4. La mise en oeuvre de la LOLF pourrait être optimisée
La recherche d'une plus grande cohérence entre l'organisation administrative du ministère et les réformes induites par la LOLF incite le ministère à se poser deux questions, que votre rapporteur spécial juge essentielles :
- quel est le bon niveau de pilotage des emplois et de la masse salariale , aujourd'hui centralisé. Que reste-t-il au « manager » que constitue le directeur régional des affaires culturelles (DRAC) s'il n'a pas les leviers de reconnaissances pour ses personnels, tels que la rémunération de la performance ? La taille des BOP des DRAC est-elle suffisante pour mener une véritable politique des ressources humaines ?
- les administrations centrales n'auraient-elles pas vocation à se concentrer sur le pilotage des politiques et le contrôle de leur mise en oeuvre, comme le recommande votre rapporteur spécial depuis longtemps ? Cette question se pose, avec une acuité accrue, depuis le transfert de la paie des agents des réseaux des musées, des archives et des bibliothèques dans les BOP des DRAC, là où elle est liquidée. De même, l'intégration des SDAP dans les DRAC, que votre rapporteur spécial préconisait depuis des années, va-t-elle dans ce sens.
Lors de son déplacement en Picardie , votre rapporteur spécial a constaté qu'entre l'année d'expérimentation de la mise en oeuvre de la LOLF en 2005, et son entrée en vigueur en 2006, le ministère de la culture avait rigidifié le cadre d'action de ses services extérieurs, probablement par crainte de lui voir échapper un certain nombre de leviers d'action importants, et certainement à tort pour la bonne gestion des deniers publics.
Des entretiens qu'il a menés avec la DRAC, votre rapporteur spécial a ramené un petit nombre de « règles d'or » dont l'application pleine et entière garantirait le succès de la LOLF :
- laisser aux DRAC la pleine maîtrise de gestion des crédits sur tous les titres . En 2006, la gestion du titre 2 a été recentralisée, ce qui incite les services à demander des vacations dès que nécessaire, sans chercher de solution alternative, les prive du pouvoir de moduler les rémunérations en fonction de la performance des personnels, mais aussi de la possibilité de transformer les emplois (scientifiques vers administratifs notamment) en fonctions des besoins et des évolutions dans l'activité de la DRAC ;
- permettre le plein exercice de la fongibilité . En 2006, les décrets de virement entre programmes ont été systématiquement refusés, la fongibilité inter-programme devenant de fait interdite. La DRAC a également perdu sa capacité à ventiler les opérations sur les différents programmes en fonction de ses orientations stratégiques . Ainsi la fongibilité exercée en 2005 a conduit à engager des AE sur certains programmes, et le refus de l'exercer en 2006, laisse ces AE sans avenir , et interdit de consommer des CP affectés sur des programmes où les AE n'ont pas été inscrites l'année dernière. De plus, dès 2006, et surtout en 2007, le ministère flèche des crédits en AE, mais aussi en CP dans le domaine des monuments nationaux, ce qui est nouveau et totalement contraire à l'esprit de responsabilisation des gestionnaires de BOP découlant de la LOLF.