II. LE PROGRAMME 105 : « ACTION DE LA FRANCE EN EUROPE ET DANS LE MONDE »
Les crédits du programme 105 « action de la France en Europe et dans le monde » représentent 1,75 milliard d'euros d'autorisations d'engagements (AE) et 1,45 milliard d'euros de crédits de paiement, dont 506,2 millions d'euros de dépenses de personnel (titre 2). Les emplois, exprimés en ETPT, correspondant au montant inscrit au titre 2, s'établissent à 8.732, contre 8.812 pour l'exercice 2006, dont 3.122 recrutés locaux.
Les crédits des fonds de concours rattachés au programme 105 font l'objet d'une prévision de 12,3 millions d'euros. Le principal fonds de concours rattaché à ce programme, et qui est imputé sur l'action « soutien » est celui relatif aux prélèvements effectués sur les émoluments des personnels du ministère des affaires étrangères logés par l'Etat à l'étranger.
Les moyens du programme représentent près d'un tiers des crédits et des emplois du ministère des affaires étrangères et près des deux tiers, 64 %, de ceux de la mission « Action extérieure de l'Etat ».
La répartition des ETPT en poste à l'étranger souligne le poids des représentations françaises en Afrique et dans l'Union européenne.
Répartition des ETPT du programme 105 en poste à l'étranger
Source : ministère des affaires étrangères
A. LE PROGRAMME : FINALITÉS ET ACTIONS
1. Les finalités du programme
Le programme 105 rassemble les moyens des services centraux et déconcentrés (156 ambassades bilatérales, 17 représentations permanentes) qui assurent la conduite de l'action diplomatique de la France. Il assure le financement des contributions de la France aux organisations internationales et aux opérations de maintien de la paix décidées par l'organisation des Nations Unies (ONU), et contient les crédits de la coopération militaire et de défense. Le responsable du programme 105 est le secrétaire général adjoint, directeur général pour les affaires politiques et de sécurité du ministère des affaires étrangères, M. Gérard Araud. L'exercice 2007 devrait s'avérer crucial pour choisir définitivement entre le maintien de cette responsabilité de gestion à un haut fonctionnaire dont les contraintes sont par ailleurs importantes ou de transférer la responsabilité du programme au directeur général de l'administration.
Le programme comporte quatre budgets opérationnels de programme 15 ( * ) (BOP), tous gérés en administration centrale : le BOP « cabinets ministériels », le BOP « coopération militaire et de défense », le BOP « contributions internationales » et le BOP « réseau diplomatique ». Ce dernier répartit ses crédits entre 11 unités opérationnelles (UO) centrales (direction générale de l'administration, direction des ressources humaines, immobilier etc...), et les 169 UO locales à l'étranger. Le BOP « coopération militaire et de défense » répartit également ses crédits au sein d'UO locales, dans des pays où existe une coopération militaire, mais ces UO locales ne sont pas les mêmes que celles du BOP « réseau diplomatique ».
Votre rapporteur spécial a regretté dans son rapport d'information 16 ( * ) intitulé « la LOLF peut-elle produire une modernisation des administrations ? Le cas des services de l'Etat à l'étranger » l'absence de budgets opérationnels de programme déconcentrés, le budget opérationnel de programme constituant l'unité de gestion au sein de laquelle la fongibilité des crédits peut être appliquée. Cette absence constitue un des facteurs pouvant expliquer pourquoi la LOLF a pu tarder à faire sentir ses effets dans les postes à l'étranger.
L'absence de BOP locaux tient à deux raisons :
- les applications informatiques, en particulier l'interface entre « Palier 2006 » et Corège empêchent la création d'un BOP local en absence de contrôle financier déconcentré ;
- l'absence de regroupement, à l'échelon interministériel, des crédits de fonctionnement sur l'action « soutien » du programme 105, en attendant la création d'un programme soutien, limite l'intérêt des BOP locaux. C'est en effet sur les crédits de soutien, au niveau local, que la fongibilité trouverait naturellement à s'appliquer.
2. Les actions
Le programme est structuré en six actions, dont une action « soutien », conformément aux grands objectifs politiques du Quai d'Orsay. Par rapport à l'exercice 2006, il faut noter deux novations :
- la création d'une action « réseau diplomatique », qui devrait simplifier la gestion quotidienne des crédits par les postes à l'étranger : cette action constitue une première avancée, conforme aux souhaits de votre rapporteur spécial de voir les postes gérer une dotation de fonctionnement interministérielle globalisée, regroupant les emplois de soutien (gardiens, chauffeurs, secrétaires) et les crédits de fonctionnement (achats, immobilier, informatique etc...) afin de mutualiser les coûts ;
- le regroupement des contributions internationales artificiellement séparées en 2006 entre « régulation de la mondialisation » et « contributions à la sécurité internationale » dans une action « contributions internationales » est actée dans le projet de loi de finances pour 2007.
Action n ° 1 : coordination de l'action diplomatique (84 millions d'euros)
Cette action regroupe les crédits des services politiques de l'administration centrale et l'essentiel des moyens des postes diplomatiques. Elle comprend notamment les crédits afférents aux cabinets du ministre, des ministres délégués, au secrétariat général, y compris les ambassadeurs en mission qui lui sont rattachés, à l'inspection générale, au centre d'analyse et de prévision.
