C. UN PROJET DE LOI CONSTITUANT LA PREMIÈRE ÉTAPE DE L' « AMBITION 2030 », QUI VISE À GARANTIR, DANS LA DURÉE, « UN MODÈLE D'ARMÉE COMPLET ET ÉQUILIBRÉ »
Comme le note la Cour des comptes dans un référé de juillet 2017 5 ( * ) , si les « compléments de moyens décidés en 2015 et 2016 et les solutions d'urgence ont permis de combler certains manques capacitaires [...] l'intensité des engagements entame le potentiel des forces, qu'il s'agisse des hommes dont le temps de formation est réduit ou des matériels dont l'usure est accélérée. Il en résulte, en dépit des efforts budgétaires en faveur du maintien en condition opérationnelle, une dégradation des taux de disponibilité de la plupart des matériels ».
Le présent projet de loi poursuit par conséquent deux objectifs principaux : « réparer » le passé et « préparer l'avenir » . Il constitue la première étape de l' « Ambition 2030 », dont l'objectif est de maintenir « un modèle d'armée complet et équilibré » , soutenable dans le temps , conformément aux recommandations de la Revue stratégique de 2017.
Cette ambition a vocation à se décliner en quatre axes rappelés dans le graphique ci-après .
Principaux axes poursuivis
par le présent
projet de loi de programmation militaire
1 Ces fonctions sont : « connaissance et anticipation », « prévention », « dissuasion », « protection » et « intervention ».
Source : commission des finances du Sénat, d'après le rapport annexé au présent projet de loi
D. DES CONTRATS OPÉRATIONNELS NÉANMOINS GLOBALEMENT INCHANGÉS : UN PARI RISQUÉ POUR L'AVENIR
Les contrats opérationnels correspondent aux missions permanentes et non-permanentes que les armées doivent être en mesure d'exercer. Leur définition dans le cadre de la LPM revêt une importance cruciale dans la mesure où elle détermine dans une large mesure le format des armées pour les années à venir .
Or, ainsi qu'il a été rappelé par certaines personnes entendues en audition, il n'a pas été prévu de modification substantielle de ces contrats opérationnels dans le présent projet de loi afin de respecter un cadrage financier contraint .
Dès lors, ainsi que l'a indiqué le général François Lecointre, chef d'état-major des armées, lors de son audition par la commission de la défense nationale et des forces armées de l'Assemblée nationale 6 ( * ) , « le choix que nous avons fait nous impose d'être extrêmement rigoureux à l'avenir quant à la modulation de nos engagements et dans l'adaptation permanente des moyens engagés aux effets militaires que nous souhaitons produire ».
Ce choix constitue un pari risqué . En effet, si le niveau d'engagement devait finalement être stabilisé à son niveau actuel, ou s'il était accru, l'équilibre défini par le présent projet de loi serait rompu et les armées renoueraient avec la situation antérieure .
1. Des opérations de gestion de crise en théorie limitées à trois théâtres d'opération
Le point 2.2.1 du rapport annexé au présent projet de LPM fixe à trois le nombre de théâtres d'opération sur lesquels les armées pourront être engagées , avec « la capacité à assumer le rôle de nation-cadre sur un théâtre et à être contributeur majeur au sein d'une coalition ».
