements privés dégradés sur l'ensemble du territoire national sur huit ans s'inscrirait non pas dans le cadre du PNRQAD mais dans le droit fil des orientations tracées par la circulaire du Premier ministre en date du 22 février 2008. Par conséquent, votre commission souhaite, dans un souci de clarté de la loi, préciser que le programme vise un objectif de réhabilitation de 60.000 logements privés, dont 20.000 devant faire l'objet d'un conventionnement, et un objectif de production de 30.000 logements sociaux, dont 5.000 places d'hébergement ou logements de transition.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 8 (Article 10 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003, article L. 321-1-2 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation et articles L. 321-1, L. 325-1 et L. 326-1 du code de l'urbanisme) - Mise en oeuvre du PNRQAD

Commentaire : cet article fixe les modalités de mise en oeuvre du PNRQAD et définit les responsabilités des différents acteurs chargés de cette mission.

I. Le texte du projet de loi

* Le paragraphe I complète l'article 10 de la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, lequel définit les missions de l'ANRU. Selon les dispositions proposées, l'ANRU serait, en complément de ses missions ayant trait à la conduite du PNRU, chargée de contribuer à la mise en oeuvre du PNRQAD en accordant des concours financiers aux collectivités territoriales, aux EPCI compétents et aux organismes publics ou privés conduisant les opérations concourant à la réalisation du programme. Le même mode opératoire serait retenu que pour le PNRU puisque l'ANRU conclurait, à cet effet, des conventions pluriannuelles avec les destinataires des subventions et son conseil d'administration pourrait fixer, en fonction du montant des subventions ou du coût de l'opération, des seuils au-dessous desquels la conclusion de convention ne serait pas exigée.

Dans le cadre de la mise en oeuvre du PNRU, le préfet, qui est le délégué territorial de l'Agence dans le département, assure l'instruction du projet qui donnera lieu à la signature d'une convention pluriannuelle. Les services de l'Etat instruisent localement le dossier élaboré par la collectivité territoriale porteuse du projet et ses partenaires. Le préfet veille également à la qualité du projet et à l'engagement des partenaires financiers locaux. Le dossier finalisé, il donne alors son avis, qui porte notamment sur la cohérence et la pertinence du projet proposé, les actions d'accompagnement de celui-ci, le plan de financement ou la durabilité de la transformation du quartier. Le dossier doit correspondre à un projet pluriannuel et comporter un descriptif, opération par opération et année après année, de la maîtrise d'ouvrage et des plans de financement prévus. Le dossier est ensuite transmis au comité d'engagement qui, au sein de l'ANRU, est chargé d'examiner les projets et de préparer, par ses avis, les décisions du conseil d'administration, lorsque cela est nécessaire. Le premier critère pris en compte pour définir la participation financière de l'ANRU est celui de l'utilité même du projet pour la rénovation urbaine du quartier. Le montant de cette aide est aussi conditionné à l'effort de la collectivité territoriale et des autres partenaires financiers, et modulé en fonction de la situation financière de ceux-ci.

Source : ANRU

Comme le souligne le rapport de l'ANRU sur le PNRQAD, une fois la liste des sites arrêtée par le Gouvernement, il appartiendra à chaque collectivité de construire une stratégie d'intervention sur le ou les quartiers concernés afin de la soumettre aux partenaires nationaux représentés au sein du comité d'engagement, en vue de la signature de la convention. Un plan d'actions devrait ainsi être proposé, portant sur une période de cinq à sept années, afin d'engager des politiques produisant des effets durables. Comme dans le cadre du PNRU, l'association de l'ensemble des parties prenantes (habitants, propriétaires, usagers du quartier, etc.) constitue une condition sine qua non de la réussite des opérations engagées. Le rapport met à cet égard en exergue la nécessité d'ouvrir cette phase de concertation dès le terme des premières études de faisabilité et de la poursuivre tout au long des différentes phases du projet. Enfin, compte tenu de la complexité des situations à traiter et des risques de dérives potentielles pouvant être induites par une action publique massive (éviction des populations les plus défavorisées, dénaturation de sites ou patrimoines remarquables, etc.), l'ANRU a élaboré un premier cahier des charges à destination des responsables de projet de rénovation de ces quartiers, contenant les éléments essentiels à prendre en compte.

Selon l'analyse de l'ANRU, quatre éléments apparaissent fondamentaux :

- la réalisation d'un diagnostic complet, partagé par l'ensemble des partenaires locaux et s'appuyant sur les données et savoir-faire dont ils disposent ;

- la construction d'une stratégie de requalification durable avec la définition d'un projet urbain, d'un projet social et d'objectifs relatifs à la lutte contre l'habitat indigne et à la production de logements ;

- l'élaboration d'un plan d'actions articulé autour des différentes thématiques (projet urbain, lutte contre l'habitat indigne, actions complémentaires sur l'habitat, actions sociales, gestion urbaine de proximité, etc.) ;

- la définition des modalités de mise en oeuvre, la collectivité territoriale concernée (commune ou EPCI) devant impérativement assurer le portage politique du projet .

* Le paragraphe II , dont les dispositions ne sont pas codifiées, charge également l'Agence nationale de l'habitat de contribuer à la mise en oeuvre du PNRQAD.

* Le paragraphe III renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de fixer les modalités dans lesquelles le fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC) pourrait financer des opérations réalisées dans les quartiers éligibles au PNRQAD.

La mobilisation du FISAC devrait permettre de :

- soutenir les professionnels commerçants présents sur le quartier -non directement concernés- en leur permettant de pouvoir améliorer leurs pratiques (animation, communication, formation) et leurs espaces professionnels (aide pour la rénovation des façades, vitrines) ;

- mettre en oeuvre une stratégie de développement commercial en permettant aux professionnels installés sur le quartier de se maintenir pendant la période de chantier et de pouvoir bénéficier des retombées à terme de la requalification du quartier.

* Le paragraphe IV insère un nouvel article L. 321-1-2 dans le CCH afin de permettre à l'ANAH, aux collectivités territoriales et à leurs établissements publics, ainsi que, le cas échéant, à tout autre partenaire public ou privé, de créer, par voie de convention, des fonds locaux de réhabilitation de l'habitat privé regroupant leurs financements pour conduire les opérations concourant à la réalisation du PNRQAD. Ces fonds seraient gérés par les collectivités territoriales ou les EPCI compétents en matière de politique locale de l'habitat ou par une personne morale de droit public ou privé désignée pour conduire ces opérations.

* Enfin, le paragraphe V modifie le titre II du livre III du code de l'urbanisme.

Le 1° complète l'article L. 321-1, relatif aux missions des établissements publics d'aménagement et aux établissements publics fonciers, afin de permettre à ces deux catégories d'établissements de gérer les fonds locaux de réhabilitation de l'habitat privé dans le cas où ils procéderaient à des opérations de requalification des quartiers anciens dégradés au titre du PNRQAD.

Le 2° amende l'article L. 325-1 consacré à l'établissement public national pour l'aménagement et la restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA). Outre l'insertion d'une modification de coordination, cette division autorise cet établissement à intervenir dans les quartiers faisant l'objet du PNRQAD.

La redynamisation économique et commerciale constituant l'un des éléments essentiels des projets globaux de requalification des quartiers anciens dégradés, les financements proposés dans le cadre du PNRQAD, notamment celui du portage des commerces et de l'ingénierie nécessaire au montage des opérations, permettront la mise en oeuvre d'une stratégie maîtrisée de développement commercial et d'activité. Selon les informations fournies à votre commission, une fois les opérations de portage effectuées (acquisition et réalisation des travaux), l'intervention d'un investisseur spécialisé tel que l'EPARECA devrait permettre à ces opérations, souvent fragiles les premières années, d'être durablement mises en oeuvre. L'EPARECA conduirait, dans ce contexte, des missions similaires à celles qui lui sont actuellement confiées dans le cadre du PNRU ou des zones urbaines sensibles (ZUS) :

- être un investisseur permettant la réalisation de la stratégie commerciale ou d'activité du projet de requalification du quartier en cas de carence des investisseurs privés classiques ;

- effectuer un accompagnement au cours des premières années d'exploitation lorsque le projet urbain perturbe les conditions d'exploitation et d'attractivité des commerces ;

- accompagner la commune ou l'EPCI dès les étapes de conception, de programmation et de conduite de ces opérations (les collectivités ou les aménageurs n'ayant pas une grande expérience en la matière).

Enfin, le 3° modifie l'article L. 326-1, pour permettre aux établissements publics locaux de rénovation urbaine de conduire des opérations de requalification des quartiers anciens dégradés et, à ce titre, de gérer les fonds locaux de réhabilitation de l'habitat privé.

II. La position de votre commission

Votre commission préconise une réécriture substantielle de cet article et vous présente en conséquence sept amendements .

* Le premier amendement a vocation à reprendre les dispositions consacrées au rôle de l'ANRU pour la mise en oeuvre du PNRQAD et à les insérer au sein d'un article spécifique (10-1) de la loi du 1 er août 2003. En conséquence, il est prévu d'inscrire directement dans cet article les modalités d'intervention de l'agence, qui s'appuieront sur la signature de conventions pluriannuelles, et de ne pas faire une simple référence aux conventions de rénovation urbaine, dans un souci de stricte distinction entre ces deux procédures. A l'occasion de cet amendement, il est préconisé d'adapter la lettre de l'article 11 de la loi de 2003 pour tirer les conséquences des décisions de la RGPP en matière de création de délégués des agences nationales dans les régions, départements et dans la collectivité territoriale de Corse, en la personne du représentant de l'Etat dans chacun de ces échelons territoriaux.

* Le deuxième amendement supprime le paragraphe II dont les dispositions seraient reprises dans le paragraphe IV.

* Un amendement rédactionnel est présenté au paragraphe III pour corriger une erreur de dénomination du FISAC.

* Une nouvelle rédaction est ensuite préconisée pour le paragraphe IV par le biais d'un amendement précisant les conditions d'intervention de l'Agence nationale de l'habitat dans le cadre du PNRQAD.

A cet effet, un nouvel article L. 321-1-2 serait inséré dans le code de la construction et de l'habitation afin de préciser que l'ANAH contribue à la mise en oeuvre des actions relatives à la réhabilitation du parc privé et à la lutte contre l'habitat indigne du PNRQAD. Votre commission considère en effet nécessaire d'indiquer avec précision dans la loi ce qui relèvera du rôle exclusif de l'ANAH en la matière. Il apparaît à cet égard nécessaire de rappeler que l'intervention sur des parcs privés disséminés constitue une mission délicate pour laquelle l'ANAH dispose, compte tenu de son expérience, d'une grande capacité d'expertise,

Un nouvel article L. 321-1-3 serait ensuite introduit dans le CCH pour déterminer les modalités de création des fonds locaux de réhabilitation de l'habitat privé. Votre rapporteur juge très pertinente la possibilité ouverte par le projet de loi de constituer de tels fonds locaux puisque ces outils permettront non seulement de regrouper les financements et d'en accroître l'efficacité, mais aussi de faire évoluer significativement les modes d'action sur le parc privé dégradé et l'implication des collectivités. A ce titre, il ne peut donc que déplorer la restriction introduite par le projet de loi tendant à n'autoriser de telles créations que dans les zones couvertes par le PNRQAD, alors même que la constitution de ces fonds reste facultative et laissée à la libre appréciation des collectivités territoriales et EPCI. Dans ces conditions, votre commission vous propose de supprimer cette limitation et d'autoriser la constitution de fonds locaux de réhabilitation de l'habitat privé sur des territoires qui ne seraient pas nécessairement concernés par le programme.

Par ailleurs, il est préconisé de clarifier les conditions de gestion de ces fonds. En conséquence, l'amendement de votre commission distingue clairement ce qui relève, en la matière, de la décision et de la responsabilité financière et comptable du fonds, cette compétence revenant à la collectivité territoriale ou à l'EPCI désigné par la convention constitutive du fonds, et ce qui relève de la compétence d'instruction et de traitement des demandes, qui pourra être déléguée, contre rémunération, à un opérateur public ou privé.

* Au paragraphe V, par coordination avec les modifications introduites au paragraphe précédent, il est proposé, par deux amendements , de modifier les conditions dans lesquelles les établissements publics d'aménagement ou fonciers et les établissements publics locaux de rénovation urbaine pourront assurer l'instruction et le traitement des aides transitant par l'intermédiaire de ces fonds locaux de réhabilitation de l'habitat privé. Enfin, un troisième amendement à ce paragraphe étend aux établissements publics fonciers locaux la possibilité de se voir déléguer l'instruction et le traitement de ces aides.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

CHAPITRE III - Mesures en faveur du développement d'une offre nouvelle de logements

Consacré à des mesures en faveur du développement d'une offre nouvelle de logements, le chapitre III regroupe neuf articles. Il comporte des dispositions relatives à la mobilisation de la ressource foncière, aux documents de programmation et d'urbanisme, à la réforme des mécanismes d'amortissement en faveur des investissements locatifs et à la modification de l'article 55 de la loi SRU.

Article 9 (Articles L. 301-5-1, L. 302-1, L. 302-2, L. 302-3, L. 302-4-1 [nouveau] du code de la construction et de l'habitation et articles L. 123-1 et L. 123-14 du code de l'urbanisme) - Renforcement du caractère opérationnel des programmes locaux de l'habitat

Commentaire : cet article amende plusieurs articles du CCH et du code de l'urbanisme consacrés aux conventions de délégation des aides à la pierre, aux programmes locaux de l'habitat et aux plans locaux d'urbanisme, notamment pour renforcer le caractère opérationnel des programmes locaux de l'habitat.

I. Le texte du projet de loi

* Le paragraphe I complète l'article L. 301-5-1 du CCH qui définit les conditions dans lesquelles certains établissements publics de coopération intercommunale peuvent signer une convention avec l'Etat pour devenir délégataires de la gestion des aides à la pierre.

Depuis la promulgation de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, les communautés urbaines, les communautés d'agglomération, les syndicats d'agglomération nouvelle et les communautés de communes disposant d'un PLH peuvent, pour la mise en oeuvre de celui-ci, demander à conclure une convention avec l'Etat, par laquelle celui-ci leur délègue la compétence pour décider de l'attribution des certaines aides à la pierre et procéder à leur notification aux bénéficiaires. Sont ainsi visées les aides publiques en faveur de la construction, de l'acquisition, de la réhabilitation et de la démolition des logements locatifs sociaux, celles en faveur de la rénovation de l'habitat privé, celles en faveur de la location-accession et celles destinées à la création de places d'hébergement ainsi que, dans les départements et régions d'outre-mer, les aides directes en faveur de l'accession sociale à la propriété.

Cette convention, conclue pour une durée de six ans renouvelable, fixe, d'une part, dans la limite des dotations ouvertes en loi de finances, le montant des droits à engagement alloués à l'EPCI et, d'autre part, le montant des crédits que celui-ci affecte sur son propre budget à la réalisation des objectifs de la convention. Elle précise annuellement, au sein des droits à engagement alloués, les parts affectées au logement social ou à l'hébergement d'une part, à l'habitat privé d'autre part. Cette répartition doit tenir compte de l'exécution du plan de cohésion sociale.

La convention peut comporter un certain nombre d'adaptations aux règles nationales pour prendre en compte les spécificités locales des marchés de l'habitat. Pour ce faire, elle peut :

- adapter les conditions d'octroi des aides de l'Etat, selon les secteurs géographiques et en raison des particularités locales et démographiques et de la situation du marché du logement ;

- et adapter, pour des secteurs géographiques déterminés et dans des limites fixées par décret en Conseil d'Etat, les plafonds de ressources pour l'attribution des logements locatifs sociaux.

Les départements se sont également vu reconnaître la possibilité de signer une convention pour les territoires non couverts par un EPCI ayant signé une telle convention de délégation.

Le bilan en 2008 de ce nouveau mode de gestion des subventions de l'Etat laisse apparaître que ce sont désormais 108 EPCI et départements qui sont délégataires , couvrant 42 % de la population française, et qui assurent la gestion de 50 % de l'enveloppe nationale des aides à la pierre.

Sont délégataires :

- 12 communautés urbaines sur 14 ;

- 59 communautés d'agglomération sur 168 ;

- 5 communautés de communes sur 263 comprenant plus de 20.000 habitants ;

- 27 départements.

Source : ADCF

Par coordination avec le paragraphe III, qui renforce les prérogatives du préfet en matière de contrôle du contenu des PLH adoptés par les EPCI, les dispositions proposées par le I donnent à l'Etat des moyens d'intervention par le biais de ces conventions de délégation dans le cas où les observations émises par le préfet sur le programme local d'un EPCI donné ne seraient pas suffisamment prises en compte. La convention de délégation des aides à la pierre pourrait ainsi ne plus être conclue ou renouvelée dès lors que le préfet estimera que ses demandes de modifications du PLH, émises au moment de son élaboration, ou que les observations du comité régional de l'habitat qu'il aura jugées pertinentes, n'ont pas été suffisamment prises en compte par l'EPCI.

De même, par coordination avec le paragraphe IV, lequel instaure la réalisation, par les EPCI, d'un bilan triennal d'exécution du programme local de l'habitat, il est proposé de donner au préfet un pouvoir de dénonciation de la convention de délégation si les résultats de ce bilan sont manifestement insuffisants par rapport aux objectifs fixés par la convention.

* Le 1° du paragraphe II de l'article 9 complète le cinquième alinéa de l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation qui prévoit actuellement que le PLH « indique les moyens, notamment fonciers, qui seront mis en oeuvre par les communes ou les établissements publics de coopération intercommunale compétents en matière d'urbanisme pour parvenir aux objectifs et principes qu'il a fixés ». Le texte du projet de loi précise que le PLH devra désormais également comprendre des orientations relatives :

- à l'échéancier prévisionnel de réalisation de logements dans chacune des communes concernées et du lancement des opérations d'aménagement de compétence communautaire ;

- à l'institution des servitudes mentionnées au b et au d de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme : il s'agit de la possibilité de délimiter dans le PLU des emplacements réservés à des programmes de logements définis (b) ou des secteurs dans lesquels, en cas de réalisation d'un programme de logements, un pourcentage de ce programme doit être affecté à des catégories de logements locatifs définis dans le respect des objectifs de mixité sociale (d) ;

- à la mise en oeuvre des dispositions de l'article L. 127-1 du même code, c'est-à-dire la faculté offerte aux communes de majorer le COS de 20 % pour la réalisation de logements sociaux.

Le 2° du II de l'article 9 modifie le 14 ème alinéa de l'article L. 302-1, qui prévoit actuellement que « le programme local de l'habitat fait l'objet d'un programme d'actions détaillé par secteurs géographiques ». Le PLH devra désormais faire l'objet d'un programme détaillé par commune et, le cas échéant, par secteur géographique, et être accompagné d'un échéancier de réalisation des actions concernées.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, les PLH actuels définissent des programmes d'action par secteurs dont l'aire géographique est infracommunale , ce qui limiterait leur lisibilité et compliquerait leur mise en cohérence avec les documents d'urbanisme. La nouvelle rédaction vise donc à renforcer la cohérence des actions programmées et des documents d'urbanisme. La possibilité de prévoir des actions spécifiques dans certains quartiers est toutefois maintenue.

* Le paragraphe III modifie l'article L. 302-2 qui détermine la procédure d'adoption du PLH.

Dans sa rédaction actuelle, cet article précise que le préfet porte, dans un délai de trois mois, à la connaissance de l'EPCI toutes informations utiles ainsi que les objectifs locaux à prendre en compte en matière de diversité de l'habitat et de répartition équilibrée des différents types de logements dans l'agglomération concernée . Ce délai de trois mois court à compter de la délibération par laquelle l'EPCI engage la procédure d'élaboration du PLH ou décide de reprendre son PLH existant pour le rendre compatible avec de nouvelles dispositions législatives ou réglementaires.

L'EPCI est tenu d'associer l'Etat à l'élaboration de son PLH et peut y associer toute personne morale qu'il juge utile. Le projet de PLH, arrêté par l'organe délibérant de l'EPCI, est ensuite transmis aux communes et EPCI compétents en matière d'urbanisme, qui disposent d'un délai de deux mois pour faire connaître leur avis. Au vu de ces avis, l'organe délibérant doit à nouveau délibérer sur le projet et le transmettre au préfet, lequel doit lui-même le soumettre pour avis, dans un délai de deux mois, au comité régional de l'habitat. Depuis l'adoption de la loi relative aux libertés et responsabilités locales, en vertu de l'article L. 364-1 du CCH, un comité régional de l'habitat, chargé de procéder aux concertations permettant de mieux répondre aux besoins en matière d'habitat et de favoriser la cohérence des politiques locales, a été créé, en métropole, auprès de chaque préfet de région. Toutefois, dans les départements et régions d'outre-mer, ces attributions sont exercées par un conseil départemental de l'habitat, présidé par le président du conseil général.

Si le préfet estime que le projet de PLH ne répond pas à l'objectif de répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements, il adresse, dans un délai d'un mois, des demandes motivées de modifications à l'EPCI, qui en délibère. L'EPCI, sans pour autant être tenu de donner suite aux demandes motivées du préfet, adopte ensuite le programme local de l'habitat.

Le paragraphe III apporte plusieurs modifications à cette procédure afin de renforcer les prérogatives de l'Etat aux différents stades de l'élaboration du PLH .

Le 1° prévoit que, dans le délai de trois mois dont il dispose à compter de la décision d'élaboration du PLH, le préfet puisse également communiquer à l'EPCI les objectifs à prendre en compte en matière de renouvellement du parc immobilier et d'accroissement du nombre de logements et de places d'hébergement nécessaires . En outre, la totalité des objectifs locaux à prendre en compte par l'EPCI devront désormais respecter les critères définis par le quatrième alinéa de l'article L. 302-1, c'est-à-dire l'évolution démographique et économique, l'évaluation des besoins des habitants actuels et futurs, la desserte en transports et les options d'aménagement déterminées par le schéma directeur ou le schéma de secteur, lorsqu'ils existent, ainsi que les dispositions du plan départemental d'action pour le logement des personnes défavorisées, l'accord collectif intercommunal en faveur du logement des plus défavorisés et le protocole d'occupation du patrimoine social des communes, quand ils existent.

Le 2 ° modifie les conditions dans lesquelles le préfet peut formuler des demandes motivées de modification du projet de PLH. Dans le cas où il estimerait que ce projet ne répond pas à l'objectif de répartition équilibrée et diversifiée de l'offre de logements, mais aussi de renouvellement du parc immobilier et d'accroissement du nombre de logements et de places d'hébergement nécessaires, le préfet aurait ainsi toujours la possibilité d'adresser, dans un délai d'un mois, des demandes motivées de modifications à l'EPCI, qui est alors tenu d'en délibérer.

Enfin, le 3° aménage les conditions dans lesquelles le préfet peut demander à l'EPCI, ou à la commune 72 ( * ) , des modifications du projet de PLH sur le fondement des observations formulées par le comité régional de l'habitat (CRH). En cas d'avis défavorable ou de réserves émises par le CRH, le préfet aurait la possibilité de sélectionner, parmi ces observations, celles qu'il juge pertinentes et d'adresser, sur ce fondement, des demandes motivées de modification du projet de programme.

En outre, une fois le PLH adopté par l'EPCI, ce dernier ne deviendrait exécutoire qu'à l'issue d'un délai de deux mois après sa transmission au préfet . Au cours de ce délai, le préfet aurait la faculté de notifier, par lettre motivée, au président de l'EPCI les demandes de modifications émises par le CRH qu'il juge nécessaire d'apporter au programme. Le PLH ne pourrait alors devenir exécutoire qu'à compter de la publication et de la transmission au préfet de la délibération apportant les modifications demandées .

Une telle procédure s'inspire directement de celle qui est prévue pour les schémas de cohérence territoriale (SCOT) et les plans locaux d'urbanisme (PLU). En vertu de l'article L. 122-11 du code de l'urbanisme, la délibération de l'établissement public approuvant le schéma devient exécutoire deux mois après sa transmission au préfet. Dans ce délai, le préfet a la possibilité de notifier à l'établissement chargé de l'élaboration du SCOT les modifications qu'il estime nécessaire d'apporter au schéma, en particulier si ses dispositions ne sont pas compatibles avec les directives territoriales d'aménagement (DTA) ou compromettent gravement un certain nombre de principes. Dans ce cas, le SCOT ne peut devenir exécutoire qu'à compter de la publication et de la transmission au préfet des modifications demandées.

De même, l'article L. 123-12 du code de l'urbanisme dispose que, dans les communes non couvertes par un SCOT, l'acte publié approuvant le PLU devient exécutoire un mois après sa transmission au préfet. Toutefois, dans ce délai, le préfet peut notifier, par lettre motivée, à la commune les modifications qu'il estime nécessaire d'apporter au plan lorsque les dispositions de celui-ci contreviennent à un certain nombre de principes, sont de nature à compromettre la réalisation d'un certain nombre de documents (DTA, schéma de cohérence territoriale, schéma de secteur ou schéma de mise en valeur de la mer en cours d'établissement) ou font apparaître des incompatibilités manifestes avec l'utilisation ou l'affectation des sols des communes voisines. Dans ce cas, le PLU n'est exécutoire qu'à compter de la publication et de la transmission au préfet de la délibération approuvant les modifications demandées.

* Le paragraphe IV amende l'article L. 302-3 qui dispose que l'EPCI délibère au moins une fois par an sur l'état de réalisation du PLH et son adaptation à l'évolution de la situation sociale ou démographique.

L'article serait complété par un alinéa obligeant les EPCI, ainsi que les communes nouvellement soumises à l'obligation d'élaborer un PLH, à communiquer pour avis au préfet et au CRH un bilan sur la réalisation du PLH à l'issue de sa première période triennale et à l'expiration de sa période de validité de six ans.

* Le paragraphe V complète la section du CCH consacrée au PLH par un nouvel article L. 302-4-1 afin de rendre obligatoire l'élaboration d'un PLH dans les communes de plus de 30.000 habitants qui ne sont pas membres d'un EPCI soumis à l'obligation, résultant de la loi ENL, de se doter d'un tel document.

L'article 3 de la loi ENL a rendu obligatoire, dans un délai de trois à compter de sa date de publication, l'élaboration d'un PLH dans les communautés de communes compétentes en matière d'habitat de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15.000 habitants, les communautés d'agglomération et les communautés urbaines.

Une telle disposition a notamment vocation à prendre en compte la situation des communes d'une taille importante et confrontées à des enjeux en matière de politique de l'habitat mais qui n'appartiennent à aucune structure intercommunale, ce qui est fréquemment le cas en Île-de-France .

L'article L. 302-4-1 se composerait de deux alinéas. Le premier alinéa rend l'article L. 302-1 applicable aux communes de plus de 30.000 habitants non membres d'un EPCI tenu d'élaborer un PLH aux termes de la loi ENL. Il précise que, dans ces communes, le programme est élaboré par le conseil municipal en association avec l'Etat ainsi qu'avec toute personne morale qu'il juge utile. Au début de cette procédure d'élaboration, l'Etat serait tenu de procéder à un « porter à connaissance » identique à celui applicable aux PLH intercommunaux. Le préfet se verrait également reconnaître la même possibilité de formuler, auprès de la commune, des demandes de modifications du projet de programme. Enfin, un délai de deux ans, à compter de la publication de la loi de mobilisation pour le logement, est laissé aux communes pour remplir cette nouvelle obligation.

Le second alinéa reprend des dispositions similaires à celles des articles L. 302-3 et L. 302-4. Il dispose que le conseil municipal délibère au moins une fois par an sur l'état de réalisation du PLH et son adaptation à l'évolution de la situation sociale ou démographique. Il indique enfin que le programme peut être modifié par le conseil municipal, le projet de modification étant alors transmis pour avis au préfet ainsi qu'aux personnes morales ayant été associées à son élaboration, leur avis étant réputé donné s'il n'est pas rendu dans un délai de deux mois à compter de la transmission du projet.

* Les paragraphes VI et VII modifient les articles L. 123-1 et L. 123-14 du code de l'urbanisme afin de ramener de trois à deux ans le délai dans lequel le PLU doit être rendu compatible avec le programme local de l'habitat (VI) et de modifier par coordination les pouvoirs du préfet (VII).

Aux termes de l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme, le PLU doit être compatible avec les dispositions du schéma de cohérence territoriale, du schéma de secteur, du schéma de mise en valeur de la mer et de la charte du parc naturel régional ou du parc national, ainsi que du plan de déplacements urbains et du programme local de l'habitat.

Dans un arrêt de 1999, la cour administrative d'appel de Paris 73 ( * ) avait décidé que la norme inférieure devenait illégale dès l'entrée en vigueur de la norme supérieure modifiée ou créée. En réaction, la loi du 13 décembre 2000 précitée a fixé un délai de mise en compatibilité de trois ans pour les PLU. Le rapport de compatibilité, à la différence du rapport de conformité, implique pour le juge qu'il n'y ait pas de contrariété entre normes supérieure et inférieure, celle-ci ne devant pas empêcher la mise en oeuvre de celle-là. Cette notion laisse donc à l'échelon inférieur une certaine liberté pour préciser la norme supérieure et établir un projet d'aménagement adapté au territoire concerné.

Si, dans les trois ans, la mise en compatibilité n'a pas été effectuée, la procédure, aux termes de l'article L. 123-14, est la suivante :

- le préfet informe la commune qui doit lui faire connaître, dans un délai d' un mois , si elle entend opérer la révision ou la modification nécessaire ;

- dans la négative ou à défaut de réponse dans ce délai, le préfet peut engager et approuver, après avis du conseil municipal et enquête publique, la révision ou la modification du plan ;

- il en est de même si l'intention exprimée de la commune de procéder à la révision ou à la modification n'est pas suivie, dans un délai de six mois à compter de la notification initiale du préfet, d'une délibération approuvant le projet correspondant.

III. La position de votre commission

Votre commission vous soumet sept amendements sur cet article.

* Au paragraphe I , votre commission, qui salue le but poursuivi par cette disposition tendant à pouvoir sanctionner, par l'intermédiaire des conventions de délégation des aides à la pierre, les PLH qui ne seraient pas suffisamment ambitieux, ne vous présente qu'un amendement rédactionnel.

* Elle préconise en revanche une réécriture plus générale du paragraphe II , qui concerne le contenu et les objectifs du PLH.

Le 1° de cet amendement tend à clarifier une ambiguïté rédactionnelle de l'article L. 302-1 afin de préciser que la durée de validité du PLH est de six ans .

Le 2° précise les objectifs et principes devant être pris en compte dans le cadre des PLH. Il est, à ce titre, ajouté une référence plus explicite à la nécessité de lutter contre l'étalement urbain, que le projet de loi proposait d'insérer au cinquième alinéa. Puis, au titre des options d'aménagement à prendre en compte par le PLH, il est proposé de remplacer la référence au schéma directeur par une référence au schéma de cohérence territoriale. En effet, l'article L. 122- 18 du code de l'urbanisme précise que « les schémas directeurs approuvés avant l'entrée en vigueur de la loi n° 2000-1208 du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbains sont soumis au régime juridique des schémas de cohérence territoriale tel qu'il est défini par le présent chapitre ». Enfin, le 2° supprime la référence au protocole d'occupation du patrimoine social, ce dispositif ayant été supprimé par la loi ENL.

Le 3° supprime, par souci de clarification, le 5 ème alinéa de l'article L. 302-1, dont les dispositions sont reprises dans le 5° de l'amendement, qui réécrit le 14 ème alinéa de ce même article.

Dans un souci de bonne organisation du projet de loi, le 4° insère au sein de l'article 9 du projet de loi les modifications proposées par le III de son article 25 relatives à l'habitat insalubre et qui modifiaient l'article L. 302-1.

Le 5° regroupe les dispositions que le PLH indiquera par commune ou secteur (nombre et type de logements à réaliser, moyens fonciers, échéancier de réalisation et orientations relatives à l'application de certaines dispositions du code de l'urbanisme).

Enfin, le 6° élargit le champ des EPCI concernés par l'obligation de se doter d'un PLH . Comme votre rapporteur l'a rappelé ci-dessus, cette obligation porte non seulement sur toutes les communautés d'agglomération et toutes les communautés urbaines mais aussi sur les communautés de communes de plus de 50.000 habitants comprenant une commune de plus de 15.000 habitants. La fixation de ces seuils de population conduit donc à limiter à 12 le nombre de communautés de communes assujetties à cette exigence et à exclure un grand nombre de territoires dans lesquels, compte tenu des enjeux en matière de politique de l'habitat, l'élaboration d'un tel document serait pourtant opportune.

Pour ces raisons, il vous est proposé d'abaisser ces seuils à 30.000 pour le nombre total d'habitants de l'EPCI et à 10.000 pour le nombre d'habitants de la ville centre. En conséquence, 90 communautés de communes supplémentaires se trouveraient concernées par l'obligation de se doter d'un PLH .

* Votre commission vous propose ensuite un amendement portant nouvelle rédaction du paragraphe III qui traite de la procédure d'adoption du programme local de l'habitat.

Le 1° précise que le délai dans lequel le préfet est tenu de porter à la connaissance de l'EPCI un certain nombre d'éléments à prendre en compte dans le projet démarre à compter de la transmission par l'EPCI de la délibération engageant la procédure d'élaboration du PLH.

Le 2° tend à mieux définir le champ des communes et EPCI compétents en matière d'urbanisme consultés par l'EPCI sur le projet de PLH . En conséquence, seraient ainsi nécessairement consultés les communes et EPCI associés aux études préalables au projet de PLH ou associés à l'élaboration du projet.

Enfin, le 3° reformule les conditions dans lesquelles le préfet peut adresser à l'EPCI, de sa propre initiative ou sur la base des observations émises par le conseil régional de l'habitat ou, dans les DOM, du conseil départemental de l'habitat, des demandes motivées de modifications du PLH. Dans les deux cas de figure, l'EPCI serait tenu de délibérer sur ces demandes de modifications. Dans le délai de deux mois suivant l'adoption du programme, le préfet aurait la possibilité de notifier à l'EPCI celles des demandes qu'il estime nécessaire d'apporter au programme et celui-ci ne pourrait devenir exécutoire qu'en cas d'adoption de ces modifications .

* Au paragraphe IV , il est proposé de supprimer, par un amendement , la référence aux communes tenues de se doter d'un PLH afin de renvoyer l'ensemble de la procédure les concernant dans un article spécifique du code de la construction et de l'habitation.

* Votre commission vous soumet ensuite un amendement de rédaction globale du paragraphe V qui rend applicable aux communes de plus de 20.000 habitants les articles du code relatifs au programme local de l'habitat. Elle considère en effet opportun d'abaisser le seuil de population de 30.000 à 20.000 dans la mesure où ces communes sont, elles aussi, confrontées à des enjeux importants en matière de politique locale de l'habitat, nécessitant ainsi de disposer d'un document programmatique.

