C. L'ANIMATION DES TERRITOIRES RURAUX
1. Les zones de revitalisation rurale : une réforme aux conséquences incertaines
Depuis plusieurs années, les espaces ruraux français connaissent un regain d'attractivité, qui s'explique à la fois par l'amplification de la périurbanisation et par les dynamiques propres de certains territoires plus éloignés des agglomérations. Ces évolutions favorables conduisent mécaniquement à faire sortir un nombre croissant de communes du dispositif des zones de revitalisation rurale (ZRR), parce qu'elles ne remplissent plus les critères 6 ( * ) .
Le problème s'est matérialisé en 2013, lorsque l'actualisation des données démographiques de référence avait conduit à sortir brutalement 1 891 communes du classement . Finalement, le relèvement du plafond avait permis de réintégrer, à titre transitoire, 1 200 d'entre elles, dans l'attente d'une réforme plus profonde du système des ZRR.
Les députés Alain Calmette et Jean-Pierre Vigier 7 ( * ) ont présenté un rapport sur ce sujet le 8 octobre 2014 : ils proposent une refonte à la fois du zonage et des aides, le tout assorti d'un mécanisme de sortie progressive pour ne pas pénaliser brutalement les communes déclassées.
Ils suggèrent ainsi qu'un nouveau zonage soit établi en retenant une entrée intercommunale basée sur deux critères cumulatifs : la densité démographique de l'EPCI et la richesse des habitants, sur le modèle des critères retenus pour les quartiers prioritaires de la politique de la ville. Ce nouveau zonage serait établi pour une période de 6 ans, en prévoyant un délai de 2 ans pour une sortie progressive des communes déclassées .
CARTE ACTUELLE DES ZONES DE REVITALISATION RURALE
Source : CGET
Les deux députés rapporteurs prônent également une révision des aides, avec la fin de l'exonération des cotisations sociales pour les nouvelles embauches (compte tenu de son faible intérêt par rapport aux mesures de droit commun issues du pacte de responsabilité). En revanche, ils se prononcent en faveur du maintien du dispositif d'exonération d'impôts sur les bénéfices, de l'exonération de plein droit de la contribution économique territoriale, du dispositif d'exonérations facultatives de la fiscalité à l'initiative des collectivités locales et de l'exonération des cotisations sociales en faveur des organismes d'intérêt général.
En matière de dépenses, ils privilégient une sanctuarisation des dotations , un meilleur fléchage des transferts financiers de l'État, des aides à l'ingénierie territoriale, une territorialisation du dispositif et un système de « bonus » visant à abonder systématiquement toute politique nationale en ZRR. Ils recommandant enfin de mettre en oeuvre des mesures de simplification et de créer un observatoire des ZRR.
Après une longue période d'incertitude , le Gouvernement a inscrit un projet de réforme en loi de finances rectificative pour 2015, qui confirme les orientations retenues dans le rapport précité. La modification des critères pourrait aboutir à une diminution nette de 1 000 communes , suite à l'entrée de 3 000 nouvelles communes et à la sortie de 4 000 communes. Afin de tenir compte de la révision de la carte intercommunale , dont le terme est fixé pour la fin de l'année 2016, l'entrée en vigueur de la réforme du zonage n'interviendrait qu'au 1 er juillet 2017. Pour lisser les conséquences de la sortie du dispositif, le Gouvernement annonce le maintien des exonérations pour les entreprises pour la durée prévue initialement dans les contrats.
Votre rapporteur souligne que les ZRR sont un outil difficilement remplaçable pour de nombreux territoires ruraux bénéficiaires. L'accompagnement des communes qui sortiront du dispositif par la modification des critères d'éligibilité doit être assuré.
Votre rapporteur souhaite par ailleurs que les mesures associées aux communes bénéficiaires du zonage soient pérennisées et renforcées . Le projet de loi de finances rectificative indique que « seuls les avantages fiscaux ayant de réels impacts sur le développement des territoires ruraux » seront maintenus 8 ( * ) . À ce titre, la proposition du Gouvernement de supprimer le dispositif d'exonération des cotisations sociales pour les entreprises créées en ZRR, au motif que le crédit d'impôt pour la compétitivité et l'emploi (CICE) est plus favorable, n'est pas recevable. Un tel raisonnement devrait conduire à une amplification des aides aux communes en ZRR, par rapport aux dispositifs de droit commun .
