LES MODIFICATIONS APPORTÉES PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE
I. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE NON RECONDUCTIBLE
En premier délibération, l'Assemblée nationale a adopté un amendement de transfert de crédits de 49.000.000 euros du programme 185 au programme 151, correspondant au transfert de la gestion des bourses de l'AEFE d'un programme à l'autre.
En seconde délibération, l'Assemblée nationale a majoré de 673.200 euros les crédits de la présente mission, à titre non reconductible.
II. MODIFICATION DES CRÉDITS À TITRE RECONDUCTIBLE
En deuxième délibération, l'Assemblée nationale a majoré de 75.000 euros les crédits de la présente mission, à l'initiative du gouvernement. Ces crédits sont ouverts sur le programme « Rayonnement culturel et scientifique », au titre de l'action 2 « Langue et culture française, diversité linguistique et culturelle ».
En seconde délibération, l'Assemblée nationale a par ailleurs minoré de 9.672.846 euros les crédits de la présente mission, à l'initiative du gouvernement. Il s'agit de gager les ouvertures de crédits opérés en seconde délibération. Il convient de souligner que cette minoration est répartie de la façon suivante :
- 6.178.872 euros sur le programme 105 « Action de la France en Europe et dans le monde » ;
- 2.855.131 euros sur le programme 185 « Rayonnement culturel et scientifique » ;
- 638.843 euros sur le programme 151 « Français à l'étranger et étrangers en France ».
EXAMEN EN COMMISSION
Au cours d'une réunion tenue le jeudi 16 novembre 2006, sous la présidence de M. Denis Badré, vice-président, la commission a procédé à l'examen du rapport spécial de M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, sur la mission « Action extérieure de l'Etat ».
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a rappelé que la mission « Action extérieure de l'Etat » constituait une mission ministérielle relevant du ministère des affaires étrangères. Il a précisé qu'elle ne retraçait pas toute l'action de l'Etat à l'étranger, puisqu'elle ne regroupait pas les crédits des services des autres ministères présents dans les ambassades. Il a constaté que le Quai d'Orsay ne représentait plus que 50 % des crédits à l'étranger, soit, en 2007, 4,5 milliards d'euros, et 1,7 % des crédits du budget général.
Il a indiqué que la mission constituait une des trois missions auxquelles le ministère des affaires étrangères contribuait, avec la mission interministérielle « Aide publique au développement », dont le programme « Solidarité à l'égard des pays en développement » était piloté par le ministère, et la mission interministérielle « Médias », dont le programme « Audiovisuel extérieur » était placé sous la responsabilité du Quai d'Orsay.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a souligné qu'un an après la mise en oeuvre de la LOLF, le projet annuel de performances présenté au Parlement était de qualité, le Quai d'Orsay, et en particulier sa direction des affaires financières, n'ayant pas, bien au contraire, « abandonné la LOLF sur le chemin ». Il a montré qu'il restait à en tirer les dividendes en termes de modernisation de l'administration, mais que, de ce point de vue, le Quai d'Orsay s'était doté d'outils de modernisation efficaces : contrat de modernisation, comité interministériel pour les moyens de l'Etat à l'étranger, directive nationale des ambassades. Il a jugé que ces outils devaient désormais permettre au ministère de ne plus subir la rigueur budgétaire, mais d'améliorer sa performance à moyens maîtrisés.