Le tableau reproduit ci-dessous montre les conséquences d'un passage de ce seuil de 30.000 à 20.000 habitants, qui ferait entrer 31 communes supplémentaires dans le champ du dispositif, dont 20 situées en Ile-de-France .

Département

Nombre communes concernées

Répartition suivant le seuil de population

Entre 20.000 et 30.000 habitants

Plus de 30.000 habitants

Paris

1

0

1

Seine et Marne

3

2

1

Yvelines

8

3

5

Essonne

2

1

1

Hauts de Seine

14

3

11

Seine St Denis

20

3

17

Val de Marne

12

4

8

Val d'Oise

4

4

0

Vosges

1

1

0

Nord

1

1

0

Hautes Alpes

1

0

1

Alpes Maritimes

2

0

2

Vaucluse

1

1

0

Drôme

1

0

1

Haute Savoie

1

1

0

Guadeloupe

8

7

1

Paris

1

0

1

Total

80

31

49

* Votre commission vous propose ensuite d'utiliser les paragraphes VI et VII de l'article 9 pour insérer en leur sein, d'une part, les dispositions transitoires en vigueur de l'article L. 302-1 relatives à l'obligation pour les EPCI de se doter d'un PLH et, d'autre part, celles qui sont proposées par le projet de loi pour les communes. Les dispositions relatives à l'urbanisme contenues dans ces paragraphes sont en effet reprises dans un article additionnel présenté par votre commission après l'article 9 .

Le paragraphe VI reprendrait ainsi le contenu de l'actuel avant-dernier alinéa de l'article L. 302-1 du CCH qui laisse aux EPCI soumis à l'obligation de se doter d'un PLH jusqu'au 13 juillet 2009 pour adopter ce document. En outre, il donnerait un délai de deux ans, à compter de la date de publication de la loi de mobilisation pour le logement, aux nouvelles communautés de communes soumises à cette obligation en vertu de l'amendement de votre commission présenté au paragraphe II.

Le paragraphe VII fixerait un même délai de deux ans aux communes de plus de 20.000 habitants pour adopter un PLH.

* Enfin, un amendement propose de compléter l'article 9 par un paragraphe VIII pour insérer des dispositions transitoires relatives aux conventions de délégation des aides à la pierre conclues par certains EPCI.

Comme votre rapporteur l'a rappelé précédemment, les délégations de compétence définies aux articles L. 301-5-1 du CCH pour les EPCI sont conclues pour une durée de six ans. Néanmoins, alors que la loi a conditionné la possibilité de conclure une convention de délégation à l'adoption d'un PLH, la loi du 13 août 2004 a prévu une disposition transitoire pour les EPCI qui n'en étaient pas dotés. Jusqu'au 31 décembre 2006, ces EPCI avaient ainsi la possibilité de conclure une convention pour une durée limitée de trois ans. Depuis cette date et à l'issue des trois ans, ces établissements ne peuvent conclure une nouvelle convention qu'à la condition d'avoir adopté un programme local de l'habitat .

Il a été indiqué à votre commission que certains EPCI ont pu, au cours de cette période, rencontrer des difficultés pour adopter leur programme local de l'habitat avant le terme de la convention provisoire de trois ans. En particulier, le contexte des élections municipales en 2008 a pu retarder certains EPCI dans leur procédure d'élaboration des PLH en raison du renouvellement des exécutifs communautaires. En conséquence, 34 EPCI délégataires sont concernés en 2008, dont 12 ne devraient pas avoir pu adopter leur PLH dans les délais et 5 pourraient l'être en 2009.

Pour lever cette difficulté et ne pas favoriser l'adoption de PLH dans des délais susceptibles de nuire à la qualité des projets, notamment dans un contexte où le présent projet de loi mobilisation tend à renforcer la portée de ce document, il est proposé de donner à ces EPCI la possibilité de proroger d'un an, par avenant, la durée de la convention conclue au titre de l'article L. 301-5-1 .

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 9 (Articles L. 123-1, L. 123-12 et L. 123-14 du code de l'urbanisme) - Mise en compatibilité des plans locaux d'urbanisme avec les programmes locaux de l'habitat

Pour des raisons de clarté, votre commission vous propose, par un amendement , d'insérer un article additionnel après l'article 9 reprenant, en les modifiant, les dispositions des VI et VII de l'article 9 , qui concernent le code de l'urbanisme.

Votre commission partage pleinement les préoccupations qui ont conduit le Gouvernement à proposer de réduire le délai de mise en compatibilité des PLH et des PLU de trois à deux ans. En effet, comme l'a relevé une étude récente 74 ( * ) , « l'exigence (de compatibilité entre documents) n'est en rien respectée aujourd'hui . Elle reste souvent lettre morte et est surtout dénuée de caractère opérationnel ». Elle s'interroge toutefois sur la portée pratique du dispositif prévu. En effet, les incidences du PLH sur le PLU peuvent être très variables d'une situation à l'autre et nécessiter soit une simple modification soit une révision complète. Dans le premier cas, un délai inférieur à deux ans pourrait suffire et s'avérer en conséquence plus opportun, dans le deuxième cas, il peut s'avérer au contraire insuffisant.

En effet, la procédure de révision correspond très largement à celle suivie pour l'élaboration du PLU et peut donc s'avérer longue, alors que la modification peut être sensiblement plus brève. Cette dernière peut être appliquée à un document en cours de révision « normale » ou simplifiée, et les procédures nécessaires à une ou plusieurs modifications peuvent être menées conjointement 75 ( * ) . Elle peut être décidée par le maire et n'a pas à être prescrite par délibération du conseil municipal. Il n'y a alors ni concertation préalable ni élaboration associée du projet, qui est préparé par la commune. Le projet de modification est soumis par le maire à une enquête publique organisée dans les mêmes formes que celle prévue pour l'élaboration du plan. Le projet, éventuellement modifié pour tenir compte des résultats de l'enquête et des observations ou avis des personnes auxquelles le projet a été communiqué, est approuvé par délibération du conseil municipal.

Cette procédure peut être utilisée lorsque la modification envisagée :

- ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable du PLU, celle de révision s'imposant dans le cas contraire ;

- ne réduit pas un espace boisé classé, une zone agricole ou une zone naturelle et forestière ou une protection édictée en raison des risques de nuisance, de la qualité des sites, des paysages ou des milieux naturels ;

- ne comporte pas de graves risques de nuisance.

Pour ces raisons, votre commission vous propose, par un amendement, de maintenir le délai de « droit commun » de mise en compatibilité à trois ans . Elle suggère en revanche, pour des programmes de logements identifiés dans des secteurs précis par le PLH et nécessitant une simple modification du PLU , de réduire à un an le délai dans lequel celui-ci doit permettre leur réalisation. Elle vous propose également, dans cet amendement, de compléter le d) de l'article L. 123-12 du code de l'urbanisme. Celui-ci prévoit à l'heure actuelle que l'acte publié approuvant le plan local d'urbanisme devient exécutoire un mois suivant sa transmission au préfet. Dans ce délai, celui-ci vérifie que les dispositions du PLU ne sont pas de nature à compromettre la réalisation d'une directive territoriale d'aménagement, d'un SCOT, d'un schéma de secteur ou d'un schéma de mise en valeur de la mer en cours d'établissement . Cette disposition a une portée certaine, dans la mesure où, si le préfet constate des incompatibilités, il notifie à la commune les modifications qu'il estime nécessaire d'apporter, le document ne devenant exécutoire qu'après publication et transmission au préfet de la délibération approuvant les modifications demandées . Votre commission juge en conséquence tout à fait opportun d'inclure dans cette liste les PLH en cours d'élaboration .

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 9 (Article L. 123-1 du code de l'urbanisme) - Prescriptions des plans locaux d'urbanisme relatives à la taille des logements

Commentaire : cet article additionnel vise à permettre aux communes de délimiter des secteurs dans les PLU à l'intérieur desquels les opérations de logements doivent comporter un pourcentage défini de logements d'une taille minimale.

Les régimes d'incitation à l'investissement locatif peuvent conduire dans certaines zones, du fait du plafonnement des aides fiscales, à la production de nombreux logements de taille identique sur un même territoire, qui se révèlent inadaptés à la demande locale. Ces logements se retrouvent ensuite vacants alors que des familles sont par ailleurs en quête d'un logement. C'est pourquoi votre rapporteur juge essentiel que les communes soient particulièrement attentives, lorsqu'elles élaborent leurs documents d'urbanisme, à la demande locative spécifique de leur territoire. Pour cela, elles doivent impérativement se doter d'outils d'observation pertinents et prendre en compte les données du programme local de l'habitat.

Dans cette perspective, votre commission propose de donner aux communes un nouvel outil, en leur permettant de délimiter dans les PLU des secteurs à l'intérieur desquels les programmes de logements d'une superficie supérieure à un seuil déterminé devront comporter un certain pourcentage de logements d'une taille minimale définie par le PLU. Cette détermination pourra notamment s'appuyer sur le diagnostic établi dans le programme local de l'habitat et sur les orientations que celui-ci peut donner, aux termes de l'article L. 302-1 du code de la construction et de l'habitation, sur l'utilisation de cette faculté. Votre commission vous propose en conséquence d'adopter, par un amendement , un article additionnel ajoutant, dans l'article L. 123-1 du code de l'urbanisme relatif au contenu des PLU, un paragraphe permettant de délimiter ces secteurs à l'intérieur des zones urbaines et à urbaniser.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 9 (Articles L. 123-1, L. 123-2, L. 230-3, L. 230-4 et L. 230-4-1 du code de l'urbanisme) - Prescriptions des plans locaux d'urbanisme relatives aux programmes de logements

Commentaire : cet article additionnel supprime le droit de délaissement institué en contrepartie de la possibilité pour les communes de délimiter des secteurs dans les PLU à l'intérieur desquels les opérations de logements doivent comporter un pourcentage de logements locatifs qu'ils définissent.

I. Le droit en vigueur

L'article 4 de la loi ENL a permis aux communes de délimiter, dans leur PLU, des secteurs à l'intérieur desquels les programmes de logements doivent comporter un certain pourcentage de logements locatifs définis, qui peuvent notamment être des logements sociaux. En contrepartie de cette possibilité, un droit de délaissement a été ouvert aux propriétaires concernés, leur permettant de demander à la commune d'acquérir leur bien, à défaut de quoi l'obligation ne s'applique plus. L'argumentation juridique utilisée par le Gouvernement à l'appui de cette disposition reposait, au moment du débat sur le projet de loi ENL, sur l'idée qu'en l'absence de droit de délaissement, l'obligation de réaliser des logements sociaux dans les programmes de logements ouvrirait aux propriétaires un droit à indemnisation .

La commission des affaires économiques du Sénat 76 ( * ) , de même que la commission des lois 77 ( * ) étaient déjà, à l'époque, réservées sur cette analyse juridique. Elles avaient toutefois jugé opportun, pour sécuriser complètement les maires, de leur laisser le choix d'instituer ou non ce droit de délaissement, la solution finalement retenue en séance ayant été celle de la généralisation du droit de délaissement.

II. Le dispositif proposé par votre commission

Un premier bilan de l'utilisation du d) de l'article L. 123-2 du code de l'urbanisme montre, semble-t-il, que, depuis 2006, cette disposition a été peu utilisée par les communes notamment, d'après les éléments communiqués à votre rapporteur, du fait de l'existence de ce droit de délaissement, qui freine les maires. C'est pourquoi, poursuivant toujours l'objectif de leur donner les outils les plus efficaces possibles, votre commission propose, par un amendement portant article additionnel après l'article 9, de supprimer le droit de délaissement. Cette suppression aligne , en conséquence, l'obligation de construire des logements sociaux à l'intérieur d'un programme de logements sur les autres dispositions du code de l'urbanisme qui ne prévoient pas de droit de délaissement , par exemple la fixation des coefficients d'occupation des sols 78 ( * ) , alors que ceci peut potentiellement affecter la valeur des terrains de manière plus importante. Dans le cas du d) de l'article L. 123-2, le propriétaire peut en effet toujours, s'il le souhaite, affecter son terrain à une autre destination que le logement. En outre, la construction de logements sociaux peut, le cas échéant, entraîner une majoration du coefficient d'occupation des sols. Votre rapporteur rappelle à cet égard que la Cour européenne des droits de l'homme a, dans l'arrêt Bitouzet du 3 juillet 1998, indiqué que seule une « charge spéciale et exorbitante, hors de proportion avec l'intérêt général poursuivi » pouvait être sanctionnée. C'est pourquoi il attire l'attention des communes sur la nécessité de proportionner les dispositions qu'elles prendront au but recherché .

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 9 (Article L. 211-4 du code de l'urbanisme) - Droit de préemption urbain sur les cessions de parts de société civile immobilière

Commentaire : cet article additionnel vise à étendre le droit de préemption urbain à la cession de la majorité des parts d'une société civile immobilière (SCI).

I. Le droit existant

Afin d'éviter la constitution de SCI dans le but manifeste d'échapper au droit de préemption urbain, votre commission avait proposé, lors de l'examen du projet de loi ENL, un amendement permettant aux communes d'exercer leur droit de préemption sur la cession de la totalité des parts d'une SCI (article 18 de la loi). L'article L. 211-4 du code de l'urbanisme a ainsi étendu à ces cessions l'exercice du droit de préemption urbain renforcé . Celui-ci implique que la commune ne peut se contenter de renvoyer aux motivations générales de la délibération qui a institué le DPU mais est tenue de motiver précisément chaque décision de préemption.

II. Le dispositif proposé par votre commission

Dans son récent rapport sur le droit de préemption urbain 79 ( * ) , le Conseil d'Etat juge nécessaire d'améliorer ce dispositif , l'estimant trop facile à neutraliser, puisqu'il suffit de ne céder que 99 % des parts pour échapper au risque de préemption. Votre commission était consciente, en 2006, d'un tel risque, mais avait émis des réticences à l'idée de rendre des communes co-propriétaires à l'intérieur d'une SCI. Elle juge toutefois aujourd'hui qu'aux termes de l'étude juridique menée par le Conseil d'Etat , un pas supplémentaire peut être franchi pour faciliter le recours à ce droit et propose en conséquence, comme le préconise ce rapport, d'autoriser la préemption lors de la cession d'une proportion majoritaire de parts de SCI. Comme le relève le Conseil d'Etat, une telle modification « ne permettrait pas de faire obstacle à toutes les manoeuvres, notamment en cas de cession « perlée » des parts. Mais elle permettrait d'empêcher au minimum les opérations que les opérateurs souhaitent réaliser rapidement ». Votre commission vous propose en outre, dans l' amendement qu'elle vous soumet, d'exclure explicitement de ce droit de préemption les SCI constituées entre parents jusqu'au 4 ème degré.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 9 (Article L. 213-1 du code de l'urbanisme) - Droit de préemption urbain dans les communes pour lesquelles le préfet a prononcé un arrêté de carence

Commentaire : dans les communes faisant l'objet d'un constat de carence, cet article additionnel tend à permettre l'exercice du droit de préemption urbain par le préfet sur toutes les aliénations de terrains bâtis ou non bâtis affectés au logement et sur ceux destinés à être affectés à une opération prévue par la convention conclue entre le préfet et un organisme HLM.

Le code de l'urbanisme 80 ( * ) prévoit actuellement que, pendant la durée d'application d'un arrêté préfectoral pris sur le fondement de l'article L. 302-9-1 du code de la construction et de l'habitation, l'aliénation d'un immeuble ou d'un terrain destiné à être affecté à une opération ayant fait l'objet de la convention prévue au même article n'est pas soumise au droit de préemption de la commune. L'article L. 302-9-1 précise que, lorsqu'il a constaté la carence d'une commune pour non réalisation de ses objectifs de construction de logements sociaux, le préfet peut conclure une convention avec un organisme en vue de la construction ou de l'acquisition des logements sociaux nécessaires à la réalisation de ses objectifs de construction.

Afin de renforcer l'efficacité de l'action du préfet en cas de carence de la commune et dans la lignée des recommandations du rapport de M. Etienne Pinte 81 ( * ) , votre commission vous propose, par un amendement portant article additionnel après l'article 9, de lui permettre d'exercer le droit de préemption urbain à la place de la commune sur toutes les aliénations de terrains bâtis ou non bâtis affectés au logement et ceux destinés à être affectés à une opération prévue par la convention conclue entre le préfet et l'organisme.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 9 (Article 1607 bis du code général des impôts) - Superposition des périmètres d'un établissement public foncier d'Etat et d'un établissement public local

Commentaire : cet article vise à apporter une réponse au problème des conséquences fiscales de la superposition des périmètres d'un établissement public foncier d'Etat et d'un établissement public foncier local.

I. Le droit en vigueur

Les évolutions législatives successives ont entraîné la création de deux régimes d'établissements publics fonciers, d'Etat et locaux . Dans les deux cas, il s'agit d'établissements publics à caractère industriel et commercial compétents pour réaliser, pour leur compte, pour le compte de leurs membres ou de toute personne publique, toute acquisition foncière ou immobilière en vue de la constitution de réserves foncières, ou de la réalisation d'actions ou d'opérations d'aménagement. Ils peuvent procéder, après information des communes et des établissements publics de coopération intercommunale concernés, aux acquisitions foncières nécessaires à la protection d'espaces agricoles et naturels périurbains.

* Les établissements publics fonciers d'Etat (EPFE) ont vu leur régime rénové dans la loi de janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale 82 ( * ) , qui a distingué deux catégories d'établissements publics : les établissements fonciers et les établissements d'aménagement 83 ( * ) . Elle a toutefois maintenu dans leur forme du moment les établissements existants, tout en leur permettant de se transformer en l'une ou l'autre des deux catégories d'établissement public. Cette loi a également fixé à 20 € par habitant le plafond de la taxe spéciale d'équipement (TSE) que peuvent percevoir les EPFE 84 ( * ) . Jusque là, le plafond était fixé en loi de finances, pour chaque établissement.

Il existe aujourd'hui douze EPFE . Il s'agit, tout d'abord, des cinq EPF créés avant la loi du 18 janvier 2005 , dont deux ont fait évoluer leurs statuts pour entrer dans le champ d'application de cette loi :

- l'EPF de Normandie créé en 1968 dans une perspective d'aménagement de l'estuaire de la Seine et aujourd'hui compétent sur l'ensemble des régions Haute-Normandie et Basse-Normandie ;

- l'EPF de la Lorraine créé en 1973 et dont le périmètre de compétence a été étendu en décembre 2001 à la totalité de la région ;

- l'EPF Nord-Pas-de-Calais créé en 1990 pour le traitement des friches industrielles de toute la région alors en pleine mutation économique ; il a fait évoluer ses statuts (décret du 9 septembre 2006) et son activité est désormais exclusivement foncière ;

- l'EPF de l'Ouest Rhône-Alpes créé en 1998 sur le territoire de la Loire et de la partie est du Rhône en raison des enjeux de reconversion du département de la Loire, notamment suite à la fermeture des sites de GIAT Industries ; son territoire de pleine compétence a été étendu par le décret du 10 septembre 2007 à certains cantons des départements de l'Ardèche, de la Drôme, de l'Isère et du Rhône ;

- l'EPF Provence-Alpes-Côte-d'Azur créé en décembre 2001 pour aider les politiques urbaines (équilibres entre extensions urbaines et renouvellement urbain) et la construction de logements, notamment sociaux, dans cette région qui a connu une forte croissance démographique.

On trouve ensuite les quatre EPF d'Etat créés sur le fondement du nouvel article L.321-1 b) du code de l'urbanisme en Ile-de-France par les 4 décrets du 13 septembre 2006 : l'EPF du Val-d'Oise , celui d'Ile-de-France , celui des Yvelines et celui des Hauts-de-Seine . Les derniers créés sont l'EPF de Vendée créé par le décret du 5 décembre 2007, celui de Poitou-Charentes créé par le décret du 30 juin 2008, et celui de Languedoc-Roussillon créé par le décret du 2 juillet 2008.

ETABLISSEMENTS PUBLICS FONCIERS D'ETAT

ETABLISSEMENT

PLAFOND DE TSE PAR HABITANT

PRODUIT DE TSE PERÇU EN 2007 (EN M€)

EPF de Normandie

1,4

4,57

EPF de Lorraine

4,9

11,50

EPF du Nord Pas-de-Calais

8

32,25

EPF de l'Ouest Rhône-Alpes

3,1

4,62

EPF Provence Alpes-Côte d'Azur

7,6

34,37

EPF d'Ile-de-France

10

72,40

EPF des Yvelines

10

14,03

EPF des Hauts-de-Seine

6,5

10,03

EPF du Val-d'Oise

10

11,22

EPF de Vendée

Sans objet : EPF créé le 5 décembre 2007

EPF de Languedoc-Roussillon

Sans objet : EPF créé le 30 juin 2008

EPF de Poitou-Charentes

Sans objet : EPF créé le 2 juillet 2008

* Les établissements publics fonciers locaux (EPFL) ont quant à eux été créés par la loi d'orientation pour la ville du 13 juillet 1991. Constatant leur faible nombre depuis 1991, la loi du 13 décembre 2000 dite « SRU » avait modifié leur régime, notamment en assouplissant leurs conditions de création. L'article 193 de la loi de 2004 relative aux libertés et responsabilités locales 85 ( * ) a ensuite prévu que l'EPFL fixait, avant le 31 décembre, le produit de la TSE pour l'année suivante, dans la limite de 20 € par habitant situé dans son périmètre 86 ( * ) .

Il existe à ce jour treize EPFL , couvrant le territoire de 1.117 communes, pour une population de près de 4,5 millions d'habitants, soit une population moyenne par EPFL d'environ 345.400 habitants. Il convient de relever que depuis la fin de l'année 2005, pas moins de neuf établissements se sont créés, attestant ainsi d'un véritable intérêt des élus locaux pour cet instrument , d'autant que la montée en régime de certains de ces établissements est relativement rapide. Certains ont en effet voté et perçu la taxe spéciale d'équipement au titre de l'année 2006 ou 2007, réalisé leurs premières acquisitions ou adopté leur plan pluriannuel d'intervention (PPI). Le périmètre correspond souvent au bassin de vie de l'agglomération et les acquisitions réalisées sont principalement destinées à la construction de logements, notamment sociaux, au développement économique et au renouvellement urbain. Au cours de l'année 2006, les treize EPFL existants ont perçu 19,22 millions d'euros au titre de la TSE.

ETABLISSEMENTS PUBLICS FONCIERS LOCAUX

ETABLISSEMENT

PLAFOND DE TSE PAR HABITANT

PRODUIT DE TSE PERÇU EN 2007 (EN M€)

EPFL du Syndicat Mixte d'Action Foncière du Puy de Dôme

3,5

2,24

EPFL d'Argenteuil-Bezons

11,9

0,22

EPFL de la Réunion

3,7

3,34

EPFL de la région grenobloise

15,9

6,37

EPFL des collectivités de Côte d'Or

6,7

1,71

EPFL de la Haute-Savoie

7,3

2,32

EPFL des Landes

0

0

EPFL de Savoie

10,2

1,33

EPFL du Pays Basque

4,7

1,13

EPFL du Grand Toulouse

0

0

EPFL Perpignan-Méditerranée

20

0

EPFL de l'Ain

3,6

1,37

EPFL du Doubs

0

0

EPFL de l'Oise

Sans objet : EPFL créé le 21 mai 2007

EPFL du Bas-Rhin

Sans objet : EPFL créé le 10 décembre 2007

II. Le dispositif proposé par votre commission

Les EPF constituent un outil très utile, particulièrement dans le contexte actuel, que les collectivités territoriales doivent mettre à profit pour mener des politiques de réserves foncières stratégiques . Comme l'a fait observer M. Vincent Renard 87 ( * ) à votre rapporteur lors de son audition, on observe souvent, paradoxalement, un affaiblissement de l'action foncière publique dans les périodes de croissance molle, alors que les collectivités territoriales doivent au contraire élaborer des stratégies de portage foncier à court ou moyen terme afin de disposer, en temps utile, des terrains indispensables au développement urbain. Cette stratégie doit pouvoir s'appuyer sur des partenaires, notamment les établissements publics fonciers.

Dans ce contexte, votre commission estime désormais impératif de régler le problème de la superposition des EPF . Aucun texte législatif ou réglementaire n'écarte aujourd'hui la possibilité de superposer sur le périmètre d'un EPF local un EPF d'Etat et de cumuler les deux plafonds de 20 euros. Votre commission ne juge absolument pas opportun que le plafond puisse être ainsi porté théoriquement à 40 euros par habitant . C'est pourquoi, elle vous propose, par un amendement , de prévoir qu'en cas de superposition d'un EPFL et d'un EPFE, le plafond de la TSE perçue par chaque établissement ne puisse pas dépasser 10 euros. Afin de permettre aux acteurs locaux d'ajuster au mieux les politiques respectives menées par chaque établissement, l'amendement propose que les établissements puissent, par convention, fixer un autre partage de la TSE, toujours dans un plafond de 20 euros par habitant.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 9 (Article 1607 bis du code général des impôts) - Exonération de taxe spéciale d'équipement pour les organismes HLM et les sociétés d'économie mixte

Commentaire : cet article vise à aligner les bases de la taxe spéciale d'équipement perçue par les établissements publics fonciers locaux sur celles de la TSE des établissements publics fonciers d'Etat.

I. Le droit en vigueur

La taxe spéciale d'équipement des EPF d'Etat est perçue dans des conditions proches mais non identiques à celles de la TSE que peuvent prélever les EPF locaux. En effet, l'article 97 de la loi de 2005 de programmation pour la cohésion sociale 88 ( * ) a prévu, pour les établissements publics fonciers d'Etat :

- que les organismes HLM et les SEM étaient exonérés de la TSE au titre des locaux d'habitation et dépendances dont ils sont propriétaires et qui sont attribués sous conditions de ressources ;

- que les redevables au nom desquels une cotisation de la taxe d'habitation était établie au titre de ces locaux étaient exonérés de la TSE (article 1607 ter du code général des impôts).

De son côté, l'article 1607 bis du CGI relatif aux EPFL prévoit la même exonération mais « à compter de l'année d'incorporation dans les rôles des résultats de la révision générale des évaluations cadastrales effectuée dans les conditions fixées par la loi n° 90-669 du 30 juillet 1990 relative à la révision générale des évaluations des immeubles retenus pour la détermination des bases des impôts directs locaux ». En conséquence, elle n'est toujours pas entrée en vigueur.

II. Le dispositif proposé par votre commission

Votre commission juge opportun, par souci de cohérence, d'aligner les bases de TSE entre EPFE et EPFL, notamment du fait des risques de superposition sur un même territoire. C'est pourquoi elle vous propose d'adopter un amendement portant article additionnel après l'article 9 afin d'étendre aux EPF locaux l'exonération de TSE applicable par les EPF d'Etat aux organismes HLM, aux sociétés d'économie mixte ainsi qu'à leurs locataires.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 9 (Articles L. 240-1 et L. 240-2 du code de l'urbanisme) - Droit de priorité sur les établissements publics

Commentaire : cet article vise à compléter la liste des établissements publics soumis au droit de priorité des communes en application de l'article L. 240-1 du code de l'urbanisme.

I. Le droit en vigueur

Le programme national de mobilisation du foncier public 2006-2008 notifié le 13 avril 2006 par le Premier ministre prévoyait la réalisation de 30.000 logements sur trois ans. Au 31 décembre 2007, 13.200 logements avaient été mis en chantier, dont près de la moitié à vocation sociale. Avec les mises en chantier prévues en 2008 au titre du nouveau programme 2008-2012 (16.600 logements), cet objectif triennal initial devrait être atteint fin 2008. Le programme national a bénéficié aux régions dans lesquelles la situation du marché du logement est la plus tendue : l'Ile-de-France, avec plus de 7.000 logements mis en chantier et les régions Pays-de-Loire, Aquitaine et Rhône-Alpes avec environ 1.000 logements chacune. Les faibles résultats des régions PACA (600 logements) et Midi-Pyrénées (400) sont toutefois à souligner, alors même que ces régions ont un marché immobilier tendu.

Le Premier ministre a décidé d'amplifier cette politique à travers un nouveau programme plus ambitieux pour 2008-2012 avec un objectif de 15.000 logements mis en chantier annuellement. Le Comité interministériel pour le développement de l'offre de logements du 28 mars 2008 a décidé de retenir 514 sites au titre de cette programmation, suivant la répartition suivante : 270 sites en Ile-de-France (dont une quarantaine dans Paris), 41 sites en Rhône-Alpes et 40 sites en PACA. Ceci représente un potentiel supérieur à 70.000 logements, dont 38 % sociaux, et dont 60 % en Ile-de-France. Ce programme a fait l'objet d'une circulaire d'application le 6 mai 2008.

Lors du débat sur le projet de loi ENL, votre commission avait souhaité, à l'initiative de notre collègue Pierre André, étendre le droit de priorité aux cessions effectuées par la SNCF, RFF et VNF. Le droit de priorité prévoit que le propriétaire public notifie à la commune son intention d'aliéner et indique le prix estimé par le directeur des services fiscaux, la commune disposant de deux mois pour décider d'acquérir le bien 89 ( * ) . Elle avait en effet constaté que le décret prévu par la loi du 13 juillet 1991 pour étendre le droit de priorité à un certain nombre d'établissements publics n'avait pas été pris en quinze ans et jugé en conséquence souhaitable de le prévoir dans la loi pour les établissements ferroviaires, dont le patrimoine est important et dont la cession intéresse souvent au premier chef les collectivités territoriales.

II. Le dispositif proposé par votre commission

Il convient de souligner que la mise en oeuvre du programme national a été largement facilitée par les avancées législatives et réglementaires comme la fusion du droit de priorité et du droit de préemption et l'application d'une décote pour la réalisation de logements sociaux, par la mobilisation renforcée des services déconcentrés de l'Etat, à travers des comités locaux de pilotage du programme sous l'égide du préfet, par une implication accrue des établissements publics, via la signature de conventions d'objectifs avec la SNCF, la RATP, l'AFTRP 90 ( * ) et RFF 91 ( * ) et, enfin, par une meilleure connaissance du patrimoine mutable de l'Etat, notamment par la mise en place de référentiels régionaux du foncier public.

Votre commission constate en outre, comme l'a relevé la Délégation à l'action foncière lors de son audition, que le droit de priorité est désormais très utilisé puisqu'on estime que la majorité des ventes de terrains de l'Etat et de ses établissements publics pour réaliser des logements est faite aux communes .

Or le décret qui, aux termes de l'article L. 240-1 du code de l'urbanisme, doit permettre l'application complète de ce droit, en fixant la liste des établissements publics, n'a toujours pas été publié. C'est ce qu'a souligné l'étude précitée du Conseil d'Etat sur le droit de préemption, qui rappelle que la responsabilité de l'Etat a pu être engagée en raison de sa carence à édicter ce décret 92 ( * ) . Cette juridiction a en effet jugé, dans une affaire opposant la commune d'Ivry-sur-Seine à l'AP-HP, que « le fait, pour l'Etat de s'être abstenu, pendant une durée de quinze ans, de prendre le décret auquel était subordonné l'exercice par les communes du droit de priorité institué par l'article 30 de la loi du 13 juillet 1991 à l'égard de tout projet de cession d'immeubles situés sur leur territoire et appartenant à des établissements publics, est constitutif d'une faute de nature à engager sa responsabilité » . Prenant acte de la carence de l'Etat, et sans prétendre dresser une liste exhaustive dans la loi, votre commission relève qu'il reste deux établissements publics non soumis au droit de priorité -la RATP et l'AP-HP- qui disposent d'emprises relativement importantes, situées en région parisienne et identifiées par le programme national de mobilisation des terrains publics pour le logement.

C'est pourquoi elle vous propose, par un amendement portant article additionnel après l'article 9, de procéder à l'extension du droit de priorité à ces établissements.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article additionnel après l'article 9 (Article 1529 du code général des impôts) - Taxe sur les cessions de terrains rendus constructibles

Commentaire : cet article additionnel tend à modifier le régime de la taxe de cession sur les terrains rendus constructibles en modifiant son assiette, qui ne serait plus le prix de vente, mais la plus-value effectivement réalisée.

I. Le droit en vigueur

En 1998 93 ( * ) puis en 2005 94 ( * ) , votre commission avait préconisé la restitution aux communes d'une partie de la plus-value engendrée par l'ouverture des terrains agricoles à l'urbanisation. Dans un contexte de très forte hausse des prix du foncier, l'article 26 de la loi ENL a autorisé les communes à instituer une taxe forfaitaire 95 ( * ) sur la première cession à titre onéreux de terrains nus rendus constructibles du fait de leur classement par un PLU dans une zone urbaine ou à urbaniser ou par une carte communale dans une zone constructible. Adopté à l'initiative de MM. Jacques Valade et Alain Lambert et de Mme Fabienne Keller, l'article 66 de la loi de finances pour 2007 a permis aux EPCI compétents en matière de PLU d'instituer cette taxe à leur profit en lieu et place et avec l'accord des communes qu'ils regroupent. Applicable directement, cet article a été complété par un décret en 2007 96 ( * ) précisant les obligations déclaratives qui incombent aux propriétaires et les mentions devant obligatoirement figurer dans l'acte lorsque la cession est exonérée.

Egale à 6,6 % du prix de vente (soit 10 % des deux tiers du prix de cession ), cette taxe s'applique aux cessions réalisées par les personnes physiques et les sociétés et groupement soumis à l'impôt sur le revenu afférent à la plus-value. Sont exonérés les terrains :

- qui constituent les dépendances immédiates et nécessaires de la résidence principale du cédant, à condition que leur cession intervienne simultanément avec celle desdits immeubles ;

- pour lesquels une déclaration d'utilité publique a été prononcée en vue d'une expropriation, à condition qu'il soit procédé au remploi de l'intégralité de l'indemnité par l'acquisition, la construction, la reconstruction ou l'agrandissement d'un ou de plusieurs immeubles dans un délai de douze mois à compter de la date de perception de l'indemnité ;

- qui sont échangés dans le cadre d'opérations de remembrement ;

- dont le prix de cession est inférieur ou égal à 15 000 euros ;

- qui sont cédés avant le 31 décembre 2009 notamment à un organisme HLM ou à une SEM gérant des logements sociaux ;

- qui sont cédés avant le 31 décembre 2009 à une collectivité territoriale, à un EPCI compétent ou à un établissement public foncier (EPF) en vue de leur cession à l'un des organismes mentionnés à l'alinéa précédent ; en cas de non respect de cette condition dans un délai d'un an à compter de l'acquisition des biens, la collectivité territoriale, l'EPCI ou l'EPF verse à l'Etat le montant dû ;

- les terrains classés constructibles depuis plus de dix-huit ans.

