Projet de loi relatif à la programmation militaire pour les années 2019 à 2025 et portant diverses dispositions intéressant la défense

B. UNE EXÉCUTION DE LA PRÉCÉDENTE LOI DE PROGRAMMATION MILITAIRE LAISSANT UNE SITUATION DÉGRADÉE, EN DÉPIT DE L'ACTUALISATION INTERVENUE EN 2015 ET DES EFFORTS CONSENTIS DEPUIS LORS

1. Une programmation initiale qui reposait sur des hypothèses qui se sont révélées obsolètes ou dont la sincérité était sujette à caution

La loi de programmation militaire pour les années 2014 à 2019 était construite à partir des constats établis par le Livre blanc pour la défense et la sécurité nationale (LBDSN) de 2013.

S'agissant des opérations de gestion de crise, elle prévoyait ainsi que « nos capacités militaires devront permettre aux armées de s'engager dans la durée sur deux ou trois théâtres distincts, dont un en tant que contributeur majeur », en lien avec le désengagement des troupes françaises d'Afghanistan.

Or, depuis 2013, le contexte sécuritaire international n'a cessé de se dégrader, justifiant l'intervention de la France sur de nombreux théâtres, dans le cadre des opérations :

- Serval, au Mali, déclenchée en janvier 2013 ;

- Sangaris, en République centrafricaine, entre décembre 2013 et décembre 2016 ;

- Barkhane, en bande sahélo-saharienne, qui a succédé aux opérations Serval et Épervier à partir du 1 ^er août 2014 ;

- Chammal, au Levant, lancée le 19 septembre 2014.

Ces tensions sur nos forces armées se sont en outre aggravées du fait du déclenchement de l'opération « Sentinelle », qui a vu le déploiement de 10 000 soldats sur le territoire national, au lendemain des attentats de janvier 2015 .

Cette multiplication des théâtres s'est logiquement traduite par un dépassement des contrats opérationnels fixés par la LPM précédente, de l'ordre de 30 %, conduisant à une usure accélérée des matériels et à l'épuisement des personnels .

Outre ce phénomène de « suractivité », les armées ont été confrontées à un phénomène de « surintensité » , lié aux caractéristiques des théâtres sur lesquels elles sont intervenues (conditions climatiques extrêmes, sables abrasifs, théâtres étendus, etc.).

Par ailleurs, la sincérité de certaines hypothèses, qui sous-tendaient la trajectoire financière inscrite dans la précédente LPM, pouvait être questionnée , qu'il s'agisse du montant de la provision destinée au financement des surcoûts liés aux opérations extérieures (Opex), du montant des recettes exceptionnelles ou encore des exportations de Rafales (cf. infra ).

2. Une actualisation de la loi de programmation militaire en 2015 nécessaire mais insuffisante

Cette situation n'a été que partiellement prise en compte lors de l'actualisation de la LPM intervenue en juillet 2015 ^{3 ( * )} , qui a revu, d'une part, la trajectoire financière et des effectifs du ministère de la défense (cf. infra ) et, d'autre part, les volumes de commandes et de livraisons de matériels ^{4 ( * )} .

Trajectoire d'évolution des ressources du ministère de la défense

(en milliards d'euros)

		2014	2015	2016	2017	2018	2019
LPM initiale	Crédits budgétaires	29,61	29,61	30,13	30,65	31,5	32,36
	Ressources issues de cessions	1,77	1,77	1,25	0,91	0,28	0,15
	Total LPM initiale	31,38	31,38	31,38	31,56	31,78	32,51
LPM actualisée	Crédits budgétaires		31,15	31,73	32,11	32,62	33,87
	Ressources issues de cessions		0,23	0,25	0,15	0,15	0,15
	Total LPM actualisée		31,38	31,98	32,26	32,77	34,02

Champ : hors contribution au CAS « Pensions »

Source : commission des finances du Sénat

Au total, sur la période 2015-2019, les ressources du ministère de la défense devaient s'élever à 162,41 milliards d'euros, soit une augmentation de 3,8 milliards d'euros par rapport à la programmation initiale .

Par ailleurs, au lendemain des attentats de Paris du mois de novembre 2015, le Président de la République, François Hollande, a annoncé, devant le Parlement réuni en Congrès le 16 novembre 2015, différentes mesures en faveur de la défense.

Entérinées lors du conseil de défense du 6 avril 2016, celles-ci s'articulaient autour de cinq axes principaux : l'arrêt des déflations de personnels, la mobilisation de 3 000 postes au profit de la chaîne opérationnelle, du renseignement et de la cyberdéfense, un effort en faveur du fonctionnement et des infrastructures nécessaires à l'accompagnement de ces mesures relatives aux effectifs, un effort financier sur le plan capacitaire, avec une priorité donnée aux munitions, à la mobilité des unités déployées sur le territoire national ainsi qu'à la protection des emprises de la défense et l'amélioration de la condition du personnel.

Malgré le coût élevé de ces mesures, estimé à près de trois milliards d'euros sur la période 2017-2019, la LPM précédente n'a pas fait l'objet d'une nouvelle actualisation .

Coût des mesures nouvelles arrêtées
en conseil de défense du 6 avril 2016

(en CP et en millions d'euros)

		2017	2018	2019	Total 2017-2019
Ressources humaines	Effectifs	216	960		1 176	2 181
	Condition du personnel	287	366	351	1 005
Capacitaire	Munitions	80	225		305	739
	Sécurisation du territoire national et équipement des renforts opérationnels	94	164		258
	Cyberdéfense et renseignement	24	152		176
Total capacitaire		271	541		812
Total		775	996	1 222	2 993

Source : réponse au questionnaire budgétaire

Les lois de finances pour 2017 et 2018 ont cependant intégré cet effort supplémentaire par rapport aux crédits inscrits dans la LPM actualisée à hauteur de respectivement 400 millions d'euros et 1,6 milliard d'euros .

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* ³ Loi n° 2015-917 du 28 juillet 2015 actualisant la programmation militaire pour les années 2015 à 2019 et portant diverses dispositions concernant la défense.

* ⁴ Un effort supplémentaire a ainsi été prévu sur certaines capacités critiques notamment la composante « hélicoptères » (7 Tigres et 6 NH90 supplémentaires), la capacité de projection aérienne tactique (par l'achat de C-130 notamment) ou encore le renseignement (acquisition d'un troisième satellite MUSIS). En outre, la commande de 3 avions MRTT prévue initialement au-delà de la LPM a été anticipée en 2018, leur livraison devant intervenir en 2024 et 2025.