Volumes cumulés de forces pouvant être
mobilisés prévus dans la LPM pour les années 2014 à
2019 et dans le présent projet de LPM
(situation
opérationnelle de référence)
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LPM 2014-2019 |
LPM 2019-2025 |
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- Moyens de commandement et de soutien associés |
- 1 état-major interarmées de niveau stratégique - 1 état-major de niveau coopératif et les systèmes de commandement associés - Des moyens de renseignement interarmées, de guerre électronique, de soutien santé, munitions et pétrolier, cyber et soutien de l'homme adaptés aux opérations menées |
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- L'équivalent d'une brigade interarmes représentant 6 000 à 7 000 hommes des forces terrestres |
- 1 brigade interarmes (6 000 à 7 000 hommes) dont : • 4 groupements tactiques interarmes (GTIA) équipés de blindés modernisés • 1 bataillon du génie • 1 à 2 groupements d'artillerie • 1 à 2 groupements aéromobiles • 1 groupement de renseignement multi-capteurs • 1 groupement de transmissions • jusqu'à 3 groupements logistiques |
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- 1 frégate - 1 groupe bâtiment de projection et de commandement - 1 sous-marin nucléaire d'attaque |
- Le porte-avions avec son groupe aérien - Des capacités amphibies comprenant 1 ou 2 bâtiments de projection et de commandement (BPC) - Des escortes comprenant : • jusqu'à 6 frégates • 1 patrouilleur • Jusqu'à 3 avions de patrouille maritime (ATL2) • 1 à 2 pétroliers ravitailleurs • 1 sous-marin nucléaire d'attaque • 1 groupe de guerre des mines |
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- Une douzaine d'avions de chasse, répartis sur les théâtres d'engagement |
- 2 à 3 bases aériennes projetées incluant : • Leur poste de commandement air • 14 avions de chasse • 4 avions de ravitaillement en vol MRTT • 1 à 2 avions de guerre électronique • 1 plot d'hélicoptères de manoeuvre pour les missions de recherche et sauvetage au combat (RESCO) • jusqu'à 7 avions légers de surveillance et de reconnaissance |
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- 2 groupements et 1 détachement de forces spéciales - 2 plots hélicoptères - Des avions de transport tactique |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les rapports annexés à la loi de programmation pour les années 2014 à 2019 et au présent projet de loi
De même, il prévoit, comme la précédente LPM, que les « armées devront pouvoir également être engagées dans une opération majeure de coercition, tout en maintenant un niveau d'engagement adapté sur les théâtres de gestion de crise déjà ouverts. Dans ce cadre, les armées devront être capables de mener, en coalition, sur un théâtre d'engagement unique, une opération à dominante de coercition, dans un contexte de combats de haute intensité . Elles pourront assumer tout ou partie du commandement de l'opération et auront la capacité, dans les trois milieux, de participer à une opération d'entrée en premier sur un théâtre de guerre ».
Volumes cumulés de forces pouvant être
mobilisés prévus dans la LPM pour les années 2014 à
2019 et dans le présent projet de LPM
(hypothèse d'engagement
majeur en intervention)
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LPM 2014-2019 |
LPM 2019-2025 |
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- Moyens de commandement et de soutien associés - Les moyens permettant d'assurer les fonctions de commandement, de renseignement et de logistique de l'opération (transport, santé, essence, munitions, stocks de rechange) |
- 1 état-major interarmées de niveau stratégique - 1 état-major de niveau coopératif et les systèmes de commandement associés - Des moyens de renseignement interarmées, de guerre électronique, de soutien interarmées de théâtre intégrant les soutiens santé, munitions et pétrolier, cyber et soutien de l'homme adaptés aux opérations menées |
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- Jusqu'à 2 brigades interarmes représentant environ 15 000 hommes des forces terrestres, susceptibles d'être renforcées par des brigades alliées pour constituer une division de type OTAN, dont la France pourra assurer le commandement |
- Une capacité de commandement terrestre de niveau corps d'armée, et les moyens organiques de nature à permettre d'assumer les responsabilités de nation-cadre correspondant au niveau divisionnaire (systèmes de commandement, renseignement, logistique...) - Jusqu'à 2 brigades interarmes représentant environ 15 000 hommes des forces terrestres, mettant en oeuvre près d'un millier de véhicules de combat (dont environ 140 Leclerc, 130 Jaguar, 800 véhicules de combat d'infanterie, 64 hélicoptères et 48 Caesar, susceptibles d'être renforcées par des brigades alliées pour constituer une division de type OTAN |
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- Jusqu'à 45 avions de chasse, incluant les avions de l'aéronautique navale |
- Une capacité de commandement d'opérations aériennes - Jusqu'à 45 avions de chasse hors groupe aérien embarqué - 9 avions de transport stratégique et de ravitaillement - 16 avions de transport tactique - 4 systèmes de drones armés - Jusqu'à 4 avions légers de surveillance et de reconnaissance (ALSR) - 2 à 3 bases aériennes projetées - Des moyens de défense anti-aérienne de théâtre - Des moyens de sauvetage au combat |
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- Le porte-avions - 2 bâtiments de projection et de commandement, - Un noyau clé national d'accompagnement à base de frégates, d'un sous-marin nucléaire d'attaque et d'avions de patrouille maritime |
- Une capacité de commandement de force navale à la mer - Une force navale composée du porte-avions (hors arrêt technique majeur) avec son groupe aérien - 2 bâtiments de projection et de commandement disposant de moyens de commandement à la mer et d'accompagnement intégrant • jusqu'à 8 frégates (FREMM, FDA ou FTI) • 2 sous-marins nucléaires d'attaque de type BARRACUDA • 5 avions de patrouille maritime • des moyens de guerre des mines et de ravitaillement à la mer |
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- Un ensemble significatif de forces spéciales |
- Des forces spéciales s'appuyant sur des capacités adaptées |
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- Une composante « cyber » |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les rapports annexés à la loi de programmation pour les années 2014 à 2019 et au présent projet de loi
Actuellement, les armées françaises sont engagées dans deux opérations majeures : Chammal au Levant et Barkhane au Sahel, cette dernière ayant pris la suite de deux opérations (Épervier et Serval), ainsi qu'au Liban, dans le cadre de l'opération Daman .
