IV. LE PROGRAMME 151 : « FRANÇAIS À L'ÉTRANGER ET ÉTRANGERS EN FRANCE »
Les crédits du programme 151 « Français à l'étranger et étrangers en France » représentent 603,6 millions d'euros d'autorisations d'engagements (AE) et de crédits de paiement, dont 196,6 millions d'euros de dépenses de personnel (titre 2, en crédits de paiement), soit 33 % du total. Les emplois, exprimés en ETPT, correspondant au montant inscrit au titre 2, s'établissent à 3.406, contre 3.436 12 ( * ) pour l'exercice 2005.
Les crédits des fonds de concours rattachés au programme 218 font l'objet d'une prévision de 165.000 euros. Les recettes issues des frais de visas 13 ( * ) , qui ont engendré, en 2004, des recettes de 79 millions d'euros ne sont pas affectées au présent programme par le biais d'un fonds de concours, ce qui apparaît regrettable face aux besoins de modernisation des consulats (biométrie, systèmes d'information consulats - préfectures, accueil des demandeurs de visas) et aux enjeux de la politique de l'immigration. C'est tout l'intérêt de l'agence britannique « UK visas » de constituer un établissement doté d'une autonomie financière, alimenté par les recettes issues des visas.
A. LES FINALITÉS DU PROGRAMME
Le programme 151 a pour objet de fournir aux Français établis hors de France ou de passage à l'étranger les services des 227 postes du réseau consulaire, d'instruire les demandes de visas, de participer à la définition et à la mise en oeuvre de la politique d'asile en s'appuyant sur l'office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), et de favoriser l'accès à l'enseignement français à l'étranger à travers l'action de l'agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE). Le responsable du programme 151 est le directeur des Français à l'étranger et des étrangers en France, M. François Barry-Delongchamps.
Deux opérateurs participent fortement à ce programme : l'office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA) et l'agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE).
Le programme est structuré en trois BOP, dont deux permettent le transit des crédits budgétaires vers l'OFPRA et l'AEFE, le dernier étant celui dédié à l'action consulaire, 7 UO centrales et 156 UO locales à l'étranger (les consulats).
B. LA STRUCTURATION EN ACTIONS
Le programme est structuré en quatre actions.
Répartition du programme 151 par actions avant
et après ventilation
des prestations d'appui du programme et des
crédits polyvalents affectés à d'autres missions
14
(
*
)
Source : annexe au
projet de loi de finances pour 2006 « gestion et contrôle des
finances publiques »
Action n° 1 : Offre d'un service public de qualité aux Français à l'étranger ( 179,6 millions d'euros )
Elle a pour objet d'assurer la meilleure sécurité possible aux Français résidant à l'étranger, comme aux Français de passage, et de leur offrir des services essentiels, sans pour autant chercher à reproduire à l'étranger, à l'identique, les services de toute nature disponibles sur le territoire national .
Elle correspond à une part importante de l'activité de la direction des Français à l'étranger et des étrangers en France et des postes consulaires à l'étranger.
Action n° 2 : service public d'enseignement à l'étranger ( 323 millions d'euros )
Cette action intègre l'activité de l'agence pour l'enseignement français à l'étranger (AEFE) chargée de scolariser les élèves français à l'étranger. Elle contribue au rayonnement de la culture et de la langue française en accueillant des élèves étrangers, venant souvent de milieux sociaux à fort potentiel. De ce point de vue, l'AEFE pourrait figurer au sein du programme 185 « rayonnement culturel et scientifique ».
Outre la subvention inscrite sur les crédits du présent programme, l'AEFE bénéficie de ressources propres, à hauteur de 248,7 millions d'euros dans son programme prévisionnel pour 2005. Elle rémunèrera 6.485 ETPT en 2006.
Comme l'indique le ministère des affaires étrangères dans ses réponses au questionnaire budgétaire de votre rapporteur spécial, « les subventions à l'AEFE marquent une pause, qui nécessitera un recours exceptionnel au fonds de roulement de l'établissement ». Elles passent de 325 millions d'euros en 2005 à 323 millions d'euros en 2006, soit une baisse de 2 millions d'euros.
