D. LES ENJEUX D'ACCESSIBILITÉ
1. Un effort pour la mutualisation des services au public
Parmi les mesures destinées à améliorer la vie quotidienne en milieu rural, figure la mise en place d'un socle de services essentiels. Ainsi, un accord national , intitulé « + de services au public » a été signé au mois de septembre 2010 entre l'État, la Caisse des dépôts et consignations, l'Union nationale des points d'information et de médiation multiservices (PIMMS) et neuf opérateurs 9 ( * ) . Les signataires se sont engagés à multiplier les points d'accueil dans les zones rurales et à trouver des solutions innovantes pour accroître l'offre de services accessibles dans des lieux uniques.
Aujourd'hui, de nombreux espaces mutualisés proposent déjà une synergie entre services publics et privés, marchands et non marchands. En particulier, les maisons de services au public (MSAP) regroupent parfois jusqu'à trente partenaires et services , et proposent une offre de proximité articulant présence humaine et usage d'outils numériques (« visio-guichets »). Sur une centaine de MSAP, le CGET a identifié qu' une personne sur deux s'y rend pour des raisons liées à la santé ou à la sécurité sociale.
Au 30 juin 2015, sont recensées 365 MSAP sur l'ensemble du territoire national . Le Gouvernement a annoncé une montée en charge du dispositif, visant un total de 1 000 MSAP créées à la fin de l'année 2016 .
La loi n° 2015-991 du 7 août 2015 portant nouvelle organisation territoriale de la République prévoit de financer la création de nouvelles maisons au moyen d'un fonds national de développement des MSAP , alimenté par les contributions des opérateurs nationaux , présents dans les MSAP. L'objectif est de rééquilibrer la charge financière en réduisant à 50 % la participation des collectivités territoriales (contre 65 % actuellement). En parallèle, la loi prévoit l'adoption de schémas départementaux d'accès aux services , précédés d'un diagnostic territorial, établi en concertation avec l'ensemble des acteurs concernés tout au long de l'année 2015.
Les crédits demandés en 2016 pour le développement de l'accessibilité des services au public s'élèvent à 7,65 M€ en CP et 7,24 M€ en AE. Sur la période 2015-2017, l'Etat finance les MSAP à hauteur de 21,5 M€ soit 25 % du total, via le FNADT. 25 % devraient également être financés par le fonds inter-opérateurs dont la contribution sera rattachée au budget du CGET par voie de fonds de concours. Les 50 % restants, soit 43 M€, doivent être financés par les collectivités.
Lors de son audition devant votre commission, le 3 novembre 2015, le président-directeur général de La Poste , Philippe Wahl, a souligné le souhait du groupe de participer très activement à cette dynamique. Sur 1 000 MSAP créées d'ici fin 2016, 500 devraient être accueillies dans des bureaux de poste . Une convention entre l'État et La Poste a été signée en ce sens. La Poste diversifie également ses modes de présence dans les territoires, en développant de nouvelles formes adaptées aux territoires et aux contraintes de moyens : facteur-guichetier, relais de poste économique, social et solidaire, relais poste urbain.
Au 31 décembre 2014, La Poste possède 17 075 points de contact , dont 9 574 bureaux de poste et 7 501 points en partenariat. Votre rapporteur rappelle que la sanctuarisation du nombre de 17 000 points de contact a été inscrite à l'initiative du Sénat dans la loi n° 2010-123 du 9 février 2010 relative à l'entreprise publique La Poste et aux activités postales.
Votre rapporteur, qui était rapporteur pour avis du projet de loi portant nouvelle organisation territoriale de la République, est favorable, dans son principe, à la démarche de mutualisation des services. Il note cependant que cette optimisation des moyens vise à suppléer la disparition des services publics . Malgré l'intelligence de cette mutualisation entre opérateurs, et l'inventivité du groupe La Poste pour faire évoluer ses prestations, nos concitoyens constatent malgré tout un repli du service public dans les territoires les moins denses.
2. Les maisons de santé : une réponse partielle à la désertification médicale
L'Observatoire des maisons de santé pluri-professionnelles (MSP) dénombre, début septembre 2015, 708 maisons ouvertes , soit une hausse de 51 % par rapport à 2014 (468 MSP). Le nombre de projets supplémentaires semble toutefois ralentir, avec un total de 398 MSP en cours d'étude ou de réalisation (contre 462 projets de MSP en 2014).