2. Les pôles d'excellence rurale : un dispositif en fin de cycle
Symétrique de la politique menée dans les zones urbaines avec les pôles de compétitivité, la politique des pôles d'excellence rurale (PER) a été engagée pour les territoires ruraux à l'occasion du comité interministériel à l'aménagement et à la compétitivité des territoires du 14 octobre 2005.
Le label de PER a été attribué, à l'issue de deux vagues successives d'appels à projets en juin et décembre 2006, à 379 projets de développement économique créateurs d'emplois situés soit en zone de revitalisation rurale, soit en dehors des aires urbaines de plus de 30 000 habitants. Toutefois, 31 de ces projets de PER ont été abandonnés, ramenant leur nombre à 348.
Au vu des résultats satisfaisants obtenus par la première génération de PER, une deuxième génération a été initiée pour la période 2010-2015 avec le lancement d'un deuxième appel à projets en novembre 2009, visant à soutenir des projets générateurs d'activité économique et de développement local. À l'issue de l'instruction, 263 nouveaux PER ont été labellisés. Ce nombre a été ramené à 260, après l'abandon de 3 projets.
Une enveloppe de 235 M€ a été dégagée pour le financement des PER de deuxième génération , dont 159 M€ intégrés dans un fonds ministériel mutualisé (FMM) et 76 M€ de crédits d'État déconcentrés et de fonds structurels européens.
À compter de 2015, les financements résiduels seront intégralement apportés par le programme 112 . La construction du budget triennal 2015-2017 a tiré les conséquences de cet arbitrage : le FNADT est doté des moyens permettant de finaliser ces dernières contributions jusqu'en 2017.
Au mois de septembre 2015, les engagements effectifs s'élèvent à 133,2 M€, soit plus de 90 % du total, et les crédits payés s'élèvent à 79,2 M€ soit 59 % des montants engagés. Pour 2016, 16,6 M€ en CP sont prévus, pour couvrir les engagements des années précédentes, et des crédits devraient encore être mobilisés en 2017.
En 2015, le Gouvernement a annoncé que le dispositif des PER ne sera pas reconduit à partir de 2016 . Les éventuelles suites données à ces dispositifs s'inscriront dans la négociation des CPER, au sein du volet territorial. Votre rapporteur regrette cette décision : les financements des PER exercent un fort effet levier comme accélérateurs de projets et sont structurants pour la dynamisation des espaces ruraux .
Cette décision intervient par ailleurs avant que l'évaluation du second cycle de PER ne soit réalisée .
Le cahier des charges de l'appel à projets précisait en effet que la date limite d'achèvement des opérations était fixée au 31 décembre 2014 pour les PER de la première vague et au 30 juin 2015 pour ceux de la seconde vague. Pour tenir compte des difficultés rencontrées par certains maîtres d'ouvrages et responsables de PER, il a été décidé par lettre circulaire du 12 juin 2014, de permettre aux préfets de département d'octroyer un délai supplémentaire d'un an maximum pour l'achèvement des travaux s'ils estimaient les demandes justifiées. Ainsi, les dates limites d'achèvement peuvent être reportées au 31 décembre 2015 pour les PER de la première vague et au 30 juin 2016 pour ceux de la seconde vague. Au 7 septembre 2015, 25 PER ont bénéficié d'une telle décision.
Le bilan de la seconde génération de PER ne pourra être mené qu'à partir de la fin 2016, lorsque les dossiers de subvention auront été soldés pour les opérations en tout ou partie achevées. Votre rapporteur espère que cette évaluation permettra d'impulser une nouvelle dynamique en faveur des PER.
3. Un second appel à projets pour les pôles territoriaux de coopération économique
Cette initiative, lancée à la mi-juillet 2013, a obtenu une reconnaissance législative à travers la loi n° 2014-856 du 31 juillet 2014 relative à l'économie sociale et solidaire (ESS). Son article 9 définit ainsi : « Les pôles territoriaux de coopération économique sont constitués par le regroupement sur un même territoire d'entreprises de l'économie sociale et solidaire, au sens de l'article 1 er de la présente loi, qui s'associent à des entreprises, en lien avec des collectivités territoriales et leurs groupements, des centres de recherche, des établissements d'enseignement supérieur et de recherche, des organismes de formation ou toute autre personne physique ou morale pour mettre en oeuvre une stratégie commune et continue de mutualisation, de coopération ou de partenariat au service de projets économiques et sociaux innovants, socialement ou technologiquement, et porteurs d'un développement local durable. » Ainsi, le point important pour cette nouvelle catégorie de pôles est la participation d'entreprises de l'économie sociale et solidaire.