La taxe ne s'applique pas non plus lorsque le prix de cession du terrain est inférieur au prix d'acquisition effectivement acquitté par le cédant et tel qu'il a été stipulé dans l'acte de cession, majoré d'un montant égal à 200 % de ce prix. Autrement dit, elle ne s'applique que si le prix a plus que triplé .

En deux ans, le dispositif a d'ores et déjà rencontré un certain succès auprès des maires, puisqu'au 10 juillet 2008, 3.735 communes avaient institué la taxe. La taille de ces communes est très variable, mais de très nombreuses communes de petite taille sont concernées. La liste des communes ayant institué la taxe, actualisée mensuellement, figure sur le site internet du ministère des finances 97 ( * ) .

II. Le dispositif proposé par votre commission

Votre rapporteur prend acte du succès de la mise en place, par les communes, de la taxe forfaitaire sur le prix des terrains constructibles, qui atteste que celle-ci répondait à une nécessité certaine. Il relève que, depuis l'adoption de la loi ENL, les réflexions sur ce sujet ont évolué , notamment dans le cadre du Grenelle de l'environnement, qui a débouché sur des réflexions relatives à la taxation de la valorisation immobilière liée à la réalisation d'infrastructures de transports. De même, la mission d'information sur le financement des infrastructures de transports constituée en octobre 2007 au sein de la commission des affaires économiques du Sénat avait proposé de « capter la rente foncière des activités privées au sens large qui se développent le long des lignes ferroviaires ou routières et aux abords des gares, dans le but soit de financer de nouveaux investissements, soit de rembourser les infrastructures utilisées » 98 ( * ) .

Dans ce contexte, et l'expérience montrant que les maires n'ont pas hésité à se saisir de ce nouvel outil, il apparaît nécessaire de rendre cette taxe la plus juste et incontestable possible, ce qui implique de l'asseoir sur la plus-value effectivement réalisée et non sur le prix de vente. En effet, avec une assiette sur le prix de vente, plus la plus-value est forte, moins elle est taxée relativement, et inversement. C'est pourquoi votre commission vous propose d'insérer, par un amendement , un article additionnel tendant à asseoir la taxe de cession visée à l'article 1529 du code général des impôts sur la différence entre le prix d'acquisition et le prix de cession. Elle précise par ailleurs qu'est maintenue l'exonération actuelle des « petites » plus-values, inférieures à un triplement du prix initial .

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 10 (Articles L. 123-1-1, L. 127-1, L. 127-2 et L. 123-1-4 (nouveau) du code de l'urbanisme) - Majoration des règles de construction dans les communes dotées d'un plan local d'urbanisme (PLU)

Commentaire : cet article vise à assouplir les règles de construction afin de favoriser la densité urbaine. Il prévoit que, pendant trois ans, les règles relatives à la hauteur, au gabarit, à l'emprise au sol et au coefficient d'occupation des sols, seront majorées automatiquement six mois après l'entrée en vigueur de la loi dans toutes les zones urbaines des PLU (I). Il permet également aux communes, sur simple délibération, de majorer le COS jusqu'à 50 % pour des opérations de logements comportant des logements sociaux (II).

I. Le droit en vigueur

Les règles d'occupation du sol 99 ( * ) que peut fixer le PLU concernent :

- la nature de l'occupation des sols : le règlement peut déterminer des occupations du sol interdites et d'autres soumises à des conditions particulières ;

- les conditions d'occupation des sols : relatives au terrain (taille du terrain, accès et voirie, dessertes par les réseaux) et au projet ( prospect, emprise au sol, hauteur, aspect extérieur des constructions ) ;

- les possibilités maximales d'occupation des sols : coefficients d'occupation des sols (COS).

S'agissant des règles relatives au projet, on distingue :

- les conditions d'implantation des constructions par rapport aux voies et emprises publiques, par rapport aux limites séparatives des propriétés voisines et par rapport aux autres constructions implantées sur le même terrain : ces règles de prospect lient en général la hauteur de la construction et sa distance par rapport aux voies, aux limites séparatives et éventuellement aux autres constructions implantées sur le même terrain (l'édiction des deux premières est obligatoire 100 ( * ) ) ;

- l'emprise au sol des constructions, dont l'établissement est facultatif 101 ( * ) : les règles de zone peuvent fixer des coefficients d'emprise au sol qui déterminent le pourcentage maximum de la surface du terrain qui pourra être occupé par la construction ;

- la hauteur des constructions 102 ( * ) : la hauteur maximale peut être exprimée en mètres, en niveau (R+1, R+2...), par rapport aux cotes rapportées au nivellement général de la France ou par rapport à la hauteur des bâtiments voisins ;

- l' aspect extérieur des constructions et l'aménagement de leurs abords 103 ( * ) : normes relatives à leur formes (toiture, ouvertures...), aux matériaux utilisés, couleurs, clôtures, etc...

On relèvera que le « gabarit » d'un immeuble correspond à la hauteur autorisée en fonction de la largeur de la rue . Cette notion, applicable en zone urbaine dense, diffère de celle de la hauteur, qui concerne toutes les zones et se définit en valeur absolue ou en nombre de niveaux et de celle de l'emprise au sol.

Par ailleurs, le PLU peut fixer, dans les zones urbaines ou à urbaniser, « un ou des coefficients d'occupation des sols qui déterminent la densité de construction admise » 104 ( * ) . Cette disposition est facultative. Aux termes de l'article R. 123-10 du code de l'urbanisme, le COS est « le rapport exprimant le nombre de mètres carrés de plancher hors oeuvre nette ou le nombre de mètres cubes susceptibles d'être construits par mètre carré de sol », c'est-à-dire le rapport entre la surface de plancher ou le volume de la construction et la surface du terrain sur lequel elle doit être édifiée. Le COS n'est qu'un plafond qui pourra ne pas être atteint si les autres règles d'occupation du sol (prospect, emprise au sol, hauteur) limitent à une valeur inférieure les droits à construire effectifs . Dans les zones urbaines ou à urbaniser ou dans des parties de ces zones, il peut être fixé des coefficients différents suivant la destination des constructions.

Les articles L. 127-1 et L. 127-2 du code précité, issus de la loi du 13 décembre 2000, prévoient que le conseil municipal peut autoriser un dépassement de COS de 20 % à deux conditions :

- que la partie de la construction en dépassement soit destinée à des logements sociaux ;

- que le coût foncier imputé à ces logements sociaux n'excède pas un montant fixé par décret en Conseil d'Etat selon les zones géographiques 105 ( * ) .

La complexité de ce dispositif et la condition de vérification a priori du financement public du logement social 106 ( * ) ont limité son utilisation par les communes. Constatant cette faible utilisation, le Gouvernement a proposé, dans la loi ENL, de le simplifier en permettant aux communes, par une simple délibération, de majorer le COS dans certains secteurs jusqu'à 50 % (article 4). Cette disposition était toutefois restreinte dans le temps (jusqu'au 1 er janvier 2010), dans son champ d'application (communes de plus de 20.000 habitants et celles de plus de 1.500 habitants appartenant à un EPCI de plus de 50.000 habitants compétent en matière d'habitat) et dans son objet (seules étaient concernées les opérations comprenant au moins 50 % de logements sociaux).

II. Le texte du projet de loi

Le I de l'article 10 prévoit que, dans un délai de six mois à compter de la publication de la loi, dans les zones urbaines des PLU et des POS, un dépassement des règles relatives au gabarit, à la hauteur, à l'emprise au sol et au COS est autorisé dans la limite de 20 % pour chacune des règles concernées afin de « permettre exclusivement l'agrandissement de logements ». Cette disposition s'applique pendant trois ans . Elle est automatique sauf dans des secteurs délimités par le conseil municipal, celui-ci devant motiver cette délimitation par « la protection du patrimoine bâti ou non bâti, des paysages ou des perspectives monumentales et urbaines » 107 ( * ) . Elle ne s'applique pas non plus dans les zones A, B et C des plans d'exposition au bruit 108 ( * ) ni dans les zones délimitées par les plans de prévention des risques naturels prévisibles 109 ( * ) . Il est prévu que le plafond de 20 % s'applique à chaque règle : une majoration de 20 % de la hauteur pourra donc être cumulée avec une majoration de l'emprise au sol de 20 % à condition qu'au final le COS ou la surface habitable ne soit pas majoré de plus de 20 %.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, une telle disposition tend à répondre au problème de la disponibilité du foncier en augmentant la constructibilité des terrains déjà bâtis et en maîtrisant l'étalement urbain. Elle devrait permettre en théorie, pour les maisons individuelles, d'ajouter une pièce supplémentaire et, pour les immeubles collectifs, de créer un étage supplémentaire.

Le II de l'article 10 étend l'article 4 de la loi ENL et le codifie à l'article L. 127-1 du code de l'urbanisme en supprimant les restrictions relatives à l'application dans le temps et au champ d'application. En outre, les programmes de logements qui pourront bénéficier de la majoration ne devront plus obligatoirement comporter 50 % de logements sociaux. Il est toutefois précisé que, pour chaque opération, la majoration ne pourra être supérieure au taux des logements sociaux du programme, qui est égal au rapport entre le nombre de logements sociaux et le nombre total des logements de l'opération. Votre commission souligne que la formulation retenue par l'article doit être comprise comme permettant d'utiliser la majoration pour réaliser non seulement des programmes mixtes mais aussi des programmes comportant, le cas échéant, uniquement des logements sociaux (toujours dans la limite d'une majoration de 50 %) Enfin il est précisé que la partie de la construction en dépassement n'est pas assujettie au versement résultant du dépassement du plafond légal de densité.

Le III de l'article 10 est une disposition de coordination visant à supprimer l'ancien dispositif de majoration de COS des articles L. 127-1 et L. 128-1.

Le IV précise que les communes ne peuvent utiliser qu'une seule des différentes possibilités de majoration prévues par le code de l'urbanisme à l'exclusion des autres. Ces dispositions sont les suivantes :

- article L. 123-1-1 : majoration automatique de 20 % sur les constructions existantes sauf si la commune a délibéré pour l'interdire ;

- article L. 127-1 : possibilité pour les communes de prendre une délibération autorisant dans certains secteurs pour les programmes de logements comprenant des logements sociaux, un dépassement de COS jusqu'à 50 % ;

- article L. 128-1 : possibilité pour les communes d'autoriser un dépassement du COS dans la limite de 20 %, pour les constructions remplissant des critères de performance énergétique ou comportant des équipements de production d'énergie renouvelable.

Cette dernière disposition a été introduite par la loi de 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique 110 ( * ) afin de favoriser les constructions à haute performance énergétique et les équipements d'énergies renouvelables dans l'habitat. Elle a été rendue applicable en 2007 par le décret qui a précisé les critères de performance et les équipements pris en compte 111 ( * ) . Celui-ci a ainsi précisé que pouvaient bénéficier de la mesure les constructions respectant les critères de performance énergétique définis par le label « haute performance énergétique » mentionné à l'article R. 111-20 du code de la construction et de l'habitation et celles pour lesquelles le pétitionnaire s'engage à installer des équipements de production d'énergie renouvelable de nature à couvrir une part minimale de la consommation conventionnelle d'énergie du bâtiment au sens du même article. Les équipements pris en compte sont ceux qui utilisent les sources d'énergie renouvelable mentionnées à l'article 29 de la loi du 13 juillet 2005 112 ( * ) .

III. La position de votre commission

La nécessité de favoriser l'optimisation du foncier découle d'au moins deux constats : d'une part le prix et la disponibilité du foncier constructible et, d'autre part, les préoccupations liées au Grenelle de l'environnement tendant à limiter l'étalement urbain. Votre commission partage donc totalement l'objectif qui sous-tend l'article 10. Elle rappelle à cet égard que, d'après une étude récente 113 ( * ) , le terrain effectivement utilisé pour construire a connu une hausse sensible ces dernières années, puisqu'entre 2000 et 2006, la quantité de foncier effectivement consommé a augmenté de 20 %. Le nombre de logements réalisés en « individuel pur » a augmenté de manière significative depuis 2006, la hausse de ces logements s'accompagnant d'une utilisation accrue de foncier : « on a construit en France, sur la fin de période, plus de maisons individuelles, lesquelles ont consommé en moyenne une surface foncière plus importante. Cette augmentation des surfaces de foncier utilisées par le logement individuel pur s'explique par l'utilisation de parcelles de plus en plus éloignées des centres urbains, principalement en secteur diffus, hors opérations d'aménagement (ZAC ou lotissement) » A l'heure où les trajets sont renchéris du fait de la hausse du prix du carburant, l'inversion de cette tendance doit être recherchée.

Toutefois, votre commission s'interroge fortement sur l'opportunité d'une majoration automatique des règles de construction dans toutes les communes dotées d'un PLU. Le champ d'application de cette disposition est en effet potentiellement très large, puisqu'au 1 er janvier 2008, le nombre de communes couvertes par un POS ou un PLU approuvé, en cours de révision ou non, était de 16.557 pour une population d'environ 57,14 millions d'habitants, soit 89,62 % de la population totale, estimée en 2008 à 63,75 millions d'habitants. Votre rapporteur juge en effet paradoxal d'inciter les communes à se doter de documents d'urbanisme pour déterminer les meilleures règles d'aménagement du tissu urbain, ce qui implique de réaliser des études dont le coût n'est pas négligeable, et de prévoir ensuite des dispositions s'imposant à tous les maires quelque soient les spécificités de leurs territoires et modifiant en profondeur l'équilibre des documents qu'ils ont élaborés. Certes ces derniers pourront délibérer pour exclure l'application de la mesure, mais les 16.000 maires concernés seront-ils informés de l'existence de la mesure dans les six mois suivant la promulgation de la loi ? De surcroît, cette disposition va conduire à une majoration automatique des règles six mois après la promulgation de la loi puis, si la commune le décide, à un retour aux règles actuelles : est-il souhaitable, du point de vue de la stabilité juridique, qu'une règle soit modifiée trois fois de suite dans un délai aussi bref ? Enfin, votre rapporteur relève que la majoration des limites de hauteur ou de gabarit pourrait être potentiellement source de nombreux contentieux.

C'est pourquoi votre commission souhaite, tout en conservant l'esprit du texte, inverser la procédure , en permettant aux communes, sur délibération, de délimiter des secteurs dans lesquels les règles de construction pourront être majorées et ainsi conserver aux collectivités le rôle qui est le leur en matière de planification urbaine. En outre, la rédaction actuelle, qui limite la majoration à l'agrandissement de logements, ne permet pas d'ajouter d'étage supplémentaire dans les immeubles collectifs, sauf à construire des appartements en duplex.

C'est la raison pour laquelle l' amendement qui vous est proposé ajoute que les règles pourront être majorées pour l'agrandissement des bâtiments à usage d'habitation, ce qui inclut également les maisons, étant rappelé qu'en tout état de cause, la surface habitable nouvelle ne pourra pas être supérieure de 20 % à la surface existante.

S'agissant du II, votre commission souscrit également à l'objectif, tout en soulignant qu'un important travail de sensibilisation des maires à ce nouvel outil devra être effectué, le bilan d'application de la disposition similaire prévue par la loi ENL étant semble-t-il pour l'heure assez mince. En outre, il apparaît nécessaire de préciser que les délibérations déjà adoptées par les communes sur le fondement de l'actuel article L. 127-1 restent valables, et votre commission vous propose un amendement en ce sens ainsi qu'un amendement rédactionnel.

Enfin, votre commission juge peu opportun d'interdire aux communes de cumuler les majorations de COS relatives à la performance énergétique et au logement social. Elle rappelle en effet que l'article 5 du projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement prévoit que « L'État se fixe comme objectif la rénovation de l'ensemble du parc de logements sociaux. Pour commencer, dès avant 2020, les travaux sur les 800.000 logements sociaux dont la consommation annuelle d'énergie est supérieure à 230 kilowattheures d'énergie primaire par mètre carré ramèneront leur consommation annuelle d'énergie à des valeurs inférieures à 150 kilowattheures d'énergie primaire par mètre carré ». Tel qu'il est rédigé, le IV de l'article 10 interdit de différencier entre du logement social « vertueux » sur le plan énergétique et énergétivore. En outre, il favorise la rénovation énergétique des logements privés au détriment des logements sociaux.

C'est pourquoi votre commission vous propose un amendement précisant que les communes peuvent utiliser les majorations prévues par les articles L. 127-1 et L. 128-1 mais uniquement dans la limite de 50 % fixée par l'article L. 127-1.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 11 (Articles 1er de la loi n° 2006-872 du 13 juillet 2006 portant engagement national pour le logement et L. 300-6 du code de l'urbanisme) - Réalisation de logements sur des terrains publics ayant valeur d'opérations d'intérêt national

Commentaire : cet article étend le champ d'application de la disposition permettant à l'Etat de recourir à la procédure d'opération d'intérêt national (OIN) pour la réalisation de logements sur des terrains publics.

I. Le droit existant

Le I de l'article 11 modifie l'article 1 er de la loi ENL, qui a prévu que des décrets pouvaient, jusqu'au 1 er janvier 2010, délimiter des périmètres dans lesquels la réalisation de logements sur des biens appartenant à l'Etat ou à ses établissements publics présentait un caractère d'intérêt national. Cette qualification entraîne des conséquences juridiques certaines :

- les permis de construire délivrés pour la réalisation de logements le sont au nom de l'Etat ;

- celui-ci peut se prononcer, par une déclaration de projet, sur l'intérêt général d'une action ou d'une opération d'aménagement dans les conditions prévues à l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme (voir ci-après) ;

- l'aliénation par l'Etat ou ses établissements publics de terrains situés dans ces périmètres en vue de la réalisation de logements est exclue du droit de préemption urbain.

Le II de l'article 11 modifie l'article L. 300-6 du code de l'urbanisme. Celui-ci prévoit que l'Etat et ses établissements publics, les collectivités territoriales et leurs groupements ainsi que les établissements publics d'aménagement d'Etat peuvent, après enquête publique, se prononcer, par une déclaration de projet, sur l'intérêt général d'une action ou d'une opération d'aménagement. Si cette déclaration ne porte pas atteinte à l'économie générale du projet d'aménagement et de développement durable du schéma de cohérence territoriale et, en l'absence de schéma de cohérence territoriale, du plan local d'urbanisme, elle emporte immédiatement modification du plan local d'urbanisme (PLU).

II. Le texte du projet de loi

Le I de l'article 11 étend le statut d'opération d'intérêt national à la réalisation de logements sur des terrains appartenant à des sociétés dont le capital est détenu majoritairement par l'Etat ou cédés par elles. En outre, il précise que les périmètres peuvent comprendre des immeubles appartenant à d'autres personnes publiques ou privées lorsqu'ils sont indispensables à la réalisation de l'opération.

Le II de l'article 11 lève une ambiguïté de l'actuel article L. 300-6 en précisant explicitement que la déclaration de projet peut être utilisée non seulement pour des actions ou opérations d'aménagement mais aussi pour des opérations de construction .

III. La position de votre commission

Aucun décret n'a, pour l'heure, été pris sur le fondement de l'article 1 er de la loi ENL depuis le 13 juillet 2006. Dans les quelques endroits où une telle opération était envisagée, des discussions avec les élus locaux se sont déroulées afin de l'éviter. La pratique a donc donné raison à votre rapporteur qui estimait dans son rapport de 2005 sur le projet de loi que « la création d'un périmètre soumis au régime juridique des OIN en vue de réaliser des opérations de logements ne doit constituer qu'un ultime recours de l'Etat, à n'utiliser qu'après une concertation étroite avec les collectivités concernées » 114 ( * ) . L'extension de cette disposition vise donc une hypothèse théorique dans laquelle une opération serait bloquée du fait que l'Etat n'est pas propriétaire de tous les terrains. D'après les informations fournies à votre rapporteur, aucune opération n'est actuellement envisagée et, si tel devait être le cas d'ici le 1 er janvier 2010, il s'agirait de terrains relevant du programme national de mobilisation des terrains publics susmentionné et situés dans des communes faisant l'objet de constats de carence liés à l'application de l'article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation. Votre commission vous propose d'adopter un amendement rédactionnel ainsi qu'un amendement de coordination à l'article L. 213-1 du code de l'urbanisme.

S'agissant du II de l'article 11, il évite le recours aux procédures habituelles de mise en révision ou de modification du plan local d'urbanisme, lorsque celui-ci ne permet pas la réalisation d'une opération. Il permet ainsi d'écourter de manière significative les délais de réalisation de programmes de logements. Votre commission vous propose d'adopter un amendement rédactionnel supprimant, à l'article L. 300-6 du code précité, la référence aux « établissements publics d'aménagement créés en application de l'article L. 321-1 », puisque ceux-ci sont déjà compris dans l'expression « l'Etat et ses établissement publics ».

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 12 (Articles L. 332-9, L. 332-10 et L. 332-11 du code de l'urbanisme) - Convention de projet urbain partenarial

Commentaire : cet article vise à remplacer le programme d'aménagement d'ensemble (PAE) par une procédure contractuelle dénommée convention de projet urbain partenarial (PUP).

I. Le droit en vigueur

A. Les participations exigées des constructeurs

Pour le financement des équipements liés aux constructions, on distingue :

- les participations cumulables avec la taxe locale d'équipement (TLE) : fiscales (taxe départementale des espaces naturels sensibles, taxe pour le financement des dépenses des conseils d'architecture, d'urbanisme et de l'environnemental, etc.) et non fiscales (participation pour raccordement à l'égout, participation pour voirie et réseaux, etc.) ;

- les participations alternatives à la taxe locale d'équipement.

Le régime de ces dernières doit permettre de déterminer le montant de la contribution des constructeurs sur des bases différentes de celles de la TLE, afin de mieux prendre en compte le coût réel des équipements à réaliser dans une zone ou un secteur de la commune à aménager. L'un des régimes est applicable dans les secteurs de la commune où un programme d'aménagement d'ensemble (PAE) est mis en oeuvre, l'autre est constitué par le régime des participations négociées dans les zones d'aménagement concerté (ZAC).

Jusqu'à la loi du 18 juillet 1985, les communes ne disposaient que de la procédure des ZAC, qui nécessite l'acquisition préalable de la plus grande partie des terrains à aménager et n'est pas adaptée aux opérations d'ampleur modeste. L'article L. 332-9 du code de l'urbanisme a créé une procédure beaucoup plus souple de financement de l'aménagement qui permet, comme la ZAC, de faire supporter le coût réel des équipements publics en tout ou partie par les principaux bénéficiaires de l'opération.

B. Le programme d'aménagement d'ensemble

Un programme d'aménagement d'ensemble (PAE) vise à ouvrir une zone bien identifiée à l'urbanisation ou à procéder à sa rénovation ou, plus largement, à changer le parti d'aménagement préexistant. Cette opération d'aménagement se caractérise par l'importance des travaux d'équipement correspondants, sa complexité et ses incidences sur l'agencement du tissu urbain nécessitant et justifiant l'intervention de la collectivité publique. Du parti pris d'aménagement retenu dans le programme d'aménagement d'ensemble découle la définition d'un programme d'équipements publics.

Il ne s'agit donc pas d'une simple opération de construction , aussi importante soit-elle 115 ( * ) , de vaste lotissement 116 ( * ) ou d'un outil de financement d'équipements publics non induits par une opération d'aménagement 117 ( * ) . Pour mémoire, l'article L. 300-1 du code de l'urbanisme précise que les « actions ou opérations d'aménagement ont pour objet de mettre en oeuvre un projet urbain, une politique locale de l'habitat, de favoriser le développement des loisirs et du tourisme, de réaliser des équipements collectifs, de lutter contre l'insalubrité, de permettre le renouvellement urbain, de sauvegarder ou de mettre en valeur le patrimoine bâti ou non bâti et les espaces naturels ».

La commune ou l'EPCI peut instaurer la participation au PAE à condition d'avoir un véritable plan d'aménagement du secteur. La délibération doit comprendre :

- le périmètre du secteur d'aménagement, qui ne peut être localisé que dans les zones susceptibles d'être équipées en vue de leur aménagement, notamment les zones urbaines et à urbaniser des PLU, les secteurs constructibles délimités par les cartes communales et, en l'absence de document d'urbanisme, les parties actuellement urbanisées de la commune ;

- le programme des équipements publics : il peut s'agir d'équipements d'infrastructure (voirie et réseaux) ou de superstructure (locaux scolaires, sportifs, sociaux, culturels, etc.) : ils peuvent être situés à l'extérieur du PAE à condition de correspondre aux besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans le secteur concerné ;

- le coût prévisionnel du programme d'équipements publics ;

- le délai de réalisation du programme des équipements publics : il doit être fixé en mois ou en années et ne peut être constitué par « l'achèvement de l'urbanisation attendue » 118 ( * ) . En cas de non-respect, les constructeurs qui ont acquitté la participation peuvent exercer leur droit de restitution et dans les communes où la TLE existe, le remboursement est limité à la part excédant le montant de la taxe qui aurait dû normalement être payé 119 ( * ) ;

- la part du coût du programme mis à la charge des constructeurs : la commune peut décider de prendre à sa charge une partie du coût et, si la capacité des équipements programmés excède les besoins du secteur, « seule la fraction du coût proportionnelle à ces besoins peut être mise à la charge des constructeurs » ;

- les critères de répartition de cette part entre les différentes catégories de construction : le plus souvent, les communes répartissent la part sur la base des surfaces hors oeuvre nette autorisées, les critères pouvant aussi prendre en compte la destination des constructions (logements, locaux d'activités, etc.).

La délibération doit être affichée en mairie pendant un mois et il doit en être fait mention dans deux journaux régionaux ou locaux. L'absence de publicité prive de base légale la participation et le redevable peut réclamer le remboursement de la totalité des sommes qu'il a versées.

Le fait générateur de la participation est constitué par la délivrance du permis de construire ou de la déclaration de travaux . Son montant, résultant de l'application des critères de répartition fixés par la délibération, fait l'objet d'une prescription expresse dans l'arrêté d'autorisation. Elle est généralement exigée sous forme de contribution financière mais peut, avec l'accord du redevable, prendre la forme d'exécution de travaux ou de cession de terrains. Les délais de recouvrement de la participation ne peuvent être décomptés qu'à partir du commencement des travaux de l'opération autorisée . Aucun versement ne peut être exigé avant cette date.

C. Les difficultés engendrées par la procédure du PAE

Bien qu'il permette de financer tout type d'équipements publics d'infrastructure, le PAE est resté peu utilisé. En décembre 2006, d'après les données communiquées par le ministère, 57 PAE seulement avaient été mis en place. En outre, ces programmes, situés en majorité dans des petites communes (71 % dans des communes de moins de 5.000 habitants), étaient très concentrés géographiquement, puisqu'on en comptait 21 en Rhône-Alpes, 8 en Languedoc-Roussillon et 4 en région PACA. L'Ile-de-France n'en comptait que 5. Enfin, 94 % des communes ayant institué un PAE étaient dotées d'un POS ou d'un PLU (67 % l'ayant institué en zone à urbaniser) et 6 % d'une carte communale. 53 % s'étendaient sur moins de 5 hectares et 66 % sur moins de 10 hectares.

Plusieurs raisons peuvent expliquer ce faible succès. En premier lieu, le PAE nécessite en principe le préfinancement de tout ou partie des équipements par la collectivité. Dans un secteur d'aménagement, la commune doit commencer, de sa propre initiative, à réaliser les équipements publics prévus, ou du moins ceux qui sont indispensables à une première viabilisation des terrains. Ces réalisations doivent attirer les constructeurs, qui viennent rembourser le coût des équipements grâce à la participation mise à leur charge. Seules des circonstances très favorables (construction très rapide du secteur et utilisation de la totalité de la surface hors oeuvre nette résultant du COS) permettent de l'éviter. En conséquence, le recours au PAE n'allège pas, en principe, les budgets des maîtres d'ouvrages publics .

Au demeurant, l'utilisation de fait de la participation financière des constructeurs comme moyen de préfinancement des équipements publics est illégale , même en cas d'accord du constructeur 120 ( * ) . L'article L. 332-10 du code de l'urbanisme précise en effet que la mise en recouvrement de la participation concernée ne peut intervenir qu'à compter du début des travaux autorisés , ce qui renforce l'insécurité financière pesant sur les collectivités territoriales.

Dans certains cas, les communes sont tentées d'utiliser la participation comme moyen de préfinancement et attendent donc que des constructeurs paient leur participation pour réaliser, grâce au financement ainsi dégagé, les équipements prévus. Or une telle pratique est dangereuse car la commune risque d'être prise de vitesse et peut être amenée à réaliser en bloc l'ensemble des équipements au dernier moment, avec l'obligation de devoir rembourser les sommes perçues si le programme n'a pas été réalisé avant l'échéance fixée par la délibération. En effet, une appréciation insuffisante par les services communaux des aléas économiques, techniques et financiers de l'opération entreprise ne peut justifier une prorogation du délai de réalisation des équipements publics 121 ( * ) . En pratique, sur 50 PAE étudiés en 2006, les délais de réalisation des équipements étaient supérieurs à 5 ans dans 38 % des cas et supérieurs à 10 ans dans 44 % des cas.

En deuxième lieu, la détermination des équipements à faire financer par le PAE s'avère difficile dans la mesure où ces derniers profitent à la fois aux constructions situées à l'intérieur et à l'extérieur du périmètre. Or les équipements mis à la charge des constructeurs doivent correspondre aux besoins des futurs habitants ou usagers de ce périmètre, ce qui exclut des équipements qui ne peuvent être considérés comme directement ou uniquement induits par les besoins du secteur : stade, local des pompiers, cimetière, etc 122 ( * ) ... Dans le cas où certains équipements sont susceptibles d'être utilisés par des habitants extérieurs au secteur d'aménagement, la légalité du PAE est subordonnée au calcul d'un exact prorata des besoins du secteur 123 ( * ) , ce qui nécessite notamment une estimation correcte de l'importance du nombre des habitants attendus dans le périmètre du PAE 124 ( * ) .

En troisième lieu, le conseil municipal doit indiquer avec une précision suffisante tant le coût et les conditions de réalisation du programme d'équipements publics que la part de ce coût destinée à être supportée par les constructeurs et, hormis dans l'hypothèse où l'urbanisation ne serait effectuée que par un seul constructeur, les critères permettant de déterminer le montant de la participation exigée de chacun d'eux. L'omission ou l'imprécision de l'un de ces éléments entache d'illégalité la délibération instituant le PAE et entraîne la décharge de participation des constructeurs 125 ( * ) .

Or la fixation du critère de répartition du coût des équipements publics entre les différentes catégories de constructions est souvent hasardeuse car la commune n'a pas l'assurance qu'à long terme les constructions surtaxées financeront les constructions sous-taxées, et le PAE risque alors de se retrouver déficitaire. Ce principe de péréquation du coût du programme des équipements publics, exclusivement défini en fonction des caractéristiques des seules constructions autorisées, ne garantit pas en pratique aux communes le bénéfice d'une ressource ajustée au coût des équipements.

En outre, la commune doit respecter un certain nombre de principes. Il résulte en effet de la jurisprudence administrative que la participation PAE ne doit pas être sans lien avec l'importance des constructions autorisées . Ainsi, dès lors que la surface hors oeuvre nette (SHON) a été retenue comme critère de calcul de la participation, l'assiette de cette participation sur la SHON potentielle de l'unité foncière d'assiette des constructions et non pas sur la seule SHON des constructions autorisées a été sanctionnée à de multiples reprises par le juge administratif 126 ( * ) .

Enfin, les conditions de publicité sont strictement définies par la jurisprudence. En cas de défaut de publication régulière d'un programme d'aménagement d'ensemble, les sommes versées par les constructeurs doivent leur être remboursées intégralement 127 ( * ) . Les modifications substantielles du PAE doivent faire l'objet des mêmes mesures de publicité. A défaut, le PAE modifié est inopposable aux constructeurs et la participation illégale indûment perçue doit leur être restituée 128 ( * ) .

Ainsi, on constate un déséquilibre entre les obligations et les engagements respectifs des communes et des constructeurs, inhérent en particulier au fait que la collectivité doit s'engager à réaliser les équipements publics dans un délai déterminé (sans pouvoir conditionner ce délai à l'urbanisation effective du secteur concerné) alors qu'à l'inverse, les constructeurs ne sont tenus à aucun délai quant à la réalisation des travaux qui leur incombent.

En conséquence, il n'existe pas actuellement de procédure satisfaisante pour permettre à un aménageur privé de réaliser une opération d'aménagement complexe qui dépasse le cadre du lotissement. En dehors des ZAC qui ne peuvent être créées qu'à l'initiative d'une personne publique, aucun système contractuel n'est admis et le programme d'aménagement d'ensemble (PAE) est le seul mécanisme de financement. Or, le PAE apparaît extrêmement complexe dans sa mise en oeuvre et source d'une grande insécurité juridique tant pour les aménageurs que pour les communes .

S'agissant des exemples européens, une récente étude de l'Association des études foncières 129 ( * ) a mis en évidence trois types de processus d'urbanisation des terres agricoles ou naturelles :

- en Grande-Bretagne et en Belgique, l'initiative privée joue un rôle essentiel : les propriétaires fonciers ou des aménageurs privés prennent en charge l'urbanisation des terrains dans des zones définies par les autorités publiques ;

- en Espagne et en Suisse, l'initiative privée est utilisée mais structurée : les propriétaires fonciers sont organisés en assemblée et réalisent l'urbanisation de leurs terrains mis en commun, ce qui permet une urbanisation plus structurée du fait du remembrement des terrains ;

- aux Pays-Bas, en Allemagne et en France, la puissance publique est un acteur essentiel du processus d'urbanisation, qu'elle réalise et organise seule l'urbanisation des terres ou que des investisseurs privés définissent les projets d'urbanisation, la collectivité territoriale conservant le pouvoir d'initiative, de contrôle et d'approbation.

II. Le texte du projet de loi

Le I de l'article 12 modifie les articles L. 332-9 et L. 332-10 du code de l'urbanisme afin d'instituer un dispositif contractuel calqué sur les ZAC pour développer l'urbanisme opérationnel d'initiative privée. Ce faisant, il supprime le régime du PAE, prévu par ces articles .

