Projet de loi de finances pour 2013 : Développement des entreprises et du tourisme

Rapports législatifs

Avis n° 154 (2012-2013), tome VIII, déposé le

C. L'ACTIVITÉ DES ADMINISTRATIONS EN CHARGE DU PROGRAMME « DÉVELOPPEMENT DES ENTREPRISES ET DU TOURISME »

La direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF), qui relève du ministère de l'économie et des finances, et la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS), qui relève du ministère du redressement productif, sont les principales administrations concernées par le programme « Développement des entreprises et du tourisme ». La direction générale du Trésor, qui relève du ministère de l'économie et des finances, contribue également au programme.

Trois autorités administratives indépendantes sont financées sur les crédits de ce programme : Autorité de la concurrence, dont votre commission suit l'activité et les compétences, Autorité de régulation des communications électroniques et des postes et Commission de régulation de l'énergie.

La plupart des structures administratives et organismes qui relèvent de ce programme ont été transformés par la révision générale des politiques publiques (RGPP), à l'échelon central et surtout à l'échelon territorial.

Par ailleurs, dix opérateurs de l'État sont associés à ce programme, dont notamment l'Agence pour la création d'entreprises (APCE) et l'Institut national de la propriété industrielle (INPI), auxquels votre commission est plus particulièrement intéressée, compte tenu de leurs missions.

Votre rapporteur a ainsi entendu en audition la directrice générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, l'adjoint au directeur général de la compétitivité, de l'industrie et des services, ainsi que le président de l'Autorité de la concurrence. Il a également souhaité entendre la sous-directrice du droit économique, à la direction des affaires civiles et du sceau du ministère de la justice : la chancellerie n'est certes pas concernée par les crédits du programme « Développement des entreprises et du tourisme », mais elle contribue grandement à l'élaboration de la législation économique comme à sa mise en oeuvre, sans oublier le rôle de la justice commerciale.

1. La direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF)

Créée en 1985 dans sa configuration actuelle, la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes (DGCCRF) a vu son décret constitutif entièrement refondu par le décret n° 2001-1178 du 12 décembre 2001 puis complété par le décret n° 2009-36 du 12 janvier 2009.

a) Les missions de la DGCCRF

La DGCCRF a pour mission de veiller au bon fonctionnement des marchés dans l'intérêt des consommateurs. Pour ce faire, elle est chargée de préparer, de mettre en oeuvre et de contrôler l'application des textes relatifs à la concurrence, à la contrefaçon et aux pratiques restrictives de concurrence et anticoncurrentielles, à l'information et à la protection des consommateurs et à la sincérité et la loyauté des relations commerciales. Elle est aussi chargée de la mise en oeuvre des obligations communautaires en matière de surveillance des marchés, en tant qu'autorité de surveillance du marché européen sur le territoire français. Les priorités d'enquêtes de la DGCCRF sont fixées chaque année, depuis 2005, par une directive nationale d'orientation (DNO) 24 ( * ) .

La DGCCRF intervient par conséquent dans le domaine du droit de la consommation et, en complément de l'Autorité de la concurrence, dans le domaine du droit de la concurrence. Étant chargée du contrôle du respect de la loi dans le domaine économique et de la protection des consommateurs, elle assume par conséquent une activité régalienne, qui justifie l'attribution de pouvoirs d'enquête, le cas échéant sous le contrôle de l'autorité judiciaire 25 ( * ) , aux agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes pour rechercher et constater les infractions et manquements au droit de la consommation et au droit de la concurrence.

La directive nationale d'orientation (DNO) de la DGCCRF

Chaque année, la DNO détermine les thèmes de contrôle prioritaires et fixe les actions d'enquête communes à tous les services de France ou aux services d'une région.

Le contenu de la DNO s'articule chaque année autour des trois mêmes axes, qui sont déclinés par secteurs à contrôler, évoluant année après année, et qui peuvent se recouper selon les secteurs :

- répondre aux obligations communautaires en matière de surveillance des marchés (exécution de plans de contrôles pluriannuels, qui concernent également la direction générale de l'alimentation du ministère de l'agriculture ; distinction des contrôles sur les produits non alimentaires, des contrôles sur les produits alimentaires et des contrôles spécifiques dans le cadre des organisations communes de marchés, d'opérations ponctuelles simultanées ou de dispositifs d'alerte) ;

- contribuer à assurer le fonctionnement concurrentiel des marchés et l'équilibre des relations commerciales (recherche des pratiques anticoncurrentielles ; recherche de pratiques restrictives de concurrence, en matière d'équilibre des relations commerciales et de délais de paiement) ;

- veiller à la loyauté des pratiques commerciales et à la conformité et la sécurité des produits et services au bénéfice du consommateur (contrôles des pratiques commerciales illicites ; contrôle de la conformité et de la sécurité des produits et services).

La mise en oeuvre des contrôles exercés au titre des obligations européennes est aussi assurée par le contrôle de la première mise sur le marché (CPMM) et par les contrôles conduits au titre de la conformité et de la sécurité des produits.