Le rythme de développement n'est pas homogène sur le territoire national . Dans certaines régions, les acteurs locaux avaient anticipé les difficultés de démographie médicale, ce qui a rendu possible l'émergence rapide de projets déjà mûrs, permettant d'obtenir aujourd'hui un maillage territorial en maisons de santé. Dans d'autres régions, les premiers projets ont été élaborés plus tardivement.
Pour cette raison, le Comité interministériel d'aménagement et de développement du territoire (CIADT) du 11 mai 2010 avait lancé un programme national destiné à financer 250 maisons de santé pluri-professionnelles (MSP) sur la période 2010-2013. Ce programme a été renforcé dans le courant de 2013 par l'engagement de 5 M€ supplémentaires pour soutenir 50 nouveaux projets supplémentaires.
RÉPARTITION DES MAISONS DE SANTÉ AU MOIS DE SEPTEMBRE 2015 10 ( * )
Source : CGET
Concrètement, le dispositif bénéficie de financements pluriels (FNADT, fonds européens, financements des conseils régionaux et des conseils généraux) à hauteur d'environ 50 K€ par an en moyenne pour une MSP . On compte en moyenne par maison un peu plus de 5 médecins pour 9 infirmières, 3 pharmaciens et 1,3 chirurgien-dentiste, ce qui atteste le caractère réellement pluri professionnel de ces structures.
Ce « plan 300 MSP », concentré essentiellement sur le milieu rural, est arrivé à échéance le 31 décembre 2013 . Parmi les 708 MSP recensées en septembre 2015, 303 sont effectivement soutenues par des fonds gérés par le CGET. Les autres maisons ont été financées sur fonds privés ou par les collectivités territoriales, notamment par le biais de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR). Le Gouvernement vise un objectif de 800 MSP créées fin 2015.
Aucun programme spécifique n'est toutefois envisagé pour l'avenir : le déploiement des MSP sera intégré au volet territorial des CPER , et devra être un critère prioritaire d'utilisation de la dotation d'équipement des territoires ruraux (DETR) . À cet égard, le programme 112 n'est doté que de 2 M€ en CP et d'aucune AE pour 2016.
Votre rapporteur pour avis a été membre du groupe de travail relatif à la présence médicale sur l'ensemble du territoire , mis en place par la commission du développement durable et de l'aménagement du territoire en 2012-2013, avec Jean-Luc Fichet comme président et Hervé Maurey comme rapporteur. Il se félicite du déploiement des maisons de santé en milieu rural, tout en soulignant que cet outil ne répond que partiellement au problème du déclin de la démographie médicale en zone rurale . Il renvoie aux mesures fortes préconisées à l'époque par le groupe de travail 11 ( * ) , notamment sur la régulation de l'installation des professionnels de santé. Il regrette à cet égard que plusieurs propositions de votre commission en faveur de l'accès aux soins dans les territoires ruraux n'ait pas été retenues lors de l'examen du projet de loi de modernisation de notre système de santé.
3. L'aménagement numérique du territoire : la persistance de fractures territoriales fortes
a) Dans le domaine de la téléphonie mobile, la relance de la couverture des territoires doit être précisée
En septembre 2015, l'état des lieux en termes de couverture mobile est le suivant :
- concernant la 2G, 67 communes restent à couvrir pour achever la mise en oeuvre du programme de résorption des 3 310 zones blanches de téléphonie mobile, lancé en 2003 et complété en 2008 ;
- concernant la 3G, le programme de mutualisation des réseaux 3G (« RAN sharing ») dans les campagnes, portant sur 3 560 communes, aurait dû être achevé fin 2013 : il s'est interrompu à 40 %, ce qui a conduit l'Autorité de régulation des communications électroniques et des postes (ARCEP) à engager une enquête administrative en 2014 ;
- concernant la 4G, les opérateurs ont très rapidement déployé leurs réseaux sur les zones urbaines, ce qui porte la couverture de la population à 72 % mi-2015. Cette couverture exclut toutefois 70 % du territoire, en particulier la zone de déploiement prioritaire. Il reste donc à vérifier que l'engagement réglementaire de couverture en 2017 de 40 % de la population de cette zone sera bien tenu.
Sur la période 2015-2017, le FNADT contribue, à hauteur de 1 M€ par an, à l'achèvement de la résorption des zones blanches de téléphonie mobile.