L'article L. 332-9 crée la nouvelle procédure, qui s'appliquera dans les zones urbaines ou à urbaniser des PLU ou des documents d'urbanisme en tenant lieu 130 ( * ) . Une convention de « projet urbain partenarial » (PUP) pourra prévoir le financement des équipements rendus nécessaires par une ou plusieurs opérations d'aménagement ou de construction. Elle pourra être passée entre le ou les propriétaires de terrains, le ou les aménageurs, le ou les constructeurs et la commune ou l'EPCI compétent.

Les équipements propres mentionnés à l'article L. 332-15 sont exclus. La loi du 18 juillet 1985 a distingué les équipements publics des équipements propres, privés, qui appartiennent au maître d'ouvrage de l'opération et sont affectés aux besoins exclusifs de celle-ci 131 ( * ) . En conséquence, le maître d'ouvrage contribue totalement à leur réalisation ou leur financement. Aux termes de l'article L. 332-1, ces équipements concernent les « travaux nécessaires à la viabilité et à l'équipement de la construction, du terrain aménagé ou du lotissement, notamment en ce qui concerne la voirie, l'alimentation en eau, gaz et électricité, les réseaux de télécommunication, l'évacuation et le traitement des eaux et matières usées, l'éclairage, les aires de stationnement, les espaces collectifs, les aires de jeux et les espaces plantés ».

Les deuxième et troisième alinéas du I précisent, comme pour le PAE, que :

- la convention ne pourra concerner que les équipements publics réalisés pour les besoins des futurs habitants ou usagers des constructions à édifier dans le périmètre fixé par la convention ;

- lorsque la capacité des équipements programmés excède ces besoins, seule la fraction du coût proportionnelle à ces besoins peut être prise en charge par la convention ;

- la convention fixe les délais de paiement, la participation pouvant être acquittée sous forme de contribution financière ou d'apports de terrains.

L'article L. 332-10 prévoit que l'application de la convention exclut celle de la taxe locale de l'équipement, pendant un délai fixé par la convention qui ne peut excéder 10 ans.

Le II de l'article 12 abroge, par coordination, l'article L. 332-11, puisque celui-ci concerne le régime du programme d'aménagement d'ensemble, qui est supprimé.

III. La position de votre commission

Votre commission ne peut que se féliciter de la création d'un nouvel outil destiné à relancer l'urbanisme opérationnel. En effet, d'après le Conseil national de l'habitat, on constate depuis 2001 un blocage des opérations « organisées » dans les secteurs périurbains, accompagné d'une explosion de la construction diffuse : sur les 108.000 maisons construites en 2003, plus de 152.000 l'ont été en secteur diffus et 46.000 en lotissements. Les incertitudes juridiques qui entourent la réforme des concessions d'aménagement et la complexité d'utilisation des PAE entraînent aujourd'hui une certaine faillite de l'urbanisme opérationnel, attesté par le fait que 16 % des constructions de maisons individuelles seulement se font dans le cadre d'opérations groupées.

Le système contractuel proposé devrait, en pratique, assouplir les contraintes des communes en matière de délai et les inciter à recourir à cet outil. Votre commission juge à cet égard souhaitable que la commune conserve l'initiative dans cette procédure, conformément à son rôle en matière de planification urbaine. Elle regrette toutefois que l'utilisation du PUP soit limité aux communes dotées d'un PLU, alors même que le PAE pouvait être réalisé y compris dans les communes non dotées de document d'urbanisme.

C'est pourquoi elle vous propose un amendement étendant le champ d'application de l'article aux zones constructibles des cartes communales et aux secteurs actuellement urbanisés des communes, en l'absence de document d'urbanisme. Pour mémoire, 3.469 communes disposaient, au 1 er janvier 2008, d'une carte communale, pour une population de 1,3 millions d'habitants. 90 ont engagé une procédure d'élaboration d'un PLU et 2.874 autres cartes communales sont en cours d'élaboration. L'élaboration de celles-ci concerne pour l'essentiel des communes de moins de 1.000 habitants.

Outre deux amendements rédactionnels, votre commission vous propose par ailleurs de maintenir, par un amendement , la possibilité pour les communes qui le souhaiteraient de recourir au PAE. Une telle disposition permet non seulement d'assurer le maintien des PAE existants mais aussi de ne pas priver les communes d'un outil qui, utilisé à bon escient, peut s'avérer efficace dans certains cas.

Par ailleurs, votre commission vous propose un amendement permettant d'acquitter la participation qui sera demandée dans le cadre du projet urbain partenarial par un apport de terrains y compris bâtis.

Enfin, votre rapporteur attire l'attention sur le rôle des associations foncières urbaines, que l'ordre des géomètres-experts a souligné lors de son audition. Celles-ci sont en effet soumises aujourd'hui à un régime complexe, notamment s'agissant de leur création, alors même qu'elles pourraient constituer un bon outil pour relancer les opérations d'aménagement.

Cette question dépasse toutefois, par son ampleur, le cadre de ce projet de loi, mais votre rapporteur souhaite qu'une réflexion s'engage sur ce sujet afin d'élaborer, le cas échéant, des propositions de modification.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 13 (Article L. 123-5 du code de l'urbanisme) - Adaptation des règles d'urbanisme pour améliorer l'accessibilité des logements existants aux personnes handicapées

Commentaire : cet article autorise l'autorité compétente en matière de permis de construire à déroger aux dispositions du PLU lorsque des travaux sont nécessaires à l'accessibilité d'un logement existant aux personnes handicapées.

I. Le droit existant

L'article 50 de la loi du 13 décembre 2000, codifié à l'article L. 112-1 du code de l'urbanisme a prévu que des décrets fixent les conditions dans lesquelles sont déduites les surfaces de planchers supplémentaires nécessaires à l'aménagement et à l'amélioration de l'habitabilité des logements destinés à l'hébergement des personnes handicapées. Six ans après, en 2006, un décret 132 ( * ) a prévu, dans son article 10, de compléter les déductions de surface prévues par l'article R. 112-2 du code de l'urbanisme, en précisant que la surface hors oeuvre nette d'une construction est égale à la surface hors oeuvre brute de cette construction après déduction, notamment, d'une surface forfaitaire de cinq mètres carrés par logement respectant les règles relatives à l'accessibilité intérieure des logements aux personnes handicapées. L'article 13 de ce décret a prévu que l'article 10 s'appliquerait à compter du 1 er janvier 2007.

II. Le texte du projet de loi

L'article 12 permet au maire de déroger à une ou plusieurs règles du PLU pour autoriser des travaux nécessaires à l'accessibilité d'un logement existant aux personnes handicapées. Cette disposition devrait permettre d'accorder des autorisations de construire dépassant par exemple le coefficient d'occupation des sols ou la hauteur, qui seraient illégales au regard des règles du PLU. L'exposé des motifs précise que le décret en Conseil d'Etat prévoira que le maire recueille l'avis de la commission d'accessibilité pour vérifier que la dérogation est indispensable pour améliorer l'accessibilité aux personnes handicapées. D'après les informations fournies à votre rapporteur, ce décret donnera également des précisions concernant la procédure à suivre par les demandeurs, qui sera dérogatoire par rapport au droit commun : pièces à fournir en complément de la demande de dérogation, possibilité pour le maire de demander des pièces supplémentaires, non-délivrance d'un permis tacite, etc.

Le décret du 8 mars 1995 133 ( * ) a prévu la création par arrêté préfectoral, dans chaque département, d'une commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité . Celle-ci, qui a vu ses modalités de fonctionnement modifiées en 2006 134 ( * ) est compétente pour donner des avis à l'autorité investie du pouvoir de police administrative relatifs à la sécurité contre les risques d'incendie et de panique dans les établissements recevant du public et les immeubles de grande hauteur, à l'accessibilité aux personnes handicapées, aux dérogations à certaines règles de prévention d'incendie et d'évacuation des lieux de travail, à l'homologation des enceintes destinées à recevoir certaines manifestations sportives, etc. De manière générale, ces avis ne lient pas l'autorité de police sauf dans le cas où des dispositions réglementaires prévoient un avis conforme. Dans le cas présent, le décret prévoira un avis simple, le maire conservant sa compétence décisionnelle pour délivrer ou non le permis de construire.

III. La position de votre commission

Votre commission se félicite de cette disposition, dans la mesure où il est fréquent que les personnes handicapées aient besoin d'aménagements ou d'une surface supplémentaire que les PLU n'autorisent pas nécessairement. Cette disposition devrait donc simplifier la vie quotidienne des personnes handicapées et les protéger notamment de contentieux potentiellement lourds sur les plans psychologique et financier.

Votre rapporteur tient ensuite à préciser que la notion d'accessibilité inclut celle d'habitabilité , puisqu'aux termes de l'article R. 111-18-6 du code de la construction et de l'habitation, « Est considéré comme accessible aux personnes handicapées tout bâtiment ou aménagement permettant à un habitant ou à un visiteur handicapé, avec la plus grande autonomie possible, de circuler, d'accéder aux locaux et équipements, d'utiliser les équipements , de se repérer et de communiquer ».

Votre commission vous propose un amendement tendant à préciser que les dérogations pourront être accordées aux règles d'un PLU mais aussi de tout « document d'urbanisme en tenant lieu », ce qui inclut les plans d'occupation des sols, les plans d'aménagement de zone et les plans de sauvegarde et de mise en valeur.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 14 (Article 14 de la loi n° 2003-710 du 1er août 2003) - Extension des interventions de l'ANRU aux structures d'hébergement et de transition

Commentaire : cet article donne à l'ANRU la possibilité de financer des opérations de construction ou d'acquisition de structures d'hébergement ou de logements de transition.

I. Le droit en vigueur

En application de l'article 14 de la loi du 1 er août 2003 d'orientation et de programmation pour la ville et la rénovation urbaine, l'ANRU a la possibilité d'accorder des subventions pour financer la construction ou l'acquisition, suivie ou non de travaux d'amélioration, de logements locatifs sociaux mais aussi pour procéder à des opérations de réhabilitation de logements sociaux existants. Dans ce cadre, ces subventions sont soumises aux mêmes conditions que les aides de l'Etat, même si l'agence a la possibilité, dans des conditions définies par décret en Conseil d'Etat, de les majorer, d'en modifier l'assiette ou les conditions de versement.

II. Le texte du projet de loi

Afin d'étendre les missions de l'ANRU au financement d'opérations dans lesquelles sont insérées des structures d'hébergement ou de transition, dans le cadre d'opérations de rénovation urbaine, l'article 14 propose de lui ouvrir la possibilité de financer des structures d'hébergement, des établissements ou logements de transition, des logements-foyers ou des résidences hôtelières à vocation sociale. L'exposé des motifs du projet de loi précise que de telles interventions présenteraient un caractère ponctuel.

III. La position de votre commission

Votre commission vous présente un amendement rédactionnel sur cet article.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 15 (Article 31 du code général des impôts) - Recentrage des mécanismes d'amortissement fiscal en faveur des investissements locatifs sur les marchés immobiliers tendus

Commentaire : cet article procède à un recentrage des amortissements « Robien » et « Borloo » sur les marchés immobiliers présentant des tensions locatives.

I. Bilan des régimes « Robien » et « Borloo »

A. Présentation des dispositions fiscales

Instauré par la loi du 2 juillet 2003 « urbanisme et habitat » 135 ( * ) , le régime d'amortissement « Robien » 136 ( * ) est un dispositif de promotion des investissements locatifs dont la création répondait, à l'époque, à la nécessité de relancer un mouvement de production de logements locatifs privés à une période où l'offre neuve de tels logements s'était affaiblie. Ses modalités fiscales ont été revues à l'occasion de la discussion de la loi ENL, qui a, dans le même temps, créé un nouveau régime, dit « Borloo populaire », pour encourager la production de logements privés à destination des ménages sous plafonds de ressources.

L'amortissement « Robien recentré »

Depuis l'entrée en vigueur de la loi ENL, l'amortissement « Robien » continue à concerner tout logement acquis neuf ou en l'état futur d'achèvement, tout logement acquis ainsi que tout logement ancien ne satisfaisant pas aux caractéristiques de décence et faisant l'objet de travaux de réhabilitation permettant au logement d'acquérir des performances techniques voisines de celles d'un logement neuf. Depuis cette date, il permet au contribuable d'amortir désormais 6 % du prix d'acquisition du logement pour les sept premières années et 4 % de ce prix pour les deux années suivantes 137 ( * ) . Pour les opérations de réhabilitation de logements anciens, la déduction au titre de l'amortissement est calculée sur le prix d'acquisition des locaux augmenté du montant des travaux de transformation.

Le bénéfice de l'amortissement est subordonné à une option qui doit être exercée lors du dépôt de la déclaration des revenus de l'année d'achèvement de l'immeuble ou de son acquisition si elle est postérieure. Cette option est irrévocable pour le logement considéré et comporte l'engagement du propriétaire de louer le logement nu pendant au moins neuf ans à usage d'habitation principale à une personne autre qu'un membre de son foyer fiscal. Cette location doit prendre effet dans les douze mois qui suivent la date d'achèvement de l'immeuble ou de son acquisition. Cet engagement prévoit, en outre, que le loyer ne doit pas excéder un plafond fixé par décret.

Le « Borloo populaire »

Ce régime consiste en une déduction forfaitaire fixée à 30 % des revenus fonciers, associée au dispositif d'amortissement « Robien » avec les mêmes taux d'amortissement au cours de la période de neuf ans. Contrairement au régime Robien, les locataires du logement faisant l'objet de ce régime doivent disposer de revenus inférieurs à des plafonds 138 ( * ) fixés par décret et révisés chaque année au 1 er janvier, en fonction de l'évolution annuelle du salaire minimum de croissance.

Plafonds (€) applicables aux baux signés en 2008

Zone A

Zone B1

Zone B2

Zone C

Composition du foyer locataire

Personne seule

42 396

31 491

28 867

28 672

Couple

63 362

46 245

42 392

38 538

Personne seule ou couple ayant 1 personne à charge

76 165

55 363

50 750

46 136

Personne seule ou couple ayant 2 personnes à charge

91 234

67 002

61 419

55 835

Personne seule ou couple ayant 3 personnes à charge

108 003

78 640

72 087

65 533

Personne seule ou couple ayant 4 personnes à charge

121 533

88 706

81 314

73 922

Majoration par personne à charge supplémentaire
à partir de la cinquième

+ 13 545

+ 10 075

+ 9 235

+ 8 395

Contrairement à l'amortissement Robien, l'engagement de location dans ce cadre peut être suspendu, à l'issue d'une période de location d'au moins trois ans, pour mettre le logement à la disposition d'un ascendant ou descendant du contribuable. Pendant la période de mise à disposition du logement, le contribuable ne bénéficie pas de la déduction au titre de l'amortissement. Cette période de mise à disposition du logement, qui ne peut excéder neuf ans, n'est pas prise en compte pour la durée de location minimale de neuf ans. En outre, les plafonds de loyers du « Borloo » sont inférieurs de 20 % à ceux du « Robien » . A l'issue de la période de neuf ans, le contribuable a la possibilité de prolonger son engagement sur deux périodes triennales et à un taux d'amortissement fixé à 2,5 %, lui permettant ainsi d'amortir jusqu'à 65 % de la valeur du bien.

Le zonage géographique

A la suite du vote de la loi « urbanisme et habitat », l'arrêté du 19 décembre 2003 a procédé au classement des communes françaises en trois zones (A, B et C), en fonction des tensions locatives observées sur les marchés de l'habitat. Les plafonds de loyer dépendent alors de la localisation de l'investissement locatif au regard de ces trois zones, puisqu'ils sont plus élevés dans les zones tendues. Schématiquement, la zone A regroupe l'agglomération parisienne, la Côte-d'Azur et le Genevois français, la zone B les agglomérations de plus de 50.000 habitants et la zone C le reste du territoire. A l'occasion des modifications introduites par la loi ENL et la création du « Borloo populaire », l'arrêté du 10 août 2006 a procédé à la division de la zone B en deux zones distinctes, B1 et B2, afin de mieux prendre en compte la réalité des différents marchés de l'habitat. De manière schématique, la zone B1 regroupe 23 agglomérations de plus de 250.000 habitants, la « grande couronne » parisienne, quelques agglomérations où le marché est tendu (Annecy, Bayonne, etc.), le pourtour de la Côte-d'Azur, les départements d'outre-mer et la Corse. La zone B2 inclut quant à elle les autres agglomérations de plus de 50.000 habitants, les autres zones frontalières ou littorales tendues et les limites de l'Île-de-France. Pour les baux conclus en 2008, les plafonds s'établissent comme indiqués dans le tableau ci-dessous.

€ /m²

Zone B

Zone B1

Zone B2

Zone C

Robien classique

21,02

14,61

14,61

10,51

Robien recentré

21,02

14,61

11,95

8,76

Borloo populaire

16,83

11,69

9,56

7,01

Ces plafonds sont relevés chaque année au 1 er janvier, dans la même proportion que la variation de l'indice de référence des loyers publié par l'INSEE.

L'avantage fiscal accordé à l'investisseur

Dans le cadre de ces régimes fiscaux, l'amortissement se cumule aux charges réelles du logement. Cet ensemble vient en déduction des loyers perçus, ce qui permet au contribuable de ne pas générer d'impôts au titre des revenus tirés de la location. Le « Borloo populaire » offre au surplus un avantage supplémentaire de 30 % d'abattement forfaitaire sur les revenus bruts. Le « déficit foncier » ainsi produit est alors déductible du revenu imposable, dans la limite de 10.700 euros par an. Le contribuable bénéficie, par diminution de son revenu net imposable, d'une réduction d'impôt, proportionnelle au montant de l'investissement et au taux d'imposition du contribuable. Selon les évaluations faites par les professionnels du secteur, pour une acquisition effectuée à 100 % par endettement et pour un contribuable ne disposant pas d'autres revenus fonciers, les contribuables imposés au taux marginal d'imposition (TMI) de 5,5 % pourront, au maximum, réduire leur impôt sur le revenu de 589 euros par an, de 1.498 euros s'ils se situent au TMI de 14 %, de 3.210 euros pour un TMI de 30 % et de 4.280 euros pour un TMI de 40 %. Au total, le dispositif permet donc d'amortir 50 % de la valeur du bien immobilier sur la période de neuf ans pour le Robien recentré et entre 50 et 65 % pour le « Borloo populaire ».

Compte tenu des paramètres de calcul de l'avantage fiscal, ces régimes favorisent donc la construction de logements dont la taille ne répond pas nécessairement aux besoins des marchés locaux de l'habitat dans lesquels ils sont implantés mais à une logique d'optimisation fiscale, en fonction du taux d'imposition du contribuable. Au surplus, la limitation à 10.700 euros du déficit foncier ne favorise pas non plus la construction de « grands logements ».

B. Les effets de ces dispositifs sur les marchés de l'habitat

A plusieurs reprises, les parlementaires ont demandé à pouvoir bénéficier d'une évaluation et d'un bilan des effets de ces dispositifs sur les marchés locaux de l'habitat, compte tenu du nombre important de logements faisant l'objet de ces régimes d'amortissement et de la dépense fiscale engagée. En effet, très rapidement, il a été mis en évidence que le « Robien », bien qu'ayant permis de relancer une dynamique de construction de logements locatifs, ne favorisait pas le développement d'une offre locative adaptée aux besoins réels des différents marchés de l'habitat, saturant même certains marchés au-delà de ces besoins avec pour conséquence une vacance de ces logements.

En vertu de la loi de finances pour 1999, le Gouvernement était tenu de fournir un rapport d'évaluation sur les régimes d'amortissement au plus tard le 15 septembre 2004, délai repoussé au 15 septembre 2006 avec le vote de la loi « urbanisme et habitat » puis au 15 septembre 2007 avec celui de la loi ENL. Ce rapport a en définitive été transmis au Parlement en février 2008.

Les grands enseignements du bilan fait par le Gouvernement

Centré sur les effets des dispositifs entrés en vigueur avant l'application de la loi ENL, ce rapport se focalise plus particulièrement sur les régimes de promotion des logements neufs, qui concentrent la plus grande part des logements aidés et donc de la dépense fiscale.

D'après la Fédération des promoteurs-constructeurs, de 1998 à 2005, environ 471.000 logements ont été vendus par les promoteurs sous le bénéfice d'un régime d'avantage fiscal, soit 48 % des ventes totales. Toujours selon la même source, 54.000 logements, dédiés au « Robien », auraient été vendus en 2003, 62.000 en 2004 et 68.600 en 2005.

Le rapport met notamment en évidence le coût élevé pour les finances publiques de ces dispositifs puisque la dépense fiscale par logement évolue dans une fourchette comprise entre 16.900 et 25.000 euros en Île-de-France et entre 15.700 et 23.000 euros en province (selon la durée de l'engagement). Au total, d'après les évaluations fournies par le Gouvernement lors de la discussion du projet de loi de finances pour 2008, le coût total pour les finances de l'ensemble des régimes d'aide aux investissements locatifs se serait élevé, cette année, à 836 millions d'euros, en progression de 26 % par rapport à l'année 2007.

Sur le plan géographique, la plus grande partie des investissements locatifs sont orientés vers les régions Île-de-France, Pays-de-la-Loire et Rhône-Alpes. A elles trois, ces régions ont ainsi drainé plus de 40 % des investissements en 2005. S'agissant de la taille des logements construits sous ces régimes, il est fait valoir que ceux-ci comprennent en moyenne trois pièces. Les studios représentent 8 % des logements, les deux pièces 32 %, les trois pièces 26 %, les quatre pièces 20 % et les cinq pièces et plus 14 %. A ce titre, le rapport met néanmoins en évidence qu'en moyenne les logements acquis par les investisseurs présentent une surface inférieure à celle des logements des accédants à la propriété 139 ( * ) . Enfin, le rapport met également l'accent sur le fait que les investissements locatifs sont moins concentrés dans les zones où la tension du marché est forte que les logements acquis par les accédants.

Les résultats de ce bilan et les observations faites par de nombreux élus locaux, qui voient se construire sur le territoire de leur commune des logements ne répondant pas nécessairement aux besoins locaux, militent donc en faveur d'un recentrage des systèmes d'amortissement sur les zones géographiques connaissant les tensions immobilières les plus importantes.

II. Le texte du projet de loi

* En conséquence de ces observations, le paragraphe I modifie les régimes d'amortissement « Robien » et « Borloo » et amende, à cet effet, le h du 1° du I de l'article 31 du code général des impôts.

Ces dispositions prévoient qu'à compter du lendemain de la publication du nouveau classement des communes françaises par zone, lequel sera défini par arrêté ministériel, seuls les logements acquis ou construits dans des communes situées dans des zones du territoire, définies par décret, dans lesquelles le marché présente des tensions immobilières, pourront bénéficier de ces deux régimes d'amortissement fiscal. Au surplus, ce classement , établi par arrêté conjoint des ministres du budget et du logement, devra être révisé au moins tous les trois ans afin de tenir compte des évolutions locales des différents marchés immobiliers , évolution du droit dont votre commission se félicite.

D'après les informations fournies à votre rapporteur, le décret devrait définir pour sa part quelles sont les zones qui se caractérisent par des tensions immobilières. Il devrait s'agit des zones A, B1 et B2. Pour des raisons juridiques tenant à l'utilisation de la zone C dans d'autres dispositifs, il n'est pas proposé de supprimer cette zone mais de supprimer le bénéfice de l'amortissement fiscal pour les logements construits ou acquis dans cette zone. Selon les premiers éléments d'information disponibles, certaines agglomérations devraient être déclassées, en totalité, de la zone B2 à la zone C, notamment celles qui présentent à la fois un faible niveau de tension du marché immobilier et un excès d'offre locative privée neuve.

La faiblesse du niveau de tension du marché immobilier est identifiée à partir de plusieurs indicateurs statistiques : niveau des prix de l'ancien, niveau des loyers privés de marché lorsqu'ils sont disponibles, niveau des prix des appartements neufs, taux de mobilité dans le parc social, part des ménages avec un taux d'effort élevé. L'excès d'offre locative privée est analysé à partir, d'une part, des résultats des expertises réalisées par les différents réseaux professionnels, d'autre part, de l'évolution de la production et des prix des appartements neufs depuis 2000.

Entre 20 et 40 agglomérations devraient être concernées. Certaines agglomérations de zone B1 pourraient également être partiellement ou totalement déclassées en zone B2 .

Dans les bassins d'emploi présentant un niveau de tension du marché immobilier élevé, défini selon les mêmes critères, certaines communes -en bordure d'agglomérations situées en zone A ou B1 ou en zone littorale et frontalière- seront reclassées de la zone C à la zone B2. Il s'agit notamment de communes rurales de l'arrière-pays méditerranéen, dont les niveaux de prix sont très élevés et qui étaient jusqu'à présent en zone C, et d'autres communes dans des situations analogues sur le reste du territoire et en particulier en zone littorale.

* Le paragraphe II supprime quant à lui, à compter du lendemain de la publication du nouveau classement des communes par zone, le régime d'amortissement fiscal spécifique pour les logements construits en zone de revitalisation rurale (ZRR).

Créé par l'article 100 de la loi « DTR » 140 ( * ) , ce régime permet à un investisseur de bénéficier des dispositions du « Robien » et d'une déduction forfaitaire de ses revenus locatifs majorée à 26 %. Ce dispositif, intégré dans le projet de loi dès son adoption en conseil des ministres, poursuivait un objectif de redynamisation de l'offre locative dans ces zones, souvent dépourvues de parc locatif privé.

Une telle suppression répond, selon les arguments exposés par le Gouvernement, à une logique de recentrage des régimes d'incitation aux investissements locatifs sur les marchés immobiliers présentant des tensions. Or, de telles tensions sont, par définition, absentes dans les ZRR.

III. La position de votre commission

Votre commission partage totalement l'objectif de recentrage des régimes d'aide aux investissements locatifs sur les marchés de l'habitat les plus tendus. De même, elle se félicite de la clause de révision triennale du zonage qui sera de nature à en permettre une évolution adaptée à la réalité des tensions locatives. Pour ces raisons, elle ne vous présente, sur le paragraphe I , qu'un amendement de nature rédactionnelle .

En revanche, votre commission est plus réservée sur la suppression de l'avantage fiscal supplémentaire accordé aux investisseurs qui acquièrent ou font construire des logements locatifs dans les zones de revitalisation rurale. Au regard du caractère récent de ce mécanisme et de son coût limité pour les finances publiques, votre commission estime que ce dispositif constitue l'un des rares outils incitatifs pour favoriser la production de logements dans les ZRR. Au surplus, dans la mesure où l'adoption du paragraphe I se traduira par la suppression des avantages fiscaux accordés aux investissements locatifs réalisés en zone C, ce régime de majoration de la déduction forfaitaire ne trouverait à s'appliquer que dans les ZRR situées en zone B1 ou B2, ce qui limite d'autant le coût pour le budget de l'Etat. Dans ces conditions, votre commission vous soumet un amendement de suppression du paragraphe II .

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 16 (Articles 278 sexies et 284 du code général des impôts) - Extension des avantages fiscaux du « Pass-Foncier » aux logements collectifs

Commentaire : cet article propose d'étendre le bénéfice de la TVA à 5,5 % aux logements en accession sociale à la propriété éligibles au dispositif du Pass-Foncier situés dans des immeubles collectifs à usage d'habitation.

I. Le droit en vigueur

Le Pass-Foncier a été créé par une convention signée entre l'Etat et l'UESL le 20 décembre 2006 141 ( * ) . Ce dispositif permet le portage foncier, sans coût immédiat significatif pour les ménages, durant toute la phase de remboursement des prêts souscrits pour la construction du logement, dans la limite de 25 ans . Les ménages se voient offrir la possibilité d'acquérir leur logement en deux temps en différant l'acquisition du foncier après celle du bâti. Pour les opérations de construction individuelles, le mécanisme repose sur un système de bail à construction puisque le collecteur financier du 1 % logement instruisant le dossier du ménage (CIL ou CCI) se rend acquéreur du terrain et conclut, au bénéfice des accédants, un bail à construction assorti d'une promesse de cession du terrain au plus tard avant la date d'expiration du bail. La durée minimale du bail est de 18 ans et ne peut être inférieur à la durée du prêt le plus long souscrit pour le financement du bâti.

Limitée dans un premier temps aux seules opérations de construction individuelles, la convention du 27 septembre 2007 a ensuite élargi les prêts Pass-Foncier aux opérations de logements collectifs. Pour de telles acquisitions, en raison de l'impossibilité de distinguer, pour chaque copropriétaire, la part du foncier attachée à son lot, l e collecteur se porte acquéreur de la nue-propriété du lot de copropriété , l'usufruit étant acquis par l'accédant, celui-ci bénéficiant en outre d'une option d'achat sur la nue-propriété à toute date de sa convenance.

Deux types d'opérations ont été visés par la convention Etat/UESL du 20 décembre 2006 :

- les opérations dites « accédants » , qui ont vocation à représenter la majoration des constructions bénéficiant du Pass-Foncier, pour lesquelles la décision d'octroi est prise par le collecteur du 1 % et qui concernent toute opération d'acquisition ou de construction d'un logement individuel collectif ou neuf ;

- les opérations dites « fléchées » , financées à l'aide d'un prêt social de location-accession (PSLA), ayant fait l'objet d'un agrément par un comité regroupant des représentants de l'Etat, de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et de l'UESL, après avis de la direction régionale de la CDC. Ce comité signe avec l'organisme promoteur un bail à construction par parcelle avec une promesse de cession du foncier au terme du bail à construction sous condition suspensive du paiement du prix afférent au terrain. A la levée d'option du locataire-accédant, les droits réels sur le bâti sont cédés à l'accédant qui devient aussi le bénéficiaire de la promesse de cession du terrain.

Au titre de la même convention, un engagement annuel de distribution de prêts Pass-Foncier a été fixé, dans le respect d'un plafond de 20.000 logements par an sur une durée de quatre ans 142 ( * ) et le montant maximum des opérations prises en charge varie, en fonction des zones du territoire concernées, de 30.000 à 50.000 euros pour les opérations « accédants », et de 20.000 à 30.000 euros pour les opérations fléchées.

Peut bénéficier du Pass-Foncier tout ménage , quelle que soit sa situation sociale ou professionnelle, salarié d'une entreprise assujettie ou non à la PEEC, répondant à un certain nombre de critères . Il doit tout d'abord être primo-accédant de sa résidence principale, au sens des dispositions du code général des impôts prévues pour le prêt à taux zéro, c'est-à-dire n'avoir pas été propriétaire de sa résidence principale au cours des deux dernières années.

En outre, l'opération , pour être éligible, doit faire l'objet d'une aide à l'accession sociale à la propriété, sous forme de subvention ou de bonification de prêt, attribuée par une ou plusieurs collectivités territoriales, ou par un groupement de collectivités territoriales , du lieu d'implantation du logement.

Montant par logement

Zone A

Zone B

Zone C

Aide de la collectivité locale

Minimum pour 3 personnes et moins



Minimum pour 4 personnes et plus

4000 €




5000 €

3000 €




4000 €

3000 €




4000 €

Pass-Foncier

Maximum
( opérations accédants )

50 000 €

40 000 €

30 000 €

Enfin, les ménages doivent disposer de revenus fiscaux 143 ( * ) inférieurs aux plafonds d'éligibilité au PSLA, dont les montants, à partir du 1 er avril 2007, ont été fixés par l'arrêté du 27 mars 2007 144 ( * ) .

Nombre de personnes destinées à occuper le logement

Zone A

Zones B et C

1

27 638 €

23 688 €

2

35 525 €

31 588 €

3

40 488 €

36 538 €

4

44 425 €

40 488 €

5 et plus

48 363 €

44 425 €

L'instruction des dossiers des demandeurs éligibles fait l'objet d'une analyse de recevabilité juridique et financière, notamment par l'Agence départementale d'information pour le logement (ADIL). L'opération fait, pour sa part, l'objet d'une évaluation du prix du foncier et des coûts de construction par un expert indépendant, dont les frais, inclus dans le montant du Pass-Foncier, sont pris en charge par le collecteur instruisant le dossier.

S'agissant des opérations dans le secteur individuel, une fois remboursé le prêt principal souscrit pour la construction de la maison, le ménage a la possibilité de décider de devenir pleinement propriétaire du terrain en payant le prix convenu dans le bail à construction 145 ( * ) , ou de demander la prolongation du bail à construction sur une durée maximale de quinze ans, moyennant le paiement d'un loyer 146 ( * ) permettant de payer le prix du terrain. Au terme de cette prolongation, le ménage devient le propriétaire du terrain.

S'agissant des opérations dans le secteur collectif, l'accédant usufruitier peut, à l'issue du portage lever l'option d'achat de la nue-propriété du lot de copropriété avec paiement comptant. Le prix de vente de la nue-propriété est alors indexé dans les mêmes conditions que pour le bail à construction. Il peut également acquérir la nue-propriété avec paiement fractionné du prix de vente, sur une durée maximale de quinze ans. Au cours de cette période, l'accédant a toutefois la possibilité de verser à tout moment la totalité du prix de vente.

Tout au long de la phase d'acquisition du bâti , les ménages bénéficiaires d'un Pass-Foncier dans le cadre d'une « opération accédant » se voient proposer une garantie de rachat de leur logement ainsi qu'une garantie de relogement en cas d'impayés de plus de trois mensualités de remboursement du prêt principal souscrit pour la construction . Dans le cadre des opérations « fléchées », les ménages titulaires d'un Pass-Foncier bénéficient de la sécurisation associée au PSLA 147 ( * ) .

A la suite de la signature de la convention du 20 décembre 2006, deux modifications successives de la législation ont été nécessaire pour rendre ce dispositif totalement opérationnel. D'une part, la loi du 5 mars 2007 instituant le droit au logement opposable et portant diverses mesures en faveur de la cohésion sociale (DALO) 148 ( * ) a inséré un article L. 313-26-1 dans le CCH disposant qu'en cas de cession du logement pendant la phase de portage foncier, le bail à construction ne peut être cédé qu'en totalité et qu'avec l'accord du titulaire du bail, cet accord étant de droit si le nouveau propriétaire répond aux critères d'éligibilité du Pass-Foncier. A défaut, l'accord du titulaire du bail n'est accordé que si l'acquéreur s'acquitte d'un loyer périodique fixé par le contrat de bail ou lève l'option de la promesse de vente afférente au terrain, dans les conditions prévues par le bail à construction et dans un délai maximal de trois mois à compter de la date de cession.

Puis, dans le cadre de la discussion du projet de loi de finances rectificatif (PLFR) pour 2007, le Gouvernement a proposé d'accorder au Pass-Foncier des avantages fiscaux permettant d'en dynamiser la distribution. Dans la version du projet de loi initial, il était ainsi proposé de donner à ces opérations le bénéfice du taux réduit de TVA à 5,5 % et d'une exonération de taxe foncière sur les propriétés bâties (TFPB) pendant quinze ans. Ces avantages fiscaux trouvaient à s'appliquer , dans le projet de loi initial, aux opérations individuelles et collectives .