Il a ensuite présenté la mission « Action extérieure de l'Etat » en quelques chiffres, notant qu'en termes d'emplois, elle représentait 13.480 emplois autorisés en équivalent temps plein travaillé, soit 0,6 % du plafond global des autorisations d'emplois et 81,9 % du plafond d'emploi du ministère des affaires étrangères. En termes de crédits budgétaires, elle était dotée de 2,26 milliards d'euros de crédits de paiement, soit 0,84 % du total des crédits des missions, correspondant, à hauteur de 34,7 %, à des dépenses de personnel du titre 2.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a précisé que la mission « Action extérieure de l'Etat » regroupait trois programmes :
- le programme « Action de la France en Europe et dans le monde », doté de 1,45 milliard d'euros, représentant 64 % des crédits de paiement de la mission et 64,4 % des dépenses de personnel du titre 2 ;
- le programme « Rayonnement culturel et scientifique », doté de 526,3 millions d'euros, regroupant 23,2 % des crédits de paiement de la mission et 11,4 % des dépenses de personnel du titre 2 ;
- le programme « Français à l'étranger et étrangers en France », doté de 287,1 millions d'euros, regroupant 12,7 % des crédits de paiement de la mission et 24,1 % des dépenses de personnel du titre 2.
Pour la réalisation des deux derniers programmes, il a indiqué que le ministère des affaires étrangères s'appuyait sur des opérateurs nombreux et importants, dont CulturesFrance dont la commission avait récemment auditionné les responsables, suite à une enquête dont elle avait demandé la réalisation à la Cour des comptes en application des dispositions de l'article 58-2 de la LOLF.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a souligné que la répartition analytique de la mission en actions faisait apparaître le coût des contributions internationales : avec 546,3 millions d'euros, ces contributions représentaient plus que le réseau diplomatique à l'étranger (500,6 millions d'euros).
Il a observé que la justification en 2007 des crédits au premier euro 2007, au titre des contributions internationales, n'était pas moins insincère que ne l'était celle de 2006. Il a précisé que, dans la dotation inscrite au projet de loi de finances, les crédits étaient évalués à 544,96 millions d'euros. Selon la « vraie » justification au premier euro, qu'il avait obtenue en sa qualité de rapporteur spécial par application de l'article 57 de la LOLF, la dotation réelle s'établirait à 725 millions d'euros. S'agissant en outre des contributions aux institutions européennes, il a remarqué que les « impasses » étaient tout aussi élevées : 48,4 millions d'euros dans la « vraie » justification au premier euro contre 41,7 millions d'euros dans la « fausse » justification au premier euro présentée dans le projet annuel de performances : la dotation au Conseil de l'Europe s'élèverait ainsi à 38 millions d'euros, contre 34 millions d'euros affichés.
Au total, il a indiqué que l'écart global entre « vraie » et « fausse » justification au premier euro s'établissait à 187 millions d'euros, soit près de 13 % des montants du programme « Action de la France en Europe et dans le monde ».
Il a précisé que ces « impasses » ne prenaient pas en compte les opérations de maintien de la paix non encore budgétées par l'ONU, qui pouvaient être estimées de manière très prudente aux montants suivants :
- FINUL « renforcée » : 50 millions d'euros ;
- extension de la MINUS au Darfour : 83 millions d'euros ;
- création de la MINUT (Timor) : 14 millions d'euros.
Il a souhaité que soit fait un « tri » dans « l'inventaire à la Prévert » des contributions aux 150 organisations internationales financées par la mission « Action extérieure de l'Etat ». Parmi quelques exemples, il a cité :
- l'association pour la conservation des albatros et des pétrels (ACAP) : 60.200 euros ;
- la commission internationale pour la conservation des thonidés de l'atlantique (CICTA) : 260.000 euros ;
- la commission internationale permanente pour l'épreuve des armes à feu portatives : 2.300 euros ;
- l'organisation internationale de police criminelle (OIPC, Interpol) : 2.300.000 euros ;
- l'office international des épizooties : 343.000 euros ;
- l'office international de la vigne et du vin : 593.000 euros ;
- l'accord relatif à la protection des chauves-souris en Europe : 52.000 euros.