Votre rapporteur souligne par ailleurs que les niveaux affichés de couverture en 2G et en 3G sont très élevés mais ne correspondent en rien à l'expérience des utilisateurs . Par ailleurs les critères utilisés pour juger de la couverture de la commune dans le cadre des zones blanches sont sommaires : est considéré comme couvert un centre-bourg dans lequel il est possible d'effectuer 50 % des appels en position extérieure, piétonne et statique, sans avoir à faire répéter l'interlocuteur, avec la présence éventuelle de perturbations mineures. Entre 5 et 7 points de mesure sont identifiés, à l'entrée et à la sortie du bourg, ainsi que dans des lieux centraux (mairie, église, place du marché, commerces).
Comme l'a souligné le rapport du groupe de travail sur l'aménagement numérique du territoire 12 ( * ) , la connaissance de la disponibilité réelle des réseaux est aujourd'hui très limitée et les critères de mesure de la couverture ne correspondent plus aux besoins et aux usages.
Le Gouvernement a inséré dans la loi pour la croissance, l'activité et l'égalité des chances économiques un dispositif de relance de la couverture mobile :
- le programme zones blanches 2G doit être complété et achevé au 31 décembre 2016 ;
- les engagements de couverture en 3G de l'accord de RAN Sharing sont inscrits dans la loi et devront être respectés d'ici le 30 juin 2017 ;
- la couverture mobile hors centre-bourg pourra être améliorée pour 800 sites prioritaires 13 ( * ) , couverts en 4 ans.
Si ces dispositions contribuent à redonner des perspectives de couverture aux territoires ruraux, votre rapporteur note que de nombreux paramètres doivent encore être précisés pour assurer une progression effective de la couverture mobile : identification exhaustive des sites, clef de répartition des aides aux collectivités, obligations précises des opérateurs sur les infrastructures mises à disposition, calendrier local de déploiement, contrôles et sanctions par le régulateur, association des élus locaux au suivi.
Votre rapporteur insiste donc sur la nécessité d'accélérer la couverture mobile en levant ces incertitudes et en adaptant les moyens à l'ampleur réelle des difficultés constatées dans les territoires.
b) Dans le domaine de la couverture fixe, la progression du très haut débit reste inégalement répartie dans les territoires
Lancé au printemps 2013, le plan France très haut débit (PFTHD) vise à couvrir l'intégralité de la population en très haut débit d'ici 2022 , dont 80 % en fibre optique de bout en bout (FttH). Il remplace le programme national très haut débit, lancé en 2010. Pour atteindre son objectif, le PFTHD s'appuie prioritairement sur le déploiement de réseaux mutualisés de fibres optiques et mobilise un investissement de 20 Md€ sur dix ans .
La loi de finances initiale pour 2015 a créé un programme 343 consacré au PFTHD, pourvu de 1,412 Md€ en AE. Le projet de loi de finances pour 2016 prévoit 188 M€ supplémentaires en AE. Ces crédits s'ajoutent aux 900 M€ de subventions initialement prévus dans le cadre du programme investissements d'avenir (PIA) et qui alimentent le Fonds national pour la société numérique (FSN).
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LES MODALITÉS DE FINANCEMENT DU PLAN FRANCE THD Les investissements sont répartis entre « zones conventionnées » et « réseaux d'initiative publique » (RIP). Dans les zones où les opérateurs privés ont manifesté leurs intentions d'investissement, le Plan prévoit qu'ils s'engagent à déployer des réseaux FttH (« Fiber to the home ») d'ici 2020 par des conventions tripartites signées avec les collectivités territoriales et l'Etat. Ces conventions permettent aux élus de définir des zones prioritaires de raccordement et d'effectuer un suivi des déploiements . Les zones dites « conventionnées » concernent 57 % de la population sur 10 % du territoire national et représentent un investissement de 6 à 7 milliards d'euros. D'autre part, lorsque l'initiative privée est insuffisante , le PFTHD accompagne le déploiement de réseaux d'initiative publique (RIP) portés par les collectivités territoriales . Le déploiement de ces réseaux concerne 43 % de la population, sur 90 % du territoire national, et s'appuie sur un mix technologique (FttH, montée en débit, technologies hertziennes). Sur un investissement total estimé entre 13 et 14 milliards d'euros, ces déploiements bénéficieront d'une subvention de l'État de 3,3 milliards d'euros , de prêts de longue maturité (jusqu'à 40 ans) et à taux faible (taux Livret A + 1%) auprès de la Caisse des dépôts et consignations (CDC) et de prêts accordés par la Banque européenne d'investissement. |
Au deuxième trimestre 2015, 74 dossiers impliquant 87 départements ont été déposés devant le Fonds national pour la société numérique . Malgré la communication du Gouvernement, qui se félicite du nombre de dossiers, force est de constater une progression limitée du très haut débit jusqu'à présent. Une durée supérieure à deux ans sépare la plupart de ces dépôts de la décision de financement. Dans l'attente des décaissements de l'État, les collectivités territoriales sont donc amenées à avancer l'intégralité des fonds.
