B. LE DÉVELOPPEMENT ÉCONOMIQUE DES TERRITOIRES
1. Une prime d'aménagement du territoire en repli
a) La révision du régime des aides à finalité régionale
Une nouvelle carte des zones d'aides à finalité régionale (AFR) a été définie pour la période 2014-2020 par le décret n° 2014-758 du 2 juillet 2014. En effet, la Direction générale de la Concurrence ayant publié tardivement ses lignes directrices, le 23 juillet 2013, les États membres ont eu la possibilité de prolonger leur ancienne carte AFR 2007-2013 et leurs régimes d'aides AFR jusqu'au 30 juin 2014 .
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LE FONCTIONNEMENT DES AIDES À FINALITÉ RÉGIONALE L'article 107 du Traité sur le Fonctionnement de l'Union Européenne (TFUE) impose aux États de limiter les aides publiques à l'investissement productif et à la création d'emplois des entreprises à des périmètres d'intervention approuvées par la Commission européenne. Ainsi, la France a l'obligation de définir tous les 7 ans une nouvelle carte des zones AFR qui comprend deux catégories : - les « zones a » dont le niveau de vie est anormalement bas (PIB/habitant inférieur à 75% de la moyenne des 28 États-membres) ou dans lesquelles sévit un grave sous-emploi : pour le France, il s'agit des cinq départements d'outre-mer et de Saint-Martin ; - les « zones c » constituées de régions défavorisées par rapport à la moyenne nationale : elles sont moins défavorisées que les précédentes et sont sélectionnées sur des bases plus restrictives. Les aides octroyées par les pouvoirs publics aux entreprises en zones AFR peuvent couvrir les coûts des investissements dans des terrains, des équipements, des bâtiments ou des actifs incorporels (brevets par exemple), ainsi que les coûts salariaux des emplois créés, sur une période de 2 ans. |
La nouvelle réglementation européenne permet à la France de rendre éligible 21,24 % de sa population aux AFR en « zone c » jusqu'en 2020, contre 15,5 % pour la période 2007-2013.
LA CARTE DES ZONES RELATIVES AUX AIDES À FINALITÉ RÉGIONALE
Source : CGET
La Commission a réduit de cinq points les plafonds d'intensité des aides , qui varient de 30 à 10 % de l'investissement selon la taille de l'entreprise. Elle a également fortement restreint les possibilités d'aides aux grandes entreprises (de plus de 250 salariés) en « zone c » . Enfin, les conditions d'octroi sont désormais plus complexes puisque des critères qualitatifs comme le « caractère approprié » de l'aide ont été introduits. La Commission a donc drastiquement renforcé ses pouvoirs en matière de contrôle de l'attribution des aides.
Si les PME sont au final peu affectées par cette réforme, les territoires en difficulté auront en revanche moins de facilités pour attirer les grandes entreprises , dont l'implantation est souvent structurante pour le tissu économique local.
b) La réforme de la prime d'aménagement du territoire en 2014
Dans son rapport public annuel de 2012, la Cour des Comptes avait émis de sévères critiques à l'encontre de la prime d'aménagement du territoire (PAT), qu'elle considérait comme « une prime devenue marginale, peu efficace et mal gérée ». Un nouveau régime de PAT est entré en vigueur le 1 er juillet 2014 , qui tient compte de la révision des lignes directrices relatives aux aides à finalité régionale (AFR) effectuée par la Commission européenne 2 ( * ) .