L'élaboration annuelle de la DNO fait l'objet d'un processus de réflexion interne de la DGCCRF et de consultation de ses partenaires : autres administrations centrales (DGCIS, direction générale de l'alimentation, direction générale des douanes...), autorités administratives indépendantes (notamment l'Autorité de la concurrence et la Commission de la sécurité des consommateurs) et représentants des consommateurs et des professionnels. Les préfets de région sont associés.

Sont également pris en compte pour l'élaboration de la DNO les priorités gouvernementales, qui se matérialisent dans des dispositions législatives ou réglementaires nouvelles dont il convient de contrôler l'application, l'analyse des marchés et la détection des produits et services susceptibles de présenter des risques ou des anomalies, les éléments qui ressortent des enquêtes en cours, sans oublier les réclamations des consommateurs, recensées dans le « baromètre des réclamations ».

Mis en place en juillet 2007, le « baromètre des réclamations » est alimenté par les réclamations adressées par les consommateurs à la DGCCRF et aux services déconcentrés compétents Ces réclamations se sont élevées à 90 125 en 2011, poursuivant une baisse déjà constatée les années précédentes. Elles sont classées par catégorie de professionnels ou d'opérateurs, par pratique signalée et par modalité de transaction. Ce baromètre permet de mieux connaître les sujets qui préoccupent les consommateurs et les secteurs dans lesquels les litiges sont plus nombreux et in fine d'améliorer sur cette base l'efficacité et la réactivité des contrôles. Il donne également des indications en vue d'éventuelles modifications législatives ou réglementaires. Le « baromètre des réclamations » est en cours de refonte et un nouvel outil devrait être opérationnel en 2013.

Pour l'année 2011, dernier exercice clos, 213 enquêtes nationales ont été conduites dans le cadre de la DNO, conduisant à près de 170 000 contrôles dans plus de 116 000 établissements. Près de 44 000 rappels à la réglementation ont été effectués, plus de 7 400 mesures administratives et injonctions ont été prononcées, plus de 10 000 procès-verbaux d'infraction ont été transmis au procureur de la République.

La part des actions de contrôle liées à des enquêtes prévues par la DNO représente aujourd'hui de 70 à 80 % de l'activité des services déconcentrés en charge des missions de contrôle des règles de concurrence et de protection et sécurité des consommateurs, selon les départements. Compte tenu de la réduction des effectifs, cette part est croissante ces dernières années, laissant une marge limitée pour la poursuite de priorités locales, le traitement des plaintes locales et des urgences.

Ainsi, au sein du programme « Développement des entreprises et du tourisme », la DGCCRF a en charge les trois actions suivantes :

- action n° 16 : régulation concurrentielle des marchés ;

- action n° 17 : protection économique du consommateur ;

- action n° 18 : sécurité du consommateur.

b) Une baisse sévère et continue des effectifs

La DGCCRF représente dans le projet de loi de finances pour 2013 28,13 % des autorisations d'engagement et 28,04 % des crédits de paiement du programme, mais 52,6 % des crédits de personnel du programme, pour un montant de 214,7 millions d'euros sur un total de 408 millions d'euros. Elle représente également 57,1 % du plafond d'emplois du programme en 2013. La DGCCRF est une administration qui pèse par ses effectifs dans le programme.

Évolution du plafond d'emplois des actions relevant de la DGCCRF

LFI 2011

LFI 2012

PLF 2013

Action n° 16

991

966

946

Action n° 17

1551

1500

1482

Action n° 18

607

587

573

Total des trois actions

3149

3053

3001

Total du programme

5772

5613

5256

Part de la DGCCRF sur le total du programme

54,5 %

54,4 %

57,1 %

L'évolution du plafond d'emplois montre bien que la progression significative de 5,3 % des dépenses de personnel de la DGCCRF entre la loi de finances initiale pour 2012 et le projet de loi de finances 2013 doit être relativisée, ainsi qu'il a été indiqué plus haut, puisque la DGCCRF va perdre une cinquantaine d'emplois en 2013, après en avoir perdu une centaine en 2012 et deux centaines en 2011. La réduction d'emplois se poursuit ainsi en 2013, année où le plafond d'emplois devrait atteindre le seuil de 3000.

Dans ce contexte, la DGCCRF entend préserver en 2013 les emplois déconcentrés. Les effectifs de la DGCCRF sont répartis entre l'administration centrale, les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE), ainsi que les directions départementales de la protection des populations (DDPP) et les directions départementales de la cohésion sociale et de la protection des populations (DDCSPP).

Répartition et évolution des effectifs cibles de la DGCCRF de 2010 à 2013

2010

2011

2012

2013

Niveau central

654

19,4 %

617

19,6 %

600

19,7 %

548

18,3 %

Niveau régional

714

21,3 %

691

21,9 %

676

22,1 %

676

22,5 %

Niveau départemental

1990

59,3 %

1841

58,5 %

1777

58,2 %

1777

59,2 %

Total

3358

100 %

3149

100 %

3053

100 %

3001

100 %

Source : DGCCRF. Le niveau national inclut les services à compétence nationale et le niveau régional inclut l'outre-mer.