Toutefois, au cours de la discussion dans les deux assemblées, des critiques ont été émises sur la complexité du dispositif 149 ( * ) , sur sa lisibilité pour les bénéficiaires potentiels et sur l'opportunité de conférer des avantages fiscaux à ces opérations. En définitive, le législateur a décidé de limiter ces avantages au seul bénéfice du taux réduit de TVA , supprimant en conséquence l'exonération temporaire de TFPB, d'en réduire le champ aux opérations d'accession individuelles 150 ( * ) et enfin de limiter l'application de la mesure aux opérations « engagées » jusqu'au 31 décembre 2009, une évaluation devant être réalisée avant cette date pour juger de l'opportunité de prolonger cette incitation fiscale.

Dans le prolongement de la promulgation de la loi de finances rectificative pour 2007, un décret 151 ( * ) et une instruction fiscale 152 ( * ) ont précisé les conditions d'application du taux réduit de TVA pour les opérations d'accession bénéficiant du Pass-Foncier.

II. Le texte du projet de loi

Afin de rétablir une égalité de traitement fiscal entre les opérations individuelles et collectives, l'article 16 du projet de loi propose d'élargir le bénéfice de la TVA à 5,5 % aux logements collectifs acquis au moyen d'un Pass-Foncier.

* Le paragraphe I complète le 3 octies du I de l'article 278 sexies du code général des impôts qui définit le champ des opérations immobilières bénéficiant du taux réduit de TVA à 5,5 %. La disposition proposée prévoit d'étendre le bénéfice du taux réduit aux ventes de logements neufs destinés à être affectées à l'habitation de personnes physiques répondant aux critères du Pass-Foncier (primo-accession, aide d'une collectivité et plafonds de ressources PSLA) et si ces personnes bénéficient d'un prêt à remboursement différé octroyé par un associé collecteur de l'UESL.

Prenant en compte les remarques émises par les parlementaires au cours de la discussion du PLFR pour 2007, le dispositif proposé par le Gouvernement ne s'appuierait désormais plus , pour les opérations collectives , sur une dissociation de l'usufruit et de la nue-propriété mais sur un mécanisme de prêt à remboursement différé . En pratique, un ménage souhaitant accéder à la propriété souscrirait un prêt principal auprès d'un établissement de crédit couvrant une part, majoritaire, de son besoin total de financement et bénéficierait, au titre du Pass-Foncier, d'un prêt complémentaire avec un différé de remboursement, dans les mêmes conditions juridiques et économiques que le bail à construction 153 ( * ) . Le prêt complémentaire ne pourrait représenter plus d'un certain pourcentage du montant total de l'opération. En outre, des plafonds de montant de prêt, fonction des zones géographiques, devraient être fixés en valeur absolue à des niveaux qui pourraient être légèrement supérieurs à ceux applicables aux opérations individuelles pour favoriser la construction de logements collectifs.

Votre commission relève que cette disposition , dans la rédaction du projet de loi, ne s'applique cependant pas qu'aux logements collectifs puisqu'elle vise les « ventes de logements neufs » . Théoriquement, cet avantage fiscal trouverait donc à s'appliquer aux opérations individuelles s'appuyant sur un différé de remboursement et pas nécessairement à celles reposant sur le mécanisme du bail à construction. Toutefois, si un tel mécanisme était mis en oeuvre, ce qui n'est pas actuellement envisagé au regard du caractère récent du système « bail à construction » et des efforts faits par les différents partenaires pour en favoriser la diffusion au sein du grand public, il ne trouverait à s'appliquer qu'aux opérations d'acquisition et non aux opérations de constructions neuves suivies d'une livraison à soi-même 154 ( * ) .

* Le paragraphe II insère une disposition de coordination avec le paragraphe précédent dans l'article 284 du CGI.

* Le paragraphe III introduit une disposition tendant au plafonnement du prix de vente de logements bénéficiant de la TVA à taux réduit dans le cadre de certaines opérations d'accession sociale à la propriété.

En application de la législation applicable aux opérations de location-accession, le prix de vente des logements faisant l'objet d'un PSLA ne doit pas dépasser un plafond, exprimé en mètre carré de surface utile, qui diffère selon les zones géographiques .

La surface utile est égale à la surface habitable du logement, augmentée de la moitié de la surface des annexes définies par l'arrêté du 9 mai 1995 modifié par l'arrêté du 10 mai 1996. Selon ces textes, les surfaces annexes sont les surfaces réservées à l'usage exclusif de l'occupant du logement et dont la hauteur sous plafond est au moins égale à 1,80 mètre. Elles comprennent les caves, les sous-sols, les remises, les ateliers, les séchoirs et celliers extérieurs au logement, les resserres, les combles et greniers aménageables, les balcons, les loggias et les vérandas et dans la limite de 9 mètres carrés les parties de terrasses accessibles en étage ou aménagées sur ouvrage enterré ou à moitié. La surface utile peut être augmentée, dans la limite de 6m², de la moitié de la surface du garage ou emplacement réservé au stationnement des véhicules, annexé au logement en faisant l'objet d'une jouissance exclusive par l'accédant.

Depuis le 1 er janvier 2008, les prix plafonds du PSLA ont été fixés selon le barème indiqué dans le tableau ci-dessous.

Zone géographique

Accession

TVA à 5,5 %

Accession

TVA à 19,6 %

Zone A

3.667 €

4.157 €

Zone B

2.111 €

2.393 €

Zone C

1.866 €

2.115 €

Il convient de noter que les plafonds de prix du PSLA ne tiennent pas encore compte de la division de la zone B en deux zones B1 et B2, qui nécessite la prise d'un nouvel arrêté.

L'instauration d'un tel plafonnement répond à une logique de maîtrise des coûts des opérations d'accession sociale à la propriété bénéficiant d'un ou de plusieurs avantages fiscaux . Toutefois, jusqu'à présent seules les opérations réalisées à l'aide d'un PSLA étaient soumises à une telle règle, contrairement à celles s'inscrivant dans le cadre du Pass-Foncier ou des opérations d'accession sociale à la propriété dans les quartiers faisant l'objet d'une convention de rénovation signée avec l'ANRU ou dans les quartiers situés à moins de 500 mètres de ces quartiers 155 ( * ) .

Le projet de loi prévoit donc d'assujettir ces deux types d'opérations d'accession sociale à la propriété à la même règle de plafonnement dans la mesure où elles présentent des caractéristiques similaires et font l'objet, dans les mêmes conditions, du taux réduit de TVA 156 ( * ) .

* Le paragraphe IV prévoit que l'avantage fiscal octroyé par le paragraphe I aux opérations réalisées en Pass-Foncier à l'aide d'un prêt à remboursement différé s'applique jusqu'au 31 décembre 2010.

III. La position de votre commission

Votre commission relève tout d'abord que la convention du 20 décembre 2006 avait prévu un plafond annuel de Pass-Foncier de 20.000 logements, soient 80.000 logements au total sur la période 2007-2011. Toutefois, très peu d'opérations ont, dans les faits, été réalisées en 2007, les avantages fiscaux ayant été octroyés aux opérations engagées 157 ( * ) à partir du 1 er janvier 2008. D'après les premières estimations fournies par le Gouvernement, environ 3.000 prêts Pass-Foncier devraient être distribués entre le 1 er janvier 2008 et la fin mars 2009. Toutefois, ce produit est appelé à se diffuser plus amplement à la suite des récentes annonces faites par le Président de la République 158 ( * ) qui a souhaité que le nombre de Pass-Foncier distribué chaque année passe à 30.000. Une telle décision devrait ainsi accroître les montants consacrés par l'UESL au financement de ce dispositif, donnée qu'il convient de prendre en compte dans le cadre des négociations Etat/UESL sur la réallocation des fonds issus de la participation des employeurs à l'effort de construction.

Votre commission vous propose de reformuler, par un amendement , les dispositions relatives aux prix plafonds applicables aux logements « Pass-Foncier » et « zones ANRU » bénéficiant de la TVA à 5,5 %. Afin de ne pas déstabiliser l'équilibre économique des opérations de construction engagées avant que le Gouvernement ne fasse part de ses intentions d'instaurer un tel système de plafonnement, il est proposé de ne rendre applicable ces dispositions que pour les logements ayant fait l'objet d'un dépôt de demande de permis de construire à compter de la date de publication de la loi de mobilisation pour le logement.

Votre commission souhaite également attirer l'attention du Gouvernement sur la nécessité de définir, dans ce cadre, des standards de prix qui soient raisonnables et qui tiennent compte des conditions économiques particulières des différents territoires.

Or, selon les informations fournies par les représentants des promoteurs à votre rapporteur au cours de ses auditions, il semblerait que les prix plafonds du PSLA soient trop bas, en particulier en zone B2 159 ( * ) et en zone C, ce qui serait de nature à introduire une contrainte très importante sur les opérations réalisées à l'aide de ces différents dispositifs, voire nuire au succès de la diffusion du Pass-Foncier. Dans ces conditions, votre rapporteur entend interroger le Gouvernement sur ce point lors de la discussion en séance publique et obtenir de sa part des garanties sur la fixation de ces plafonds à des niveaux réalistes. En l'absence de telles garanties, votre commission pourrait être amenée à revoir sa position sur ce dispositif.

Celle-ci vous soumet un second amendement tendant à étendre à l'année 2010 le bénéfice de la TVA à taux réduit pour les opérations individuelles réalisées en Pass-Foncier, puisque sa durée d'application avait été ramenée au 31 décembre 2009 par la loi de finances rectificative pour 2007. Le projet de loi conférant le bénéfice de la TVA à 5,5 % pour les opérations collectives jusqu'au 31 décembre 2010, votre commission n'estime pas justifiée une telle différence de traitement et considère plus opportun d'étendre d'une année l'application de cet avantage fiscal, compte tenu du démarrage récent et progressif du mécanisme du Pass-Foncier.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 17 (Article L. 302-5 du code de la construction et de l'habitation) - Intégration temporaire de certains logements en accession sociale à la propriété dans le décompte des logements pris en compte pour l'application de l'article 55 de la loi SRU

Commentaire : cet article propose d'intégrer dans le décompte des logements sociaux pris en compte pour l'application de l'article 55 de la loi SRU, pendant une durée de cinq ans, les logements financés au moyen d'un prêt social de location-accession ou du Pass-Foncier.

I. L'article 55 de la loi SRU

A. Présentation du dispositif

Votre rapporteur souhaite tout d'abord rappeler les grandes lignes du fonctionnement du mécanisme de l'article 55 dans l'encadré ci-dessous.

L'article 55 s'applique aux communes dont la population est au moins égale à 1.500 habitants en Île-de-France et 3.500 habitants dans les autres régions qui sont comprises, au sens du recensement général de la population, dans une agglomération de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15.000 habitants, et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1 er janvier de l'année précédente, moins de 20 % des résidences principales.

Avec le vote de la loi du 5 mars 2007 instituant le DALO, les communes membres d'un EPCI à fiscalité propre de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15.000 habitants, dont la population est au moins égale à 1.500 habitants en Île-de-France et à 3.500 habitants dans les autres régions et dans lesquelles le nombre total de logements locatifs sociaux représente, au 1 er janvier de l'année précédente, moins de 20 % des résidences principales, sont également soumises, depuis le 1 er janvier 2008, à l'article 55, à l'exception des dispositions relatives au prélèvement qui ne leur seront applicables qu'à partir du 1 er janvier 2014.

Ne sont pas soumises à ces dispositions, les communes comprises dans une agglomération dont le nombre d'habitants a décru entre les deux derniers recensements de la population et qui appartiennent à une communauté urbaine, une communauté d'agglomération ou une communauté de communes compétentes en matière de programme local de l'habitat, dès lors que celui-ci a été approuvé. Sont également exemptées les communes dont plus de la moitié du territoire urbanisé est soumis à une inconstructibilité résultant d'une zone A, B ou C d'un plan d'exposition au bruit approuvé ou d'une servitude de protection instituée en application des articles L. 515-8 à L. 515-11 du code de l'environnement. Enfin, les communes qui touchent la dotation de solidarité urbaine et de cohésion sociale et qui disposent de plus de 15 % de logements sociaux sont exemptées du prélèvement.

Les communes qui ne satisfont pas à l'obligation des 20 % et qui n'ont pas suffisamment investi, dans l'année, en faveur du logement social (la liste des dépenses déductibles du prélèvement est définie à l'article L. 302-7 du code de la construction et de l'habitation), se voient alors appliquer un prélèvement sur leurs ressources égal au nombre de logements sociaux manquants multiplié par 20 % de leur potentiel fiscal. Le montant du prélèvement ne peut être supérieur à 5 % des dépenses de fonctionnement de la commune et il n'est pas effectué si son montant est inférieur à 3.811,23 euros. Les sommes ainsi collectées sont reversées, quand la commune est membre d'un EPCI compétent pour effectuer des réserves foncières en vue de la réalisation de logements sociaux et doté d'un programme local de l'habitat, à cet établissement pour financer des acquisitions foncières et immobilières en vue de la réalisation de logements sociaux et, notamment dans les quartiers inscrits en contrat de ville ou dans des zones urbaines sensibles, des opérations de renouvellement et de requalification urbains. Si la commune n'est pas membre d'un tel établissement, les sommes sont reversées à un établissement public foncier local si la commune en est membre ou, à défaut, à un fonds d'aménagement urbain régional destiné aux communes et aux établissements publics de coopération intercommunale pour des actions foncières et immobilières en faveur du logement social.

Pour le décompte des 20 %, sont pris en compte un certain nombre de catégories de logements sociaux définies à l'article L. 302-5.

Il s'agit :

- des logements locatifs sociaux conventionnés ;

- des logements appartenant aux sociétés d'économie mixte des départements d'outre-mer, des logements appartenant à l'Entreprise minière et chimique et aux sociétés à participation majoritaire de cette entreprise, des logements appartenant aux houillères de bassin, aux sociétés à participation majoritaire des houillères de bassin ainsi qu'aux sociétés à participation majoritaire des Charbonnages de France et à l'établissement public de gestion immobilière du Nord-Pas-de-Calais ;

- des logements ou des lits des logements-foyers de personnes âgées, de personnes handicapées, de jeunes travailleurs, de travailleurs migrants et des logements-foyers conventionnés (dénommés résidences sociales) ainsi que des places des centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS). Les lits des logements-foyers et les places des CHRS sont pris en compte dans des conditions fixées par décret. Dans les foyers d'hébergement et les foyers de vie destinés aux personnes handicapées mentales, les chambres occupées par ces personnes sont comptabilisées comme autant de logements locatifs sociaux dès lors qu'elles disposent d'un élément de vie indépendante défini par décret ;

- depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2005-158 du 23 février 2005 portant reconnaissance de la Nation et contribution nationale en faveur des Français rapatriés, des logements financés par l'Etat ou les collectivités locales occupés à titre gratuit, à l'exception des logements de fonction, ou donnés à leur occupant ou acquis par d'anciens supplétifs de l'armée française en Algérie ou assimilés, grâce à une subvention accordée par l'Etat au titre des lois d'indemnisation les concernant ;

- depuis l'entrée en vigueur de la loi ENL et pour une durée de cinq ans, des logements dont la convention est venue à expiration ainsi que des logements HLM vendus à partir du 1 er janvier 2006 à leurs locataires.

Conformément à la vocation originelle du dispositif, qui tend à favoriser le développement de l'offre locative sociale sur le territoire de certaines communes connaissant un déficit de logements sociaux, l'article 55 de la loi SRU concerne donc essentiellement les logements locatifs sociaux et ne prend en compte, dans le calcul des 20 %, les logements en accession à la propriété que de façon marginale , puisque seuls sont comptabilisés à ce titre les logements possédés par les anciens supplétifs de l'armée française en Algérie et, de façon temporaire, les ventes de logements HLM.

B. Le dernier bilan du mécanisme

Pour l'année 2008, sur les 1.409 communes (métropole et DOM) répondant aux critères de population fixés par l'article 55 de la loi SRU et situées dans des agglomérations au sens de l'INSEE, 773 n'atteignaient pas le taux de 20 % de logements locatifs sociaux. 61 communes ayant été exonérées du prélèvement -12 au titre des risques ou inconstructibilités et 49 au titre de la décroissance démographique-, ce sont 712 communes qui ont été soumises au prélèvement. 201 d'entre elles ayant effectué des dépenses déductibles du prélèvement à un niveau supérieur à son montant et 57 disposant de plus de 15 % de logements locatifs sociaux sur leur territoire et exonérées au titre de la dotation de solidarité urbaine et de la cohésion sociale, ce sont 454 communes qui ont effectivement été soumises au prélèvement en 2008 . Les prélèvements effectués sur l'année 2008 se sont élevés à plus de 29,59 millions d'euros , 17 millions transitant par les EPCI compétents en matière de réserves foncières, 0,12 million par les établissements publics fonciers locaux et 12,26 millions par les fonds régionaux d'aménagement urbain.

Au début du mois de juillet 2008, Mme Christine Boutin, ministre du logement, dans la présentation des résultats de la deuxième période triennale d'application de l'article 55 (2005-2007), a également indiqué que sur les 730 communes soumises à une obligation de rattrapage, 401 communes avaient atteint, voire dépassé, leur objectif triennal et 329 n'avaient pas respecté la totalité de leur objectif . Sur ces 329 communes, 288 sont soumises à une intention d'engagement de la procédure de constat de carence. Toutefois, certains comités régionaux de l'habitat n'ayant pas pu se tenir avant l'été et donc être consultés sur les constats de carence envisagés, tous les arrêtés de carence n'ont pas encore été pris.

Au total, le ministère du logement et de la ville fait valoir que ce bilan s'avère positif puisque les objectifs de construction de logements sociaux sur cette période s'élevaient à 63.000. Or, en définitive, le nombre de logements réellement construits s'est élevé à 93.000, grâce aux efforts des 401 communes ayant construit un nombre de logements supérieur à leur objectif .

Votre commission partage bien entendu ce constat positif même si les efforts supplémentaires réalisés par certaines communes ne doit pas masquer le fait qu'un nombre important de communes soumises à l'article 55 persistent à ne pas respecter leurs obligations. A cet égard, votre rapporteur ne peut que se féliciter de la mise en oeuvre des dispositions qu'il avait proposées lors du débat en deuxième lecture sur le projet de loi « ENL » à savoir la création de commissions départementales et d'une commission nationale chargées d'examiner les difficultés rencontrées par les communes pour atteindre leurs objectifs de construction de logements sociaux. Ces commissions ont la possibilité, pour les premières, de recommander un alourdissement de la majoration du prélèvement résultant d'un constat de carence et, pour la seconde, d'aménager les obligations des communes rencontrant des difficultés objectives. Ce dispositif devrait en effet permettre d'opérer un tri entre les communes faisant preuve de mauvaise volonté dans le non-respect de leurs obligations et celles qui rencontrent des réelles difficultés objectives pour y satisfaire.

II. Le texte du projet de loi

L'article 17 du projet de loi propose de modifier la liste des logements sociaux éligibles en intégrant deux catégories de logements en accession sociale à la propriété dans le calcul des 20 %.

Ainsi, à compter de 2009, seraient considérés comme des logements sociaux comptant pour l'application de ce dispositif, pendant une durée de cinq ans, les logements neufs destinés à être affectés à l'habitation principale de personnes physiques et répondant aux conditions d'octroi du Pass-Foncier.

Pour être ainsi intégrés les logements devront répondre à quatre conditions cumulatives :

- que leurs occupants accèdent pour la première fois à la propriété au sens du I de l'article 244 quater J du CGI, c'est-à-dire qu'ils n'aient pas été propriétaires de leur résidence principale au cours des deux dernières années ;

- qu'ils acquièrent le terrain de manière différée ou qu'ils bénéficient d'un prêt à remboursement différé octroyé par un organisme collecteur associé de l'UESL ;

- qu'ils bénéficient d'une aide à l'accession sociale à la propriété attribuée par une ou plusieurs collectivités territoriales ou un groupement de collectivités territoriales du lieu d'implantation du logement ;

- et que leurs revenus ne dépassent pas les plafonds de ressources prévus pour le bénéfice du PSLA.

De même, seraient provisoirement comptabilisés au titre de l'article 55 les logements occupés par des titulaires de contrats de location-accession dans les conditions prévues par la loi du 12 juillet 1984 160 ( * ) , lorsque ces logements ont été construits, améliorés ou acquis et améliorés au moyen de formes spécifiques d'aides de l'Etat ou de prêts aidés de l'Etat.

Le mécanisme de location-accession permet à des ménages dépourvus d'apport personnel d'acquérir un logement avec un statut de locataires. Les opérations réalisées dans le cadre de ce dispositif comportent deux phases. Au cours de la première, le logement est financé, comme dans le cas d'une opération locative classique, par un opérateur. Le ménage qui occupe le logement acquitte une redevance composée d'une indemnité d'occupation, des frais de gestion et d'une épargne (la « part acquisitive »). A l'issue de cette première phase, dont la durée peut être variable, le ménage a la possibilité d'opter pour le statut d'accédant à la propriété. Cette formule juridique, créée par la loi de 1984, n'ayant pas rencontré le succès escompté, elle a été relancée en 2004, afin de la rendre plus attractive pour des ménages disposant de ressources modestes, avec la création du prêt social de location-accession (PSLA), nouvelle catégorie de prêt conventionné dédié à ce type d'opérations sociales dans le neuf. Ce produit présente les mêmes avantages fiscaux que les prêts locatifs sociaux (PLS) avec une TVA à taux réduit de 5,5 % et une exonération de TFPB pendant quinze ans 161 ( * ) . Pour en bénéficier, les opérateurs doivent conclure une convention avec l'Etat, par laquelle ils s'engagent à respecter les caractéristiques sociales définissant le PSLA. Pour l'année 2007, un plafond de 10.000 PSLA a été fixé .

Le PSLA s'adresse à des ménages bénéficiant de ressources modestes et ne disposant pas d'apport personnel pour entreprendre leur opération d'accession. Ces plafonds de ressources ont été fixés par un arrêté en date du 2 décembre 2005, modifié le 27 mars 2007 162 ( * ) .

Pendant toute la durée de la première phase de l'opération, le logement est la propriété de l'opérateur. Le locataire-accédant verse une redevance constituée d'une indemnité d'occupation, des charges et d'une part assimilable à une épargne et imputable sur le prix du logement. Le ménage bénéficie de l'« APL accession », calculée sur la base de la redevance. Au cours de cette phase, le ménage peut, quand il le souhaite, selon les termes du contrat de location-accession, soit se porter acquéreur de son logement, soit informer l'opérateur de son souhait de ne pas lever l'option. Dans ce dernier cas, et seulement si l'opérateur lui en laisse la possibilité, il peut bénéficier d'un maintien dans les lieux avec le statut de locataire.

Durant la phase locative, l'indemnité d'occupation de la redevance est plafonnée en référence à des plafonds, exprimés par mètre carré de surface utile, compris entre 7,09 euros en zone C et 10,4 euros en zone A.

Lorsque le ménage le souhaite, et selon les dispositions prévues par le contrat, il peut lever l'option. L'opérateur doit disposer de l'engagement d'un établissement de crédit de proposer à l'accédant un ou plusieurs prêts conventionnés qui permettent de financer le transfert de propriété et dont la charge totale de remboursement n'excède pas, au moment de la levée d'option, le montant de la redevance versée au titre du mois précédant le transfert de propriété. En cas de cession, le prix du logement correspond au prix fixé dans le contrat minoré, à chaque date anniversaire du contrat, d'au moins 1,5 %. Si le ménage n'est pas en mesure de lever l'option au terme du contrat et si ses ressources sont inférieures aux plafonds PLUS, l'opérateur, s'il s'agit d'un organisme HLM, doit lui proposer trois offres successives de relogement dans le parc locatif social. En cas d'acceptation, le ménage est dispensé de la procédure d'attribution en vigueur dans le parc HLM.

L'une des forces de ce dispositif est qu'il s'accompagne de mécanismes de sécurisation de l'accédant . Les opérateurs (ou les personnes morales avec qui ils auront conclu une convention à cet effet) sont tenus de proposer les dispositifs ordinaires de sécurisation HLM au moment de la levée d'option. Cette sécurisation doit figurer dans les contrats de location-accession et les contrats de vente. Sous réserve que le logement soit toujours occupé à titre de résidence principale, le ménage peut, par lettre recommandée, mettre en jeu la garantie de rachat dans les 15 ans à compter de la levée d'option dans un délai d'un an suivant la survenance d'un des faits générateurs suivants :

- décès ;

- décès d'un descendant direct faisant partie du ménage ;

- mobilité professionnelle impliquant un trajet de plus de 70 kilomètres entre le nouveau lieu de travail et le logement financé ;

- chômage d'une durée supérieure à un an attestée par l'inscription à l'Agence nationale pour l'emploi ;

- invalidité reconnue soit par la carte d'invalidité, soit par la décision de la commission technique d'orientation et de reclassement professionnel (COTOREP) ;

- divorce ;

- dissolution d'un pacte civil de solidarité.

En cas de mise en jeu, l'opérateur s'oblige à racheter le logement dans les conditions suivantes :

- dans les cinq premières années à compter de la date de levée d'option, le prix est égal au prix de vente du logement à la levée d'option ;

- de la sixième à la quinzième année à compter de la date de levée d'option, le prix est égal au prix de vente du logement à la levée d'option, minoré de 2,5 % par année écoulée.

Ce prix est minoré, le cas échéant, des frais de réparation nécessaires à une nouvelle occupation et justifiés par la production des factures correspondantes.

La garantie de relogement est mise en oeuvre dans les mêmes conditions dès lors que le ménage dispose de ressources inférieures aux plafonds HLM. La garantie de relogement consiste à proposer au ménage trois offres de relogement correspondant à ses besoins et ses possibilités, dans un délai de six mois à compter de la demande de mise en jeu de ladite garantie, par lettre recommandée avec demande d'avis de réception. Le ménage dispose d'un délai d'un mois à compter de la dernière offre pour l'accepter. A l'expiration de ce délai, si le ménage n'a pas accepté l'une des trois offres, la garantie cesse de s'appliquer.

Selon le texte proposé, cette comptabilisation des logements financés au moyen d'un PSLA serait effective à compter de la signature par le ménage du contrat de location-accession et jusqu'à la fin de la cinquième année civile suivant la levée d'option si elle est effectuée .

III. La position de votre commission

Votre commission se déclare hautement réservée sur l'opportunité de relancer, à l'occasion de la discussion de ce projet de loi, un débat portant sur les conditions d'application de l'article 55 de la loi SRU . Tout en reconnaissant la contribution importante apportée par ce dispositif à la politique du logement social, il n'en saurait pour autant en constituer l'alpha et l'oméga. Or, telle est la tentation récurrente du législateur à l'occasion de chaque débat portant sur la politique du logement. Votre commission tient, à cet égard, à rappeler que le Parlement a déjà consacré de très nombreuses heures de débat à cette question, se chiffrant vraisemblablement par dizaines, à l'occasion de la discussion des projets de loi « SRU », « cohésion sociale », « ENL » et « DALO ». Jugeant satisfaisant l'équilibre trouvé par les deux assemblées lors de l'élaboration de la loi portant engagement national pour le logement, elle incline à penser que le Gouvernement aurait dû s'abstenir de toute initiative sur ce sujet. Au-delà de ces raisons d'affichage et de forme, qui vont très certainement susciter, à nouveau, de nombreux et long débats sur des aspects de l'article 55 maintes fois débattus et systématiquement rejetés par le Parlement (définition de l'assiette des logements, modalités de calcul et montant du prélèvement, etc.), votre commission considère également que l'intégration, dans le calcul du quota de 20 %, des logements en accession sociale à la propriété constitue, sinon une dénaturation, à tout le moins un changement préjudiciable à la logique du dispositif.

Comme votre rapporteur l'a rappelé ci-dessus, l'objectif poursuivi par l'article 55 tend à favoriser une répartition spatiale équilibrée des logements locatifs sociaux sur le territoire des communes en déficit à cet égard et connaissant des tensions immobilières importantes. Il s'attache donc au développement du logement locatif social et c'est en fonction de cette logique qu'un taux de 20 % a été retenu. Élargir successivement l'assiette des logements comptabilisés, comme l'a fait le législateur au cours des dernières années, ne peut donc conduire qu'à reposer la question du niveau de ce taux, au risque de vider totalement l'article 55 de sa substance.

S'agissant des deux catégories de logements qu'il est proposé d'ajouter dans le décompte, il n'est pas douteux, pour votre rapporteur, qu'une stricte analyse en termes d'occupation sociale conduit à considérer que les logements financés à l'aide d'un PSLA ou d'un Pass-Foncier s'adressent effectivement à des ménages disposant de revenus modestes 163 ( * ) . Toutefois, l'article 55 conservant, en définitive, une stricte vocation de développement du parc locatif social, votre commission considère qu'une telle mesure n'apporte une réponse temporaire, puisque les logements sont comptabilisés pour une durée de cinq ans, dans les communes soumises aux obligations de construction. Ce caractère provisoire pourrait même, à l'usage, être de nature à détourner de manière temporaire l'attention des élus locaux de la finalité même de l'article 55 (disposer, d'ici 2020, d'un minimum de 20 % de logements locatifs sociaux), au risque d'induire des difficultés encore plus grandes à l'issue de la période quinquennale de comptabilisation.

En outre, au regard du caractère hautement sensible et médiatique de cette question, votre commission ne peut s'empêcher de considérer qu'une telle réforme constituera, pour certains, une occasion supplémentaire de mettre à l'index les élus locaux et nationaux, dont la plupart, sans être opposés à la réalisation de logements sociaux sur leur territoire, ont, soit hérité d'une situation dont ils n'étaient pas responsables, soit éprouvé des difficultés techniques et financières pour s'affranchir de leurs obligations. Dans un contexte de crise économique et financière aiguë, doublée d'une crise généralisée de l'accès au logement, votre commission ne souhaite donc pas favoriser la tenue de « procès d'intention » alors qu'elle a eu pleinement à coeur, avec l'examen de ce projet de loi, de contribuer à bâtir des solutions permettant d'apporter des réponses concrètes aux difficultés rencontrées par les ménages les plus modestes pour se loger.

Enfin, votre commission s'interroge, en définitive, sur la portée réelle de l'article 17 et ses effets concrets sur le calcul des obligations des communes en identifiant un double risque. En effet, selon les données communiquées par le ministère du logement, 2.197 agréments PSLA auraient été délivrés en 2007 par l'Etat et les collectivités délégatrices des aides à la pierre. 995 agréments avaient, pour leur part, été accordés en 2005 et 1.476 en 2006, soit un total, sur cette période triennale, de 4.668 PSLA, à rapporter aux 90.000 logements locatifs sociaux construits sur la même période et comptabilisés à ce titre dans le décompte de l'article 55. S'agissant des Pass-Foncier, votre commission a rappelé précédemment que, bien que le contingent annuel puisse atteindre 20.000 agréments chaque année, porté à 30.000 selon les annonces du Président de la République, ce type de logements ne concernerait que 3.000 opérations en 2008-2009. Votre commission se demande donc s'il est bien opportun de relancer un débat de fond sur l'article 55 pour des ordres de grandeur aussi modestes.

En définitive, l'ensemble de ces raisons , de forme et de fond, a conduit votre commission à vous présenter un amendement de suppression de l'article 17 .

Votre commission vous propose de supprimer cet article.

CHAPITRE IV - Dispositions relatives à la mobilité dans le parc de logements

Le chapitre IV du projet de loi, consacré à la mobilité dans le parc de logements, se compose de quatre articles . Il aborde la question du cautionnement dans les logements locatifs, des délais accordés par les juridictions en cas de procédure d'expulsion locative, de la lutte contre la sous-occupation dans le parc HLM, du droit au maintien dans les lieux pour les personnes dont les revenus dépassent substantiellement les plafonds d'accès aux logements locatifs sociaux et le niveau de ces plafonds de ressources.

Article 18 (Article 22-1 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989) - Interdiction pour les bailleurs personnes morales de recourir au cautionnement

Commentaire : cet article interdit aux personnes morales d'avoir recours au cautionnement pour les logements qu'ils donnent en location. Il interdit tout cautionnement, quelque soit la qualité du bailleur, si ce dernier a souscrit une assurance contre les risques d'impayés de loyers.

I. Le droit en vigueur

Dans sa rédaction actuelle, l'article 22-1 de la loi du 6 juillet 1989 précitée encadre les conditions de recours des bailleurs à un cautionnement pour garantir le paiement des sommes dont le locataire pourrait être débiteur. Son premier alinéa dispose que le bailleur ne peut refuser la caution présentée au motif qu'elle ne posséderait pas la nationalité française ou, depuis l'entrée en vigueur de la loi ENL 164 ( * ) , qu'elle ne résiderait pas sur le territoire métropolitain. Ces dispositions trouvent cependant à s'appliquer à tous les types de bailleurs et n'évoquent pas les cas dans lesquels ces derniers auraient souscrit une assurance garantissant les obligations locatives du locataire.

II. Le texte du projet de loi

L'article 18 insère deux nouveaux alinéas au début de l'article 22-1 de la loi de 1989.

Le premier alinéa limite le recours au cautionnement aux seuls bailleurs personnes physiques et aux sociétés civiles immobilières constituées exclusivement entre parents et alliés jusqu'au quatrième degré . En pratique, la mesure interdit aux bailleurs personnes morales, en particulier les investisseurs dits institutionnels (compagnies d'assurance, sociétés foncières, etc.) et les organismes propriétaires de logements sociaux (HLM et SEM) d'avoir recours au cautionnement.

Le deuxième alinéa interdit le recours au cautionnement, pour tous les types de bailleurs, dès lors qu'une assurance garantissant les obligations locatives du locataire a été souscrite .

III. La position de votre commission

La mesure proposée par cet article s'inscrit dans le droit fil des orientations tracées par le Président de la République dans son discours du 11 décembre 2007.

« Je souhaite que soit mise en oeuvre une assurance contre les risques d'impayés de loyers qui concerne l'ensemble des propriétaires et des locataires. En mutualisant les risques pour tous, on en réduira le coût pour chacun. La caution pourra disparaître. Elle n'aura plus de raison d'être . »

Nicolas Sarkozy - 11/12/07 - Discours de Vandoeuvre-lès-Nancy

Dans le prolongement de cette annonce, les ministres de l'économie et du logement ont confié à Mme Sabine Baïetto-Beysson, directrice générale de l'ANAH, et à M. Bernard Beguin, directeur « Equité » de Generali France, une mission de réflexion sur les dispositions susceptibles de conforter la confiance entre bailleurs et locataires , en traitant notamment de la définition du système assurantiel le mieux adapté pour assurer la réforme du dépôt de garantie et de la caution, et d'améliorer la prévention et les modalités de traitement et de récupération des impayés.