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LA PRIME D'AMÉNAGEMENT DU TERRITOIRE (PAT) Il s'agit d'aide d'État soumise à une double réglementation, au plan communautaire et au plan national. Depuis la réforme de 2014, seule subsiste la PAT « industrie services », la PAT « recherche, développement et innovation » , qui visait à favoriser le développement des projets de recherche-développement et d'innovation d'entreprises industrielles et de service, ayant été supprimée . La PAT « industrie services » vise à soutenir des projets de création, d'extension ou de reprise d'entreprises industrielles ou de services. Fondée sur le régime européen des aides à finalité régionale (AFR), elle constitue une prime à l'investissement productif d'entreprises dont les taux maximum et les critères d'éligibilité sont déterminés selon une grille validée par la Commission européenne. La prime s'élève au maximum à 15 000 euros par emploi créé ou sauvegardé, avec un taux d'aide de 10 % à 30 % en fonction de la zone AFR ; La PAT est donc une aide qui a vocation à appuyer les projets majeurs d'intérêt national, au premier rang desquels les investissements internationalement mobiles ; à soutenir les projets industriels de taille intermédiaire ; à encourager le développement des zones en crise, par l'accompagnement des projets les plus structurants pour ces territoires. Le fait que la PAT soit attribuée de manière discrétionnaire , et non pas de façon automatique sur simple respect de critères d'éligibilité, concourt à limiter les effets d'aubaine. On estime que la PAT contribue chaque année à la création ou à la préservation d'environ 5 000 à 8 000 emplois . Le coût par emploi créé ou sauvegardé peut être évalué à 4 000 euros, ratio qui peut être considéré comme tout à fait satisfaisant, au regard d'autres mécanismes tels que les exonérations de charge. Selon une évaluation conduite sur la période 1996-2004 et rendue début 2006, plus de la moitié des créations d'emplois primées n'auraient pas eu lieu sans le concours de la PAT, et la localisation du projet sur le sol français a été conditionnée par l'obtention d'une PAT dans un cas sur cinq. |
Le nouveau dispositif de PAT est recentré sur les PME depuis que le décret n° 2014-1056 du 16 septembre 2014 a fait sortir la plupart des grandes entreprises bénéficiaires de son champ d'application. En parallèle, la PAT « recherche, développement et innovation », qui avait concentré les critiques de la Cour des Comptes, a été abandonnée . L'intensité de l'aide en fonction du zonage et du type d'entreprise a été revue, conformément aux nouvelles lignes directrices relatives aux AFR.
ANCIENS ET NOUVEAUX CRITÈRES D'ÉLIGIBILITÉ À LA PAT
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Type de projet |
Décret 2007 |
Décret 2014 |
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PME |
Grande entreprise |
PME |
Grande entreprise |
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Création d'établissement |
Oui |
Oui |
Oui |
Oui |
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Extension des capacités d'un établissement |
Oui |
Oui |
Oui |
Non |
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Diversification de la production |
Oui |
Oui |
Oui |
Oui (nouvelle activité ni identique ni similaire) |
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Changement fondamental de processus de production |
Oui |
Oui |
Oui |
Non |
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Acquisition d'actifs (reprise) |
Oui |
Oui |
Oui |
Oui (nouvelle activité ni identique ni similaire) |
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Recherche, développement et innovation |
Oui |
Oui |
PAT RDI supprimée |
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Source : CGET
ANCIENS ET NOUVEAUX SEUILS D'ÉLIGIBILITÉ À LA PAT
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Type de projet |
Décret 2007 |
Décret 2014 |
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Création d'établissement |
25 emplois nets 5 M€ d'investissement |
20 emplois nets 3 M€ d'investissement |
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Extension, diversification ou changement fondamental du processus |
Soit 25 emplois nets, représentant au moins 50% de l'effectif, et 5 M€ d'investissement Soit 50 emplois nets Soit 10 M€ d'investissement |
Soit 20 emplois nets, représentant au moins 50% de l'effectif, et 3 M€ d'investissement Soit 40 emplois nets et 3 M€ d'investissement Soit 10 M€ d'investissement |
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Acquisition d'actifs |
Situation de l'emploi très dégradée Rétablissement durable et structurel de la compétitivité de l'entreprise Reprise de 80 emplois et 5 M€ d'investissement |
Situation de l'emploi très dégradée Rétablissement durable et structurel de la compétitivité de l'entreprise Maintien significatif de l'emploi dans l'entreprise Reprise de 50 emplois et 3 M€ d'investissement |
Source : CGET
c) Une contraction des crédits qui se poursuit
Au final, les crédits pour 2016 sont en baisse : ils s'élèvent à 25,0 M€ en AE et à 27,4 M€ en CP contre 30 M€ en AE et en CP pour 2015. Le Gouvernement invoquait la sortie des grandes entreprises du dispositif pour justifier la diminution observée en 2015 par rapport à 2014 (-14% en AE). En réalité, la réforme du dispositif et son ciblage sur les PME se fait à moyens réduits.