Cette baisse est directement contraire aux conclusions du rapport de notre collègue André Ferrand sur les financements de l'enseignement français à l'étranger, remis au Premier ministre en juin 2004, qui s'inquiétait du « sous-financement de cet enseignement » et préconisait de « donner à l'AEFE les moyens humains et financiers nécessaires à son renforcement ».
Depuis, le transfert de la compétence immobilière des établissements à gestion directe (400.000 à 600.000 m²) du ministère des affaires étrangères à l'AEFE a été décidé . Il devrait intervenir courant 2006, engendrant pour les trois années à venir des investissements de 100 à 110 millions d'euros, dont 29,8 millions d'euros en 2006. Ces investissements (remise aux normes de sécurité notamment) sont indispensables car ils sont de nature à préserver l'attractivité de l'enseignement français auprès d'une part de nos ressortissants mais aussi d'autre part des étrangers nationaux. Une dotation du titre 5, de l'ordre de 10 millions d'euros, avait été envisagée au moment de la décision de transfert. Cette promesse n'a pas été honorée.
Le recours au fonds de roulement de l'agence sera donc nécessaire (Bercy envisage les perspectives d'endettement de l'AEFE avec réticences) : celui-ci varie selon les besoins des établissements en gestion directe. Il était de 38,7 millions d'euros au 30 juin 2005. Or les établissements publics doivent toujours avoir en trésorerie 30 jours de fonctionnement. Un relèvement des frais de scolarité pourrait donc devoir être envisagé. La part d'autofinancement de l'enseignement français à l'étranger était en 2004 de 56,4 %. Ce pourcentage constitue un des indicateurs de performance de l'objectif « faciliter l'accès des jeunes Français de l'étranger et des élèves étrangers de l'enseignement français ». Il n'affiche aucune prévision et aucune valeur cible : les responsables du programme ont visiblement refusé de s'engager sur cette question, contrairement à l'esprit de la LOLF.
Dans ces conditions, votre rapporteur spécial est fondé à proposer une remise à niveau de la subvention à l'AEFE, non pas à hauteur de 2 millions d'euros, car l'agence doit participer à l'effort de rigueur du ministère, mais à hauteur de 1,3 million d'euros, correspondant à la hausse tendancielle des bourses financées par l'établissement public.
Action n° 3 : instruction des demandes de visas (47,6 millions d'euros )
Cette action a pour finalité d'organiser l'accès au territoire national des étrangers désireux de se rendre en France. Elle ne se limite pas à la seule mission de contrôle préalable d'accès au territoire, et de maîtrise des flux migratoires : elle a également pour objet, par un service rapide et de qualité, de faciliter la venue en France des personnes qui contribuent à la vitalité de nos échanges et de nos relations bilatérales. Elle constitue un instrument de politique étrangère 15 ( * ) .
En 2004, 2.500.000 demandes de visas ont été traitées, dont un cinquième a fait l'objet de refus.
Action n° 4 : garantie de l'exercice du droit d'asile ( 53,3 millions d'euros )
Cette action correspond à l'activité de l'office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA).
Pour tenir compte de l'élargissement, par la loi du 10 décembre 2003, du champ de compétence de l'OFPRA à toutes les demandes, y compris la protection subsidiaire (anciennement « asile territorial », qui relevait du ministère de l'Intérieur), les crédits et les emplois de l'établissement ont fait l'objet d'une augmentation significative (de 22,7 millions d'euros en 2002 à 53,3 millions d'euros en 2006 ; de 346 ETPT en 2002 à 749 ETPT en 2006).
* 12 Estimation du Minéfi.
* 13 Conformément à la décision du Conseil des communautés européennes du 20 décembre 2001, le gouvernement applique des frais de dossier au moment du dépôt de la demande de visa. Ceux-ci s'élèvent à 35 euros. Le refus du visa ne donne lieu à aucun remboursement des frais de dossier perçus.
* 14 En logique analytique, le programme bénéficie de crédits, au prorata du poids budgétaire du programme et des ETPT, de l'action soutien du programme 105.
* 15 Verra-t-on un jour une mission interministérielle « accueil et intégration des étrangers en France », où cette action constituerait un programme à part entière, avec en outre les crédits de l'OFPRA. Figureraient dans la mission les crédits favorisant l'intégration des étrangers, ainsi que ceux relatifs aux reconduites à la frontières des personnes sans titre de séjour.