La DGCCRF a dû subir ces dernières années une baisse sévère de ses effectifs. Selon les informations données à votre rapporteur, elle a été soumise à un effort supérieur au principe du non-remplacement d'un fonctionnaire sur deux partant à la retraite ces dernières années. Sur la période 2007-2012, les effectifs ont diminué de 21 %. En d'autres termes, la DGCCRF et son réseau principalement ont perdu un agent sur cinq en cinq ans.

Concernant les services déconcentrés, comme l'illustre le tableau ci-après, si la part des emplois du niveau départemental reste relativement stable dans le nombre total des emplois de la DGCCRF tandis que la part du niveau régional progresse régulièrement, la baisse des effectifs a pesé davantage sur le niveau départemental, avec 10,7 % entre 2010 et 2012, que le niveau régional, avec seulement 5,3 %, soit un rythme deux fois moindre.

Cette réduction des effectifs se ressent très directement au niveau des services déconcentrés, dont les agents sont chargés des actions de contrôle que la loi confie à la DGCCRF : 50 % des directions départementales comptent de six à douze agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, incluant les cadres, et 30 % moins de dix agents. Les effectifs d'enquêtes sur le terrain sont ainsi très réduits.

Les statistiques d'effectifs des directions départementales qui ont été communiquées à votre rapporteur sont évidemment analogues et parfois plus sévères. Dans la DDPP de la Somme, les effectifs des agents de la DGCCRF devraient passer de 17 en 2010 à 14 en 2013. La DDCSPP du Loir-et-Cher compte 8 agents de la DGCCRF en 2012, pour un effectif théorique de 9, alors qu'en 2005 il y avait un effectif de 13 agents, soit une baisse d'un tiers. La DDPP de l'Aisne compte 12 agents en 2012, alors qu'on en recensait 18 en 2006, soit une baisse d'un tiers également. A recours de cette évolution, la DDCSPP du Cher compte 11 agents en 2012, contre 12 en 2009, mais l'objectif cible du ministère est de 8 dans le Cher, de sorte que les effectifs vont devoir diminuer. La DDPP du Loiret dispose de 13 emplois en 2012 contre 21 en 2010, soit une baisse de près de 40 %.

Au sein des DDPP et DDCSPP, cette baisse des effectifs des agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ne paraît pas avoir d'équivalent aussi fort chez les agents qui relèvent du ministère de l'agriculture, des anciens services vétérinaires. Ainsi, la DDPP de l'Aisne en 2013 devrait compter 12 agents relevant de la DGCCRF et 39 relevant de la DGAL, alors que les services antérieurs en 2006 comptaient 18 agents de la DGCCRF et 39 de la DGAL. Cette situation différenciée a pu faire dire que le ministère de l'économie et des finances, porteur de la RGPP, avait tenu à faire preuve d'exemplarité en matière de réduction d'effectifs.

L'annexe au projet de loi de finances pour 2013 relative à la mission « Économie » évoque pour 2013, de façon bienvenue, une « stabilisation des emplois de la direction générale de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes ». Cette stabilisation fait suite à plusieurs années de réduction drastique des emplois de cette direction.

Lors de son discours à l'occasion du séminaire gouvernemental sur la modernisation de l'action publique, le 1 er octobre 2012, le Premier ministre a indiqué que les agents « demandent tout simplement à ce que leurs moyens d'action soient en adéquation avec les missions qui leur sont confiées ». Cette affirmation est particulièrement pertinente pour les agents en poste dans les services déconcentrés, dont les missions n'ont pas été réduites.

Votre rapporteur s'interroge sur la capacité de poursuivre toutes les missions de la DGCCRF, avec la même qualité qu'auparavant, alors que ses effectifs ont subi une telle diminution. Pour autant, il ne saurait affirmer que certaines missions sont aujourd'hui secondaires et peuvent être abandonnées sans dommage, car de fait il existe déjà des missions jugées secondaires, qui ne sont plus prioritaires depuis longtemps, comme par exemple le suivi des commissions d'appel d'offres des collectivités territoriales, sauf exception. D'ores et déjà, certains cadres rencontrés par votre rapporteur expliquent que certains contrôles ne se font plus ou sont faits à des échéances très éloignées. L'expression qui - spontanément - est venue dans les propos de nombreuses personnes rencontrées est qu'en matière d'effectifs, on était arrivé « à l'os », voire déjà « à la moelle ».

c) Une baisse de l'activité de contrôle

Les statistiques nationales fournies à votre rapporteur traduisent très clairement une baisse des indicateurs d'activité de la DGCCRF, corollaire à la baisse de ses effectifs, à la suite du pic d'activité enregistré en 2007, ainsi que l'illustre le tableau ci-après. En dehors du nombre de manquements relevés, qui peut s'expliquer par un meilleur ciblage des contrôles comme par un moindre respect des règles par les professionnels, l'ensemble des indicateurs d'activité sont en forte baisse. Ces évolutions s'expliquent par la réduction des effectifs cumulée, en 2010 et 2011, aux effets de la réorganisation, qui a pesé sur l'activité des agents. Votre rapporteur observe que le nombre d'enquêtes fixées par la DNO a diminué, tenant compte de l'évolution des effectifs, alors même que la part de ces enquêtes dans l'activité des services déconcentrés a eu tendance à croître ces dernières années pour atteindre 70 voire 80 %.