Considérant que les contributions « obligatoires » versées à ces organisations internationales ne pouvaient faire l'objet d'un suivi attentif de la part des gestionnaires du Quai d'Orsay, il a estimé qu'un tri s'imposait pour réaffecter aux ministères techniques compétents les contributions de la France aux organismes internationaux les concernant. Il a précisé que le ministère des affaires étrangères avait, en effet, la charge de dotations parfois lourdes, comme celle allouée à l'institut du monde arabe (9,46 millions d'euros) dont chacun connaissait la situation financière délicate. Il a ainsi préconisé un transfert des crédits dédiés au financement de certaines contributions internationales aux ministères de l'agriculture, de la culture, de l'écologie et de la santé.
Il a regretté que les diplomates français ne parviennent pas à inciter les organisations internationales à maîtriser leur budget, comme la France s'efforçait d'y parvenir avec le budget de l'Etat en général, et avec celui du Quai d'Orsay en particulier. Il a pourtant jugé que le multilatéralisme était inséparable de la bonne gestion des crédits qui lui étaient alloués, et regretté la dérive préoccupante des dotations aux organisations internationales sur la période récente, et ce, même sans intégrer les opérations de maintien de la paix. Il a souligné qu'il existait un besoin de sensibilisation plus marquée de l'ensemble des négociateurs, au sein de l'administration centrale et dans les postes, aux aspects budgétaires des programmes d'action de chaque organisation. Il a déclaré qu'il était du rôle du Parlement de donner un signal pour une meilleure maîtrise de ces contributions, qui avaient un impact en raison des règles de fongibilité asymétrique, sur les crédits dévolus à l'action bilatérale et au réseau diplomatique.
S'agissant de la performance, il a d'abord salué l'effort réalisé par le ministère des affaires étrangères afin d'avancer dans l'évaluation de son action, alors que celle-ci n'était pas facilement susceptible d'être réduite à quelques indicateurs.
Il a ainsi observé que la volonté du Quai d'Orsay d'évaluer le coeur de son action, à savoir le traitement des principales crises en fonction des intérêts poursuivis par la France, les progrès des intérêts français concernant les principaux dossiers européens ou encore les principales négociations dans les enceintes multilatérales en fonction des objectifs poursuivis par la France, méritait d'être encouragée. Cette évaluation était réalisée sous la forme d'une « auto notation », sur une échelle d'1 à 5, ce qui paraissait pertinent. Il a déclaré partager toutefois la proposition de son collègue député Jérôme Chartier, rapporteur spécial des crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » pour la commission des finances de l'Assemblée nationale, de confier cette notation au conseil des Affaires étrangères nouvellement créé. En effet, si la démarche proposée lui paraissait bonne, il s'est demandé si les notes que s'était décerné le Quai d'Orsay n'étaient pas « un peu indulgentes ».
Il a observé que, selon les indicateurs proposés dans le projet annuel de performances, le ministère affichait, sans surprise, des résultats moyens dans le traitement des crises en Afghanistan, en Iran et s'agissant du processus de paix au Proche-Orient. De manière peut-être plus étonnante, il a fait valoir que le Quai d'Orsay s'octroyait une « bonne note » s'agissant de la gestion de la crise en Côte d'Ivoire. Au-delà des objectifs que se fixait la France pour chaque crise, il a noté qu'une explicitation de la notation serait susceptible de la rendre plus crédible.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a indiqué qu'il importait évidemment d'en tirer les conséquences lorsque les objectifs fixés n'étaient pas au rendez-vous, rappelant qu'au titre de l'indicateur « Présence des Français et usage du français dans les organisations internationales et l'Union européenne » figurait, dans le projet annuel de performances pour 2007, le sous-indicateur « Taux d'élections remportées par la France ou des Français », dont l'objectif était de 100 % en 2006. Il a souligné que l'échec de la candidature de M. Bernard Kouchner à la direction générale de l'Organisation Mondiale de la Santé (OMS) ne permettrait pas d'atteindre l'objectif et qu'il importait de tirer les conséquences de l'échec précité pour aborder de meilleure manière l'année 2007. A défaut, il convenait de fixer un objectif plus réaliste.
