Projet de loi de finances pour 1999 : Environnement

II. LES PRIORITÉS FORTES EN MATIÈRE D'ENVIRONNEMENT

A. DES CRÉDITS FORTEMENT AUGMENTÉS POUR L'ADMINISTRATION GÉNÉRALE, LA CONNAISSANCE DE L'ENVIRONNEMENT ET LA COOPÉRATION INTERNATIONALE

1. L'accroissement des moyens de l'administration générale

Globalement, les moyens budgétaires pour l'administration générale augmentent de 12 % en 1999 pour s'établir à 644,6 millions de francs.

Le renforcement des effectifs programmé pour 1999 se fait par création nette d'emplois.

Depuis cinq ans, les effectifs du ministère avaient peu progressé, soit par création d'emplois, soit le plus souvent par transfert. Ainsi, en 1997, le ministère de l'environnement avait bénéficié du transfert de 27 emplois du ministère de l'équipement provenant de la direction de l'architecture et de l'urbanisme. En 1998, le ministère a enregistré la création de 34 emplois, notamment pour renforcer l'inspection des installations classées industrielles et accélérer la procédure d'élaboration des plans risques, le programme d'annonce des crues et renforcer la police de l'eau.

Le projet de loi de finances pour 1999 s'inscrit en rupture par rapport aux années précédentes en décidant la création de 140 emplois .

L'accroissement des effectifs et les mesures d'équilibrage de certains corps représentent 29,8 millions en mesures nouvelles et les créations de postes se répartissent ainsi :

* Quatre-vingt neuf emplois dans les directions régionales de l'environnement, pour renforcer la police de l'eau, la gestion de l'eau, la mise en oeuvre des plans risques, l'assainissement, la protection et la gestion de la nature, des sites et des paysages, l'évaluation des infrastructures ;

* Vingt-deux emplois pour renforcer l'inspection des installations classées industrielles. On peut rappeler que les effectifs budgétaires des installations classées industrielles dépendant des directions régionales de l'industrie de la recherche et de l'environnement s'élevaient en 1998 à 753 postes, et que la Cour des Comptes en avait souligné l'insuffisance notoire. Pour y remédier, un plan pluriannuel de renforcement de ces services a été mis en place, et c'est à ce titre que sont prévus les 22 postes pour 1999, ce qui portera les effectifs dépendants du ministère de l'environnement à 775.

A ces postes, il convient d'ajouter les services vétérinaires, avec 195 agents qui se consacrent à l'inspection des installations classées agricoles et agro-alimentaires. Ces agents sont rémunérés sur les postes budgétaires du ministère de l'agriculture, mais seulement 21 emplois d'inspecteurs sont comptabilisés en tant que tels.

En définitive, 796 emplois seront affectés en 1999 à l'inspection des installations classées, ce qui reste sans doute encore faible au regard des 63.000 installations classées soumises à autorisation.

* Vingt-neuf emplois en administration centrale afin de renforcer les fonctions de gestion du ministère : budgétaire, fiscalité, communautaire, tutelle des établissements publics, affaires statutaires, gestion des ressources humaines.

En revanche, la création de deux emplois d'inspecteurs généraux des monuments historiques, des sites et des paysages a été gagée par la suppression de trois emplois de contractuels. Le bilan global des créations-suppressions s'établit donc à + 139 emplois.

Votre rapporteur pour avis admet que l'accroissement et la diversification des tâches incombant au ministère en charge de l'environnement suppose un renforcement de ses moyens, notamment en personnel. Il s'inquiète néanmoins du poids que représentent les dépenses d'administration générale -autant que les crédits consacrés à la protection de la nature et des paysages- et regrette que l'augmentation des postes ne se fasse pas par redéploiement ou transfert. Cette pratique aurait été plus conforme à la nécessaire maîtrise des dépenses publiques, permettant d'éviter d'accroître la masse des emplois publics, et les risques de surenchère entre services déconcentrés appartenant à des administrations distinctes et souvent concurrentes.

L'ÉVOLUTION DES EFFECTIFS BUDGÉTAIRES DU MINISTÈRE DE L'ENVIRONNEMENT EST LA SUIVANTE DEPUIS 1994

		1994	1995	1996	1997	1998	1999 (prévision)
	Administration centrale	522	515	506	497	503	532
Effectifs totaux	DRIRE ^(*)	732	736	743	743	753	775
	DIREN ^(**)	1 076	1 100	1 102	1 138	1 156	1 245
	TOTAL	2 330	2 351	2 351	2 378	2 412	2 552
Créations d'emplois par rapport à l'année précédente		10	21	0	0	34	139
Transferts d'emplois par rapport à l'année précédente		0	0	0	27	0	0

(*) DRIRE : Direction régionale de l'industrie, de la recherche et de l'environnement

(**) DIREN : Direction régionale de l'environnement.

Les dotations en moyens de fonctionnement et en équipements immobiliers progressent de 11,2 % pour accompagner la création des 140 emplois prévue en 1999. A cela s'ajoute une progression des frais généraux liée à l'action internationale du ministère, une augmentation des dépenses informatiques pour la mise en place d'outils de gestion pour les DIREN et la diffusion d'information sur Internet, ainsi qu'une majoration de 60 % des crédits affectés à l'information.

2. La très forte progression des crédits consacrés à la connaissance de l'environnement et à la coopération internationale

La nécessaire maîtrise des dépenses budgétaires avait conduit à plafonner en 1996 et 1997 les crédits consacrés à la connaissance de l'environnement et à la coopération internationale.