Évolution de l'activité de contrôle de la DGCCRF

2007

2011

Évolution

Nombre d'établissements contrôlés

175 000

153 000

- 12,6 %

Nombre d'actions de contrôle

1 023 000

854 000

- 16,5 %

Nombre d'enquêtes de portée nationale fixées par la DNO

281

213

- 24,2 %

Nombre de manquements relevés

90 495

96 335

+ 6,4 %

Source : DGCCRF.

Les statistiques d'activité des directions départementales qui ont été communiquées à votre rapporteur sont évidemment analogues. Elles font en général apparaître une diminution de l'activité année après année, alors même que les indicateurs par agent (nombre de visites par agent, taux de présence sur le terrain, nombre de suites par agent...) montrent souvent un effort accru.

Ainsi, les agents de la DGCCRF de la DDPP de l'Aisne ont réalisé jusqu'à 1553 visites d'établissements et 6452 actions de contrôle en 2007, ils n'en font plus que respectivement 1116 et 4861 en 2011 et, au 9 novembre 2011, respectivement 884 et 3574. Les agents de la DDPP du Loiret ont réalisé 1673 visites d'établissements et 56 procès-verbaux en 2011 et respectivement 1175 et 33 seulement au 15 novembre 2012. Les agents de la DDCSPP du Cher, de façon un peu atypique, ont vu remonter leurs statistiques en 2011, mais après plusieurs années de baisse régulière, 4652 actions de contrôle en 2007 et seulement 2934 en 2010, 1061 visites en 2007 et 835 en 2010.

Dans ces conditions, l'organisation des priorités nécessaire pour faire face à la réduction des effectifs conduit à ce que les agents soient en priorité affectées aux tâches déterminées par la directive nationale d'orientation (DNO), en particulier celles relatives aux obligations européennes de contrôle. Ces tâches représentent de l'ordre de 70 à 80 % du contrôle aujourd'hui, en augmentation régulière, laissant ainsi de moins en moins de temps pour les actions locales ou les plaintes directes des consommateurs. Pour assurer la mise en oeuvre de la DNO et respecter toutes les orientations qu'elle fixe, les services sont conduits à réduire le nombre d'entreprises contrôlées.

Une autre conséquence, moins quantifiable, de la baisse d'activité liée à la baisse des effectifs, est le risque de diminution de la qualité des enquêtes, avec des enquêtes conduites plus rapidement et de façon plus superficielle. Ainsi que cela a été dit à votre rapporteur, les agents n'ont plus toujours le temps de mener les enquêtes de façon aussi approfondie qu'ils le voudraient, au risque de ne pas pouvoir prouver certaines infractions. D'un point de vue qualitatif également, certains secteurs d'activité risquent d'être négligés, a fortiori si les équipes départementales ne disposent plus, faute d'effectifs, des compétences économiques et techniques nécessaires pour les contrôler.

Enfin, la réduction des effectifs entame la capacité de réaction, pour faire face par exemple à des réclamations ponctuelles de consommateurs, auxquelles il n'est pas toujours possible de donner suite. Le moindre arrêt pour maladie perturbe le fonctionnement de tout un service. L'accueil du public dans des permanences devient plus compliqué à organiser.

d) L'évolution des moyens juridiques de la DGCCRF

Concernant les moyens juridiques d'action de la DGCCRF, le mode normal de contrôle 26 ( * ) , en dehors des simples rappels à la réglementation qui ne constituent pas des sanctions, consiste en la transmission au procureur de la République, aux fins de poursuites pénales et, s'il y a lieu, au prononcé des sanctions pénales prévues par la loi, d'un procès-verbal de constatation d'une infraction ou d'un manquement commis par un professionnel 27 ( * ) .

Toutefois, dans le domaine du droit de la consommation, la période récente se caractérise par une montée en puissance assez rapide des mesures de police administrative et notamment des mesures d'injonction, jugées plus efficaces au regard de l'objectif prioritaire recherché, qui n'est pas la sanction du professionnel mais une régularisation de son comportement fautif en vue d'un retour rapide à une situation normale de respect de la réglementation.