Concrètement, les pôles territoriaux de coopération économique (PTCE) sont susceptibles de concerner de nombreux secteurs et filières : insertion par l'activité économique (paysage, bâtiment, recyclage,...), services aux personnes (crèches, animation périscolaire, épicerie sociale, accueil de nouveaux habitants, logements passerelles,...), activités culturelles et créatives, développement d'énergies renouvelables, agriculture biologique et circuits courts alimentaires, etc.
Une enveloppe de 3 M€ a été prévue pour 2013-2014, provenant de l'État, notamment 2 M€ engagés au titre du FNADT en 2014, et de la Caisse des dépôts et consignations.
Le premier appel à projets , lancé le 15 juillet 2013, a suscité l'envoi de 183 dossiers de candidature, dont 130 se sont avérés recevables. Au final, 23 lauréats ont été sélectionnés . La carte de répartition des lauréats révèle une forte disparité territoriale des candidatures. Par ailleurs, la typologie des territoires d'implantation des projets recevables s'établissait ainsi : 34 % en territoires ruraux, 27 % en territoires mixtes, 33 % en territoires urbains, 6 % en territoires péri-urbains.
CARTE DES LAURÉATS DE L'APPEL À PROJETS 2013-2014
Source : CGET
Les projets sont conventionnés sur trois ans (2014-2016). Leur mise en oeuvre est en cours. Le CGET note des retards pour certains d'entre eux, sans qu'ils aient pour autant abouti à des interruptions à ce stade.
Un second appel à projets a été annoncé officiellement le 21 avril 2014 par la ministre en charge de l'économie sociale et solidaire et les ministres parties prenantes. Le périmètre des financeurs a été élargi à l'agriculture, à l'éducation nationale et aux Outre-mer.
Le montant de l'enveloppe pour 2015 est de 2,75 M€, ainsi répartis : 1,25 M€ apportés par la Caisse des dépôts et 1,5 M€ apportés par les différents ministères, dont 300 K€ par le ministère chargé de l'égalité des territoires et du logement.
Ce second appel à projets a été lancé fin avril 2015 et les candidatures ont été déposés jusqu'au 30 juin. Les projets ont fait l'objet d'une double instruction, menée au niveau régional et au niveau local jusqu'en septembre, en associant l'État, la Caisse des dépôts et les collectivités territoriales. Le nombre de projets recevables est de 125, soit une baisse de 31 % par rapport au premier appel à projets (183 projets). L'instruction des dossiers est en cours au sein du comité interministériel piloté par la Direction générale de la cohésion sociale. Les résultats devraient être annoncés avant la fin de l'année 2015.
4. La revitalisation des centres-bourgs et le soutien aux bourgs-centres
a) L'expérimentation de revitalisation des centres-bourgs
Les centres-villes des petites agglomérations connaissent actuellement un affaiblissement important, caractérisé par la désertification commerciale et l'augmentation des logements vacants . Face à cette tendance dénoncée de longue date par les élus locaux , le Gouvernement a lancé en 2014 un dispositif expérimental adressé à deux types de territoires :
- les communes rurales qui connaissent un déclin démographique, ou un affaiblissement de leurs fonctions de centralité (offre de services, activités marchandes et économiques en général...), et qui sont confrontées à une dévitalisation de leur centre, éventuellement accompagnée d'un développement de zones pavillonnaires périphériques ;
- les communes gagnées par la périurbanisation, qui voient augmenter la demande de logements, d'équipements et de services et pourraient servir de point d'ancrage à un développement périurbain mieux maîtrisé.
Cette expérimentation est pilotée par le Commissariat général à l'égalité des territoires (CGET), en lien avec l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) et différents services des ministères du logement et de l'égalité des territoires, de la décentralisation et de la fonction publique, et des outre-mer.