Ce rapport 165 ( * ) , remis aux ministres le 9 avril dernier, préconisait ainsi, entre autres pistes, de supprimer la caution pour les bailleurs personnes morales , en maintenant toutefois la possibilité d'une caution à vocation sociale (Loca-Pass et garanties accordées par les fonds de solidarité pour le logement notamment) et en créant un régime particulier pour les étudiants, de favoriser une large diffusion des produits assurantiels auprès des bailleurs personnes physiques et de réduire les délais accordés par le juge dans le cadre des procédures d'expulsion , laquelle proposition constitue d'ailleurs l'objet de l'article 19 du projet de loi.

Le rapport rappelle que le parc locatif privé, environ 5,8 millions de logements, accueille environ 22 % des ménages . Sur ce total, 92 % sont possédés par des personnes physiques, 3 % par des membres de la famille du locataire et 5 % par des personnes morales . Avec un nombre de bailleurs privés personnes physiques de l'ordre de 2,2 millions, ces statistiques laissent apparaître une moyenne de 2,13 logements par propriétaire privé , 60 % d'entre eux ne possédant même qu'un seul logement 166 ( * ) .

Dans un contexte de renchérissement du poste « logement » dans le budget des ménages, augmentant ainsi le nombre de situations d'impayés locatifs et au regard de la longueur des procédures judiciaires, les délais pouvant atteindre plus de trois ans avant qu'un bailleur ne retrouve la jouissance de son bien en cas de contentieux, la pratique du cautionnement a ainsi observé une nette tendance à la hausse . Le rapport, citant une enquête de l'Agence nationale pour l'information sur le logement (ANIL), relève que le recours à une caution « personne physique », concernant donc essentiellement le parc locatif privé, s'est généralisé au cours des dernières années, le taux passant de 25 % en 1996 à 50 % en 2003. Une telle pratique est cependant moins répandue en zone peu tendue , puisqu'exigée dans moins d'un tiers des cas dans les communes de moins de 5.000 habitants, qu'en agglomération où elle concernerait près deux tiers des baux . Elle est en revanche quasiment généralisée dans le cas des étudiants sans revenus, les parents se portant en ce cas caution, puisqu'elle permet alors aux étudiants de bénéficier des aides personnelles au logement 167 ( * ) .

Au-delà de ce type de cautionnement, il existe différents systèmes de caution accordés, parfois sous conditions, par des divers organismes. Ainsi, le Loca-Pass , mécanisme proposé et géré par les partenaires sociaux dans le cadre du 1 % logement, consiste notamment en une garantie des loyers et charges en cas d'impayés 168 ( * ) , couvrant une période allant de 18 à 36 mois pour le parc conventionné. Avec la création de la GRL, la garantie du Loca-Pass a cependant vocation à être recentré exclusivement sur le parc conventionné -ce qui représente cependant 40 % des garanties accordées en 2007-, la garantie universelle des risques locatifs se substituant à ce dispositif pour le parc privé libre. De même, les fonds de solidarité pour le logement (FSL) peuvent, sous certaines conditions et de manière limitée, apporter leur garantie pour faciliter l'accès au logement locatif social de ménages très fragiles. Il a par ailleurs été indiqué à votre rapporteur que d'autres organismes, à l'instar de certaines caisses de retraite, apportaient dans certains cas une garantie locative à certains de ses bénéficiaires.

Les mesures proposées par l'article 18 du projet de loi reposent en conséquence sur un raisonnement lié à la taille des patrimoines des bailleurs , les conséquences financières résultant d'un impayé locatif différant selon le nombre de logements possédés. De fait, quand un bailleur personne physique met en location l'unique bien qu'il possède, le défaut de paiement du loyer, lorsqu'il advient, le prive de la totalité de son revenu locatif, ce qui induit des conséquences économiques relativement importantes. Le rapport précité estime à cet égard qu'un quart du total des bailleurs personnes physiques sont tributaires, pour leurs revenus, des ressources locatives procurées par leur bien immobilier .

A l'inverse, un bailleur professionnel, personne morale, possède en règle générale plusieurs dizaines de logements, voire plusieurs centaines de logements, et n'est privé, en cas de défaut de paiement du loyer, que d'une partie de son revenu. En outre, ce type de bailleur a, le plus souvent, une meilleure connaissance des procédures lui permettant d'assurer le recouvrement des impayés.

Votre rapporteur souscrit globalement aux grands principes de cette analyse. A l'instar des auteurs du rapport, il estime également que la caution , quand elle est apportée par une personne physique, joue un rôle plus dissuasif que réel . D'après une étude du Centre de recherche pour l'étude et l'observation des conditions de vie (CREDOC), elle joue, dans les faits, peu souvent mais elle est souvent perçue comme « responsabilisante » pour le locataire qui connaît personnellement la caution et redoute de la voir activée. Au surplus, il semblerait que, sur le plan juridique, la caution présente un certain nombre de faiblesses, notamment en raison de l'absence de vérification des cautions multiples.

S'agissant des bailleurs personnes physiques, la généralisation d'un système assurantiel , qui pourrait se mettre en place progressivement avec le déploiement de la GRL du 1 % logement apparaît , à cet égard, plus satisfaisante et de nature à rétablir des relations de confiance entre bailleurs et locataires . Toutefois, sans négliger les difficultés liées à l'instauration d'une assurance obligatoire généralisée, qui pourrait être mal ressentie par les petits propriétaires et occasionner des phénomènes de « déresponsabilisation » des locataires, il juge douteux que , dans un contexte de pénurie de logements locatifs, le système assurantiel , qui absorbe malgré tout une part des revenus locatifs des propriétaires, puisse réellement permettre aux locataires modestes d'avoir accès au logement locatif privé dans les mêmes conditions que les locataires disposant de ressources plus stables . Dans l'immédiat, la solution retenue par le texte, à savoir interdire le recours à la caution en cas de souscription d'une assurance, apparaît, aux yeux de votre commission, la mesure la plus réaliste au regard des conditions actuelles du marché du logement, même si elle se demande comment, dans les faits, une telle interdiction pourra être sanctionnée en cas de non respect.

En ce qui concerne les bailleurs personnes morales qui ne pourraient plus recourir à la caution, une telle mesure est susceptible d'affecter en premier lieu les investisseurs institutionnels (compagnies d'assurance, sociétés foncières, etc.) qui ont par ailleurs peu recours aux systèmes assurantiels. Toutefois, les difficultés liées à la mise en oeuvre de la caution en cas de défaillance du locataire laissent à penser qu'une telle mesure n'est pas de nature à modifier sensiblement l'équilibre de la relation locative.

En revanche, la mise en oeuvre de cette interdiction paraît plus problématique pour le parc social et pour les étudiants dépourvus de ressources. A cet égard, votre commission relève que le libellé du texte de l'article 18 s'écarte sensiblement des recommandations du rapport de Mme Baïetto-Beysson et M. Beguin puisque ce dernier préconisait de maintenir la possibilité pour les bailleurs personnes morales d'avoir recours à une caution à vocation sociale de type Loca-Pass ou FSL. Or, dans la rédaction proposée par le projet de loi, un tel recours serait également interdit. Cette interdiction pourrait avoir des conséquences importantes puisqu'entre 33 % et 50 % des logements attribués à des ménages dans le parc social sont assortis d'une garantie du Loca-Pass, ce chiffre s'élevant à 10 % pour la garantie FSL. Elle pourrait également pénaliser les étudiants, par exemple, ceux d'entre eux qui sont logés dans des logements gérés par les Centres régionaux des oeuvres universitaires et scolaires (CROUS), qui ne pourraient plus avoir recours à la caution parentale.

Dans ces conditions, votre commission vous propose un amendement de rédaction globale de l'article 18 pour lever ces deux types de difficulté. Il prévoit ainsi qu'un bailleur personne morale autre qu'une société civile constituée exclusivement entre parents et alliés jusqu'au quatrième degré inclus, ne peut demander le cautionnement que dans les deux cas suivants :

- s'il est apporté par un des organismes dont la liste est fixée par décret en Conseil d'Etat, ce qui couvrira le cas des FSL et du Loca-Pass ;

- ou si le logement est loué à un étudiant ne bénéficiant pas d'une bourse de l'enseignement supérieur.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article 19 (Articles L. 613-1 et L. 613-2 du code de la construction et de l'habitation) - Réduction des délais accordés par les juridictions dans le cadre des procédures d'expulsion

Commentaire : cet article propose de ramener de trois à un an le délai maximum que peuvent accorder les juridictions afin de sursoir à l'exécution d'une décision d'expulsion.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 613-1 du CCH autorise le juge des référés ou le juge de l'exécution, selon le cas, à accorder des délais renouvelables excédant une année aux occupants de locaux d'habitation ou à usage professionnel, dont l'expulsion aura été ordonnée judiciairement, chaque fois que le relogement des intéressés ne peut avoir lieu dans des conditions normales. Ce délai peut être accordé sans que lesdits occupants aient à justifier d'un titre à l'origine de l'occupation. Le juge qui ordonne l'expulsion peut, même d'office, accorder les mêmes délais, dans les mêmes conditions.

Cette disposition n'est pas applicable au propriétaire qui souhaite reprendre son logement pour l'habiter lui-même ou le faire habiter par son conjoint, ses ascendants, ses descendants ou par ceux de son conjoint et qui justifie que le bénéficiaire de la reprise ne dispose pas d'une habitation correspondant à ses besoins normaux et à ceux des membres de sa famille vivant habituellement ou domiciliés avec lui . Il en va de même si le locataire n'a pas, conformément à l'article 7 de la loi du 6 juillet 1989, usé « paisiblement des locaux loués suivant la destination qui leur a été donnée par le contrat de location » ou si l'offre de relogement faite par le bailleur n'est pas suivie d'effet du fait du locataire.

L'article L. 613-2 dispose pour sa part que la durée de ces délais ne peut, en aucun cas, être inférieure à trois mois ni supérieure à trois ans . Pour la fixation de ces délais, le juge doit tenir compte de « la bonne ou mauvaise volonté manifestée par l'occupant dans l'exécution de ses obligations, des situations respectives du propriétaire et de l'occupant, notamment en ce qui concerne l'âge, l'état de santé, la qualité de sinistré par faits de guerre, la situation de famille ou de fortune de chacun d'eux, les circonstances atmosphériques, ainsi que des diligences que l'occupant justifie avoir faites en vue de son relogement ».

II. Le texte du projet de loi

Afin de réduire les durées des procédures d'expulsion locative, l'article 19 propose de réduire les délais supplémentaires accordés par les juridictions en application des articles L. 613-1 et L. 613-2 du CCH.

* Le paragraphe I amende l'article L. 613-1.

Le 1° supprime la mention en vertu de laquelle les délais ne peuvent être inférieurs à une année.

Le 2° ajoute une référence au relogement dans les critères d'appréciation du juge. Dès lors, celui-ci sera conduit à examiner les possibilités, offertes à l'occupant, d'avoir recours à une solution d'hébergement, ce qui pourrait être de nature à limiter les cas dans lesquels il accordera des délais supplémentaires.

* Le paragraphe II modifie quant à lui l'article L. 613-2.

Son 1 ° ramène de trois à un an le délai maximal de sursis à exécution du jugement d'expulsion qui peut être accordé dans par le juge.

Son 2° procède à la même modification que le 2° du paragraphe I, et intègre les possibilités d'hébergement dans les critères que doit prendre en compte le juge pour la fixation des délais.

III. La position de votre commission

Comme le souligne le rapport de Mme Baïetto-Beysson et M. Beguin, le sujet des expulsions locatives constitue une question particulièrement sensible , tant en raison du traumatisme qu'elles sont susceptibles d'occasionner pour les locataires que pour les bailleurs qui déplorent bien souvent la longueur des procédures judiciaires pour retrouver la jouissance de leur bien immobilier.

Pleinement conscient de ces difficultés, le législateur s'est attaché à définir, dans un contexte de crise du logement toujours plus aiguë, les contours d'une politique de prévention des expulsions, en particulier avec les lois du 29 juillet 1998 169 ( * ) , du 18 janvier 2005 170 ( * ) , du 13 juillet 2006 171 ( * ) et du 5 mars 2007 172 ( * ) .

Le volet « prévention des expulsions » de la loi du 29 juillet 1998 avait pour objectif de permettre un traitement social, le plus en amont possible, des situations d'impayés locatifs afin de limiter le recours à la phase contentieuse et à l'expulsion locative pour dettes de loyer aux seuls locataires de mauvaise foi .

Les principales modifications introduites par cette loi ont été :

- la mise en place d'une procédure pré-contentieuse spécifique avant le recours au juge, s'appuyant sur la saisine obligatoire des organismes payeurs des aides au logement de manière à mieux mobiliser les procédures de prévention et de règlement des impayés et par l'instauration d'un délai de deux mois entre l'assignation et l'audience afin de permettre aux services sociaux du département de mettre en place toute solution adaptée ;

- dans le parc social, l'instauration d'une démarche de prévention placée sous la responsabilité du préfet durant la phase contentieuse pour tous les locataires ;

- l'octroi de pouvoirs nouveaux au juge lui permettant notamment d'accorder des délais de paiement de la dette d'un maximum de deux années ;

- l'obligation de réaliser, dans chaque département, une charte de prévention des expulsions afin que l'ensemble des partenaires se mobilisent pour réduire sensiblement le nombre des expulsions.

La mise en oeuvre de ce dispositif n'ayant pas produit tous les résultats escomptés, la loi du 18 janvier 2005 a franchi une étape supplémentaire en permettant, dans le parc social, la signature entre bailleurs et locataires d'un protocole d'apurement des dettes locatives permettant le maintien du ménage dans les lieux et le rétablissement de l'aide personnelle au logement, même après résiliation par décision de justice du bail, sous réserve du respect par le locataire de ses engagements (reprise du paiement régulier du loyer et des charges, ou versement de l'indemnité d'occupation lorsque le bail a déjà été résilié, début d'apurement de l'arriéré locatif). La signature du protocole, conclu pour une durée maximale de deux ans pouvant être prolongée de trois années supplémentaires en cas de modification du plan d'apurement, conduit le bailleur à renoncer à poursuivre la procédure d'expulsion et, au terme du protocole, à conclure un nouveau bail avec l'occupant, dès lors que ce dernier respecte ses engagements.

L'article 60 de la loi du 13 juillet 2006 a fait quant à elle de la prévention des expulsions locatives l'un des volets obligatoires de tous les plans départementaux d'action pour le logement des personnes défavorisées (PDALPD). En particulier, le comité responsable du plan doit fixer des objectifs précis en matière de réduction du nombre de commandements de quitter les lieux et du nombre d'expulsions locatives, permettant ainsi un véritable suivi et une évaluation des actions, mobilisant l'ensemble des outils de droit commun, dont le FSL et les procédures d'attribution prioritaire de logements sociaux, en lien étroit avec les chartes de prévention des expulsions. Ce même article dispose en outre, que le comité responsable du plan peut instaurer une commission spécialisée de coordination des actions de prévention des expulsions locatives ayant pour mission de délivrer des avis aux instances décisionnelles en matière d'aides personnelles au logement, d'attribution d'aides financières sous forme de prêts ou de subventions et d'accompagnement social lié au logement, en faveur des personnes en situation d'impayés. Lorsque cette commission est créée, les compétences de la commission départementale des aides publiques au logement (CDAPL) sont exercées par les organismes-payeurs de l'aide personnalisée au logement.

Enfin, la loi du 5 mars 2007 a rendu les personnes de bonne foi menacées d'expulsion, susceptibles d'être reconnues, par les commissions de médiation, éligibles à une attribution prioritaire d'un logement ou d'un hébergement au titre du DALO.

Cette disposition, qui intervient plus en aval, en cas d'échec des actions de prévention des expulsions prévues par le plan, peut s'avérer néanmoins particulièrement utile pour les cas les plus difficiles, nécessitant par exemple, en cas de difficulté structurelle non résolue, l'attribution d'un logement social moins onéreux ou encore, en cas d'expulsion, d'un hébergement provisoire en attendant de trouver un logement correspondant mieux aux capacités financières du ménage.

Votre commission relève donc que des efforts importants ont été faits au cours des dernières années pour créer des dispositifs innovants et mobiliser les acteurs sur cette question de la prévention des expulsions, même si un bilan en demi-teinte peut être tiré de ces différentes actions, au regard de la hausse du nombre d'expulsions depuis 2005.

Du point de vue des bailleurs, la question des expulsions est d'autant plus sensible que les ressources du propriétaire sont bien souvent tributaires des revenus locatifs qui y sont attachés. Tous les acteurs admettent, à ce titre, que les procédures d'expulsion présentent, dans bien des cas, une durée excessive, compte tenu des nombreux délais accordés tout au long de la procédure.

Dès la survenance d'un impayé de loyer, le bailleur est en droit, dans le secteur privé ou social, d'engager une procédure en vue de la résiliation du bail. Pour le parc privé, l'assignation peut intervenir dans un délai de deux mois suivant l'envoi d'un commandement de payer resté infructueux. Dans le secteur social, le traitement à l'amiable de des impayés impose la saisine obligatoire de la commission départementale des aides publiques au logement (CDAPL) quand le locataire perçoit l'APL ou de l'organisme payeur de l'allocation logement (caisse d'allocation familiale ou caisse de mutualité sociale agricole) sous peine d'irrecevabilité de la requête du bailleur. En outre, l'assignation ne peut intervenir qu'à l'issue d'un délai de trois mois.

Le commandement de payer est un acte délivré par un huissier de justice qui informe le locataire d'une procédure engagée contre lui pour le recouvrement du loyer. Le locataire qui ne s'acquitte pas de sa dette est alors convoqué à comparaître devant le juge du tribunal d'instance par une assignation en résiliation du bail. La loi du 29 juillet 1998 a obligé les huissiers à notifier au préfet, à peine d'irrecevabilité de la demande, l'assignation aux fins de constat de la résiliation du bail. Cette notification se fait par lettre recommandée avec accusé de réception.

Dès l'information du préfet, ce dernier doit mettre à profit le délai de deux mois imposé entre son information et l'audience pour saisir les organismes sociaux compétents pour mener une enquête sociale afin de mobiliser les aides susceptibles d'être octroyées, notamment celles du FSL. La circulaire du 9 février 1999 prévoit la transmission au juge, avant l'audience, des informations qui lui permettent d'être éclairé et de se prononcer en connaissance de l'ensemble des éléments.

Le juge a ensuite le pouvoir d'accorder des délais de paiement pour reporter ou échelonner le paiement des sommes dues, dans les conditions prévues aux articles 1244-1 et suivants de code civil, en considérant la situation du débiteur et les besoins des créanciers, pour une durée qui ne peut excéder deux ans. Si la demande de résiliation est fondée sur la mise en jeu de la clause résolutoire du bail, le locataire n'a plus l'obligation d'en faire la demande dans un délai de deux mois à compter du commandement de payer.

En effet, depuis la loi de 1998, le juge peut accorder, à tout moment, des délais au locataire en situation de régler sa dette locative. Si les délais sont respectés par le locataire, la clause résolutoire est réputée ne pas avoir joué et le bail se poursuit. Au contraire, s'il y a défaut de paiement, la clause résolutoire reprend son plein effet. Si la demande est fondée sur le non respect des obligations du locataire, le juge du fond peut accorder des délais dans les mêmes conditions.

Si le juge a prononcé la résiliation du bail et ordonné l'expulsion, le bailleur est alors muni d'un titre exécutoire et peut engager la procédure d'expulsion proprement dite. Le jugement rendu fait l'objet d'une signification par huissier, lequel informe la partie adverse de la décision. La signification marque le point de départ des voies de recours ouvertes aux parties. Le délai d'appel est d'un mois pour les jugements et de quinze jours pour les ordonnances de référé. Si la décision est assortie de l'exécution provisoire elle peut être appliquée immédiatement, même en cas d'appel.

L'expulsion ne peut, quant à elle, être poursuivie qu'après signification d'un commandement de quitter les lieux par huissier à l'occupant. Il peut être signifié en même temps que le jugement ordonnant l'expulsion. Elle ne peut intervenir qu'à l'expiration d'un délai de deux mois suivant le commandement. L'huissier doit communiquer au préfet par recommandé avec accusé de réception, copie du commandement dès sa signification, afin de lui permettre d'organiser le relogement de la personne dans le cadre des dispositifs mis en place par le PDALPD.

L'occupant peut demander un délai pour se reloger dès lors que son relogement ne peut intervenir dans des conditions satisfaisantes, alors même que le bail est résilié et l'expulsion ordonnée, en saisissant le juge compétent :

- avant le commandement, la demande est adressée au juge des référés ou au juge de l'exécution ;

- après le commandement, la demande est alors adressée au juge de l'exécution.

Le juge qui ordonne l'expulsion peut même accorder d'office les mêmes délais. Ce délai varie de 3 mois minimum à 3 ans maximum et le juge doit tenir compte des situations respectives du propriétaire et de l'occupant.

Enfin, l'expulsion, si elle est ordonnée, ne peut intervenir entre le 1 er novembre et le 15 mars de l'année suivante (trêve hivernale) sauf si le relogement des intéressés est assuré dans des conditions suffisantes ou si l'occupant est en situation de squat. L'expulsion ne peut avoir lieu entre 21 heures et 6 heures les jours ouvrables, les dimanches et les jours fériés.

C'est l'huissier seul qui a le monopole pour procéder à l'expulsion :

- si l'occupant est présent et accepte de libérer les lieux, l'huissier dresse un procès-verbal d'expulsion ;

- si l'occupant est absent ou refuse l'expulsion, l'huissier ne peut pénétrer dans le logement. Il dresse alors un procès-verbal de tentative d'expulsion et doit solliciter le concours de la force publique.

En effet, aux termes de l'article 16 de la loi du 9 juillet 1991, l'Etat est tenu de prêter son concours à l'exécution des jugements et des autres titres exécutoires. Le refus de prêter son concours ouvre droit à réparation. C'est l'huissier qui adresse la réquisition du concours au préfet. Elle doit contenir une copie du titre exécutoire ainsi que le compte-rendu des diligences accomplies et les difficultés d'exécution. L'administration a un délai de deux mois pour répondre. Ce délai de réflexion accordé au préfet est mis à profit pour examiner l'opportunité d'une aide au relogement si cela n'a pas été fait dans les phases précédentes.

Si le préfet accorde le concours de la force publique, l'expulsion a lieu en présence de l'huissier assisté des forces de l'ordre. Si le préfet estime que l'expulsion est de nature à causer un trouble à l'ordre public, il peut surseoir à la décision d'accorder le concours de la force publique, en motivant son refus. Le défaut de réponse dans ce délai de deux mois est, à ce titre, considéré comme un refus.

L'huissier de justice porte ce refus à la connaissance du créancier et du procureur de la République. Il appartient alors au bailleur d'adresser lui-même ou par l'intermédiaire d'une personne habilitée à le représenter (avocat notamment), une demande d'indemnisation auprès du préfet en réparation du préjudice causé. La décision de rejet, explicite ou implicite de cette demande peut être déférée ensuite au juge par une saisine du tribunal administratif.

En moyenne, sur 130.000 contentieux assortis d'une demande de commandement de quitter les lieux 173 ( * ) , environ 53.000 se soldent par une délivrance d'un tel commandement, dont 40.000 avec une demande du concours de la force publique. Cette demande est accordée dans près de la moitié des cas et seule une autre moitié est suivie d'une intervention effective, soit environ 10.000 cas par an . Au total, les indemnités versées par l'Etat aux bailleurs pour refus d'intervention varient d'une année sur l'autre et tournent autour de 50 millions d'euros 174 ( * ) .

Il résulte de ces différentes étapes qu'une décision d'obtention du concours de la force publique demande, en moyenne, une durée de deux années si le locataire refuse de quitter les lieux et une moyenne de 31 mois avant d'obtenir une indemnisation de l'Etat si un tel concours n'a pas été accordé . Les bailleurs considèrent que ces procédures constituent bien souvent un véritable « parcours du combattant », avant de pouvoir retrouver la jouissance de leur bien, les privant ainsi de revenus locatifs pendant de nombreux mois. Tout en soulignant que l'acte d'expulsion est un acte hautement traumatisant pour les personnes qui la subissent, il n'en reste pas moins que la loi protège aussi bien les locataires confrontés à de réelles difficultés que les locataires de mauvaise foi.

Votre commission estime que ces éléments juridiques et statistiques plaident en faveur de la mesure proposée par cet article du projet de loi. En effet, elle ne peut que déplorer, pour reprendre une expression utilisée par le rapport précité, une certaine forme de « réquisition de fait » que constitue le maintien dans les lieux de locataires sans indemnisation rapide des bailleurs. Tout en étant parfaitement consciente des situations extrêmement délicates que peuvent rencontrer des locataires confrontés à des accidents de la vie ou des impossibilités de s'acquitter de leurs obligations locatives, elle considère que de nombreux efforts ont été faits au cours des dernières années pour organiser une politique de prévention des expulsions plus efficace, de nature à permettre la mobilisation des dispositifs d'aide social, l'aménagement des dettes locatives et l'organisation, au bénéfice des occupants, d'un relogement plus en phase avec leurs capacités financières.

Dans ces conditions, elle soutient résolument la réduction de trois à un an du délai de sursis à exécution des jugements d'expulsion que peuvent accorder les juridictions, étant entendu que cet aménagement des règles législatives ne concerne qu'une étape, tardive, de la procédure qui continuerait à ménager aux juges de nombreuses possibilités d'octroyer des délais aux locataires pour éviter d'aboutir à la délivrance d'un commandement de quitter les lieux.

En ce qui concerne la question des indemnisations de l'Etat, votre rapporteur s'interroge sur les conséquences pour les bailleurs sociaux d'une circulaire du ministère de l'intérieur du 17 octobre 2005 qui préconise l'application d'un abattement de 20 à 30 % au titre du règlement amiable des demandes indemnitaires liées au refus d'octroi du concours de la force publique. A l'instar de M. Jean-Pierre Schosteck, président de la Fédération des SEM, il estime totalement « anormale et injustifiée » une telle règle et juge également « pour le moins paradoxal d'exiger des locataires en difficulté le paiement de la totalité de leur dette et d'admettre que l'État n'en règle que 70 à 80 % ». Il entend ainsi, à cet égard, interroger le Gouvernement sur ce point précis à l'occasion de la discussion du projet de loi en séance publique.

Votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

Article 20 (Articles L. 442-4, L. 442-4-1, L. 442-4-2, L. 442-4-3 [nouveau], L. 442-4-4 [nouveau], L. 442-5-1 [nouveau], L. 442-8-1 du code de la construction et de l'habitation, article 10 de la loi n° 48-1360 du 1er septembre 1948 et article 40 de la loi n° 89-462 du 6 juillet 1989) - Dispositions relatives à la mobilité dans le parc HLM

Commentaire : cet article propose de renforcer les dispositifs permettant aux bailleurs sociaux de promouvoir la mobilité de leurs locataires en situation de sous-occupation ou dont les revenus sont au moins deux fois supérieurs aux plafonds de ressources pour l'attribution des logements.

I. Le principe du droit au maintien dans les lieux

Instauré par la loi du 1 er septembre 1948 175 ( * ) , le droit au maintien dans les lieux constitue l'un des piliers des rapports locatifs, dans le parc de logements sociaux. Le locataire qui en bénéficie peut, sous réserve de remplir ses obligations locatives, se maintenir dans son logement sans limitation de durée, quelque soit l'évolution de sa situation familiale ou de ses revenus.

Une analyse stricte de ce principe conduit néanmoins à distinguer son application en fonction du propriétaire du logement . Ainsi, le parc de logements locatifs privés est désormais soumis, pour sa quasi-totalité, aux dispositions de la loi du 6 juillet 1989 précitée. Sans reprendre le concept de droit au maintien dans les lieux, ses dispositions assurent néanmoins la protection des occupants respectant leurs obligations locatives, tout en conciliant cette nécessaire protection avec le droit du propriétaire de disposer de son bien, en donnant congé, dans un nombre de cas énumérés limitativement.

Dans ces logements, le congé donné par le propriétaire au locataire doit être justifié soit par sa décision de reprendre ou de vendre le logement, soit par un motif légitime et sérieux, notamment l'inexécution par le locataire de l'une des obligations lui incombant. Le droit de reprise ne peut être exercé qu'au profit du bailleur lui-même, de son conjoint ou du partenaire auquel il est lié par un pacte civil de solidarité, de son concubin notoire depuis au moins un an, de ses ascendants, de ses descendants ou de ceux de son conjoint, de son partenaire ou de son concubin notoire. En outre, un tel congé ne peut être adressé à un locataire âgé de plus de 70 ans ayant des ressources annuelles inférieures à une fois et demie le montant annuel du SMIC brut que si le bailleur lui propose un logement de remplacement correspondant à ses besoins et à ses possibilités réelles et se trouvant à proximité du logement précédemment occupé. Cette restriction est toutefois levée si le propriétaire qui délivre ce congé est lui-même âgé de plus de soixante ans à la date de l'expiration du bail, ou si ses ressources sont inférieures à une fois et demie le montant du SMIC.

Certains logements locatifs privés voient leur bail encore directement soumis aux dispositions de la loi du 1 er septembre 1948, même si ce parc est en voie d'extinction progressive 176 ( * ) . Pour une partie d'entre eux, la loi du 23 décembre 1986 177 ( * ) a organisé une sortie progressive de ce mécanisme afin de les faire entrer dans le régime de droit commun de la loi de 1989. Toutefois, une part des locataires de ce parc bénéficie encore pleinement de la protection instaurée par la loi de 1948 et, dans ces logements, le propriétaire ne peut pas donner congé dans les conditions prévues par la loi de 1989, le locataire bénéficiant, jusqu'à son décès, du droit au maintien dans les lieux.

Les logements locatifs sociaux possédés par les organismes HLM sont, quant à eux, assujettis à ce principe, en vertu des articles L. 353-15 et L. 442-6 du code de la construction et de l'habitation. En conséquence, les locataires du parc HLM bénéficient pleinement du droit au maintien dans les lieux.

Le bénéfice du droit au maintien dans les lieux est reconnu au locataire ou à l'occupant de bonne foi . Ainsi, en cas d'abandon du domicile ou de décès du locataire, le contrat de location est résilié de plein droit, même en l'absence de délivrance d'un congé au locataire. Toutefois, dans ces deux cas, le droit au maintien dans les lieux est alors transféré :

- au conjoint ou au partenaire lié à lui par un pacte civil de solidarité ;

- aux enfants mineurs jusqu'à leur majorité ;

- aux ascendants et aux personnes handicapées vivant de façon effective avec le locataire ou l'occupant depuis plus d'un an.

Enfin, les logements locatifs conventionnés possédés par les sociétés d'économie mixte sont dans une situation juridique « intermédiaire » puisque, sans être soumis à la loi du 1 er septembre 1948, ils ne se voient appliquer que partiellement le régime de la loi du 6 juillet 1989 pour les rapports locatifs 178 ( * ) . Ainsi, conformément aux conventions types passées entre l'Etat et les SEM 179 ( * ) , le contrat de location est, pour ces logements, conclu pour une durée de trois ans. Pendant la durée de la convention, le contrat de location est reconduit tacitement pour des périodes de trois ans si le locataire se conforme à ses obligations locatives et le bailleur ne peut alors délivrer congé. Il s'agit donc également d'un régime de maintien dans les lieux qui produit les mêmes effets pour les occupants sans s'appuyer sur la loi du 1 er septembre 1948.

Ces dispositions sont donc extrêmement protectrices pour les locataires, ce qui apparaît légitime compte tenu de la vocation sociale du parc de logements conventionnés. Elles peuvent néanmoins constituer un facteur de rigidités dans la gestion de la mobilité des locataires, notamment dans un certain nombre de cas. Il est ainsi fréquent que des locataires se soient vu attribuer un logement social correspondant pleinement à leurs besoins à un instant donné mais qu'au fur et à mesure de l'évolution de la cellule familiale (départ des enfants, décès du conjoint ou des ascendants), ce dernier puisse être surdimensionné par rapport à leurs besoins, occasionnant des phénomènes dits de sous-occupation.

Dans le contexte de crise du logement traversé par notre pays, il apparaît nécessaire de favoriser une certaine fluidité dans le parc HLM puisqu'il est fréquemment rappelé par les différents acteurs qu'un point supplémentaire de rotation des logements sociaux correspond, en termes d'attributions, à une année entière d'accroissement du parc locatif social. Or, le droit en vigueur en matière de mobilisation des logements en situation de sous-occupation reste, encore aujourd'hui, particulièrement « lâche » puisque l'article L. 442-4 du CCH ne fait que préciser qu'en de tels cas il peut être attribué au locataire un nouveau logement correspondant à ses besoins, nonobstant les plafonds de ressources prévus pour l'attribution des logements sociaux. Par ailleurs, l'article L. 442-8-1 permet aux locataires du parc HLM de sous-louer, sous certaines conditions, une partie de leur logement à des personnes âgées ou des personnes handicapées adultes, ce qui constitue une option certes intéressante mais dont le champ apparaît relativement restreint.

En outre, l'application du droit au maintien dans les lieux peut également être un facteur de rigidité en ce qu'il ne prend pas en considération l'évolution des revenus des locataires. Ainsi, de nombreux locataires qui répondaient, au moment de l'attribution de leur logement social, aux conditions réglementaires relatives aux plafonds de ressources, peuvent avoir vu leur revenu évoluer à des niveaux qui ne permettraient plus une telle attribution. A cet égard, la crise du logement à laquelle notre pays est confronté doit conduire à s'interroger sur la vocation sociale du parc HLM , même s'il n'apparaît pas évidemment souhaitable, pour des raisons tenant à la nécessité de promouvoir la mixité sociale, de spécialiser le parc HLM au bénéfice des ménages les moins fortunés. De ce point de vue, la création, en 1958, du système du surloyer 180 ( * ) répond à cette préoccupation puisqu'elle permet, dans un souci de péréquation et de justice sociale, d'augmenter le loyer payé par les locataires dont les revenus dépassent, à partir d'un certain niveau, les plafonds réglementaires d'attribution.

II. Le texte du projet de loi

L'article 20 du projet de loi tente en conséquence de concilier ces différents impératifs afin de ne pas bouleverser l'équilibre des relations locatives prévalant dans le parc social, tout en favorisant une certaine forme de mobilité en son sein.