ÉVOLUTION DES CRÉDITS DE LA PAT (EN M€)
Source : CGET
L'an passé, votre rapporteur espérait que la contraction des crédits ne serait que temporaire. Or la diminution des crédits se poursuit en 2016. Le croisement de la trajectoire des AE et des CP révèle une contraction durable du dispositif par rapport à son dimensionnement antérieur .
BILAN DU PREMIER SEMESTRE ET PRÉVISION POUR L'EXERCICE 2015
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2013 |
2014 |
2015 |
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Réalisé (7 mois) |
Prévisionnel (5 mois) |
Total |
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Nombre de primes attribuées |
79 |
87 |
20 |
10 |
30 |
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Montant attribué (M€) |
36 |
35,5 |
10,2 |
12 |
22,2 |
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Emplois primés |
7671 |
9024 |
1194 |
1404 3 ( * ) |
2598 |
Votre rapporteur s'interroge sur les conséquences de la réforme de la PAT menée en 2014. L'exécution limitée des crédits en 2015 suggère une mise en oeuvre plus difficile que les années précédentes. Le CGET indique que les premiers retours d'expériences et les compléments apportés par la Commission européenne suggèrent des modifications au décret de 2014, pour « conforter l'attrait du dispositif pour les entreprises ».
Ainsi, dans le respect des règles européennes, des évolutions sont envisagées :
- l'élargissement de la liste des activités éligibles du secteur « hébergement et restauration » pour soutenir notamment le tourisme d'affaires ;
- un nouvel abaissement des seuils minimum d'investissements et de création d'emplois pour favoriser l'éligibilité des projets portés par les PME ;
- une procédure simplifiée permettant de se prononcer plus rapidement sur l'éligibilité et sur le montant de PAT envisageable pour les projets stratégiques d'investissements internationalement mobiles.
Ces changements réglementaires doivent permettre de relancer la PAT. Votre rapporteur souligne que cette prime est un des derniers outils mobilisables afin d'agir directement sur l'implantation des entreprises dans les territoires . La PAT joue un rôle important lors du choix final de localisation d'un investissement. Ce mécanisme de solidarité nationale vient en aide aux territoires structurellement fragiles ou victimes de sinistres économiques. Des instruments similaires sont par ailleurs utilisés par d'autres pays européens. Sauf à remettre en cause l'existence même de la PAT, les moyens correspondants ne sauraient être encore réduits.
2. Les pôles de compétitivité : un dispositif fragilisé
Dans le cadre du « Pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi », une troisième phase des pôles de compétitivité a été lancée pour la période 2013-2018 . L'objectif prioritaire de cette nouvelle phase est la maximisation son impact économique, envisagée selon deux axes :
- le passage de « l'usine à projets » à « l'usine à produits d'avenir » : cet objectif vise à inciter les pôles à favoriser l'émergence de projets de R&D ayant un impact économique concret, au travers de produits, services et procédés innovants directement commercialisables sur le marché : les pôles ont vocation à accompagner davantage le passage de la R&D à l'industrialisation ;
- l'accompagnement du développement des PME/ETI, dans quatre domaines en particulier : l'accès aux financeurs privés, l'internationalisation des entreprises, l'accompagnent des PME et l'anticipation des besoins en compétences.
Les pôles de compétitivité servent également de support opérationnel aux grands programmes lancés par le Gouvernement (34 plans industriels, French Tech).
Si la somme des contributions, publiques et privées permet un financement de 500 M€ par an, l'État apporte 450 M€ sur trois ans, répartis entre 15 % pour le financement de la gouvernance des pôles, apporté par plusieurs programmes (112, 134, 149, 154) et 85 % pour le financement des projets par le fonds unique interministériel (FUI). Toutefois, le programme 112 ne contribue plus qu'à hauteur de 2,9 M€ en AE et en CP pour l'animation et le pilotage des pôles en 2016, soit une baisse de 9,4 % par rapport à 2015 (3,2 M€).
Votre rapporteur s'inquiète du repli annoncé du soutien de l'État . La position de l'administration est sans ambiguïté sur ce point : « La politique des pôles de compétitivité est amenée à évoluer en fonction du degré de maturité des pôles. L'accroissement des ressources privées des pôles est un objectif clair des prochaines années . Les modèles d'affaires des pôles doivent donc continuer à se consolider ».