Suites données aux contrôles en matière de protection économique du consommateur
et de sécurité du consommateur

2009

2010

2011

Manquements en matière de protection économique du consommateur

86 031

100 %

100 807

100 %

95 172

100 %

dont rappels à la réglementation

74 978

87,1 %

88 702

88,0 %

82 012

86,2 %

dont infractions relevées par procès-verbal

8 942

10,4 %

8 765

8,7 %

9 051

9,5 %

dont mesures de police administrative

2 111

2,5 %

3 340

3,3 %

4 109

4,3 %

Manquements en matière de sécurité du consommateur

47 421

100 %

47 700

100 %

47 358

100 %

dont rappels à la réglementation

35 648

75,2 %

36 664

76,9 %

36 007

76,1 %

dont infractions relevées par procès-verbal

4 797

10,1 %

3 460

7,2 %

3 422

7,2 %

dont mesures de police administrative

6 976

14,7 %

7 576

15,9 %

7 929

16,7 %

Total des manquements

133 452

100 %

148 507

100 %

142 530

100 %

dont rappels à la réglementation

110 626

82,9 %

125 366

84,4 %

118 019

82,8 %

dont infractions relevées par procès-verbal

13 739

10,3 %

12 225

8,2 %

12 473

8,7 %

dont mesures de police administrative

9087

6,8 %

10 916

7,4 %

12 038

8,5 %

Source : DGCCRF.

Ces mesures administratives constituent une part croissante des suites données en cas de constatation d'un manquement par un professionnel, pour atteindre en 2011 quasiment la moitié des suites données à un manquement, hors rappels à la réglementation. Comme l'illustre le tableau ci-dessus, elles sont majoritaires pour les manquements constatés en matière de sécurité des consommateurs, qui représentent le tiers des manquements constatés.

D'une part, pour assurer la protection économique du consommateur, le V de l'article L. 141-1 du code de la consommation attribue, depuis 2005 28 ( * ) , aux agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes la possibilité, « après une procédure contradictoire, [d']enjoindre au professionnel, en lui impartissant un délai raisonnable, de se conformer à ces obligations, de cesser tout agissement illicite ou de supprimer toute clause illicite ». L'absence de mise en conformité dans le délai prescrit conduit à la constatation de l'infraction et à l'engagement de poursuites pénales.

D'autre part, pour assurer la sécurité du consommateur, les articles L. 218-3 à l'article L. 218-5-2 du code de la consommation attribuent aux agents habilités, dont les agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, ou, selon les cas, aux préfets la faculté d'ordonner diverses mesures administratives, sous peine de sanctions pénales si elles ne sont pas respectées : mesures correctives, fermeture de l'établissement ou arrêt de l'une de ses activités, suspension de mise sur le marché, retrait, rappel ou destruction de produits susceptibles de présenter un danger, obligation de mise en conformité de produits ou de prestations de services, obligation de procéder à des contrôles par un tiers.

De plus, la DGCCRF dispose également d'un pouvoir de transaction depuis 2005 29 ( * ) , lui permettant, après accord du procureur de la République, pour les contraventions et les délits qui ne sont pas punis d'une peine de prison, de proposer à l'auteur d'une infraction l'extinction de l'action publique s'il respecte les obligations prévues par la transaction (paiement d'une amende et mise en conformité de son comportement). Toutes les infractions ne peuvent pas faire l'objet d'une transaction. Prévu aux articles L. 141-2 et L. 216-11 du code de la consommation, ce pouvoir de transaction est utilisé de manière croissante depuis sa création, en raison de sa simplicité, puisqu'il représentait en 2011 plus de 60 % des suites données aux dossiers de contentieux pénal.

Ainsi, les pouvoirs d'injonction et de transaction constituent pour la DGCCRF des outils juridiques jugés efficaces dans le domaine du contrôle du respect du droit de la consommation, alternatifs à la saisine du procureur de la République aux fins de poursuites pénales. Comme le relève la DGCCRF, ces outils contribuent également au désencombrement de l'institution judiciaire.

Concernant le champ du droit de la concurrence, la DGCCRF dispose également de pouvoirs d'injonction et de transaction, tant pour les pratiques anticoncurrentielles, également contrôlées par l'Autorité de la concurrence, que pour les pratiques restrictives de concurrence.

Depuis 2008 30 ( * ) , la DGCCRF dispose de pouvoirs d'injonction et de transaction en vue du contrôle des pratiques anticoncurrentielles (ententes, abus de position dominante, prix abusivement bas), en application de l'article L. 464-9 du code de commerce, pour des pratiques affectant un marché de dimension locale, ne relevant pas du droit communautaire et dont l'Autorité de la concurrence ne s'est pas saisie. Attribué au ministre chargé de l'économie et mis en oeuvre par la DGCCRF, ce pouvoir d'injonction peut s'exercer à condition que le chiffre d'affaires de chaque entreprise concernée ne dépasse pas 50 millions d'euros et que le chiffre d'affaires cumulé des entreprises concernées ne dépasse pas 100 millions d'euros.

