TROISIÈME
PARTIE :
UN DÉBAT SUR LE PROJET DE LOI DE PROGRAMMATION
MILITAIRE QUI DOIT ÊTRE L'OCCASION DE RÉTABLIR LA
« VÉRITÉ DES PRIX » SUR L'AUTONOMIE
STRATÉGIQUE FRANÇAISE
I. L'IMPORTANCE D'UN DÉBAT PARLEMENTAIRE APPROFONDI SUR LA PROGRAMMATION MILITAIRE
A. UN ENGAGEMENT DE LA PROCÉDURE ACCÉLÉRÉE HAUTEMENT CONTESTABLE
Si les dispositions programmatiques du PLPM 2024-2030 n'ont pas par elles-mêmes de valeur normative, elles n'en constituent pas moins une référence solennelle et un repère dans la perspective du vote annuel des crédits alloués à la mission « Défense ».
Aussi, depuis 1960 et le vote de la première loi de programme11(*), l'examen des projets de LPM constitue un rendez-vous démocratique important au cours duquel le Parlement se prononce sur les orientations de la politique de défense. La LPM 2024-2030 constituerait à cet égard la 14ème loi de programmation militaire.
Compte tenu de l'importance des enjeux, qui engagent le budget de l'État à hauteur de plus de 400 milliards d'euros sur sept années, le choix du Gouvernement d'engager la procédure accélérée prévue par l'article 45 de la Constitution sur ce texte, qui lui permet de convoquer une commission mixte paritaire après une seule lecture dans chaque chambre, est hautement contestable.
Dans la mesure où, en tout état de cause, la programmation proposée laisse inchangée l'effort budgétaire prévu par la LPM 2019-2025 pour les années 2024 et 2025, aucune urgence ne saurait justifier l'adoption d'une nouvelle loi de programmation.
B. LA NÉCESSITÉ D'ASSOCIER PLEINEMENT LE PARLEMENT À L'ACTUALISATION DE LA PROGRAMMATION
1. L'absence d'association du Parlement à l'actualisation de la LPM 2019-2025
La LPM 2019-2025 devait faire l'objet d'une actualisation en 2021. Son article 7 prévoyait ainsi que « la présente programmation fera l'objet d'actualisations, dont l'une sera mise en oeuvre avant la fin de l'année 2021. Cette dernière aura notamment pour objet de consolider la trajectoire financière et l'évolution des effectifs jusqu'en 2025 ».
Au début de l'année 2021, la ministre des armées Florence Parly avait indiqué à plusieurs reprises souhaiter associer le Parlement à cette révision, sans en préciser les modalités. Début 2021, un travail de mise à jour de l'analyse de l'environnement stratégique et international avait ainsi été conduit12(*). Le Premier ministre Jean Castex a pourtant finalement décidé de prononcer une déclaration devant chacune des chambres du Parlement les 22 et 23 juin 2021 au titre de l'article 50-1 de la Constitution, utilisé pour l'informer des actualisations prévues.
Cette procédure ne saurait cependant masquer la volonté de contournement dont a fait l'objet le Parlement, alors que la Constitution ne confie qu'à lui seul le pouvoir de modifier une loi, conformément à l'article 24 de la Constitution. Le recours au dispositif prévu par l'article 50-1 de la Constitution ne constitue aucunement un moyen de modification de la loi et ne constitue pas une modalité d'« association » suffisante du Parlement. La précédente programmation militaire (2015-2019) avait d'ailleurs logiquement fait l'objet d'une actualisation par voie législative (loi du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2014 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense).
Afin de justifier cette absence de saisine adaptée du Parlement, le Gouvernement avait indiqué dans ses réponses au questionnaire budgétaire que « du fait de la crise sanitaire de 2020, le PIB s'est affaissé portant artificiellement l'effort national de défense à 2 % du PIB sans pour autant que les objectifs de modernisation et de préparation de l'avenir donnés aux armées aient été atteints. Alors que l'année d'actualisation prévue par la LPM devait permettre de fixer plus sûrement la trajectoire financière jusqu'en 2025, l'année 2021 portait conjoncturellement davantage d'incertitudes ne permettant pas de remplir sereinement l'objectif recherché à travers une actualisation. » Le rapporteur pour avis considère, tout au contraire, que c'était précisément le caractère alors très incertain du contexte sanitaire, économique et géostratégique qui rendait plus que jamais inexcusable le non recours à l'actualisation par la voie législative.
2. La question de l'actualisation de la programmation 2024-2030
Dans sa version initiale du texte, l'article 7 prévoyait que « la (...) programmation fera l'objet d'une actualisation avant la fin de l'année 2027. Cette actualisation permettra de vérifier la bonne adéquation entre les objectifs fixés dans la présente loi, les réalisations et les moyens consacrés. Elle permettra également une mise à jour des besoins au regard du contexte sécuritaire du moment et des avancées technologiques constatées ».
L'amendement adopté à l'initiative du rapporteur, le député Jean-Michel Jacques, lors de l'examen du texte par la commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale, qui prévoit que l'actualisation devra « prendre la forme d'un vote au Parlement » ne suffit pas à lever l'ambiguïté puisque la procédure prévue par l'article 50-1 de la Constitution permet bien de faire suivre d'un vote la déclaration faite devant l'une ou l'autre des assemblées.
* 11 Loi de programme n° 60-1305 du 8 décembre 1960 relative à certains équipements militaires.
* 12 Ministère des armées, Actualisation stratégique 2021.