Aucun nouvel appel à projets n'est actuellement envisagé . Par ailleurs, la réduction du nombre de pôles de compétitivité est un sujet récurrent. Alternativement, une réduction du nombre de pôles d'échelle nationale est évoquée, tandis que les autres pôles seraient ramenés à une échelle régionale.
Votre rapporteur estime indispensable de conserver un maillage fort par un nombre suffisant de pôles de compétitivité . Compte tenu des enjeux des pôles pour le développement économique du pays, le pilotage de l'État doit être préservé. Une évaluation est prévue dans le courant de l'année 2016 afin d'examiner à mi-parcours la mise en oeuvre de la phase 3 des pôles de compétitivité.
3. La fin du soutien aux grappes d'entreprises
La politique des grappes d'entreprises 4 ( * ) , lancée en 2009 , a pris fin en 2014 . À ce titre, aucun crédit de financement opérationnel n'est prévu depuis la LFI 2014. Le CGET a poursuivi le financement de l'animation du dispositif , qui s'est achevé le 6 août 2015. Aucun crédit n'est donc demandé en 2016.
Au total, 126 grappes d'entreprises (sur 450 candidatures) ont été labellisées à l'issue de deux appels à projets lancés au mois d'octobre 2009 (42 grappes retenues) et de juin 2010 (84 grappes retenues). Elles ont été soutenues jusqu'à la fin de 2012 pour la première vague et jusqu'à la fin 2013 pour la seconde vague.
Une évaluation du dispositif a été lancée janvier 2014 . Elle comporte deux volets : la caractérisation des grappes d'entreprises, résultats intermédiaires et qualification des premières retombées économiques et territoriales ; l'évaluation de la politique nationale en faveur des grappes d'entreprises (atteinte des objectifs et articulation avec les autres dispositifs de l'innovation).
Cette étude souligne le rôle globalement positif de ce dispositif pour le développement économique et l'emploi au niveau local . La mutualisation entre entreprises est particulièrement efficace en matière de gestion des ressources humaines, de systèmes d'information et de prospection à l'étranger. La création de filières communes de sous-traitance est une perspective à développer pour les grappes d'entreprises. L'étude a également souligné la bonne articulation entre ce dispositif et les pôles de compétitivité lorsqu'ils sont présents sur le même territoire.
Votre rapporteur s'inquiète de la survie d'un certain nombre de ces grappes , qui ne disposent pas de la capacité d'autofinancement nécessaire en l'absence du soutien financier de l'État. Les grappes d'entreprise restent fragiles du point de vue financier, et n'atteignent généralement pas le seuil des 50 % de recettes privées dans leur budget, malgré des progrès.
À ce stade, le CGET « étudie les modalités de poursuite de la mission nationale des grappes d'entreprises », sur la base de l'évaluation réalisée en 2014. Votre rapporteur ne peut que déplorer l'absence de volonté claire du Gouvernement de relancer cette politique, pourtant utile au développement du tissu économique.
4. La création de Business France
En 2013, le rapport Bentejac-Desponts 5 ( * ) a suggéré de fusionner l'Agence française pour le développement international des entreprises (AFII) et Ubifrance, afin de regrouper dans une même structure les savoir-faire et expertises des deux réseaux ,
L'objectif de cette fusion était de faire en sorte que les questions d'attractivité et de compétitivité soient traitées par une seule et même entité , au bénéfice des entreprises françaises travaillant à l'export et des entreprises étrangères désireuses de créer des emplois sur notre territoire. Les deux agences exerçaient des missions différentes, bien qu'elles partagent le même objectif de promotion et d'internationalisation de l'économie française : l'AFII était chargée de la prospection et de l'accueil des investissements internationaux en France, tandis qu'Ubifrance avait pour but d'accompagner les entreprises françaises à l'international.
Cette fusion, qui s'inscrit dans la démarche du choc de simplification, a été annoncée par le Président de la République lors du Conseil stratégique de l'attractivité du 14 février 2014 .