Le pouvoir de transaction s'exerce dans les mêmes conditions. Le montant de la transaction ne peut excéder 75 000 € ou 5 % du dernier chiffre d'affaires connu si cette valeur est plus faible. L'article L. 464-9 du code de commerce précise que « l'exécution dans les délais impartis des obligations résultant de l'injonction et de l'acceptation de la transaction éteint toute action devant l'Autorité de la concurrence pour les mêmes faits ». Les transactions sont portées à la connaissance de l'Autorité de la concurrence. En cas d'inexécution d'une injonction ou de refus d'une transaction, l'Autorité de la concurrence est saisie pour y donner les suites utiles 31 ( * ) .

Depuis l'entrée en vigueur de ces mécanismes, selon les informations fournies à votre rapporteur, 15 affaires ont donné lieu à 29 injonctions et 19 transactions. En 2011, huit dossiers de pratiques anticoncurrentielles locales ont donné lieu à quinze injonctions et à sept acceptations de transaction, ce qui montre l'appropriation de ces nouvelles procédures par la DGCCRF. En outre, 68 rapports d'enquête ont été établis en 2011.

Pour le contrôle des pratiques restrictives de concurrence 32 ( * ) , pratiques qui affectent l'équilibre des relations commerciales (transparence des relations commerciales, pratiques commerciales déloyales, comportements abusifs dans les relations commerciales entre les professionnels), la DGCCRF dispose de prérogatives comparables à celles qui sont les siennes dans le domaine du droit de la consommation (rappel à la réglementation, établissement et transmission de procès-verbaux pour suites pénales pour certaines infractions, pouvoir de transaction), mais également de l'engagement d'actions civiles, pour certains manquements qui engagent selon la loi la responsabilité de leur auteur, en vue de leur cessation et le cas échéant d'une amende civile 33 ( * ) . Institué en 2005 34 ( * ) à l'article L. 470-4-1 du code de commerce, le pouvoir de transaction est conçu, quant à lui, dans des termes similaires à ceux du code de la consommation, mais ne semble pas utilisé. En 2011, 359 rappels à la réglementation ont été effectués, 588 procès-verbaux d'infraction ont été établis, 70 jugements ont été prononcés en matière pénale et 8 en matière civile.

Ces outils en droit de la concurrence poursuivent les mêmes objectifs qu'en droit de la consommation, c'est-à-dire une efficacité et une rapidité dans la cessation des comportements illicites, dans l'intérêt des consommateurs. Selon la DGCCRF, les pouvoirs d'injonction et de transaction ont vocation à devenir ses principaux moyens juridiques d'action pour exercer sa compétence de surveillance concurrentielle des marchés.

2. La direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS)

Constituée par le décret n° 2009-37 du 12 janvier 2009, la direction générale de la compétitivité, de l'industrie et des services (DGCIS) a pris la suite de la direction générale des entreprises (DGE), de la direction du tourisme (DT) et de la direction du commerce, de l'artisanat, des services et des professions libérales (DCASPL), dans le cadre de la révision générale des politiques publiques (RGPP). Il s'agissait de mettre en place une direction d'administration centrale plus transversale, compétente à l'égard de toutes les entreprises, quel que soit leur secteur d'activité et quelle que soit leur taille.

a) Les missions de la DGCIS

La compétence générale transversale de la DGCIS consiste à mettre en place un environnement favorable à la création et au développement des entreprises, en particulier par l'élaboration et la mise en oeuvre de dispositifs législatifs et réglementaires et de mesures fiscales. Elle est également en charge de divers secteurs d'activité déterminés et assure la tutelle de divers organismes à vocation économique, par exemple les chambres consulaires. Le soutien au développement international des entreprises, en revanche, ne relève pas directement de la DGCIS (rôle d'Ubifrance et de la direction générale du Trésor), ni l'encouragement à l'accueil d'investissements étrangers (rôle de l'AFII et de la direction générale du Trésor).

Les effectifs relevant de la DGCIS sont répartis entre l'administration centrale et les directions régionales des entreprises, de la concurrence, de la consommation, du travail et de l'emploi (DIRECCTE).

Ainsi, au sein du programme « Développement des entreprises et du tourisme », la DGCIS a en charge les quatre actions suivantes :

- action n° 2 : commerce, artisanat et services ;

- action n° 3 : actions en faveur des entreprises industrielles ;

- action n° 4 : développement des télécommunications, des postes et de la société de l'information ;

- action n° 21 : développement du tourisme.

Ainsi que cela a été indiqué plus haut, les crédits de la DGCIS sont amenés à diminuer à nouveau en 2013, dans la continuité d'un effort bien plus élevé que la moyenne ces dernières années. Une nouvelle diminution des emplois est prévue en 2013, atteignant ainsi une baisse totale de plus de 200 emplois depuis la création de la DGCIS. Pour autant, cette diminution ne met pas en péril les missions, compte tenu des conditions dans lesquelles elles sont exercées, qui ne reposent d'abord sur un volume d'effectifs. Pour conserver sa crédibilité vis-à-vis d'interlocuteurs économiques, il est nécessaire toutefois de continuer à disposer de crédits d'intervention, qui subissent dans le projet de loi de finances pour 2013 une baisse très forte.

b) Le bilan d'activité de la DGCIS

Concrètement, la DGCIS accomplit une grande diversité de missions ayant pour finalité commune la compétitivité des entreprises françaises.