* Le paragraphe I modifie plusieurs articles du chapitre II du titre IV du livre IV du code de la construction et de l'habitation.

- Le 1° procède à une renumérotation des articles L. 442-4-1 et L. 442-4-2 qui deviendraient respectivement les articles L. 442-4-3 et L. 442-4-4.

- Le 2° porte rédaction globale de l'article L. 442-4 consacré à la sous-occupation des logements HLM. Le nouveau libellé rend le dispositif de lutte contre la sous-occupation plus efficient puisqu'en de telles situations, le bailleur serait désormais tenu de proposer au locataire un nouveau logement correspondant à ses besoins , nonobstant les plafonds de ressources prévus pour l'attribution des logements sociaux 181 ( * ) . La définition de la sous-occupation est renvoyée à celle qui est posée par l'article L. 621-2, lequel fais lui-même référence à un décret.

Selon les termes de l'article R. 641-4 du CCH, sont considérés comme insuffisamment occupés les locaux comportant un nombre de pièces habitables, non compris la cuisine, supérieur de plus de deux au nombre de personnes qui y ont effectivement leur résidence principale.

Ne sont toutefois pas considérées comme pièces habitables pour l'application de ce dispositif les pièces effectivement utilisées pour l'exercice d'une fonction publique élective ou d'une profession et indispensables à l'exercice de cette fonction ou profession.

En outre, pour la détermination de ces conditions d'occupation, peuvent seuls être compris au nombre des personnes ayant effectivement leur résidence principale dans le local considéré :

- l'occupant et son conjoint ;

- leurs parents et alliés ;

- les personnes à leur charge ;

- les personnes à leur service et affiliées de ce fait à une caisse d'assurances sociales et de compensation d'allocations familiales ;

- les personnes titulaires d'un contrat de sous-location.

Le projet de loi précise par ailleurs que le loyer principal du nouveau logement ne peut toutefois être supérieur à celui du logement d'origine.

Afin de ne pas pénaliser , sur le plan matériel, les locataires du parc social concernés par cette mesure, il est prévu la création d'une aide à la mobilité , prise en charge par le bailleur, dont les conditions seront définies par décret.

D'après les renseignements fournis par le ministère du logement, une concertation entre les bailleurs et les organisations représentatives de locataires devrait être mise en place au sein de la commission nationale de conciliation prévue à l'article 41 ter de la loi du 23 décembre 1986. Cette concertation pourrait porter sur la nature des dépenses faisant l'objet d'une aide (frais de déménagements ou liés à l'ouverture de compteurs d'énergie, de gaz ou d'eau, etc.) et sur leurs montants. L'accord ainsi conclu , qui ne s'appliquerait qu'aux seuls signataires, pourrait ensuite être étendu par décret à tous les logements du secteur locatif concerné .

Enfin, il est proposé une atténuation au principe du droit au maintien dans les lieux pour rendre effectif ce dispositif de lutte contre la sous-occupation. Dans les territoires définis au 7° de l'article 10 de la loi du 1 er septembre 1948 182 ( * ) , lesquels correspondent peu ou prou aux marchés tendus, le bailleur serait ainsi tenu de donner congé au locataire ayant refusé trois offres de relogement respectant les conditions prévues à l'article 13 bis de la même loi.

Par effet de ce renvoi à l'article 13 bis , les logements proposés doivent être en bon état d'habitation, remplir les conditions d'hygiène normales et correspondre aux besoins personnels ou familiaux et, le cas échéant, professionnels, et aux possibilités du ou des locataires. Ils doivent en outre être situés :

- dans le même arrondissement ou les arrondissements limitrophes ou les communes limitrophes de l'arrondissement où se trouve leur actuel logement, si celui-ci est situé dans une commune divisée en arrondissements ;

- dans le même canton ou dans les cantons limitrophes de ce canton inclus dans la même commune ou dans les communes limitrophes de ce canton si la commune est divisée en cantons ;

- dans les autres cas sur le territoire de la même commune ou d'une commune limitrophe, sans pouvoir être éloigné de plus de cinq kilomètres.

En cas d'application de ce dispositif, le délai de préavis serait de six mois et, à l'expiration de ce dernier, le locataire serait déchu de tout titre d'occupation des locaux loués.

Ces dispositions ne trouveraient cependant à s'appliquer ni aux locataires âgés de plus de soixante-dix ans, ni lorsque le locataire est une personne handicapée à mobilité réduite ou a, à sa charge, une personne handicapée à mobilité réduite.

- Le 3° substitue aux dispositions de l'article L. 442-4-1 183 ( * ) un dispositif relatif aux logements accessibles aux personnes handicapées. Il dispose que le contrat de location passé entre un bailleur et un locataire d'un logement adapté aux personnes handicapées au sens de l'article L. 114 du code de l'action sociale et des familles comporte une clause de résiliation du bail , qui peut être mise en oeuvre si les occupants du logement ne présentent plus un tel handicap.

Selon le code de l'action sociale et des familles, constitue un handicap toute limitation d'activité ou restriction de participation à la vie en société subie dans son environnement par une personne en raison d'une altération substantielle, durable ou définitive d'une ou plusieurs fonctions physiques, sensorielles, mentales, cognitives ou psychiques, d'un polyhandicap ou d'un trouble de santé invalidant.

Cette clause ne pourrait être utilisée par le bailleur qu'après avoir adressé au locataire trois offres de relogement, conformément aux dispositions de l'article 13 bis de la loi de 1948, décrites ci-dessus. Un préavis de six mois serait exigé et les trois offres de relogement pourraient également s'affranchir des règles relatives aux plafonds de ressources fixés pour l'attribution des logements sociaux. Enfin, comme dans les situations de sous-occupation, le nouveau loyer ne pourrait être supérieur à celui du logement actuellement occupé par le locataire et ce dernier pourrait être bénéficiaire d'une aide à la mobilité.

Votre commission relève que ces dispositions sont d'application plus souple que celles relatives à la sous-occupation puisque le bailleur ne se verrait reconnaître qu'une faculté de faire jouer cette clause résolutoire.

- Le 4° remplace les dispositions de l'article L. 442-4-2, transférées à l'article L. 442-4-4, et propose l'instauration d'un dispositif relatif à certains locataires dont les revenus dépassent substantiellement les plafonds de ressources pour l'attribution d'un logement social. Son analyse doit toutefois être effectuée conjointement avec celle du 2° du paragraphe II du présent article , lequel complète l'article 10 de la loi du 1 er septembre 1948 pour ajouter une catégorie de locataires ne bénéficiant pas du droit au maintien dans les lieux. Il résulte, d'une lecture croisée de ces deux textes, que ne bénéficieraient plus du droit au maintien dans les lieux les personnes qui occupent des locaux appartenant aux organismes HLM et dont les ressources , selon l'enquête annuelle sur les revenus des locataires à laquelle doit procéder chaque organisme tous les ans en application de l'article L. 441-9, sont au moins deux fois supérieures aux plafonds de ressources pour l'attribution des logements locatifs sociaux.

Pour ces personnes, le contrat de ces locataires serait requalifié en contrat de location de trois ans non renouvelable au premier janvier de l'année suivant les résultats de l'enquête annuelle précitée.

En vertu de l'article L. 441-9, chaque organisme HLM est tenu de demander annuellement à chaque locataire communication des avis d'imposition ou de non-imposition à l'impôt sur le revenu et des renseignements concernant l'ensemble des personnes vivant au foyer permettant de calculer l'importance du dépassement éventuel du plafond de ressources et de déterminer si le locataire est redevable du supplément de loyer. Le locataire est tenu de répondre à cette demande dans un délai d'un mois. L'organisme n'est cependant tenu de présenter cette demande ni aux locataires bénéficiant de l'aide personnalisée au logement, de l'allocation de logement familiale ou de l'allocation de logement sociale. A défaut et après mise en demeure restée infructueuse pendant quinze jours, l'organisme HLM liquide provisoirement le supplément de loyer. Pour cette liquidation, il fait application d'un coefficient de dépassement du plafond de ressources égal à la valeur maximale prévue par les textes d'application du SLS.

Six mois avant l'échéance du bail, le bailleur devrait notifier au locataire par lettre recommandée avec demande d'avis de réception ou signifier par acte d'huissier la date d'expiration de son contrat . Au terme du contrat, le locataire serait déchu de tout titre d'occupation.

Comme pour le dispositif relatif à la sous-occupation, ces dispositions ne seraient pas applicables aux locataires atteignant plus de soixante-dix ans dans l'année suivant l'enquête sur les revenus, ni aux locataires handicapés à mobilité réduite ou ayant à leur charge un handicapé à mobilité réduite.

- Le 5° insère un nouvel article L. 442-5-1 dans le CCH qui indique si l'enquête annuelle sur les revenus fait apparaître qu'un locataire est assujetti au SLS ou si le locataire est dans une situation de sous-occupation, l'organisme procède avec lui à un examen de sa situation et des possibilités d'évolution de son parcours résidentiel . Il doit également l'informer des différentes possibilités d'accession à la propriété auxquelles il peut prétendre.

- Le 6° complète l'article L. 442-8-1 qui fixe la liste des cas dans lesquels il est possible de déroger à l'interdiction générale de procéder à une sous-location d'un logement locatif social .

A ce titre, les locataires des organismes HLM pourraient , après en avoir informé le bailleur par lettre recommandée avec demande d'avis de réception, sous-louer temporairement, pour une durée maximale d'un an renouvelable , une partie de leur logement à des personnes jeunes répondant aux conditions d'âges définies par décret en Conseil d'État . Les sous-locataires ne bénéficieraient pas du droit au maintien dans les lieux et le prix du loyer de la ou des pièces principales sous-louées serait calculé au prorata du loyer total rapporté à la surface habitable du logement. D'après les éléments transmis à votre commission par le Gouvernement, ce décret devrait fixer à 30 ans l'âge maximal pour bénéficier de cette faculté.

* Le paragraphe II modifie l'article 10 de la loi du 1 er septembre 1948.

- Son 1° amende le 7° de cet article qui traite des conditions dans lesquelles il peut être mis fin au droit au maintien dans les lieux en cas de sous-occupation. Dans la rédaction actuelle de cet article, de telles dispositions sont applicables à Paris, dans un rayon de 50 kilomètres de l'emplacement des anciennes fortifications de Paris et dans les communes dont la population municipale est égale ou supérieure à 10.000 habitants.

Afin que le nouveau mécanisme de lutte contre la sous-occupation dans les logements sociaux prévu au 2° du paragraphe I soit effectif dans les communes où la situation du logement est la plus tendue, il est proposé de viser désormais les agglomérations de plus de 50.000 habitants comprenant au moins une commune de plus de 15.000 habitants, ainsi que les communes de plus de 20.000 habitants .

- Son 2° complète, comme indiqué dans le commentaire du 4° du paragraphe précédent, l'article 10 de la loi de 1948 afin d'exclure du bénéficie du droit au maintien dans les lieux les locataires dont les revenus sont au moins deux fois supérieurs aux plafonds prévus pour l'attribution d'un logement locatif social.

* Le paragraphe III propose une modification de l'article 40 de la loi du 6 juillet 1989 afin de préciser les modalités selon lesquelles le droit au maintien dans les lieux peut, dans les logements locatifs sociaux, continuer ou être transféré à certaines personnes en cas d'abandon du logement ou de décès du locataire.

Aux termes de l'article 14, en cas d'abandon ou de décès du locataire, le contrat de location, et donc le bénéfice du droit au maintien dans les lieux, le cas échéant continue ou est transféré au profit de :

- du conjoint ;

- des descendants qui vivaient avec lui depuis au moins un an ;

- du partenaire lié au locataire par un pacte civil de solidarité (PACS) ;

- des ascendants, du concubin notoire ou des personnes à charge, qui vivaient avec lui depuis au moins un an.

En cas de demandes multiples, le juge se prononce en fonction des intérêts en présence. A défaut de personnes remplissant les conditions ci-dessus, le contrat de location est résilié de plein droit par le décès ou par l'abandon du domicile par le locataire.

Dans sa rédaction actuelle, l'article 40 de la loi de 1989 ne rend ces dispositions applicables aux logements appartenant aux organismes HLM qu'à la condition que le bénéficiaire du transfert ou de la continuation du contrat remplisse les conditions d'attribution du logement, notamment en matière de respect des plafonds de ressources. Le projet de loi propose d'ajouter une condition supplémentaire pour bénéficier d'une telle faculté en prévoyant que le logement doit également être adapté à la taille du ménage , par coordination avec le nouveau dispositif relatif à la sous-occupation.

Toutefois, il atténue la portée de ces deux conditions cumulatives en prévoyant qu'elles ne sont pas requises envers le conjoint ou le partenaire liée au locataire par un PACS ainsi qu'envers les ascendants et les personnes handicapées quand ils vivaient effectivement avec lui depuis plus d'un an.

Une telle atténuation a pour objectif de faire entrer en vigueur les dispositions sur la sous-occupation de manière progressive. Ainsi, en cas de décès du locataire ou d'abandon du logement, les personnes mentionnées ci-dessus pourraient se maintenir dans le logement dans un premier temps, même si la taille de ce dernier ne correspond pas nécessairement à leurs besoins. Dans un second temps, après réalisation de l'enquête annuelle sur les revenus qui permet également de déterminer le nombre de personnes vivant dans le logement, les dispositions relatives à la sous-occupation pourraient être mises en oeuvre.

* Le paragraphe IV rend les différents dispositifs décrits ci-dessus applicables aux contrats de location en cours . En outre, il précise que tout contrat conclu à compter de la date de publication de la loi devra comporter une clause prévoyant l'application desdits dispositifs.

D'après les renseignements fournis par le Gouvernement, il n'est pas envisagé d'obliger les bailleurs à communiquer à tous les locataires en place un avenant à leur contrat de location, compte tenu des lourdeurs qui pourraient résulter d'une telle procédure. En revanche, le ministère du logement entend adresser des recommandations aux organismes HLM afin que ces derniers procèdent à une information de leurs locataires sur ces dispositifs.

* Le paragraphe V renvoie à un décret en Conseil d'Etat le soin de définir les modalités d'application de l'article.

III. La position de votre commission

Votre commission vous soumet dix amendements sur cet article, dont deux sont de nature rédactionnelle. Tout en souscrivant aux orientations globales des dispositifs proposés par l'article 20, elle souhaite d'abord souligner la nécessité d'en prévoir une application souple afin de prendre en compte la diversité des situations qui peuvent se présenter au sein d'un parc de près de 3,9 millions de logements conventionnés. A cet égard, il convient impérativement de prendre en compte l'histoire des locataires, leur situation familiale et les motifs d'ordre personnel qui peuvent les conduire à occuper un logement qui n'est plus adapté à leurs besoins. De même, les divers degrés de tensions rencontrées sur les marchés de l'habitat imposent également l'adoption par les bailleurs et l'Etat d'une approche pragmatique pour ne pas exclure du parc de logements sociaux des locataires, alors même que la demande ne justifierait pas de telles mesures. Ce n'est donc qu'avec circonspection et prudence qu'il convient de modifier les conditions du droit au maintien dans les lieux .

Dans leur rédaction actuelle, les dispositifs de l'article 20 ne trouveraient à s'appliquer qu'aux logements locatifs sociaux des organismes HLM et pas à ceux des sociétés d'économie mixte. Or, s'agissant de logements présentant les mêmes caractéristiques sociales (attribution sous plafond, mêmes règles d'occupation et même droit de l'occupant à bénéficier de l'APL), il apparaît pourtant totalement légitime de les soumettre au même régime. Les spécificités des régimes locatifs prévalant dans les HLM d'une part, et dans les SEM d'autre part, commande cependant une différence d'approche. En effet, ces spécificités conduisent votre commission à rappeler que la rupture d'une relation contractuelle ne peut s'appréhender de la même manière dans le parc de logements locatifs sociaux conventionnés des organismes HLM, et dans le parc social des sociétés d'économie mixte, comme votre rapporteur l'a expliqué au début de son commentaire de cet article. Ces différences amèneront donc votre commission à vous présenter, après l'article 20, un amendement portant article additionnel tendant à rendre applicables les principales mesures de cet article aux logements locatifs sociaux des SEM, assorties des adaptations tenant compte des spécificités de leur régime de rapports locatifs.

Par ailleurs, l'article 20, dont les dispositions sont applicables aux locataires en place , prévoit, pour chaque situation auquel il entend apporter une réponse -sous-occupation, logements adaptés aux personnes handicapés qui ne sont plus occupés par des personnes présentant un tel handicap et ménages en situation de dépassement de plafond-, trois solutions juridiques différentes. Or, votre commission a jugé peu satisfaisantes ces trois solutions et peu conformes à l'économie générale de la relation locative dans le parc HLM . Ainsi, il est prévu, pour la sous-occupation, que le bailleur donne congé 184 ( * ) au locataire. Pour les logements adaptés aux besoins des personnes handicapées, le texte dispose que le texte comporte une clause de résiliation du bail dès lors que les occupants ne présentent plus un handicap 185 ( * ) . Enfin, les personnes dont les revenus dépassent d'au moins deux fois les plafonds voient leur bail requalifié en contrat d'une durée de trois ans.

Votre commission a, en conséquence, rejeté ces diverses solutions et prévu d'articuler les dispositifs de cet article autour de la notion de droit au maintien dans les lieux, auquel il pourrait être mis fin sous certaines conditions. En effet, elle estime que le législateur est en droit, pour des motifs qu'il lui appartient de déterminer, d'aménager les conditions de ce droit au maintien dans les lieux, puisque celui-ci est en définitive un régime institué légalement au bénéfice des occupants du parc de logements HLM.

En conséquence, elle vous soumet tout d'abord un amendement tendant à la réécriture des 1°, 2° et 3° du I de l'article 20 pour redéfinir les conditions d'application des dispositifs relatifs à la lutte contre la sous-occupation et aux logements adaptés aux besoins des personnes handicapées. Ainsi, ce n'est qu'à l'issue d'un délai de six mois à compter de la notification de la troisième offre de relogement que le locataire se verrait déchu de tout titre d'occupation des lieux. Votre commission vous propose également d'élargir, pour la disposition relative à la sous-occupation, à toutes les personnes handicapées , et non aux seules personnes à mobilité réduite, le bénéfice de l'exonération de ce dispositif.

S'agissant des la question des locataires dont les revenus sont au moins deux fois supérieures aux plafonds d'attribution des logements sociaux, votre commission souligne tout d'abord que cette mesure doit être appréhendée en ayant à l'esprit le fait que l'article 21 du projet de loi prévoit par ailleurs une diminution de 10,3 % de ces plafonds de ressources. Dès lors, la mise en oeuvre conjointe de ces dispositions a pour effet de concerner un plus grand nombre de locataires, comme le montre le tableau reproduit ci-dessous.

Nombre de logements occupés par un locataire disposant de revenus égaux ou supérieurs à 100% des plafonds de ressources
(estimation réalisée sur la base des plafonds de ressources en vigueur)

Zone 1 bis

1.289

11 %

Zone 1

1.882

16 %

Zone 2

177

1 %

Total Île-de-France

3.348

28 %

Zone 2

7 369

61 %

Zone 3

1.419

11 %

Total province

8.788

72 %

Total métropole

12.136

100 %

12 136 logements soit 0,4 % du parc locatif social

Nombre de logements occupés par un locataire disposant de revenus égaux ou supérieurs à 100% des plafonds de ressources (estimation réalisée sur la base d'une diminution de 10,3 % des plafonds de ressources en vigueur)

Zone 1 bis

2.182

9 %

Zone 1

3.260

14 %

Zone 2

387

2 %

Total Île-de-France

5.829

24 %

Zone 2

15.672

66 %

Zone 3

2.376

10 %

Total province

18.048

76 %

Total métropole

23.877

100 %

23 877 logements soit 0,9 % du parc locatif social

Votre commission tire plusieurs enseignements de ces statistiques. Tout d'abord, l'effet conjoint de ces deux mesures a pour effet de doubler le nombre de logements concernés. Dans les deux cas de figure (avant et après application de la diminution de 10,3 % des plafonds), il n'en reste pas moins qu'il s'agit de situations qui restent marginales à l'échelle de l'ensemble du parc locatif social (0,4 % ou 0,9 %).

Cela n'en pose pas moins une interrogation de fond sur la vocation du parc HLM dans la mesure où une analyse des revenus des locataires concernés laisse apparaître qu'ils n'appartiennent pas aux catégories les plus défavorisées de la population. Dans le contexte de la mise en oeuvre du droit au logement opposable à partir du 1 er décembre 2008, il serait pour le moins paradoxal que l'Etat soit condamné à payer des astreintes s'il ne parvenait pas à loger les ménages prioritaires tout en maintenant dans le parc public de logements sociaux des ménages dont les revenus leur permettent de se loger dans le secteur libre, comme le montrent les exemples présentés ci-dessous.

Ménages dont les revenus sont égaux à deux fois les plafonds de ressources d'attribution d'un logement social (revenu fiscal de référence de l'année N-2)

(prise en compte d'une baisse de 10.3 % des plafonds de ressource)

Exemples de ménages

1. Zone 1 bis :

Paris et les communes limitrophes (St Cloud, Puteaux, Neuilly, Levallois-Perret, Clichy, St Ouen, St Denis, Aubervilliers, Pantin, Les Lilas, Le Pré-St-Gervais, Bagnolet, Montreuil, Vincennes, Ivry, Montrouge, Malakoff, Issy-les-Moulineaux, Boulogne Billancourt )


• Une personne seule, à Paris, dispose de revenus excédant les plafonds de ressources de 100%, soit 3 520 € mensuel, soit un revenu mensuel net de 3 910€ (3,8 SMIC mensuel net).


• Un couple sans enfant, à Paris, dispose de revenus excédant les plafonds de ressources de 100%, soit 5 260 € mensuel, soit un revenu mensuel net de 5 850€ (5,6 SMIC mensuel net).


• Un couple avec un enfant, à Paris, dispose de revenus excédant les plafonds de ressources de 100%, soit 6 899 € mensuel, soit un revenu mensuel net de 7 665€ (7,4 SMIC mensuel net).


• Un couple avec deux enfants, à Paris, dispose de revenus excédant les plafonds de ressources de 100%, soit 8 236 € mensuel, soit un revenu mensuel net de 9 150€ (8,8 SMIC mensuel net).

2. Zone 1 :

( Dans les départements d'Ile de France autre que Paris et à l'exclusion, les communes limitrophes mentionnées ci-dessus )


• Une personne seule, à Melun, dispose de revenus excédant les plafonds de ressources de 100%, soit 3 520 € mensuel, soit un revenu mensuel net de 3 910€ (3,8 SMIC mensuel net).


• Un couple sans enfant, à Evry, dispose de revenus excédant les plafonds de ressources de 100%, soit 5 260 € mensuel, soit un revenu mensuel net de 5 850€ (5,6 SMIC mensuel net).


• Un couple avec un enfant, à Créteil dispose de revenus excédant les plafonds de ressources de 100%, soit 6 326 € mensuel, soit un revenu mensuel net de 7 030€ (6,8 SMIC mensuel net).


• Un couple avec deux enfants, à Cergy Pontoise, dispose de revenus excédant les plafonds de ressources de 100%, soit 7 577 € mensuel, soit un revenu mensuel net de 8 420€ (8,1 SMIC mensuel net).

3. En province (zone 2 et 3) :


• Une personne seule, à Nice, dispose de revenus excédant les plafonds de ressources de 100%, soit 3 061 € mensuel, soit un revenu mensuel net de 3 400 € (3.3 SMIC mensuel net).


• Un couple sans enfant, à Lille, dispose de revenus excédant les plafonds de ressources de 100%, soit 4 088 € mensuel, soit un revenu mensuel net de 4 540€ (4,4 SMIC mensuel net).


• Un couple avec un enfant, à Lyon dispose de revenus excédant les plafonds de ressources de 100%, soit 4 916 € mensuel, soit un revenu mensuel net de 5 460€ (5,3 SMIC mensuel net).


• Un couple avec deux enfants, à Bordeaux, dispose de revenus excédant les plafonds de ressources de 100%, soit 5 935 € mensuel, soit un revenu mensuel net de 6 595 € (6.4 SMIC mensuel net).

Le revenu mensuel net est calculé à partir du revenu mensuel imposable
avec l'application d'un abattement de 10%.

En outre, il convient de rappeler que le nouveau barème du surloyer 186 ( * ) , entré en vigueur depuis le 21 août dernier 187 ( * ) , est désormais réellement dissuasif et apporte également des éléments de réponse aux situations que l'article 20 entend traiter.

A titre d'exemple, le niveau du supplément de loyer de solidarité, pour un logement de 60 mètres carrés situé à Paris, s'élevait, avant l'entrée en vigueur de la réforme, à 182 euros pour un ménage dont les revenus se situent entre 100 et 109 % des plafonds. En ajoutant le montant du loyer principal (370 euros pour un logement PLUS), le loyer total s'élevait donc à 552 euros. Avec le nouveau barème, le niveau du SLS passera à 884 euros, soit un loyer total de 1.254 euros . Il est d'ailleurs à noter que les paramètres de calcul ont été élaborés afin que le montant du SLS soit proportionnellement plus élevé pour les ménages les plus « fortunés ». A ce titre, dans le même cas de figure, le montant du SLS se situe à 1.487 euros pour les ménages dont les revenus dépassent de 150 % les plafonds.

Sensible aux remarques formulées par plusieurs sénateurs ayant fait remarquer que les nouveaux paramètres de calcul pouvaient pénaliser fortement des ménages appartenant aux classes moyennes, votre commission souligne, en réponse, que le droit en vigueur prévoit que le montant cumulé du loyer principal et du surloyer ne peut conduire à un taux d'effort supérieur à 25 % des revenus du ménages 188 ( * ) .

En définitive, l'ensemble de ces éléments conduit votre commission à vous présenter des adaptations à ce dispositif, à travers deux amendements , afin de tenir compte des spécificités des territoires et des locataires. Dans la mesure où les difficultés liées à la mise en oeuvre du droit au logement opposable sont les plus aiguës en Île-de-France, à Paris plus spécifiquement, elle considère que le dispositif de l'article 20 doit concerner avant tout les marchés locatifs tendus. Il serait pour le moins paradoxal que la mise en oeuvre de ces dispositions conduise à « chasser » des locataires de leur logement social dans des immeubles situés dans des zones où de nombreux logements sont vacants. Or, de telles situations peuvent fréquemment survenir dans certains endroits du territoire.

Pour ces raisons, il vous est proposé tout d'abord de ne rendre ce dispositif automatique que dans les logements sociaux des organismes HLM situés dans des zones géographiques, définies par décret en Conseil d'Etat, se caractérisant par un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements. Hors de ces zones tendues, les organismes HLM se verraient reconnaître la possibilité d'appliquer ces dispositions par délibération de leur conseil d'administration.

Puis, pour tenir compte des fluctuations des revenus des occupants, ou de la possibilité pour des locataires de percevoir, une année donnée, des revenus exceptionnels et non reconductibles, votre commission préconise de ne mettre en oeuvre ces dispositions que dans les cas où les revenus des occupants dépassent, pendant deux années consécutives, au moins deux fois les plafonds de ressources. Enfin, il est proposé de permettre au locataire de bénéficier à nouveau du droit au maintien dans les lieux si, au cours de la période de trois ans, il démontre que ces revenus sont repassés sous le seuil de dépassement de 100 %.

En complément, votre commission vous soumet ensuite un amendement tendant à apporter une réponse aux cas de blocages qui peuvent survenir dans la mise en oeuvre de certaines opérations de rénovation urbaine. L'amendement prévoit ainsi, en cas d'autorisation de démolir accordée par le préfet ou de démolition prévue dans une convention de rénovation urbaine signée avec l'ANRU, que le locataire est obligé d'accepter une des trois propositions de relogement que le bailleur est tenu de lui faire, laquelle doit respecter les conditions de l'article 13 bis de la loi du 1 er septembre 1948. A l'expiration d'un délai de six mois à compter de la notification de la troisième offre de relogement, le locataire perdrait le bénéfice du droit au maintien dans les lieux. Votre commission considère que cette obligation permettra de résorber les situations de blocage de certaines opérations de rénovation urbaine qui résultent du refus, souvent répété et injustifié, par des locataires des solutions de relogement qui leur sont proposées.

Elle préconise ensuite de clarifier, par l'adoption d'un amendement , les conditions dans lesquelles les bailleurs HLM peuvent louer, meublés ou non, des logements à des associations, des centres régionaux des oeuvres universitaires, des centres communaux ou intercommunaux d'action sociale ou à des personnes de droit public, lesquels sous-louent ensuite ces logements à des publics identifiés par la loi et correspondant à l'objet de leurs activités habituelles. Il clarifie également les dispositions proposées par le projet de loi qui étendent les possibilités pour les locataires du parc HLM de sous-louer une partie de leur logement à des personnes jeunes. Votre commission ne considère pas nécessaire d'attendre la publication d'un décret en Conseil d'Etat pour fixer l'âge de ces personnes et préconise de retenir un âge limite de trente ans . En outre, contrairement à la solution retenue par le texte du Gouvernement, elle souhaite préciser que cette possibilité de sous-location est conditionnée à l'accord du bailleur , pour prévenir tout risque de dérives.

Puis, votre commission vous présente un amendement tendant à déterminer une définition unique et précise de la notion de personnes vivant au foyer et de rendre cette dernière applicable par les bailleurs pour l'attribution des logements locatifs sociaux, pour la mise en oeuvre du supplément de loyer de solidarité et pour le dispositif de loyer progressif prévu par l'article 2 du projet de loi.

Elle vous propose également de procéder à une actualisation de certains concepts juridiques obsolètes utilisés par la loi du 1 er septembre 1948. En effet, les articles 19 et 20 de cette loi, qui traitent tous deux du droit de reprise par le propriétaire de son logement, font référence aux usages locaux.

Les articles 19 et 20 disposent que le propriétaire qui veut bénéficier du droit de reprise doit prévenir, suivant les usages locaux et au moins six mois à l'avance, par acte extrajudiciaire, le locataire ou l'occupant dont il se propose de reprendre le local.

Comme l'ont mis en évidence nos collègues rapporteurs du projet de loi de modernisation de l'économie, la référence, dans un texte législatif, à ces usages locaux conduit les juridictions à se prononcer, en cas de contentieux, d'une manière pouvant différer en fonction du lieu de l'instance.

Il est ainsi précisé dans le rapport 189 ( * ) de nos collègues qu'en matière de baux commerciaux, dont la législation faisait, jusqu'à la publication de la loi de modernisation de l'économie 190 ( * ) , référence aux usages locaux, il résultait de la jurisprudence de la Cour de cassation que certaines dispositions pouvaient être appliqués de manière différente, et donc pour des échéances différentes, selon que le bail commercial avait été conclu à Marseille, Paris ou à Nancy. Ainsi, dans un cas examiné par la juridiction suprême en 1994, le litige opposait un bailleur et un preneur localisés à Marseille pour un bail dont le congé avait été délivré sans respecter les usages locaux. Or, ceux-ci recommandent, dans cette ville, que le congé soit donné avant Pâques et pour la Saint-Michel (29 septembre).

Votre commission considère de telles dispositions d'autant plus obsolètes qu'un délai de six mois pour exercer son droit de reprise paraît en lui-même suffisamment protecteur pour ne pas subordonner une telle échéance à des considérations tenant à des usages pouvant remonter, pour certains d'entre eux, au Moyen-âge. Dans ces conditions, il est proposé de supprimer cette référence dans les articles 19 et 20. En outre, il convient également de remplacer, à l'article 13 bis , la référence à un « bon état d'habitation et aux conditions d'hygiène normales » par une référence au logement décent, qui constitue désormais le critère utilisé dans la quasi-totalité des textes juridiques pour définir un niveau minimum de qualité d'un logement.

Enfin, s'agissant des conditions dans lesquelles le contrat de location peut être transféré ou continué au profit d'un certain nombre de personnes vivant avec le locataire en cas de décès de ce dernier ou d'abandon par ce dernier du logement, votre commission vous soumet un amendement tendant à étendre au concubin notoire et aux personnes de plus de 70 ans vivant avec le locataire le fait de bénéficier de ce transfert ou de cette continuation, y compris si le logement ne correspond pas aux besoins du bénéficiaire.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

Article additionnel après l'article 20 (Articles L. 472-1-2, L. 472-1-8 [nouveau] et titre VIII du livre IV du code de la construction et de l'habitation) - Extension aux sociétés d'économie mixte de plusieurs dispositifs du projet de loi

Commentaire : cet article propose d'étendre, avec les adaptations nécessaires, aux SEM gérant des logements locatifs sociaux certaines dispositions prévues par le projet de loi, en particulier celles de l'article 20.

Votre commission vous soumet un amendement portant article additionnel après l'article 20 afin de procéder, sous réserve des adaptations rendues nécessaires par leurs spécificités, à l' extension aux SEM de plusieurs dispositifs du projet de loi . Cet amendement se compose de trois paragraphes.

Le 1° procède à une coordination au sein de l'article L. 472-1-2 du code de la construction et de l'habitation.

Le 2° apporte, dans le chapitre consacré aux départements d'outre-mer, les mêmes modifications que celles qui sont proposées par votre commission à l'article 20 pour faciliter la réalisation des opérations de rénovation urbaine.

Le 3° porte rédaction globale du titre VIII du livre IV du code de la construction et de l'habitation qui regroupe les dispositions spécifiques aux SEM. Il est proposé une nouvelle organisation de ce titre, qui se composerait de deux chapitres.

Le chapitre I er , consacré à des dispositions générales, regrouperait la totalité des actuels articles du titre VIII (articles L. 481-1-1, L. 481-3, L. 481-4, L. 481-5 et L. 481-6), en réorganisant leur numérotation et leur positionnement. Par coordination avec les articles 1 er et 2 du projet de loi, cet amendement rend obligatoire l'élaboration par les SEM d'un plan stratégique de patrimoine 191 ( * ) et reprend le contenu du paragraphe IV de l'article 2 qui les assujettit au prélèvement sur les bailleurs n'investissant pas suffisamment. Il insère également dans ce chapitre un article étendant aux SEM métropolitaines les dispositions facilitant la réalisation des opérations de rénovation urbaine.

L'amendement propose également la création d'un chapitre II 192 ( * ) dans le titre VIII, composé des articles L. 482-1 à L. 482-4.

L'article L. 482-1 reprend les dispositions de l'article 20 sur la sous-occupation, après prise en compte des observations et modifications de votre commission, pour les étendre aux SEM.

L'article L. 482-2 est consacré aux logements accessibles aux personnes handicapées dès lors que les locataires présentant un handicap ne l'occupent plus.