Une enveloppe dédiée de 230 millions d'euros est prévue pour l'appel à manifestation d'intérêt « centres-bourgs » lancé à la mi-juin 2014 :
- pour accompagner les collectivités dans l'élaboration et l'animation de leur projet, des crédits du FNADT sont mobilisés à hauteur de 15 M€ . Ils permettent de financer l'ingénierie nécessaire à la conception, la mise en oeuvre et l'évaluation des projets complexes de revitalisation des centres-bourgs lauréats de l'AMI ;
- pour soutenir l'acquisition-amélioration et la création de logements locatifs sociaux adaptés aux besoins sociaux, une enveloppe de 15 M€, comprise dans la dotation allouée aux préfets de région pour le logement social est mobilisée ;
- pour l'amélioration de l'habitat privé, l'Agence nationale de l'habitat (ANAH) mobilise une enveloppe de 200 M€ sur six ans pour financer l'ingénierie opérationnelle (diagnostics, étude pré-opérationnelle, suivi-animation, missions d'expertises ou d'assistance à la maîtrise d'ouvrage...), les travaux des propriétaires privés (en faveur des propriétaires occupants, bailleurs et des syndicats de copropriétaires) et les opérations de recyclage foncier dans le cadre de la résorption ou du traitement de l'habitat insalubre.
L'administration a invité 302 communes à se porter candidates. À la date du 12 septembre 2014, date de fin de dépôt des dossiers, 267 communes l'ont effectivement fait et 54 lauréats ont été sélectionnés.
Source : CGET
Une première convention constitue le cadre contractuel pour les actions d'ingénierie cofinancées par le FNADT. En septembre 2015, 44 conventions étaient signées, les 10 conventions restantes devant l'être d'ici la fin 2015. Une seconde convention formalise l'ensemble des cofinancements liés aux opérations de revitalisation. Ces conventions seront signées d'ici la fin du premier semestre 2016. Une évaluation de l'expérimentation sera menée en 2016, à mi-parcours.
Votre rapporteur souligne de longue date la nécessité d'une politique forte en faveur de la revitalisation des centres-bourgs . Ils ont en effet un rôle structurant pour tout le territoire environnant. Il regrette cependant que les élus nationaux n'aient pas été associés aux jurys de sélection.
Par ailleurs, cette expérimentation ne prévoit pas de moyens spécifiques pour la redynamisation économique . Or l'effondrement du Fonds d'intervention pour les services, l'artisanat et le commerce (FISAC), dont les crédits sont passés de 81,5 M€ de CP en 2007 à 10 M€ en 2016 ne lui permet plus d'assurer une fonction de droit commun de soutien au commerce.
Votre rapporteur souligne également la complexité des dossiers de candidature, peu adaptée à la réalité des moyens d'une mairie de petite ville. À cet égard, la formule des appels à projets aboutit à une mise en concurrence des collectivités territoriales , qui risque d'exclure celles qui ont le plus besoin d'être soutenues.
Le manque d'ingénierie territoriale , renforcé par la disparition de l'assistance technique de l'État pour des raisons de solidarité et d'aménagement du territoire (ATESAT) en 2014, prive les collectivités rurales de l'expertise nécessaire pour créer des projets territoriaux cohérents. La création du dispositif d'appui interministériel au développement et à l'expertise en espace rural (« AIDER »), par la mise à disposition de fonctionnaires d'administration centrale auprès des préfets de régions pour une mission allant jusqu'à deux ans, semble limitée par rapport au soutien technique apporté antérieurement par l'Etat.
Le Gouvernement attend des collectivités territoriales qu'elles prennent le relai, par elles-mêmes et en faisant appel à l'ingénierie privée . Si les départements ont une compétence en matière de solidarité territoriale, consacrée par la loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, la situation financière critique pour certains d'entre eux, en raison du reste à charge pour les dépenses sociales, compromet leur capacité à suppléer le désengagement de l'Etat. Le recours à l'expertise privée représente par ailleurs des dépenses supplémentaires.
b) Le soutien aux bourgs-centres et aux petites villes
Afin de prolonger l'expérimentation menée en 2014, le Gouvernement a annoncé la mise à disposition de 300 M€ pour soutenir l'investissement des bourgs-centres et des petites villes . Cette enveloppe doit être répartie entre les régions, en fonction de la population vivant dans les communes de moins de 50 000 habitants.
