II. LA RÉDACTION DE VOTRE COMMISSION DES LOIS : PRÉVOIR, DANS CHAQUE ASSEMBLÉE, UNE SÉANCE MENSUELLE RÉSERVÉE À LA TRANSPOSITON DES DIRECTIVES COMMUNAUTAIRES
Le retard de la France en matière de transposition de directives s'explique d'une part par des dysfonctionnements administratifs , d'autre part par des hésitations du Gouvernement à inscrire certains projets de loi de transposition à l'ordre du jour des assemblées parlementaires.
• La proposition de loi présentée par MM. Hubert Haenel, Robert del Picchia et Aymeri de Montesquiou, qui sera examinée par le Sénat en même temps que la présente proposition de loi constitutionnelle et que votre rapporteur a présentée dans son rapport n° 359, doit permettre de remédier aux difficultés administratives entravant la transposition rapide des directives, en imposant aux administrations concernées l'élaboration d'une étude d'impact juridique sur les propositions de directives et d'un échéancier de transposition des directives. Ces documents seraient transmis aux délégations pour l'Union européenne des assemblées.
• La présente proposition de loi constitutionnelle pourrait, quant à elle, mettre fin à des comportements attentistes des gouvernements en matière de transposition des directives en imposant l'inscription à l'ordre du jour des assemblées d'un projet de loi de transposition six mois avant la date fixée par une directive pour sa transposition.
Assurément, un tel dispositif serait contraignant pour le Gouvernement, limitant sa maîtrise de l'ordre du jour des assemblées. Néanmoins, cette contrainte paraît aujourd'hui être le seul moyen de faire en sorte que le Gouvernement respecte les engagements qu'il a pris dans le cadre des négociations au sein du Conseil de l'Union européenne .
Rien ne peut justifier le retard pris dans la transposition de textes communautaires très importants et il est indispensable de rechercher les moyens d'empêcher de tels retards. Les gouvernements préfèreraient sans aucun doute recourir à des solutions permettant de contourner le Parlement -telles que la transposition par ordonnances- plutôt que de se voir contraints d'inscrire à l'ordre du jour des assemblées les projets de loi de transposition.
Votre rapporteur estime cependant que le Parlement n'est pour rien dans les retards de transposition et qu'il serait singulier que les insuffisances des gouvernements successifs aient pour conséquence la mise à l'écart durable du Parlement en matière de transposition de directives relevant du domaine législatif.
En octobre dernier, notre excellent collègue M. Daniel Hoeffel, rapporteur du projet de loi habilitant le Gouvernement à transposer par ordonnances des directives communautaires, avait souhaité savoir quand le Gouvernement entendait inscrire à l'ordre du jour des assemblées les projets de loi de transposition des directives relatives à la protection des données personnelles , au marché intérieur du gaz naturel , à l' exercice de la profession d'avocat Aucune réponse ne lui a été apportée et aucune initiative n'a été prise depuis lors en vue de la transposition de ces textes.
Il paraît nécessaire que la situation actuelle ne puisse plus se reproduire et la proposition de loi constitutionnelle offre un moyen tout à fait pertinent de parvenir à ce résultat.
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Il convient toutefois de remarquer que le dispositif proposé ne garantit que l'inscription du texte à l'ordre du jour de la première assemblée saisie et non la conduite de l'ensemble du processus législatif de transposition.
Par ailleurs, le dispositif proposé pourrait soulever certaines difficultés. Le texte prévoit en effet l'inscription de droit à l'ordre du jour des assemblées de toute proposition de loi tendant à transposer une directive lorsque le Gouvernement méconnaît ses obligations. Il n'est pas certain que cette transposition soit aisée à mettre en oeuvre, compte tenu de la technicité de certaines directives et de la nécessité d'opérer une transposition qui respecte pleinement les prescriptions de la directive.
Votre commission propose de modifier la proposition de loi constitutionnelle afin de compléter l'article 48 de la Constitution relatif à l'ordre du jour des assemblées pour prévoir qu'une séance par mois dans chaque assemblée est réservée à la transposition des directives communautaires et à l'autorisation de ratification ou d'approbation des conventions internationales . L'ordre du jour de cette séance serait fixé par le Gouvernement ou, à défaut, par chaque assemblée.
Un tel dispositif est certes moins contraignant pour le Gouvernement, qu demeurera libre de choisir les projets de loi de transposition qu'il entend inscrire à l'ordre du jour des assemblées. Néanmoins, dès lors qu'une journée par mois ne pourra être consacrée qu'à la transposition de directives ou à l'autorisation de ratification de conventions, le Gouvernement aura tout intérêt à utiliser pleinement cette journée qui réduira le temps disponible dans chaque assemblée pour l'examen des autres projets de loi .
Votre commission a estimé souhaitable que cette séance mensuelle réservée puisse être consacrée non seulement à la transposition des directives, mais également à l'autorisation de ratification ou d'approbation de conventions internationales, dès lors que notre pays connaît, comme en matière de transposition de directives, un grand retard dans la ratification des conventions internationales.
Si le Gouvernement n'utilisait pas la journée mensuelle réservée, chaque assemblée pourrait alors décider d'inscrire des projets ou propositions de loi de transposition de directives ou des projets de loi autorisant la ratification ou l'approbation de conventions internationales, comme le Sénat l'avait fait pour la directive « Natura 2000 » par exemple.
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Au bénéfice de ces observations, votre commission des Lois vous propose d'adopter la proposition de loi constitutionnelle dans le texte figurant ci-après.