C. LA MESURE DE LA PERFORMANCE : DÉFINIR LE JUSTE RÔLE DU MINISTÈRE
1. Une démarche de performance bien comprise...
Votre rapporteur spécial note que le ministère de la culture et de la communication s'est engagé dans une démarche de performance conforme à l'esprit de la LOLF .
Pour parvenir à mettre en oeuvre une gestion de performance, le ministère a développé les quatre axes suivants :
- inciter les responsables de programme à traduire leur action en objectifs de performance, à mesurer les résultats obtenus et à les analyser ;
- organiser l'alignement stratégique par programme et garantir la déclinaison opérationnelle des objectifs de performance des programmes dans toutes les entités du ministère (services centraux, déconcentrés et opérateurs) et articuler les projets mis en oeuvre avec les partenaires externes (associations, collectivités locales) ;
- organiser le dialogue de gestion entre les acteurs du ministère, opérateurs compris, autour de la recherche de performance ;
- et définir de nouveaux outils de gouvernance par programme, tout en sollicitant les niveaux opérationnels de gestion des directions -conforter ainsi le rôle de la direction de l'administration générale (non responsable de programme) comme direction fonctionnelle au service des responsables de programme.
Votre rapporteur spécial ne peut que se féliciter de ces orientations qui répondent d'ailleurs en partie aux observations qu'il a faites sur la recherche d'une plus grande cohérence entre le découpage des crédits de la mission en programme et l'organisation de l'administration centrale du ministère.
2. ... qui implique la pleine responsabilisation du ministère
Le ministère entend ainsi décliner ses objectifs et indicateurs de performance aux services déconcentrés et aux opérateurs. Ceci implique que les données soient relativement stables dans ce domaine. Or il semble que l'organisation des conférences de performance entre le ministère de la culture et le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, ait été quelque peu tardive . Les derniers arbitrages sur les objectifs, indicateurs et sous-indicateurs de performance ont eu lieu à l'été 2006, ce qui rend improbable la répercussion d'éventuelles modifications vers les services extérieurs du ministère de la culture.
Votre rapporteur spécial s'interroge de plus sur les modalités de l'intervention du ministère de l'économie, des finances et de l'industrie dans ce domaine.
S'il ne fait pas de doute qu'il appartenait bien au ministère de l'économie, des finances et de l'industrie, d'aider les administrations centrales de chaque ministère à s'approprier la démarche de performance prévue par la réforme budgétaire, il semble que cela soit ou doive être désormais chose faite. C'est pourquoi, votre rapporteur spécial souhaite émettre les observations suivantes :
- il convient de laisser le ministère de la culture choisir désormais les indicateurs qu'il présente au Parlement afin de mettre en évidence ses performances de gestion, de productivité, etc. Ce principe est absolument indissociable du principe de responsabilisation des gestionnaires de crédits voulu par la LOLF. N'oublions pas que les indicateurs de performance ne sont pas une fin en soi, mais bien un instrument permettant d'évaluer une politique, définie par le ministère . Ainsi, votre rapporteur spécial s'étonne-t-il que le ministère de l'économie ait contesté, lors des conférences de performance, deux sous-indicateurs relatifs au programme 175 « Patrimoines » : « Part des projets de restauration des monuments historiques programmés l'année n-1 pour l'année n, débutés l'année n », sous-indicateur 1-3-b, et « Coût total des opérations de rénovation ou d'extension des musées par rapport aux crédits d'Etat », sous-indicateur 3-1-b. Votre rapporteur spécial ne s'explique pas que ces deux sous-indicateurs aient été mis en cause et qu'ils aient reçu un traitement différent. Le sous-indicateur 3-1-b a été supprimé, alors qu'il mesurait pourtant bien l'effet de levier des dépenses de l'Etat et correspondait ainsi à l'évaluation de la performance ;
- il est nécessaire que les souhaits et avis du Parlement soient entendus et respectés, l'évaluation de la performance se confond étroitement avec l'expression de priorités politiques. Votre rapporteur spécial avait ainsi regretté l'année dernière que l'objectif « protéger et restaurer prioritairement les patrimoines les plus menacés » ait été supprimé. Lorsque le Parlement a approuvé explicitement un indicateur, il ne semble pas justifié de le modifier ou de le supprimer ;
- enfin, votre rapporteur spécial estime que le ministère de l'économie, des finances et de l'industrie est dans une situation relativement ambiguë. Il lui appartient d'encourager les ministères à développer leurs capacités d'expertise en matière de performance, mais il ne dispose lui-même que d'une expertise technique. Or ses recommandations peuvent avoir une réelle portée politique, et votre rapporteur spécial estime qu'il appartient au ministère concerné et au Parlement de rendre ces arbitrages politiques .