À la différence de l'expérimentation de revitalisation des centres-bourgs, cette enveloppe n'est pas fléchée spécifiquement vers l'habitat. Elle pourra donc être librement accordée par le représentant de l'Etat pour financer des projets de développement local. L'instruction à destination des préfets est en cours de rédaction. Une centaine de projets devraient être retenus pour l'attribution des crédits. Si votre rapporteur est favorable à l'esprit de ce dispositif, il note toutefois que la typologie des communes sélectionnées devra être attentivement examinée , dès lors que toutes les communes de moins de 50 000 habitants pourraient prétendre à ce dispositif. Ces crédits doivent être prioritairement mobilisés pour les bourgs-centres et les petites villes fragiles, ou essentielles au développement d'un arrière-pays en difficulté.
Votre rapporteur regrette que l'enveloppe de 300 M€ prévue pour le soutien aux bourgs-centres n'ait pas été insérée au sein de la mission « Politique des territoires », alors même que son fonctionnement aurait tout à fait justifié de l'inscrire parmi les crédits gérés par le Commissariat général à l'égalité des territoires. Le Gouvernement a fait le choix de maintenir cette enveloppe dans la mission « Relations avec les collectivités territoriales », afin d'appuyer l'annonce d'un soutien de 1 Md€ aux collectivités . Alors même que le Gouvernement déclarait une volonté de clarification de la politique d'aménagement du territoire, notamment par la création du CGET, ce choix nuit à l'intelligibilité de la maquette budgétaire.
Votre rapporteur note également que, parallèlement à la création d'un fonds d'aide à l'investissement local de 1 Md€, au sein duquel figure cette enveloppe pour les bourgs-centres, le bloc communal connaît une baisse de 2,07 Mds€ de ressources par le biais de la dotation globale de fonctionnement.
5. Les restructurations de défense
Le plan gouvernemental d'accompagnement des restructurations de défense, mis en place en 2008, a pour objectif de créer, dans les territoires concernés, un nombre d'emplois au moins équivalent à celui des emplois supprimés du fait des restructurations .
Il consiste notamment en la mise en place progressive de 25 contrats de redynamisation de site de défense (CRSD) pour les sites les plus affectés, et de 33 plans locaux de redynamisation (PLR) pour les autres sites, sur la période concernée par la loi de programmation militaire (LPM) 2009-2014. Ces dispositifs sont dotés d'une enveloppe de 300 M€, constituée des crédits du FNADT et du Fonds pour les restructurations de la défense (FRED) du programme 212.
Au 31 décembre 2014, 24 CRSD et 30 PLR ont été signés soit la totalité des dispositifs prévus, à l'exception du CRSD de la Polynésie Française, et du PLR du Tarn-et-Garonne. En 2016, 15 CRSD et 23 PLR resteront en exécution, les autres dispositifs ayant été clos en 2015.
Pour les restructurations prévues dans le cadre de la LPM 2014-2019, une enveloppe spécifique de 150 M€ est disponible, composée comme précédemment à deux tiers des crédits du FRED, et à un tiers des crédits du FNAT, soit 50 M€. Trois CRSD sont en cours d'élaboration (Creil, Drachenbronn et Dijon-Longvic) et un a déjà été signé (Châlons-en-Champagne).
Au titre de l'année 2016, 14 M€ en CP et 7 M€ en AE sont prévus pour les contrats et plans liés à la LPM 2009-2014, tandis que 1,5 M€ en CP et 3 M€ en AE sont demandés pour la LPM 2014-2020.
* 6 Le dispositif des zones de revitalisation rurale (ZRR) a été créé dans l'objectif de compenser les difficultés particulières que rencontrent certains espaces ruraux en matière d'attractivité démographique et économique. Le classement en ZRR ouvre droit à un ensemble d'avantages, dont des exonérations fiscales et sociales accordées aux entreprises qui s'installent ou développent leur activité. En 2013, les zones de revitalisation rurale (ZRR) couvrent 14 290 communes, soit près de 40 % du total des communes françaises, et concernent plus de 6 millions d'habitants. Les critères du zonage sont restés inchangés depuis 2005 et de nature essentiellement démographique.
* 7 « Une nouvelle ambition pour les zones de revitalisation rurale » - Rapport d'information n° 2251 des députés Alain Calmette et Jean-Pierre Vigier, enregistré à la Présidence de l'Assemblée nationale le 8 octobre 2014.
* 8 Exposé des motifs de l'article 18 du projet de loi de finances rectificative pour 2015.