Déjà en 1998, les ressources prévues en ce domaine avaient fortement progressé (+8,97 % en crédits de paiement et +37,31 % en autorisations de programmes) et pour l'essentiel ceci résultait de la très forte augmentation des subventions aux associations dont le montant total passait de 22,7 à 25,8 millions de francs.

Le projet de loi de finances pour 1999 poursuit -voire même accentue- cette politique puisque les crédits consacrés à la communication et à l'information augmentent de 33,8 % pour atteindre 110,6 millions de francs en moyens de paiement et 27,4 millions de francs en autorisations de programme. Les crédits d'intervention au service des affaires internationales seront notamment renforcés afin de mieux répondre aux engagements internationaux de la France.

Les moyens disponibles en faveur des associations progressent encore fortement, pour être fixés à 34 millions de francs, permettant ainsi de subventionner plus de 300 associations aux niveaux central et déconcentré sur un total de 1.500 associations agréées au titre de l'environnement. On peut rappeler qu'il s'agit, en principe, d'aider les associations d'environnement à vocation nationale à réaliser des actions de protection de l'environnement et d'aider les associations régionales, par des crédits délégués aux directions régionales de l'environnement, à participer aux actions du ministère de l'environnement sur les trois programmes suivants : vie associative régionale, journées de l'environnement et chantiers de jeunes.

S'agissant de la forte progression des crédits destinés aux associations, votre rapporteur pour avis déplore le manque de lisibilité du document budgétaire sur les critères d'éligibilité aux subventions et regrette d'avoir reçu tardivement la liste des associations ayant bénéficié de subventions en 1997 et 1998. Il suggère également que l'octroi de subventions prenne effectivement en compte la participation des associations à des opérations de sensibilisation ou d'information sur l'environnement afin d'écarter celles qui n'ont comme seule raison sociale que l'obstruction systématique et par tout moyen, y compris la désinformation, à l'encontre de chaque projet d'aménagement ou de développement local .

S'il faut se réjouir que le ministère de l'environnement soit parvenu aujourd'hui à un âge adulte, ce qui lui confère des missions de gestion importantes, il faut souhaiter que les associations de protection de l'environnement parviennent également à ce stade de maturité .

En outre, pour appuyer la définition de nouvelles filières et de nouveaux métiers dans le domaine de l'environnement -notamment à travers les emplois jeunes- les effectifs des établissements publics placés sous la tutelle du ministère de l'environnement vont sensiblement progresser.

Le projet de budget pour 1999 prévoit la création de :

- 225 postes créés dans les agences de l'eau pour susciter l'émergence de projets locaux dont l'objectif est la création de 8.000 emplois-jeunes dans le domaine de l'eau ;

- 100 postes créés à l'ADEME, dans le cadre de la relance de la politique de maîtrise de l'énergie et du développement des énergies renouvelables ;

- 28 emplois au Conseil supérieur de la pêche ;

- 23 emplois dans les Parcs nationaux ;

- 19 emplois à l'Institut national de l'environnement industriel et des risques (INERIS) ;

- 9 emplois à l'Institut français de l'environnement (IFEN);

- 4 emplois pour le Conservatoire du littoral et des rivages lacustres ;

- 4 emplois pour la Museum national d'histoire naturelle.

Une fois encore, on ne peut que déplorer que ces emplois soient obtenus par création nette, ce qui accroît le niveau des emplois publics, notamment pour les agences de l'eau.

S'agissant des emplois jeunes, au 31 juillet 1998, 4.122 jeunes bénéficiaient de ce dispositif dans le secteur de l'environnement et fin 1998, ils pourraient être entre 8.000 et 10.000 à être embauchés sur ces postes.

Ces emplois concernent notamment quatre filières professionnelles : les conseillers ou animateurs environnement (32 % des emplois), les agents d'entretien des espaces naturels (23 %), les animateurs de développement local (16 %) et les agents de traitement des pollutions (8 %).

Deux programmes, qui concernent deux importants gisements d'emplois dans le secteur de l'environnement, sont en cours de lancement. D'une part, le 20 mai 1998, les agences de l'eau ont été autorisées à recruter, durant les années 1998 et 1999, 225 chargés d'affaires ou chargés de mission ayant pour fonction de susciter des " nouveaux emplois/nouveaux services " utilisant le dispositif emplois-jeunes. Le gisement estimé est de 8.000 emplois-jeunes. En outre, les agences fourniront un complément de financement aux porteurs de projets. D'autre part, la mise en place de la nouvelle fiscalité écologique permettra le recrutement d'emplois-jeunes dans les délégations régionales de l'ADEME, en vue d'assurer des prestations de détection, d'aide à l'émergence et de suivi de projets dans le domaine des déchets, de la maîtrise de l'énergie et de l'habitat durable. Il existe, en particulier, des besoins d'organisation dans la filière déchets, notamment des fonctions de conseil et de coordination auprès des collectivités locales et de sensibilisation auprès des populations.

A propos de ce dispositif, votre rapporteur pour avis s'interroge sur la pérennité effective de ces emplois au-delà de cinq ans et sur le risque d'une augmentation massive des emplois publics si le secteur privé ne prend pas le relais ! Dans l'immédiat, il attire également l'attention sur quelques effets de substitution constatés encore localement, qui faussent le jeu de la concurrence.