Ce nouvel opérateur a été créé le 1 er janvier 2015, sous le nom de « Business France ». Cette agence comprend 1 500 personnes, présentes dans 65 pays. Elle est placée sous la triple tutelle des ministères en charge des finances, des affaires étrangères et de l'aménagement du territoire. Le CGET est présent au conseil d'administration et subventionne le fonctionnement de l'agence, à hauteur de 6,3 M€ en AE et en CP pour 2016. Le principal enjeu, du point de vue de l'aménagement du territoire, est l'attractivité pour les investissements directs étrangers (IDE), afin de stimuler l'activité et l'emploi dans les territoires d'accueil.
Pour accroître les IDE, Business France organise des entretiens d'affaires, des missions avec des agences territoriales et des activités de prospection pour la reprise d'entreprises. L'AFII avait détecté 1185 projets d'investissement en 2014, dont 406 projets qui ont abouti, permettant la création ou la sauvegarde de 12 000 emplois. Au premier semestre 2015, 689 projets ont été détectés par Business France. L'objectif est d'atteindre 500 projets aboutis en 2017, pour générer ou maintenir 15 500 emplois. Business France indique que ses activités de prospection mettent en lumière l'importance des pôles de compétitivité pour l'attractivité des territoires à destination des investisseurs étrangers .
Les projets aboutis en 2014 représentent 46 % des 18 segments prioritaires de prospection de l'AFII. Six segments prioritaires concentrent particulièrement les projets.
RÉPARTITION DES PROJETS ABOUTIS SELON LES SEGMENTS PRIORITAIRES DE L'AFII
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2014-E-commerce, Data Centers , logistique et services associés |
35 projets |
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2014-Agroalimentaire & nutrition |
25 projets |
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2014-Solutions Wireless : matériels et logiciels |
24 projets |
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2014-Efficience énergétique et éco-matériaux |
23 projets |
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2014- Cloud computing |
21 projets |
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2014-Matériaux et procédés innovants |
21 projets |
Source : CGET
Votre rapporteur note toutefois que la répartition territoriale des projets soutenus par l'AFII, et désormais par Business France, reste très hétérogène . Les investissements tendent à se concentrer dans les régions qui sont déjà les plus dynamiques. L'Ile-de-France concentre ainsi 40 % des projets aboutis.
RÉPARTITION RÉGIONALE DES PROJETS
Source : CGET
Or le rôle de ces actions est de participer à l'aménagement du territoire, non de reproduire les inégalités existantes. À ce titre, votre rapporteur espère que les futures prospections de Business France permettront de mettre en valeur d'autres territoires, dont les potentiels sont encore sous-exploités.
S'il est encore trop tôt pour mesurer les conséquences de la création de Business France sur la stimulation des investissements étrangers dans les territoires, la mise en place de ce nouvel opérateur semble avoir été menée dans des conditions satisfaisantes, malgré les réticences initiales des deux agences fusionnées. Votre rapporteur sera attentif aux résultats de cette fusion au regard des objectifs d'aménagement du territoire , notamment au regard du contrat d'objectifs et de performance signé avec le CGET pour la période 2015-2017.
* 2 Règlement communautaire n° 651/2014 du 17 juin 2014 déclarant certaines catégories d'aides compatibles avec le marché intérieur en application des articles 107 et 108 du traité de l'Union Européenne.
* 3 Chiffre indicatif, calculé à partir du nombre prévisionnel d'emplois créés par les projets soutenus au cours du premier semestre 2015
* 4 Une grappe d'entreprises se définit comme un réseau d'entreprises constitué majoritairement de PME et de TPE, fortement ancrées localement, souvent sur un même créneau de production et une même filière, mobilisées autour d'une stratégie commune et la mise en place de services et actions concrets et mutualisés. Les grappes d'entreprises sont complémentaires des pôles de compétitivité : alors que ces derniers ont un positionnement axé sur la recherche-développement et l'innovation technologique, les grappes d'entreprises se positionnent sur des actions plus proches du marché. La réorientation des pôles de compétitivité pour 2013-2018 rend toutefois cette distinction obsolète.
* 5 Rapport de la mission d'évaluation sur l'efficacité du dispositif d'appui à l'internationalisation de l'économie française, remis le 26 juin 2013 à la ministre du commerce extérieur par Alain Bentejac et Jacques Desponts.