ÉTAT DES LIEUX DES AIDES DE L'ÉTAT
Source : AVICCA, novembre 2015
Mi-2015, la couverture en très haut débit , défini comme un débit supérieur à 30 mégabits par seconde, bénéficie à 44 % de la population . Elle s'appuie essentiellement sur le réseau de câble et le réseau de cuivre, et non la fibre optique jusqu'à l'utilisateur (FttH), qui ne couvre que 11 % de la population. Le très haut débit, toutes technologies confondues, bénéficie à 60 % de la population en zone d'initiative privée, et seulement à 20 % de la population en zone d'initiative publique, qui regroupe l'intégralité des territoires ruraux. L'accès au très haut débit se concentre ainsi dans les zones denses , rentables pour les opérateurs privés. La contribution des RIP à l'augmentation de la couverture en zone rurale devrait être plus significative à partir de 2016.
CARTE DES LOCAUX ÉLIGIBLES AU TRÈS HAUT DÉBIT FIN 2014
Source : Mission Très haut débit, rapport annuel 2014
Votre rapporteur souligne la nécessité de faire porter prioritairement les efforts sur la couverture des milieux ruraux les plus enclavés . L'objectif du très haut débit est certes louable, mais il rappelle qu' un certain nombre de ménages n'ont toujours pas accès à un haut débit correct, fixé à 3 Mbit/s . Selon le rapport du groupe de travail sur l'aménagement numérique du territoire, 10 % de la population restent exclus d'un tel accès. Or ce niveau est indispensable pour bénéficier d'un accès correct aux usages numériques, qui nécessitent toujours plus de données et de débit.
c) La création de l'Agence du numérique
Le pilotage du plan France très haut débit est confié depuis fin 2012 à la Mission très haut débit . Le Gouvernement a par ailleurs créé la Mission French Tech pour soutenir les start-up françaises dans le secteur de l'innovation numérique. Pour cela, la secrétaire d'État au Numérique, a attribué fin 2014 à neuf écosystèmes le label « Métropole French Tech » : Aix-Marseille, Bordeaux, Grenoble, Lille, Lyon, Nantes, Montpellier, Rennes et Toulouse. Leur mise en réseau autour de l'écosystème parisien et francilien vise à créer une « équipe de France » du numérique, qui agit comme un vaste accélérateur de start-up.
Sur le plan financier, un budget de 15 millions d'euros, géré par l'Agence française pour les investissements internationaux (désormais Business France), est mobilisé pour des opérations d'attractivité internationale, à l'instar de la campagne « Invest in France ». Un fonds d'investissement de 200 millions d'euros (enveloppe du PIA gérée par BPI France) cofinancera à partir de 2015 des accélérateurs de start-up privés.
Dans la perspective de mieux lier infrastructures et usages, le Gouvernement a décidé de mettre en place l'Agence du numérique , afin de regrouper la Mission très haut débit avec la Mission French Tech et la Délégation aux usages de l'internet. L'Agence a été créée sous la forme d'un service à compétence nationale 14 ( * ) , rattaché à la direction générale des entreprises (DGE).
Votre rapporteur regrette à ce titre que le Gouvernement n'ait pas respecté son engagement initial de mettre en place un véritable établissement public, doté d'une gouvernance partagée entre l'Etat, les collectivités territoriales et les opérateurs privés. Ce choix ne fait que pérenniser l'opacité du pilotage des communications électroniques.
S'agissant de l'ensemble des sujets d'aménagement numérique du territoire, votre rapporteur estime que les opérateurs privés ne sont pas assez encadrés et contrôlés, pour garantir qu'il prenne leur part des déploiements. Par ailleurs, le soutien technique et financier apporté par l'Etat aux collectivités territoriales pour résorber les fractures numériques reste insuffisant , face à la complexité des décisions à prendre : montage juridique, modèle économique, choix des technologies...
