EXPOSÉ GÉNÉRAL
Mesdames, Messieurs
Depuis 2003, notre pays se dote progressivement d'une politique migratoire structurée après avoir longtemps balancé entre le mythe de « l'immigration zéro » et une certaine résignation à subir les bouleversements d'un monde de plus en plus ouvert à la libre circulation des biens et des idées et traversé de mouvements migratoires puissants.
Quatre lois récentes ont posé les bases de cette politique migratoire : la loi n° 2003-1119 du 26 novembre 2003 relative à la maîtrise de l'immigration, au séjour des étrangers en France et à la nationalité, la loi n° 2003-1176 du 10 décembre 2003 modifiant la loi n° 52-893 du 25 juillet 1952 relative au droit d'asile, la loi n° 2006-911 du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration et la loi n° 2006-1376 du 14 novembre 2006 relative au contrôle de la validité des mariages.
Elles s'articulent autour de cinq principaux axes : restaurer le droit d'asile, lutter contre l'immigration illégale, harmoniser les politiques européennes, rouvrir l'immigration de travail, aider et inciter les étrangers à s'intégrer.
Des progrès importants ont été réalisés sur ces cinq fronts, même si beaucoup reste à faire. Ainsi, la loi du 24 juillet 2006 qui a brisé le tabou de l'immigration dite de travail et mis en place des instruments diversifiés pour attirer les meilleurs talents en France et satisfaire des besoins ciblés de l'économie française en main d'oeuvre est encore partiellement inappliquée.
Du chemin reste à parcourir pour passer d'une politique de maîtrise des flux à une politique de pilotage des flux dans un espace européen ouvert.
La lettre de mission du président de la République à M. Brice Hortefeux, ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement, datée du 9 juillet dernier, inscrit son action dans la continuité en indiquant que le coeur de la mission du ministre sera double : « conforter et approfondir la politique d'immigration choisie, telle qu'elle a commencé de se mettre en oeuvre depuis 2002, et convaincre nos partenaires de s'engager dans la définition d'une politique de gestion des flux migratoires à l'échelon européen et international ».
Elle marque ensuite une rupture à travers précisément la création d'un ministère dédié à la question des flux migratoires réunissant l'ensemble des administrations concernées. Cette réforme fondamentale de structure doit garantir la cohérence d'ensemble de la politique migratoire et d'intégration, bien plus que ne pouvait le faire, malgré la qualité de son travail, le comité interministériel de contrôle de l'immigration (CICI) créé en mai 2005. Son champ de compétence est également beaucoup plus large puisqu'il comprend le droit d'asile, le codéveloppement et les relations avec les pays sources des flux migratoires.
Le projet de loi qui est soumis à notre assemblée et renvoyé au fond à votre commission des lois est moins ambitieux que les trois grandes lois précitées de 2003 et 2006. Il amorce une partie des réformes ou orientations nouvelles esquissées par la lettre de mission du Président de la République. Modifié par l'Assemblée nationale en première lecture, il comprend désormais 47 articles regroupés en trois chapitres 1 ( * ) .
Outre plusieurs ajustements techniques à la suite des lois du 26 novembre 2003 et du 24 juillet 2006, ce texte comporte plusieurs modifications importantes.
Le projet de loi complète le parcours d'intégration mis en place depuis 2002 pour les étrangers désirant s'installer durablement en France en instaurant, pour les bénéficiaires du regroupement familial et les conjoints de Français un test d'apprentissage de notre langue et de notre culture avant l'entrée en France. Pour les familles, il crée un contrat d'accueil et d'intégration ad hoc en plus du contrat d'accueil et d'intégration existant.
A la suite de la loi du 24 juillet 2006 qui avait déjà durci les conditions nécessaires pour demander à bénéficier du regroupement familial, le projet de loi accroît la condition de ressources au delà du SMIC.
Le projet de loi tire également les conséquences de la nomination d'un ministre de l'immigration, de l'intégration, de l'identité nationale et du codéveloppement en lui accordant plusieurs compétences attribuées traditionnellement aux ministres des Affaires étrangères ou de l'Intérieur par le code de l'entrée et du séjour des étrangers et du droit d'asile. La tutelle de l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) lui est notamment transférée.
Toujours en matière de droit d'asile, ce texte met en place un recours suspensif pour les demandeurs d'asile à la frontière comme la jurisprudence de la Cour européenne des droits de l'homme nous l'impose.