Action n° 2 : action européenne (53,8 millions d'euros)
Figurent au sein de cette action les moyens de fonctionnement et d'intervention des services dont l'activité est directement liée à celle des institutions de l'Union européenne (Conseil, Commission, Parlement, Cour de Justice), et notamment la représentation permanente.
Il convient surtout de prendre en compte deux postes de dépenses significatifs 17 ( * ) : les contributions au Conseil de l'Europe (34 millions d'euros 18 ( * ) ) et les subventions à la desserte aérienne de Strasbourg (4,877 millions d'euros).
Action n° 3 : contributions internationales (544,95 millions d'euros)
Cette action regroupe toutes les contributions, obligatoires ou volontaires, aux organisations internationales dont la France est membre (sauf l'ensemble des contributions ressortissant à la sécurité internationale et les contributions volontaires concourant à l'aide publique au développement). Ces contributions sont libellées en euros ou en devises. La principale contribution est celle à l'ONU, évaluée dans le présent projet de loi de finances à 104,3 millions de dollars. Cette action fait l'objet d'une analyse plus approfondie lors de l'examen par votre rapporteur spécial de la justification au premier euro.
Action n° 4 : coopération militaire et de défense (106,4 millions d'euros)
Sont inscrits au sein de cette action les crédits correspondant à la mise en oeuvre par le ministère des affaires étrangères de notre coopération militaire et de défense, dont les orientations sont fixées en Conseil de défense et dont la conduite est partagée avec le ministère de la défense.
L'action regroupe les crédits afférents à la rémunération du personnel (en administration centrale et affecté à l'étranger), à la réalisation de stages (essentiellement en écoles militaires en France et à l'étranger), à la commande de matériels et d'équipements (50 % par l'administration centrale et 50 % sur crédits délégués à l'étranger) et à la réalisation de travaux d'infrastructure à l'étranger.
Action n° 5 : soutien (228,4 millions d'euros)
Les crédits de cette action correspondent aux fonctions support du ministère des affaires étrangères dans son ensemble, pour le compte des quatre programmes placés sous sa responsabilité (trois programmes de la présente mission et programme « solidarité à l'égard des pays en développement » de la mission « aide publique au développement »).
Action n° 6 : réseau diplomatique (433,2 millions d'euros)
Cette action regroupe l'ensemble des moyens des postes à l'étranger. Il s'agit de la totalité des crédits de fonctionnement des 156 chancelleries diplomatiques et des 17 représentations permanentes auprès de l'Union européenne et des organisations internationales. Par ailleurs, les moyens de fonctionnement des consulats généraux, consulats et sections consulaires et des services culturels et de coopération (à l'exception des frais de représentation et des frais de tournées) ont été regroupés au sein de la présente action afin de faciliter l'application du principe de fongibilité aux moyens de l'Etat à l'étranger.
Votre rapporteur spécial croit nécessaire d'aller encore plus loin. Sur le moyen terme, il s'agit évidemment de regrouper les moyens de fonctionnement de l'ensemble des services de l'Etat à l'étranger , au-delà du seul ministère des affaires étrangères, comme il l'a montré dans son rapport d'information précité. Sur le court terme, il est d'ores et déjà possible que les personnels de soutien (chauffeurs, gardiens etc...) des consulats soient, dans un nombre de postes que déterminerait le Quai d'Orsay, a priori ceux les moins concernés par le passage aux visas biométriques , transférés sur la présente action pour initier une nécessaire mutualisation des personnels de soutien. Tel est le sens d'un amendement que votre rapporteur spécial souhaite proposer au nom de la commission des finances.
3. La ventilation des actions
Votre rapporteur spécial souligne la part grandissante des crédits du ministère des affaires étrangères consacrés aux actions multilatérales de préférence aux actions bilatérales. Les contributions internationales représentent , après ventilation des actions « « soutien » 42 % des crédits du programme 105.
Répartition du programme 105 entre actions
avant et après ventilation analytique de l'action soutien
Source : ministère des affaires étrangères
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Répartition du programme 105 par actions avant
et après ventilation
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Source : annexe
au projet de loi de finances pour 2007 « action extérieure de
l'Etat »
* 15 Les caractéristiques des BOP du ministère des affaires étrangères sont les suivantes : il n'y a que des BOP centraux et a contrario aucun BOP déconcentré ; la fonction du BOP consiste à mettre à disposition les crédits vers les UO (centrales ou locales), un seul BOP par programme peut déléguer des crédits aux UO locales. Par ailleurs, les UO locales correspondent à une logique pays.
* 16 Rapport d'information n° 272 (2005-2006).
* 17 Les indemnités des parlementaires européens figurent désormais au sein de la mission « Pouvoirs publics ».
* 18 33,1 millions d'euros en 2006.
* 19 En logique analytique, les crédits des actions 5 et 6 sont ventilées entre programmes du ministère des affaires étrangères, y compris le programme 209 de la mission interministérielle « aide publique au développement », pour 148 millions d'euros.