Dans ces deux cas, afin de prendre en compte la spécificité de la relation locative dans les SEM 193 ( * ) , il est proposé que le bailleur puisse, quand les conditions sont réunies 194 ( * ) , donner congé pour le terme du bail de trois ans . Selon l'analyse de votre commission, il apparaissait en effet délicat de rompre, en cours d'exécution du bail, une relation contractuelle, sans s'exposer à un risque de porter une atteinte disproportionnée à la liberté contractuelle. Dès lors, il semblait impossible de prévoir un unique délai de préavis de six mois à compter de la notification de la troisième offre de relogement.

Cette spécificité des baux triennaux dans les SEM emporte des conséquences sur la rédaction de l'article L. 482-3 , consacré aux locataires dont les revenus sont au moins deux fois supérieurs aux plafonds de ressource, et ce pendant deux années consécutives selon la position défendue par votre commission à l'article 20. S'inspirant de la solution juridique retenue lors de l'élaboration de la loi du 13 juin 2006 195 ( * ) , il est en conséquence proposer de prévoir une prorogation du bail afin de permettre au locataire de disposer du logement qu'il occupe pour une durée de trois ans. Une telle formulation permet en effet de tenir compte de la situation des locataires concernés, quelle que soit la date d'échéance de leur bail.

Enfin, l'article L. 482-4 permet aux SEM d'appliquer, sur délibération de leur conseil d'administration, les dispositions aux locataires dont les revenus dépassent les plafonds occupant des logements qui ne sont pas situées dans les zones géographiques se caractérisant par un déséquilibre important entre l'offre et la demande de logements.

Votre commission vous propose d'adopter cet article additionnel.

Article 21 (Article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation) - Diminution des plafonds de ressources pour l'attribution des logements locatifs sociaux

Commentaire : cet article propose de diminuer de 10,3 % les plafonds de ressources pour l'attribution des logements locatifs sociaux.

I. Le droit en vigueur

L'article L. 441-1 du code de la construction et de l'habitation fixe les conditions d'attribution des logements locatifs sociaux. Il en renvoie les conditions d'application à un décret devant notamment tenir compte du « patrimoine, de la composition, du niveau de ressources et des conditions de logement actuelles du ménage, de l'éloignement des lieux de travail et de la proximité des équipements répondant aux besoins des demandeurs ».

L'article R. 441 fait, pour sa part, référence à un arrêté conjoint du ministre chargé du logement, du ministre chargé de l'économie et des finances et du ministre chargé de la santé fixant, pour les demandeurs d'un logement social, les limites de ressources que l'ensemble des personnes vivant au foyer, compte tenu des personnes à charge, ne doivent pas excéder.

Sur la base de ces règles juridiques, l'arrêté du 29 juillet 1987 196 ( * ) , révisé au moins une fois par an, détermine les modalités de fixation de ces plafonds de ressources, compte tenu du nombre de personnes composant le ménage. Son article 2 identifie ainsi six catégories de ménages.

Catégorie de ménage

1

2

3

4

5

6

Une personne seule.

Deux personnes ne comportant aucune personne à charge, à l'exclusion des jeunes ménages 197 ( * ) .

Trois personnes,

- ou une personne seule avec une personne à charge ;

- ou jeune ménage sans personne à charge

Quatre personnes,

- ou une personne seule avec deux personnes à charge.

Cinq personnes,

- ou une personne seule avec trois personnes à charge.

Six personnes,

- ou une personne seule avec quatre personnes à charge.

Les ressources prises en compte correspondent quant à elles à la somme des revenus fiscaux de référence au sens du 1° du IV de l'article 1417 du code général des impôts.

L'annexe I de ce même arrêté fixe, en conséquence, les plafonds applicables aux logements locatifs sociaux de droit commun 198 ( * ) . Alors que l'annexe II de l'arrêté définit, dans un tableau similaire à celui-ci, les plafonds applicables aux ménages pouvant prétendre à un logement « très social » 199 ( * ) , son article 1 er dispose que les plafonds des logements sociaux « intermédiaires » 200 ( * ) sont majorés de 30 % par rapport aux plafonds PLUS.

Au 1 er janvier de l'année 2008, les plafonds 201 ( * ) s'établissaient ainsi aux niveaux définis dans le tableau reproduit ci-dessous.

Revenus fiscaux de référence (euros)

Catégorie de ménages

Paris et communes limitrophes

Reste de l'Île-de-France

Autres régions

PLAI

PLUS

PLS

PLAI

PLUS

PLS

PLAI

PLUS

PLS

1

12 956

23 553

30 619

12 956

23 553

30 619

11 261

20 477

26 620

2

21 120

35 200

45 760

21 120

35 200

45 760

16 407

27 345

35 549

3

27 686

46 144

59 987

25 388

42 314

55 008

19 730

32 885

42 751

4

30 303

55 093

71 621

27 875

50 683

65 888

21 955

39 698

51 607

5

36 050

65 548

85 212

33 001

60 000

78 000

25 686

46 701

60 711

6

40 568

73 759

95 887

37 135

67 517

87 772

28 947

52 630

68 419

Pers. Suppl.

4 521

8 218

10 683

4 138

7 523

9 780

3 228

5 871

7 632

Le second tableau reprend les mêmes valeurs mais les exprime en ressources nettes mensuelles 202 ( * ) .

Revenus nets mensuels (euros)

Catégorie de ménages

Paris et communes limitrophes

Reste de l'Ile-de-France

Autres régions

PLAI

PLUS

PLS

PLAI

PLUS

PLS

PLAI

PLUS

PLS

1

1 200

2 180

2 835

1 200

2 181

2 835

1 043

1 896

2 465

2

1 956

3 259

4 237

1 956

3 259

4 237

1 519

2 532

3 292

3

2 564

4 273

5 554

2 351

3 918

5 093

1 827

3 045

3 958

4

2 806

5 101

6 632

2 581

4 693

6 101

2 033

3 676

4 778

5

3 338

6 069

7 890

3 056

5 556

7 222

2 378

4 324

5 621

6

3 756

6 830

8 878

3 438

6 252

8 127

2 680

4 873

6 335

Pers. Suppl.

419

761

989

383

697

906

299

544

707

II. Le texte du projet de loi

Conformément aux décisions rendues à l'occasion du conseil de modernisation des politiques publiques du 4 avril dernier, l'article 21 du projet de loi procède à la diminution des plafonds de ressources pour l'attribution des logements sociaux et réforme leur mécanisme d'indexation.

* Le paragraphe I dispose que les plafonds de ressources visés à l'article L. 441-1 sont minorés de 10,3 % à compter de la date de publication de la loi de mobilisation pour le logement. Outre, la diminution du nombre de ménages éligibles au parc HLM qu'une telle mesure occasionnera, elle a également pour conséquence d'augmenter, à terme, le nombre de locataires assujettis au supplément de loyer de solidarité, en particulier l'ensemble des locataires dont les ressources sont comprises entre 110 et 120 % des plafonds de ressources puisque le SLS n'est aujourd'hui applicable que pour les dépassements de 20 % des plafonds.

* Le paragraphe II modifie les conditions d'indexation de ces plafonds telles qu'elles sont actuellement fixées par l'article L. 441-1 . Dans sa version actuelle, le dernier alinéa de cet article prévoit que les plafonds sont révisés annuellement en fonction de l'évolution du salaire minimum de croissance (SMIC). Le projet de loi substitue à cette référence d'indexation l'indice de référence des loyers (IRL), qui correspond actuellement à la moyenne, sur les douze derniers mois, de l'évolution des prix à la consommation hors tabac et hors loyers 203 ( * ) .

Dans la mesure où un tel indice est, sur longue période, moins dynamique que la variation du SMIC, cette disposition devrait favoriser une réduction progressive du nombre de ménages éligibles au logement social.

III. La position de votre commission

La diminution de 10,3 % des plafonds de ressources répond à la volonté du Gouvernement de neutraliser les effets liés à l'augmentation importante du SMIC intervenue au cours des dernières années en raison de la réduction de la durée légale du temps de travail hebdomadaire à 35 heures. En effet, alors que le SMIC horaire brut s'établissait à un peu plus de 6,1 euros en juillet 1998, son niveau s'élevait à 8,71 euros au 1 er juillet 2008, soit une hausse de plus de 40 %. Une telle augmentation du SMIC, particulièrement notable entre les mois de juillet 2002 et 2005, est liée aux règles définis par la loi du 17 janvier 2003 204 ( * ) , dite loi Fillon, en matière de convergence du SMIC et des garanties mensuelles de rémunérations (GMR) programmées entre 2003 et 2005. De par l'indexation des plafonds de ressources HLM sur le SMIC horaire, il en est mécaniquement résulté une hausse de la population éligible au logement social.

En effet, l'augmentation des plafonds de ressources pour l'accès au logement locatif social résulte, de manière purement mécanique, de la hausse rapide du SMIC horaire à la suite de la mise en place des 35 heures. L'indexation des plafonds de ressources a été faite sur la base de l'évolution du SMIC horaire, seul niveau communiqué par l'INSEE, tandis que le nombre d'heures pris en compte pour le calcul du SMIC mensuel a diminué à raison du passage de 39 à 35 heures hebdomadaires. Ainsi, l'évolution qui a servi de référence pour les plafonds de ressources ne correspond plus à l'évolution réelle des salariés payés au SMIC mais la surestime sensiblement. Pendant la phase transitoire entre un SMIC mensuel à 39 heures et un SMIC mensuel à 35 heures, entre 1998 et 2005, ont été mises en place des garanties mensuelles de rémunération (GMR) différentes en fonction de la date du passage de l'entreprise aux 35 heures. Le rattrapage des différentes garanties mensuelles de rémunération sur un seul niveau de SMIC horaire s'est opéré entre 2002 et 2005. Pendant cette période, le SMIC horaire a progressé de 17,6 % tandis que le SMIC mensuel (sur une base 39 heures en 2002, 35 heures en 2005) n'a progressé que de 5,5 %.

Alors que 61,2 % des ménages étaient éligibles à un logement social 205 ( * ) en 1998 , l'évolution du SMIC a porté cette part à 70 % en 2007 . Pour les logements financés par un PLS, la part des ménages éligibles est passée quant à elle de 75 % en 1999 à 83,8 % en 2007. La neutralisation stricte du changement de la durée de travail hebdomadaire suppose donc de réduire le niveau des plafonds de ressources de 10,3 % , soit la différence entre les deux évolutions rapportée au niveau actuel des plafonds de ressources 206 ( * ) . L'entrée en vigueur de cette mesure ramènerait donc le pourcentage de la population éligible à 63,5 %.

Les deux tableaux suivants reprennent donc les données présentées ci-dessus en leur appliquant une diminution de 10,3 %.

Plafonds exprimés en revenus fiscaux de référence (euros)

Catégorie de ménages

Paris et communes limitrophes

Reste de l'Ile-de-France

Autres régions

PLAI

PLUS

PLS

PLAI

PLUS

PLS

PLAI

PLUS

PLS

1

11 622

21 127

27 465

11 622

21 127

27 465

10 101

18 368

23 878

2

18 945

31 574

41 047

18 945

31 574

41 047

14 717

24 528

31 887

3

24 834

41 391

53 808

22 773

37 956

49 342

17 698

29 498

38 348

4

27 182

49 418

64 244

25 004

45 463

59 702

19 694

35 609

46 291

5

32 337

58 797

76 435

29 602

53 820

69 966

23 040

41 891

54 458

6

36 389

66 162

86 001

33 310

60 563

78 731

25 965

47 209

61 379

Pers. Suppl.

4 055

7 372

9 583

3 712

6 748

8 773

2 896

5 266

6 846

Plafonds exprimés en revenus nets mensuels (euros)

Catégorie de ménages

Paris et communes limitrophes

Reste de l'Ile-de-France

Autres régions

PLAI

PLUS

PLS

PLAI

PLUS

PLS

PLAI

PLUS

PLS

1

1 076

1 956

2 543

1 076

1 956

2 543

935

1 701

2 211

2

1 754

2 924

3 801

1 754

2 924

3 801

1 363

2 271

2 953

3

2 299

3 833

4 982

2 109

3 514

4 569

1 639

2 731

3 551

4

2 517

4 576

5 949

2 315

4 210

5 472

1 823

3 297

4 286

5

2 994

5 444

7 077

2 741

4 983

6 478

2 133

3 879

5 042

6

3 369

6 126

7 964

3 084

5 608

7 290

2 404

4 371

5 683

Pers. Suppl.

375

683

887

344

625

812

268

488

634

Il convient de souligner que cette mesure aura deux effets indirects, puisqu'elle va accroître le nombre de locataires faisant l'objet du dispositif de mobilité dans le parc HLM prévu à l'article 20 et augmenter le nombre de locataires assujettis au supplément de loyer de solidarité 207 ( * ) . Selon les résultats de la dernière enquête nationale sur l'application du supplément de loyer de solidarité 208 ( * ) , 47.441 logements sociaux étaient occupés par des ménages dont le dépassement des plafonds de ressources se situait entre 10 et 20 %. Il est donc possible d'affirmer qu'il s'agit à peu près du nombre de ménages supplémentaire qui devrait se retrouver assujetti au SLS après l'entrée en vigueur de la réforme. Suite à la baisse de 10,3 % des plafonds de ressources, la progression estimée de l'effectif des logements occupés par un locataire assujetti est donc de plus de 50%, le nombre de logements occupés par ces locataires passant de 92.000 à près de 140.000, ce qui est loin d'être négligeable.

Ce résultat brut nécessite d'être pondéré à la baisse par la prise en compte de données socio-économiques liées notamment à un effet générationnel. Ainsi, outre les conséquences naturelles liées aux décès des locataires les plus âgés, pouvant être redevables du supplément de loyer de solidarité, et qui seront remplacés par des jeunes avec des ressources sous les nouveaux plafonds, il semble également nécessaire d'intégrer également les conséquences des départs à la retraite massifs de la génération du « baby-boom » qui occasionnera une baisse de revenus pour un nombre important de locataires qui de ce fait ne seront plus assujettis au SLS.

L'ensemble des locataires « glissant » d'une catégorie de dépassement à une autre, la baisse des plafonds de ressources va donc avoir pour effet mécanique d'augmenter le montant du surloyer dont ils sont redevables, en vertu, en outre, des nouveaux barèmes prévus par le décret du 21 août 2008. Selon les estimations fournies, de telles évolutions vont entraîner des recettes de loyers supplémentaires conséquentes pour les bailleurs sociaux, évaluées entre 374 et 390 millions d'euros.

Votre commission approuve les motivations de cette réforme qui vise à une stricte neutralisation de l'effet 35 heures et qui permet à une part encore importante de la population d'avoir accès au logement locatif social. S'agissant de la modification de la référence d'indexation des plafonds, à savoir l'indice de référence des loyers, elle relève qu'en pratique ceci revient à rétablir le dispositif d'actualisation en vigueur antérieurement au 1 er janvier 1999 209 ( * ) .

Sur cet article, votre commission vous soumet un amendement qui tend à décaler au premier jour du cinquième mois suivant la publication de la loi, l'entrée en vigueur de cette réduction. En effet, pour ne pas déstabiliser l'examen par les commissions d'attribution des dossiers en cours, il convient en effet d'éviter une application brutale de cette mesure au lendemain de la publication de la loi.

Votre commission vous propose d'adopter cet article ainsi modifié.

* 67 Programme national de requalification des quartiers anciens dégradés (PNRQAD) - Rapport au Ministre du logement et de la ville présenté par l'Agence nationale pour la rénovation urbaine - juin 2008.

* 68 Avis présenté par M. Henri Feltz.

* 69 Cette estimation s'appuie sur les données du fichier du logement communal (FILOCOM) -constitué à partir du fichier de la taxe d'habitation, auquel sont rapprochés le fichier foncier des propriétés bâties, le fichier des propriétaires et le fichier de l'impôt sur les revenus des personnes physiques- et repose sur les données du parc privé potentiellement indigne (PPPI).

* 70 Voir le paragraphe I de l'article 8.

* 71 L'article 7 de cette loi dispose que « les crédits consacrés par l'Etat à la mise en oeuvre du programme national de rénovation urbaine, ouverts par les lois de finances entre 2004 et 2013, sont fixés à 6 milliards d'euros, aucune dotation annuelle au cours de cette période ne pouvant être inférieure à 465 millions d'euros ».

* 72 Puisque le paragraphe V instaure, pour certaines communes, une obligation d'élaborer un PLH.

* 73 CAA Paris, 18 mai 1999, Commune de Clairefontaine-en-Yvelines.

* 74 Foncier : le maillon faible ?, rapport commandé par le SNAL, 19 avril 2007.

* 75 Article L. 123-13 du code de l'urbanisme.

* 76 Rapport n° 81 (2005-2006) de M. Dominique BRAYE, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 15 novembre 2005.

* 77 Avis n° 86 (2005-2006) de M. Pierre JARLIER, fait au nom de la commission des lois, déposé le 16 novembre 2005.

* 78 On rappellera que l'article L. 160-5 du code de l'urbanisme précise que « n'ouvrent droit à aucune indemnité les servitudes instituées par application du présent code en matière de voirie, d'hygiène et d'esthétique ou pour d'autres objets et concernant, notamment, l'utilisation du sol, la hauteur des constructions, la proportion des surfaces bâties et non bâties dans chaque propriété, l'interdiction de construire dans certaines zones et en bordure de certaines voies, la répartition des immeubles entre diverses zones. »

* 79 Conseil d'Etat, Le droit de préemption, La Documentation française, 2008.

* 80 Article L. 213-1.

* 81 Rapport d'Etienne Pinte : Propositions pour une relance de la politique de l'hébergement et de l'accès au logement remis en janvier 2008.

* 82 Loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

* 83 Article L. 321-1 du code de l'urbanisme.

* 84 Codifiée à l'article 1607 ter du code général des impôts.

* 85 Loi n° 2004-809 du 13 août 2004 relative aux libertés et responsabilités locales.

* 86 Codifiée à l'article 1607 bis du code général des impôts.

* 87 M. Vincent Renard, Directeur de Recherche au CNRS.

* 88 Loi n° 2005-32 du 18 janvier 2005 de programmation pour la cohésion sociale.

* 89 Articles L. 240-1 et suivants du code de l'urbanisme.

* 90 Agence Foncière et Technique de la Région Parisienne.

* 91 Réseau ferré de France.

* 92 CE, 10 juillet 2007, Commune d'Ivry-sur-Seine.

* 93 Rapport d'information n° 415 (1997-1998) de M. Gérard Larcher, au nom de la commission des affaires économiques, sur la gestion des espaces périurbains « Les Territoires urbains et paysagers, pour un nouvel équilibre des espaces périurbains ».

* 94 Rapport d'information n° 442 (2004-2005) de MM. Dominique Braye et Thierry Repentin, au nom de la commission des affaires économiques, sur « les facteurs fonciers et immobiliers de la crise du logement » et rapport de M. Dominique Braye, n° 81 (2005-2006), fait au nom de la commission des affaires économiques sur le projet de loi portant engagement national pour le logement.

* 95 Codifiée à l'article 1529 du code général des impôts.

* 96 Décret n° 2007-1394 du 27 septembre 2007 codifié aux articles 317 A à C de l'annexe II au CGI.

* 97 www.impots.gouv.fr , rubrique professionnels/accès spécialisés/notaires/taxe forfaitaire-article 1529 du CGI.

* 98 Rapport d'information n° 196 (2007-2008) de MM. Daniel REINER, Michel BILLOUT et Claude BIWER, fait au nom de la commission des affaires économiques et de la mission d'information, déposé le 6 février 2008.

* 99 Articles R. 123-9 et R. 123-10 du code de l'urbanisme.

* 100 Article R. 123-9, 19 ème alinéa.

* 101 Article R. 123-9 (9°).

* 102 Article R. 123-9 (10°).

* 103 Article R. 123-9 (11°).

* 104 Article L. 123-1 (13°).

* 105 L'article R. 127-2 prévoit que le coût foncier imputé à la partie des constructions ayant la destination de logements locatifs sociaux et dépassant la densité résultant du coefficient d'occupation des sols ne peut excéder le montant obtenu par l'application du barème qu'il définit à la surface hors oeuvre nette de cette partie des constructions.

* 106 L'article précise que « La mise en oeuvre du permis de construire est subordonnée à l'obtention de la décision d'octroi du concours financier de l'Etat et au respect des conditions de cette dernière ».

* 107 Cette formulation est différente de celle retenue par l'article L. 123-1 12° relatif à la possibilité pour les PLU de subordonner la constructibilité des terrains à l'existence d'une superficie minimale, qui évoque, parmi les deux conditions posées, la préservation de « l'urbanisation traditionnelle ou l'intérêt paysager de la zone considérée ».

* 108 Aux termes de l'article L. 147-4, le plan d'exposition au bruit définit, à partir des prévisions de développement de l'activité aérienne, de l'extension prévisible des infrastructures et des procédures de circulation aérienne, des zones diversement exposées au bruit engendré par les aéronefs. Il les classe en zones de bruit fort, dite A et B, et zones de bruit modéré, dite C.

* 109 Les 1° et 2° de l'article L. 562-1 visent respectivement les zones exposées aux risques, dites « zones de danger » et les zones dites « zones de précaution », qui ne sont pas directement exposées aux risques mais où des constructions, des ouvrages, des aménagements ou des exploitations agricoles, forestières, artisanales, commerciales ou industrielles pourraient aggraver des risques ou en provoquer de nouveaux.

* 110 Article 30 de la loi n° 2005-781 du 13 juillet 2005 de programme fixant les orientations de la politique énergétique.

* 111 Décret n° 2007-18 du 5 janvier 2007 pris pour l'application de l'ordonnance n° 2005-1527 du 8 décembre 2005 relative au permis de construire et aux autorisations d'urbanisme.

* 112 Celui-ci prévoit que « Les sources d'énergies renouvelables sont les énergies éolienne, solaire, géothermique, houlomotrice, marémotrice et hydraulique ainsi que l'énergie issue de la biomasse, du gaz de décharge, du gaz de stations d'épuration d'eaux usées et du biogaz ».

* 113 Foncier : le maillon faible ?, rapport commandé par le SNAL, 19 avril 2007.

* 114 Rapport n° 81 (2005-2006) de M. Dominique Braye, fait au nom de la commission des affaires économiques, déposé le 15 novembre 2005.

* 115 Voir la définition d'une opération d'aménagement donnée par CE, 28 juillet 1993, Commune de Chamonix Mont-Blanc.

* 116 CE, 25 juin 2003, Commune de Saint-Jean-de-Boisseau c/ M. Périon.

* 117 CE, 15 avril 1996, Epoux Maurice.

* 118 CAA Paris, 21 mars 1996, commune de Fosses.

* 119 CAA Lyon 27 décembre 2001, req. n° 97LY01939, commune de Saint-Victor.

* 120 CAA Paris, 27 mars 1998, commune de Prunay-le-Temple.

* 121 CAA Marseille 19 juin 2003, req . n° 01MA02603, commune d'Antibes.

* 122 CE 21 décembre 2007, req. n° 282.580, commune de Verneuil-l'Etang.

* 123 CAA Lyon, 24 février 1994, req. n° 93-313, M. Malet.

* 124 TA de Versailles, 15 mai 1990, Association de sauvegarde de Cernay-la-Ville et de ses environs- Association Les-Hauts-de-Bullion.

* 125 CAA Marseille 29 octobre 1998, req. n° 96MA02753, commune de Pertuis.

* 126 CAA Marseille, 6 juillet 2000, req. n° 94-1109, commune de Saint-Cannat ; CE 13 juillet 2006, req. n° 266.093, Commune de Montady c/M. Lopez.

* 127 CAA Nantes 29 mars 2000, req. n° 98-813, société Newland.

* 128 CAA Lyon 8 juillet 2008, req. n° 06LY00916, commune d'Aubenas.

* 129 La synthèse des politiques et outils fonciers de régulation et de contrôle en Europe face à l'extension urbaine, mars 2007, études de l'ADEF.

* 130 C'est-à-dire les plans d'occupation des sols, les plans d'aménagement de zone et les plans de sauvegarde et de mise en valeur.

* 131 Par exemple, une conduite d'alimentation en eau qui, compte tenu de ses dimensions, pourrait desservir d'autres bâtiments que celui qui fait l'objet du permis, ne peut être regardée comme un équipement propre : CAA Paris, 30 septembre 1997, Commune de Cormeilles-en-Parisis.

* 132 Décret n° 2006-555 du 17 mai 2006 relatif à l'accessibilité des établissements recevant du public, des installations ouvertes au public et des bâtiments d'habitation et modifiant le code de la construction et de l'habitation.

* 133 Décret n° 95-260 du 8 mars 1995 relatif à la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité.

* 134 Décret n° 2006-1089 du 30 août 2006 modifiant le décret n° 95-260 du 8 mars 1995 relatif à la commission consultative départementale de sécurité et d'accessibilité.

* 135 Loi n° 2003-590 du 2 juillet 2003 relative à l'urbanisme et à l'habitat.

* 136 Dispositif qui succède à l'amortissement « Périssol » et à l'amortissement « Besson ».

* 137 Avant la loi ENL, l'investisseur avait la possibilité d'amortir 8 % du prix d'acquisition du logement pendant cinq ans, puis 2,5 % pendant les quatre années suivantes. A l'issue de cette première phase, l'investisseur avait la possibilité, si la condition de loyer était toujours respectée, de poursuivre l'amortissement pendant deux périodes triennales à un taux de 2,5 %.

* 138 Est pris en compte le revenu fiscal de référence pour le calcul de l'impôt sur le revenu établi au titre de l'avant-dernière année précédant celle de la signature du contrat de location.

* 139 La taille moyenne des logements acquis par les investisseurs diffère selon les sources et oscille entre 40 et 65 mètres carrés.

* 140 Loi n° 2005-157 du 23 février 2005 relative au développement des territoires ruraux.

* 141 Convention du 20/12/06 relative au développement de l'accession sociale par portage foncier.

* 142 A compter du 1 er janvier 2007.

* 143 Revenus fiscaux de référence, au sens du 1° du IV de l'article 1417 du code général des impôts.

* 144 Arrêté du 27 mars 2007 modifiant l'arrêté du 2 décembre 2005 relatif aux plafonds de ressources des ménages prévus à l'article R. 331-76-5-1 du code de la construction et de l'habitation pour les opérations de location-accession à la propriété immobilière.

* 145 Le prix est indexé au taux de 1,5 % chaque année si l'accédant est salarié d'une entreprise du secteur privé assujettie à la PEEC. Dans le cas inverse, il est indexé sur l'inflation dans une fourchette comprise entre 2 % et 4,5 %.

* 146 Dont le montant est égal à la mensualité d'un prêt aux meilleures conditions de marché sur quinze ans.

* 147 Pour des explications plus approfondies, votre rapporteur renvoie à la lecture de son commentaire de l'article 17.

* 148 En son article 29.

* 149 Qui s'appuie sur le bail à construction pour les opérations individuelles et sur le démembrement de propriété pour les opérations collectives.

* 150 Opérations d'acquisition de logements neufs et opérations de construction sous la forme d'une livraison à soi-même.

* 151 Décret n° 2008-226 du 5 mars 2008 pris pour l'application de l'article 257 du code général des impôts relatif aux livraisons à soi-même d'habitations principales dont le terrain d'assise est acquis de manière différée.

* 152 Instruction fiscale 8-A-2-08 du 17 septembre 2008.

* 153 Différé minimal de 18 ans et maximal de 25 ans, indexation de la valeur du prêt sur un taux de 1,5 % pour les salariés des entreprises assujetties à la PEEC et sur un taux compris entre 2 et 4,5 % pour les autres.

* 154 Une telle option a en effet été écartée pour les opérations en collectif.

* 155 Article 28 de la loi ENL.

* 156 Le PSLA bénéficie au surplus d'une exonération de TFPB pendant 15 ans à compter de la construction du logement.

* 157 L'engagement correspond à la décision favorable d'octroi du prêt par le collecteur.

* 158 Le mercredi 1 er octobre 2008.

* 159 Laquelle n'est d'ailleurs pas encore prise en compte pour le PSLA comme votre rapporteur l'a précisé ci-dessus.

* 160 Loi n° 84-595 du 12 juillet 1984 définissant la location-accession à la propriété immobilière.

* 161 Le PSLA n'est pas cumulable avec le PTZ.

* 162 Voir tableau reproduit dans le commentaire de l'article 16.

* 163 A la différence de l'amendement adopté par les députés lors de l'examen du projet de loi ENL qui intégrait dans le décompte de l'article 55 tous les logements en accession sociale, ce qui englobait en conséquence les logements financés au moyen d'un prêt à l'accession sociale (PAS) voir d'un prêt à taux zéro (PTZ), dont le caractère social est plus discutable.

* 164 En son article 87.

* 165 Faciliter l'accès au logement en sécurisant bailleurs et locataires - Place d'un système assurantiel - Rapport établi par Mme Sabine Baïetto-Beysson et M. Bernard Beguin - Mars 2008.

* 166 Constat également mis en évidence dans le rapport de notre collègue Marcel-Pierre Cléach (Logement : pour un retour à l'équilibre - Rapport n° 22 (2003-2004) fait par M. Marcel-Pierre Cléach au nom de la commission des affaires économiques).

* 167 Un étudiant ne pourrait en effet être bénéficiaire de ces aides dans le cas où le bail serait établi au nom de ses ascendants.

* 168 Elle recouvre également un dispositif d'avance accordée sous forme d'avance remboursable sur 36 mois pour financer le dépôt de garantie lors de l'emménagement.

* 169 Loi d'orientation relative à la lutte contre les exclusions.

* 170 Loi de programmation pour la cohésion sociale.

* 171 Loi portant engagement national pour le logement.

* 172 Loi instituant le droit au logement opposable.

* 173 Ces statistiques s'appuient sur les données fournies par les ministères de la justice et de l'intérieur et reposent sur les ordres de grandeur constatés en 2005 et 2006.

* 174 Elles se sont élevées à 78 millions en 2005 pour retomber à 41 millions en 2006.

* 175 Articles 4 à 17 de la loi n°48-1360 du 1 er septembre 1948 portant modification et codification de la législation relative aux rapports des bailleurs et locataires ou occupants de locaux d'habitation ou à usage professionnel et instituant des allocations de logement.

* 176 Aux alentours de 180.000 logements.

* 177 Loi n° 86-1290 du 23 décembre 1986 tendant à favoriser l'investissement locatif, l'accession à la propriété de logements sociaux et le développement de l'offre foncière.

* 178 Dans les conditions prévues à l'article 40 de cette loi.

* 179 Article 14 de la convention type conclue en application de l'article L. 351-2 du code de la construction et de l'habitation entre l'Etat et la société mixte de construction.

* 180 Qui a reçu la dénomination de supplément de loyer de solidarité (SLS) avec l'adoption de la loi du 4 mars 1996.

* 181 Cette disposition, déjà prévue par le droit en vigueur, autorise le bailleur à proposer un autre logement de son parc au locataire, même s'il dépasse les plafonds de ressources prévus pour son attribution. Dans un tel cas de figure, le locataire reste toutefois redevable du SLS dans les conditions de droit commun.

* 182 Définition qui serait elle-même modifiée par le 1° du paragraphe II de l'article 20 du projet de loi.

* 183 L'actuel article L. 442-4-1 devenant l'article L. 442-4-3.

* 184 Le congé est un concept juridique relevant de la loi de 1989, laquelle n'est pas applicable dans le parc HLM.

* 185 Votre commission éprouve des difficultés à comprendre comment la loi pourrait imposer dans un contrat en cours d'exécution une nouvelle clause résolutoire sans porter une atteinte excessive à la liberté contractuelle, principe à valeur constitutionnelle.

* 186 Le mode de calcul du SLS a été profondément revu par l'article 71 de la loi ENL.

* 187 Décret n° 2008-825 du 21 août 2008 relatif au supplément de loyer de solidarité.

* 188 Article L. 441-4 du CCH. Ce plafond peut être porté à 35 % par le programme local de l'habitat.

* 189 Rapport n° 413 (2007-2008) de M. Laurent Béteille, Mme Élisabeth Lamure et M. Philippe Marini, fait au nom de la commission spéciale, sur le projet de loi de modernisation de l'économie.

* 190 Loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie.

* 191 Dont la définition législative serait donnée à l'article L. 411-9, en vertu d'un amendement proposé par votre commission à l'article 1 er . Cette modification est nécessaire dans la mesure où les dispositions sur le conventionnement global sont applicables aux SEM.

* 192 Intitulé « Dispositions relatives à la mobilité des locataires ».

* 193 Régie par un bail de trois ans renouvelable.

* 194 Refus de trois offres de relogement.

* 195 Loi n° 2006-685 du 13 juin 2006 relative au droit de préemption et à la protection des locataires en cas de vente d'un immeuble.

* 196 Arrêté du 29 juillet 1987 relatif aux plafonds de ressources des bénéficiaires de la législation sur les habitations à loyer modéré et des nouvelles aides de l'Etat en secteur locatif.

* 197 Le couple dont la somme des âges révolus des deux conjoints le composant est au plus égale à cinquante-cinq ans constitue un jeune ménage au sens de l'arrêté.

* 198 Dénommés « plafonds PLUS ».

* 199 Plafonds PLAI.

* 200 Plafonds PLS.

* 201 En application de l'arrêté du 3 décembre 2007 modifiant l'arrêté du 29 juillet 1987.

* 202 Dans le cas, le plus fréquent, où les revenus sont composés des seuls revenus d'activité.

* 203 Depuis l'entrée en vigueur de la loi n° 2008-111 du 8 février 2008 pour le pouvoir d'achat.

* 204 Loi n° 2003-47 du 17 janvier 2003 relative aux salaires, au temps de travail et au développement de l'emploi.

* 205 Référence PLUS.

* 206 (117,6 %-105,5 %)/117,6 %.

* 207 Qui ne trouve à s'appliquer qu'à partir de 20 % de dépassement des plafonds.

* 208 Cette estimation est réalisée sur la base des résultats de l'enquête sur l'application du SLS 2004. L'effectif total des locataires dont les revenus excèdent les plafonds d'accès au parc locatif socialement a probablement peu évolué, voire diminué au regard de l'indexation des plafonds de ressources sur la variation annuelle du SMIC (indice du SMIC horaire brut - progression de +5.84 % en 2005, +5.52 % en 2006, 2.99 % en 2007, +2.05 % en 2008).

* 209 Date à laquelle, conformément au vote d'un amendement parlementaire, la référence de l'indice des prix à la consommation hors tabac a été remplacée par la référence au SMIC.

Les thèmes associés à ce dossier

Page mise à jour le

Partager cette page