Dans la continuation des orientations fixées par les états généraux de l'industrie, engagés fin 2009 et clos le 4 mars 2010, la DGCIS pilote diverses actions de soutien des secteurs industriels. Elle anime la Conférence nationale de l'industrie, instance de concertation sur les politiques industrielles présidée par le Premier ministre 35 ( * ) , et douze comités stratégiques nationaux de filière (construction automobile, construction aéronautique, industries de la chimie et des matériaux, industries de santé...).

La DGCIS est également chargée de la politique d'amélioration de la compétitivité des entreprises françaises, priorité en 2013 dans la continuité de l'annonce du « pacte national pour la croissance, la compétitivité et l'emploi » annoncé par le Premier ministre le 6 novembre 2012. A ce titre, elle promeut le renforcement du « patriotisme économique » et contribue à la politique de soutien à l'innovation. Elle assure aussi un suivi des pôles de compétitivité, qui ont été créés en 2005 et doivent entrer dans une troisième phase en 2013.

La DGCIS participe activement à la politique de simplification des normes et des démarches administratives pour les entreprises. Elle a piloté, à ce titre, les assises de la simplification, qui ont eu lieu le 29 avril 2011 pour la première édition et le 6 décembre 2011 pour la seconde édition. A ce titre, elle travaille à d'éventuels ajustements sur le régime de l'auto-entrepreneur 36 ( * ) .

La DGCIS met en oeuvre divers dispositifs de soutien au secteur du commerce et de l'artisanat : gestion du FISAC, qui devrait faire l'objet d'une réforme en 2013 compte tenu de la forte baisse de ses crédits et de son incapacité financière à répondre aux demandes, dispositifs de soutien à la restauration ou aux métiers d'art, tutelle sur l'Établissement public national d'aménagement et de restructuration des espaces commerciaux et artisanaux (EPARECA)... Elle assure aussi le secrétariat de la Commission nationale d'aménagement commercial (CNAC), qui examine en appel les décisions des commissions départementales.

Enfin, la DGCIS participe à la politique en faveur de la création et du développement des entreprises, avec sa tutelle sur l'Agence pour la création d'entreprises (APCE). Elle est responsable des statuts d'auto-entrepreneur et d'entrepreneur individuel à responsabilité limitée et de leur promotion et assure le pilotage du projet de guichet unique pour la création d'entreprise.

3. L'Autorité de la concurrence

Autorité administrative indépendante prenant la suite du Conseil de la concurrence, l'Autorité de la concurrence a été instituée par l'article 95 de la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie, complété par l'ordonnance n° 2008-1161 du 13 novembre 2008 portant modernisation de la régulation de la concurrence. L'ensemble des dispositions relatives à l'Autorité sont entrées en vigueur avec la publication de l'ordonnance.

a) La triple mission de l'Autorité de la concurrence

Le législateur a confié à l'Autorité de la concurrence une triple mission d'avis, de contrôle contentieux et de contrôle administratif, définie en particulier aux articles L. 430-4 et L. 462-1 à L. 462-6 du code de commerce.

Premièrement, l'Autorité de la concurrence exerce un rôle consultatif, par lequel elle rend des avis : sur toute question de concurrence, à la demande du Gouvernement, de commissions parlementaires concernées, de collectivités territoriales, d'organisations professionnelles et syndicales, d'organisations agréées de consommateurs et de divers autres organismes ; sur tout projet de texte réglementaire, obligatoirement, à la demande du Gouvernement ; sur une pratique anticoncurrentielle à la demande d'une juridiction (deux demandes formulées en 2011 par la cour d'appel de Paris, auxquelles il a été répondu en 2012) ; de sa propre initiative sur toute question de concurrence.

Deuxièmement, l'Autorité de la concurrence remplit une mission de contrôle contentieux des pratiques anticoncurrentielles, par lequel elle peut prononcer à l'encontre des entreprises responsables divers types de décisions et de sanctions (articles L. 464-1 à L. 464-3), sur saisine du ministre chargé de l'économie (DGCCRF), des entreprises ou de son rapporteur général.

Les décisions de l'Autorité sont susceptibles d'appel devant la cour d'appel de Paris, le recours n'étant pas suspensif. L'Autorité prononce des sanctions pécuniaires et injonctions, ainsi que des mesures conservatoires et des astreintes. Elle peut recevoir de la part des entreprises responsables des engagements de nature à mettre un terme aux pratiques anticoncurrentielles, de façon à diminuer le montant des sanctions, engagements dont elle assure un suivi scrupuleux et dont elle sanctionne le non-respect. Elle pratique aussi une procédure de clémence pour les entreprises responsables qui dénoncent ces pratiques, permettant là encore l'atténuation des sanctions.

