EXPOSÉ GÉNÉRAL
I. LE PROTOCOLE DE KYOTO, PREMIER ACCORD INTERNATIONAL CONTRAIGNANT POUR LA RÉDUCTION DES ÉMISSIONS DE GAZ À EFFET DE SERRE
A. LA CONVENTION CADRE DES NATIONS UNIES SUR LES CHANGEMENTS CLIMATIQUES DE 1992
La Conférence-cadre des Nations Unies sur l'environnement et le développement de Rio en 1992 a marqué la première étape dans la mise en place d'une politique internationale de lutte contre les dérèglements climatiques. À cette occasion, la communauté internationale a reconnu unanimement, dans une Convention-cadre des Nations Unies sur les changements climatiques (CCNUCC), la nécessité de « stabiliser les concentrations de gaz à effet de serre dans l'atmosphère à un niveau qui empêche toute perturbation anthropique dangereuse du système climatique » .
La CNUCC a été ratifiée à ce jour par 196 parties. Elle ne contient toutefois que des obligations générales. Un de ses apports est de distinguer les États parties à la convention en application du principe de responsabilité commune mais différenciée. Les pays sont répartis en trois groupes (parties de l'annexe I, parties de l'annexe II, parties non annexe I) auxquels sont rattachés des engagements différents.
Cette responsabilité commune mais différenciée est encore à ce jour un des piliers de la politique internationale de lutte contre le changement climatique. Elle est affirmée dans le Principe 7 de la convention : « les États ont des responsabilités communes mais différenciées. Les pays développés admettent la responsabilité qui leur incombe dans l'effort international en faveur du développement durable, compte tenu des pressions que leurs sociétés exercent sur l'environnement mondial et des techniques et des ressources financières dont ils disposent » .
B. L'ADOPTION DU PROTOCOLE DE KYOTO EN DÉCEMBRE 1997
La CNUCC a été complétée par un protocole d'application, le Protocole de Kyoto, adopté en décembre 1997 et entré en vigueur en 2005 après la ratification de la Russie. Là où la convention ne comportait que des objectifs généraux, le Protocole fixe des objectifs précis de réduction ou de limitation des émissions de gaz à effet de serre, exclusivement aux pays développés et aux économies en transition (annexe I). Le Protocole a marqué une étape importante juridiquement : il s'agit du premier accord international juridiquement contraignant en matière climatique.
1. Des objectifs à atteindre
Le Protocole fixe des objectifs de réduction ou de limitation des émissions de gaz à effet de serre aux pays développés et aux économies en transition. Les parties à l'annexe I s'engagent sur des objectifs individuels légalement contraignants, objectifs individuels définis à l'annexe B du Protocole.
Au total, ces engagements constituent une réduction d'émissions de gaz à effet de serre d'environ 5 % par rapport aux niveaux de 1990. La réduction doit s'opérer dans la période 2008-2012.
2. Des mécanismes de flexibilité
En plus des objectifs chiffrés assignés aux États, le Protocole de Kyoto a prévu des mécanismes de flexibilité afin d'atteindre les résultats. Les pays parties ont le droit d'y avoir recours, en plus des mesures mises en oeuvre au niveau national. Il existe trois mécanismes de flexibilité : les permis d'émissions, le mécanisme de développement propre et la mise en oeuvre conjointe.
Les permis d'émissions visent à inciter à l'amélioration des systèmes de production les plus polluants dans le cadre d'un marché carbone international. Chaque pays de l'annexe B a reçu en 2008 un nombre de quotas (les unités de quantité attribuées, UQA) correspondant à ses objectifs d'émissions entre 2008 et 2012. Les pays réalisant des efforts et dépassant leurs engagements peuvent revendre leurs UQA à d'autres États. Plusieurs marchés de permis d'émissions ont été créés, dont le système européen d'échange de quotas. Le marché mondial est supervisé par le secrétariat de la CCNUCC via son registre, le Journal international des transactions.
Le mécanisme de développement propre permet aux pays industrialisés de réaliser leurs objectifs de réduction en investissant dans des projets dans les pays en développement. Les pays ou entreprises réalisant ces investissements bénéficient du transfert à leur compte des réductions d'émissions de gaz à effet de serre obtenues. L'idée est de contribuer à la réduction des émissions tout en contribuant à un développement économique plus respectueux de l'environnement dans les pays en développement.
La mise en oeuvre conjointe implique la participation de deux pays de l'annexe B. Les projets négociés dans ce cadre permettent le transfert d'unités de réduction des émissions de gaz à effet de serre d'un pays vers l'autre.
Le Protocole de Kyoto a également créé un Fonds d'adaptation visant à financer des programmes d'adaptation dans les pays en développement. Ce fonds est notamment financé par un prélèvement de 2 % sur les investissements du mécanisme de développement propre.
3. Des engagements juridiquement contraignants
Le Protocole comprend des engagements juridiquement contraignants. Un contrôle du respect des engagements assorti de sanctions est donc prévu dans le cadre du Protocole. Ce contrôle est assuré par un « comité d'observance ».
Les parties visées à l'annexe I ont cent jours après l'examen de l'inventaire final des émissions annuelles par les experts pour signaler d'éventuels manquements aux obligations prévues dans le Protocole. Si les émissions d'une partie sont supérieures à la quantité attribuée à l'annexe, la différence est reportée sur la période d'engagement suivante, avec une pénalité de 30 %. La partie en cause ne peut alors plus vendre de quotas d'émissions et doit, sous trois mois, proposer un plan d'action détaillant les mesures à prendre pour atteindre l'objectif.
L'inventaire de la première période d'engagement est prévu fin 2014. Les États auront alors jusqu'à mai 2015 pour se mettre en conformité, le cas échéant.
Plusieurs pays qui n'ont pas rempli leurs engagements sur la première période ont choisi de se fixer des objectifs hors Protocole pour la période 2013-2020. Il s'agit notamment du Canada, du Japon et de la Nouvelle-Zélande. Cela signifie concrètement que les dispositions juridiques contraignantes et les sanctions prévues par le Protocole de Kyoto ne s'appliqueront pas.