Les marges de manoeuvre pour l'ouverture éventuelle d'un nouveau théâtre apparaissent par conséquent très limitées .
2. Le maintien d'un échelon national d'urgence
Comme dans le cadre de la précédente programmation, le présent projet de LPM prévoit la mise en place d'un échelon national d'urgence de 5 000 hommes en alerte permanente . Doté de « tout l'éventail des capacités des armées », il a vocation à constituer une « réserve d'intervention immédiate apte, entre autres, à saisir un point d'entrée, à renforcer en urgence un dispositif ou à évacuer des ressortissants ».
En particulier, cet échelon doit être en mesure de mettre en place une force interarmées de réaction immédiate (FIRI) de 2 300 hommes 7 ( * ) , projetable à 3 000 kilomètres du territoire national ou depuis une implantation à l'étranger, dans un délai de sept jours et de procéder à des frappes aériennes ou navales en profondeur dans un délai de 48 heures .
Volumes cumulés de forces pouvant être
mobilisés prévus dans la LPM pour les années 2014 à
2019 et dans le présent projet de LPM
(échelon national
d'urgence)
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LPM 2014-2019 |
LPM 2019-2025 |
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- 5 000 hommes en alerte, rassemblant des moyens adaptés aux opérations de gestion de crise comme aux opérations de coercition - Permet de constituer une force interarmées de réaction immédiate (FIRI) de 2 300 hommes - Les armées doivent rester capables de mener, avant ce délai de sept jours, une action immédiate par moyens aériens |
- 5 000 hommes en alerte permanente. - Tout l'éventail des capacités des armées - Permet de mettre sur pied une force interarmées de réaction immédiate (FIRI) de 2 300 hommes et composée : • de forces spéciales • d'un groupement tactique interarmes de 1 500 hommes comprenant Ø des blindés et des hélicoptères Ø un groupe naval constitué autour d'un bâtiment de projection et de commandement et pouvant comprendre frégates, pétroliers ravitailleurs et sous-marins Ø une composante aérienne comprenant une dizaine d'avions de chasse, des aéronefs de transport et de ravitaillement, des aéronefs de renseignement, des avions de patrouille maritime, un plot d'hélicoptères de manoeuvre pour les missions de recherche et sauvetage au combat (RESCO), ainsi que des moyens de commandement et de contrôle associés • La FIRI pourra être renforcée à hauteur de 5 000 hommes sous 30 jours, équipés de moyens complémentaires dont des systèmes SAMP/T et drones MALE |
Source : commission des finances du Sénat, d'après les rapports annexés à la loi de programmation pour les années 2014 à 2019 et au présent projet de loi
3. La poursuite de l'engagement des armées sur le territoire national
Dans le cadre de la fonction stratégique de « protection », le point 2.1.1.2 du rapport annexé au présent projet de LPM prévoit la pérennisation du format de l'opération Sentinelle tel que modifié à l'automne 2017 (jusqu'à 10 000 soldats en trois échelons et pendant un mois).
4. La participation des forces au soutien aux exportations (Soutex)
Afin d'assurer le succès des exportations d'armement, les savoir-faire des directions et services du ministère ainsi que des armées sont sollicités dans le cadre du dispositif de « soutien aux exportations » (Soutex) .
La direction générale de l'armement (DGA) peut ainsi être appelée à exercer des missions d'assistance à maîtrise d'ouvrage auprès des pays importateurs. L'ensemble de ses compétences est susceptible d'être sollicité : technique, gestion de projet, qualité, finance, achat, ressources humaines et sécurité. Ses prestations peuvent en outre concerner la quasi-totalité des systèmes d'armement : aéronautique, sous-marin, véhicules terrestres, missiles, etc.