Il a jugé, compte tenu de l'expérience désormais acquise en matière d'évaluation par le ministère, qu'il devait désormais également être possible, en retenant un échantillon représentatif des dix postes les plus importants pour notre diplomatie (Allemagne, Etats-Unis, pays émergents, Afrique du Sud...) de pratiquer pour ces chancelleries une auto notation, à partir d'objectifs politiques prédéfinis, et mis en oeuvre sous l'autorité de l'ambassadeur.
Enfin, sans revenir longuement sur le travail déjà accompli dans le cadre de son contrôle budgétaire, relatif à l'OFPRA (Office français de protection des réfugiés et apatrides), il a précisé que les objectifs de délai de traitement des demandes d'asile en 60 jours pour l'OFPRA et de 90 jours pour les recours devant la commission de recours des réfugiés ne seraient pas tenus, ni en 2006, ni en 2007, ni même probablement en 2008. S'agissant d'un objectif rappelé le 14 juillet 2006 par le Président de la République, il a relevé qu'il y avait là un vrai motif d'inquiétude, se demandant s'il fallait changer les objectifs, modifier les indicateurs ou revoir profondément le travail des deux organismes concernés.
En tout état de cause, comme il l'avait fait valoir dans son rapport d'information, il a estimé que les indicateurs décrits plus haut étaient insuffisants pour rendre compte de la performance des établissements et de la qualité de leur décision.
Un large débat s'est ensuite engagé.
Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires étrangères , en rappelant les efforts énormes accomplis par le Quai d'Orsay pour mieux travailler, a souligné les difficultés à évaluer les interventions du ministère des affaires étrangères, montrant que l'échec d'une politique ne représentait pas toujours l'échec de l'action des agents, et exprimant ses doutes quant à la pertinence de certains indicateurs. Elle a indiqué que la commission des affaires étrangères n'avait pas encore donné son avis sur les crédits dont elle était le rapporteur.
M. David Assouline, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires culturelles , a rappelé la position unanime de sa commission, regrettant l'éclatement des crédits d'action culturelle entre différentes missions. Il a indiqué que la commission des affaires culturelles avait adopté un amendement d'ajustement par rapport à l'amendement adopté à l'Assemblée nationale, visant à transférer la gestion des bourses sur le programme « Français à l'étranger et étrangers en France », considérant que les crédits dédiés aux bourses des enfants étrangers devaient rester au sein du programme « Rayonnement culturel et scientifique à l'étranger ». Il a regretté les difficultés budgétaires auxquelles était confrontée l'agence de l'enseignement français à l'étranger (AEFE), notant le défaut d'entretien de certains bâtiments. Il a souligné l'absence de politique d'accueil des étudiants étrangers en France. Il a enfin jugé l'enquête de la Cour des comptes sur l'association française d'action artistique (AFAA), devenue CulturesFrance, très sévère.
En réponse, M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a fait valoir que l'exigence d'évaluation, même si les modalités de celle-ci étaient parfois imparfaites, était un progrès, et que de nombreux pays européens où il s'était rendu, au cours de missions de contrôle, pratiquaient un tel travail, appliqué à leur diplomatie. S'agissant de l'agence d'enseignement français à l'étranger (AEFE), il a souligné qu'elle recevrait une dotation complémentaire de 8 millions d'euros et qu'elle ne ferait l'objet d'une régulation budgétaire sur ses crédits de personnel qu'au taux de 0,15 % en 2007, contre 5 % en 2006. En ce qui concernait l'attractivité de la France pour les étudiants, il a indiqué qu'il préconisait la création d'un indicateur permettant de suivre le pourcentage d'enfants étrangers ayant effectué leur scolarité dans un établissement français et poursuivant leurs études en France. Il a précisé, s'agissant de CulturesFrance, qu'il avait rencontré la veille son directeur, celui-ci ayant fait valoir les gains de productivité déjà réalisés à la suite de la fusion entre l'association française d'action artistique (AFAA) et l'association pour la défense de la pensée française, que le projet annuel de performances estimait à 15 emplois.