L'Assemblée nationale a adopté de nombreuses dispositions nouvelles. Trois d'entre elles sont plus particulièrement remarquables : la faculté pour les demandeurs du regroupement familial de prouver leur lien de filiation au moyen d'un test ADN en cas de doute sur l'authenticité de l'acte d'état civil étranger, la création d'un livret épargne co-développement et la possibilité de réaliser des études sur la mesure de la diversité ou de la discrimination sans recueillir le consentement des personnes après autorisation de la CNIL.
I. L'IMMIGRATION FAMILIALE : MIEUX LA MAÎTRISER POUR MIEUX INTÉGRER
A. UNE POLITIQUE DE CONTRÔLE DE L'IMMIGRATION FAMILIALE QUI PRODUIT DÉJÀ DES RÉSULTATS SIGNIFICATIFS
L'immigration familiale est constituée de quatre principales composantes : les familles de Français 2 ( * ) , les bénéficiaires du regroupement familial et les étrangers dont les liens personnels et familiaux en France sont tels que le refus d'autoriser leur séjour porterait à leur droit au respect de leur vie privée et familiale une atteinte disproportionnée au regard des motifs du refus.
Avec 92.380 premiers titres de séjour délivrés à des ressortissants de pays tiers à l'Union européenne en 2005 3 ( * ) , l'immigration familiale reste le principal vecteur de l'immigration en France sur un total d'environ 187.000 titres délivrés. Un titre sur deux est délivré pour un motif familial, voire plus si l'on ne tient pas compte des 46.000 titres délivrés à des étudiants qui n'ont pas nécessairement vocation à s'installer durablement en France.
La part de l'immigration familiale a augmenté très fortement entre 2000 et 2003, du fait en particulier de la hausse des mariages mixtes et des régularisations en raison de liens personnels et familiaux.
Les composantes de l'immigration dite familiale en métropole (ressortissants de pays tiers à l'Union européenne à 27, à l'Espace économique européen et à la Suisse)
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2000 |
2001 |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
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Familial |
1 - Famille de Français |
34.713 |
40.961 |
45.502 |
59.251 |
57.779 |
55.235 |
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2 - Membre de famille* |
21.258 |
21.718 |
23.283 |
23.423 |
23.310 |
22.990 |
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3 - Liens personnels et familiaux |
6.999 |
5.922 |
6.864 |
10.931 |
13.295 |
14.155 |
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Total |
62.970 |
68.601 |
75.649 |
93.605 |
94.384 |
92.380 |
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* Regroupement familial |
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Source : MIAT, Mission statistiques de la DLPAJ |
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Les réformes législatives de 2003 et 2006 ont profondément modifié les règles applicables aux différentes composantes de l'immigration familiale. Plusieurs préoccupations ont motivé ces réformes.
Tout d'abord, il était manifeste que certaines voies légales d'entrée en France faisaient l'objet de détournements et de fraude. Ainsi, les lois du 26 novembre 2003 et du 26 juillet 2006 ont mieux encadré les procédures de régularisation et allongé les délais pour l'obtention d'une carte de résident ou de la nationalité française par mariage.
Ensuite, bien que l'immigration familiale soit une immigration de droit, il n'était plus possible de laisser fluctuer « au fil de l'eau » une immigration aussi importante sans s'interroger sur notre capacité à intégrer ces primo-arrivants.
Enfin, il fallait redonner un espace, à côté de l'immigration familiale, à une immigration de travail choisie pour répondre à des besoins particuliers de notre économie. Dans sa lettre de mission à M. Brice Hortefeux, le président de la République fixe comme objectif que l'immigration économique représente 50 % du flux total des entrées à fin d'installation durable en France.
Toutefois, le propos n'est pas d'opposer immigration familiale et immigration de travail ; les titulaires d'une carte de résident ou d'une carte de séjour temporaire « vie privée et familiale » travaillent dans leur majorité et, inversement, l'immigration de travail d'aujourd'hui est le terreau de l'immigration familiale de demain.
Ces réformes ont déjà commencé à produire leurs fruits. Dès 2004, on observait une stabilisation (+ 0,8 %) du nombre de premiers titres de séjour délivrés pour motifs familiaux après quatre années de forte hausse. En 2005, la tendance était inversée avec une baisse de 2,1 %.
Ces bons résultats ont été acquis alors même que la loi du 24 juillet 2006 relative à l'immigration et à l'intégration et la loi du 14 novembre 2006 relative au contrôle de la validité des mariages n'avaient pu évidemment produire leurs effets.
* 1 Le projet de loi adopté par le Conseil des ministres du 4 juillet dernier comptait 18 articles.
* 2 Conjoints de Français et parents d'enfant français.
* 3 Source : rapport au Parlement sur les orientations de la politique de l'immigration de décembre 2006.