Votre rapporteur appelle le Gouvernement à mettre en place une politique plus ambitieuse de couverture numérique des territoires, sauf à amplifier le sentiment d'abandon des territoires non couverts. L'absence d'accès aux réseaux fixes et mobiles engendre en effet une précarité spécifique dans les territoires par ailleurs dépourvus d'infrastructures et de services suffisants. Il souscrit à cet égard aux recommandations proposées par le rapport du groupe de travail sur l'aménagement numérique du territoire, qui visent à faire du numérique un véritable outil au service de l'égalité des territoires, et non une source supplémentaire d'inégalités.
4. Une politique de la montagne à relancer
La loi n° 85-30 du 9 janvier 1985 relative au développement et à la protection de la montagne, dite « loi montagne », a mis en place une véritable politique dédiée aux territoires de montagne , afin de tenir compte des contraintes particulières qui s'exercent sur ces espaces, mais également de valoriser les atouts dont ils disposent. Cette loi crée une gouvernance particulière pour la montagne : Conseil national de la montagne et comités de massifs. La politique de la montagne s'appuie notamment sur le zonage montagne , qui permet aux communes intégrées de bénéficier de bonifications de dotation et de normes spécifiques. Aujourd'hui, 6 000 communes bénéficient de ce zonage, regroupant 6,1 millions d'habitants.
ZONES DE MONTAGNE ET PÉRIMÈTRE DES MASSIFS
Source : CGET
Outre la mobilisation des crédits de droit commun, qui peuvent bénéficier aux territoires de montagne, le soutien financier de l'Etat à la politique de la montagne s'appuie aujourd'hui sur les conventions interrégionnales de massif , signées entre l'Etat, les régions et les départements pour chaque massif, avec la participation des fonds européens. Le FNADT apporte 112 M€ à ces conventions sur 5 ans.
MONTANT DES CONVENTIONS DE MASSIF 2015-2020
Toutefois, la politique transversale de la montagne s'est progressivement érodée , certaines dispositions spécifiques ayant été réintégrées au droit commun, tandis que d'autres principes de la loi de 1985 n'ont pas été appliqués, comme le droit à l'expérimentation.
Un rapport sur l'acte II de la loi montagne a été remis au Premier ministre par les députées Annie Genevard et Bernadette Laclais en septembre 2015. Ce rapport confirme l'affaiblissement de la politique dédiée à la montagne , et la nécessité de relancer la loi de 1985 selon trois axes : assurer la mise en oeuvre pleine et entière de ses dispositions ; actualiser son contenu compte tenu des enjeux nouveaux, en particulier le numérique et le changement climatique ; améliorer enfin la gouvernance de la politique de la montagne.
Suite à ces travaux, le Premier ministre a annoncé le 25 septembre 2015 l'adoption de mesures spécifiques, ainsi que la présentation au Parlement d'un projet de loi dédié en 2016 .
Si la montagne partage avec la ruralité certaines problématiques, elle est également confrontée à des enjeux spécifiques, qui justifient une intervention publique particulière. Votre rapporteur espère ainsi que le Gouvernement donnera effectivement des suites concrètes à ce rapport .
* 9 EDF, GDF Suez, La Poste, la SNCF, Pôle Emploi, l'Assurance maladie, la Caisse nationale d'Allocations familiales (CNAF), la Mutualité sociale agricole (MSA), la Caisse nationale d'assurances vieillesse (CNAV).
* 10 Les maisons de santé ouvertes (708) sont indiquées en vert et les maisons de santé en construction (95) sont indiquées en vert sur la carte
* 11 « Déserts médicaux : agir vraiment » - Rapport d'information n° 335 (2012-2013) de M. Hervé Maurey, fait au nom de la commission du développement durable du Sénat (5 février 2013).
* 12 « Couverture numérique des territoires : veiller au respect des engagements pour éviter de nouvelles désillusion » - Rapport d'information n° 193 (2015-2016) de MM. Hervé Maurey et Patrick Chaize, fait au nom de la commission de l'aménagement du territoire du Sénat (25 novembre 2015).
* 13 Zones d'activité économique à l'écart du centre bourg, équipements publics isolés, zones touristiques dépourvues d'habitants mais fréquentées.
* 14 Décret n° 2015-113 du 3 février 2015 portant création d'un service à compétence nationale dénommé « Agence du numérique ».