Enfin, il a suggéré un transfert des crédits d'action culturelle du programme « Solidarité avec les pays en développement » de la mission interministérielle « Aide publique au développement » vers la mission « Action extérieure de l'Etat ».
M. Michel Charasse s'est déclaré en accord avec l'idée d'un reclassement des crédits d'action culturelle, dans le cadre d'un travail plus large, prenant en compte l'absence des crédits de recherche concourant à l'aide publique au développement dans la mission dont il avait la responsabilité. Il a préconisé un travail commun sur les ajustements de nomenclature qui pourraient s'avérer nécessaires, ce que M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial, a approuvé.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a ensuite présenté six amendements, visant pour l'essentiel à tirer les conséquences des travaux de contrôle qu'il avait menés pendant l'année, jugeant qu'il en allait de la crédibilité du Sénat, et de sa commission des finances en particulier, de faire en sorte que ses remarques et préconisations soient respectées. Il a ainsi proposé :
- un amendement visant à réduire d'1 million d'euros les crédits au titre des contributions internationales libellées en devises, afin d'inciter le Quai d'Orsay à une meilleure maîtrise de celles-ci, et à redéployer à due concurrence ces montants au profit d'une dotation au capital de la fondation reconnue d'utilité publique de l'Alliance française ;
- un amendement de suppression des crédits affectés à certaines organisations internationales, afin d'inciter le gouvernement à les réaffecter aux ministères techniques compétents ;
- un amendement d'ajustement par rapport à l'amendement adopté à l'Assemblée nationale, visant à transférer la gestion des bourses sur le programme « Français à l'étranger et étrangers en France », considérant que les crédits dédiés aux bourses des enfants étrangers devaient rester au sein du programme « Rayonnement culturel et scientifique à l'étranger » ;
- un amendement visant à augmenter de 500.000 euros les crédits au profit de l'aide sociale aux Français de l'étranger dans les pays touchés par les crises, à commencer par le Liban, en limitant la dotation versée à CulturesFrance, dont le fonds de roulement serait ainsi ramené de 47 à 40 jours ;
- un amendement visant à transférer à hauteur de 3 milliards d'euros la gestion de certains emplois de soutien des consulats aux services administratifs et financiers uniques abrités par les chancelleries ;
- un amendement visant à affecter cinq agents de l'OFPRA dans les cinq ambassades les plus confrontées aux questions de droit d'asile, afin de réaliser une meilleure coordination entre les postes à l'étranger et l'examen de la demande d'asile.
Mme Monique Cerisier-ben Guiga, rapporteur pour avis au nom de la commission des affaires étrangères , a regretté la sévérité avec laquelle était jugée la toute nouvelle agence CulturesFrance depuis l'enquête réalisée par la Cour des comptes.
M. Adrien Gouteyron, rapporteur spécial , a rappelé tout l'intérêt qu'il portait à la nouvelle agence, dont l'action était estimée de tous, indiquant que son amendement, qui visait à renforcer les crédits d'aide sociale du ministère des affaires étrangères, n'opérait qu'un prélèvement limité sur la trésorerie « dormante » de CulturesFrance, qui serait ramenée de 47 à 40 jours, afin d'inciter la tutelle à mieux suivre désormais ses questions et à ajuster sa subvention en conséquence.
M. Michel Charasse a proposé de modifier la rédaction de l'amendement de suppression des crédits affectés à certaines organisations internationales, proposition qui a été adoptée.
Après que la commission eut adopté, à l'unanimité, les six amendements présentés par le rapporteur spécial, elle a décidé à l'unanimité de proposer au Sénat d'adopter les crédits de la mission « Action extérieure de l'Etat » ainsi modifiés.
Réunie le jeudi 23 novembre 2006, sous la présidence de M. Jean Arthuis, président, la commission a confirmé son vote après avoir pris acte des modifications apportées par l'Assemblée nationale.