L'intervention des armées peut, quant à elle, prendre la forme d'un partage d'expérience (Retex), de la mise en oeuvre de formations opérationnelles ou de formations techniques.
Ces « prestations », qui constituent souvent un critère important de sélection pour les pays importateurs, pèsent de plus en plus sur l'activité des services du ministère et des armées . Ainsi, en 2017, 414 ETP ont été mobilisés au titre du Soutex.
Les actions réalisées dans ce cadre ont pu par conséquent aggraver les tensions qui pesaient sur les personnels. Comme le note le ministère dans sa réponse au questionnaire budgétaire pour 2018, « dans les cas les plus critiques (cas des prélèvements sur stocks nationaux par exemple), la mise en oeuvre d'une démarche d'optimisation de l'activité sur le reste des parcs a été nécessaire . Cette démarche fait ressortir, dans certains cas, des besoins supplémentaires de maintien en condition opérationnelle (MCO) et en ressources humaines (dédiées à la maintenance ou nécessaires pour la mise en oeuvre d'un matériel maintenu en service) ». Cela a par exemple été le cas en 2015, « les contrats d'exportation Rafale et Fremm conclus avec l'Égypte [...] [ayant] perturbé les programmes d'armement nationaux. Dans ces occasions en effet, des mesures palliatives ont été prises en matière de maintien en condition opérationnelle des équipements en fin de vie qui n'ont pas pu être remplacés à cause des prélèvements effectués dans les stocks français ».
Effectifs mobilisés au profit du soutien aux exportations en 2017
(en ETP)
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Effectifs dédiés en permanence ou employés de manière récurrente ou ponctuelle à des actions de SOUTEX |
100
dont :
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Effectifs détachés (ou affectés temporairement) auprès de Direction de la coopération internationale (DCI) ou de la Direction de la coopération de sécurité et de défense (DCSD) au titre du SOUTEX |
106
dont :
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Effectifs correspondant à l'accompagnement étatique des contrats déjà signés ou déjà engagés sur des prospects |
208
dont :
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TOTAL |
414
dont :
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Source : réponse au questionnaire budgétaire
Or ces missions n'étaient pas prises en compte dans le cadre de la précédente LPM, celle-ci se contentant d'indiquer, dans sa rédaction initiale, que « le soutien aux exportations de défense constituera un volet majeur de la politique industrielle du Gouvernement ». L'actualisation de 2015 a reconnu « l'importance du soutien des armées aux opérations d'exportation », justifiant « un effort particulier en matière d'effectifs » : 400 postes ont ainsi été redéployés au profit du Soutex, notamment en faveur de l'armée de l'air et de la marine.
Néanmoins, d'importants contrats ayant été conclus ces dernières années (vente du Rafale à l'Égypte et au Qatar et de Fremm à l'Égypte), les mesures d'accompagnement au titre du Soutex devraient continuer de peser sur les ressources humaines et financières du ministère des armées.
Le présent projet de LPM prévoit ainsi qu' « au-delà des engagements opérationnels définis par les contrats, les armées pourront être sollicitées pour apporter leur expertise dans les actions de soutien aux exportations des matériels (Soutex) ».
C'est pourquoi 400 postes consacrés au Soutex devraient être créés sur la durée de la programmation .
* 5 Cour des comptes, référé sur la mise en oeuvre de la loi de programmation militaire 2014-2019 et les perspectives financières de la mission « Défense », 19 juillet 2017.
* 6 Audition du 21 février 2018.
* 7 Le rapport annexé au présent projet de loi de programmation militaire prévoit que cette force sera composée de « forces spéciales, d'un groupement tactique interarmes de 1 500 hommes comprenant des blindés et des hélicoptères, d'un groupe naval constitué autour d'un bâtiment de projection et de commandement et pouvant comprendre frégates, pétroliers ravitailleurs et sous-marins, ainsi que d'une composante aérienne comprenant une dizaine d'avions de chasse, notamment pour la frappe immédiate, des aéronefs de transport et de ravitaillement, des aéronefs de renseignement, des avions de patrouille maritime, un plot d'hélicoptères de manoeuvre pour les missions de recherche et sauvetage au combat (RESCO), ainsi que des moyens de commandement et de contrôle associés ».
* 8 Organismes interarmées, directions et services.