Troisièmement, l'Autorité de la concurrence exerce une fonction de contrôle administratif des opérations de concentration économique 37 ( * ) , par lequel elle autorise les opérations répondant à des critères économiques de taille. Ces opérations doivent lui être préalablement notifiées par les parties en cours de négociation 38 ( * ) . L'autorisation peut être assortie d'engagements pris par les parties ou d'injonctions ou prescriptions en vue d'éviter toute atteinte au fonctionnement concurrentiel du marché concerné, dont l'Autorité assure un suivi scrupuleux. L'autorisation peut être retirée ou révisée si les engagements ou injonctions ne sont pas respectées. Les décisions en matière d'autorisation des concentrations sont susceptibles de recours devant le Conseil d'État.

b) Les moyens de fonctionnement de l'Autorité de la concurrence

Les crédits destinés à l'Autorité de la concurrence, inscrits au sein du programme « Développement des entreprises et du tourisme », figurent à l'action n° 15 : mise en oeuvre du droit de la concurrence.

L'Autorité de la concurrence est la seule des autorités administratives indépendantes dont les crédits sont issus du programme « Développement des entreprises et du tourisme » dont les crédits progressent, certes modestement, avec une hausse de 1,73 % des autorisations d'engagement et des crédits de paiement dans le projet de loi de finances pour 2013 par rapport à la loi de finances initiale pour 2012. Les crédits alloués à l'Autorité devraient passer de 20,295 à 20,646 millions d'euros, principalement sur des crédits de personnel. Ces montants sont à rapprocher des centaines millions d'euros de recettes qui résultent pour l'État du produit des amendes prononcées par l'Autorité. Pour autant, le président de l'Autorité de la concurrence a fait état devant votre rapporteur de la nécessité budgétaire qui lui était imposée de rendre deux emplois par an de 2013 à 2015, soit un total de six emplois.

Les effectifs de l'Autorité de la concurrence étaient de 188 personnes 39 ( * ) au 31 décembre 2011, après 175 personnes au 31 décembre 2010. Les services d'instruction représentent, logiquement, la moitié des effectifs, c'est-à-dire 93 personnes au 31 décembre 2011.

Or, la loi n° 2012-1270 du 20 novembre 2012 relative à la régulation économique outre-mer attribue à l'Autorité de la concurrence des prérogatives spécifiques sur le territoire des départements d'outre-mer et, en fonction des compétences restant à l'État, de certaines collectivités d'outre-mer. Il s'agit en particulier, au titre du contrôle des pratiques anticoncurrentielles, du contrôle et de la sanction du respect des mesures prises par le Gouvernement pour remédier aux dysfonctionnements des marchés de gros de biens et de services (article L. 410-3 du code de commerce) et de l'interdiction des accords ou pratiques concertées ayant pour objet ou pour effet d'accorder des droits exclusifs d'importation à une entreprise (article L. 420-2-1). Il est également prévu que les régions d'outre-mer et certaines collectivités d'outre-mer puissent saisir l'Autorité de la concurrence de faits susceptibles de constituer des pratiques anticoncurrentielles sur leur territoire (article L. 462-5). Enfin, une procédure d'injonction structurelle est instituée en cas de position dominante dans le secteur du commerce de détail sur un marché ultramarin combinée à des prix ou marges élevées (article L. 752-27) 40 ( * ) .

Votre rapporteur considère que le contrôle de ces nouvelles règles de concurrence propres à l'outre-mer, en raison de l'éloignement géographique et de la spécificité de ces règles - quand bien même certaines d'entre elles ne semblent guère évidentes à mettre en oeuvre -, requiert pour l'Autorité de la concurrence des moyens supplémentaires pour accomplir ces missions, tant en crédits de personnel qu'en crédits de fonctionnement. Or, ainsi que cela a été évoqué, l'Autorité paraît confrontée à un tassement de ses effectifs. Votre rapporteur formule la même préoccupation pour les effectifs des agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, qui auront sur place la compétence pour rechercher et détecter les infractions à ces règles.

c) Le bilan d'activité de l'Autorité de la concurrence

En 2011, l'Autorité a rendu 38 avis, dont 7 sur des projets de texte, 12 sur des questions générales de concurrence, un à la demande de la commission des affaires économiques du Sénat 41 ( * ) et 5 à la demande d'autorités sectorielles de régulation. Il faut y ajouter un avis rendu de sa propre initiative. En outre, on recense deux autosaisines formulées en 2011 en matière consultative.

En 2011, l'Autorité de la concurrence a rendu un nombre moindre de décisions en matière de pratiques anticoncurrentielles, du fait principalement d'une nette baisse des saisines, de l'ordre d'un tiers : 21 décisions au total, dont 20 au fond et une prononçant des mesures conservatoires, sans compter trois clôtures de saisine d'office. Parmi ces 20 décisions au fond, on distingue 8 décisions de sanction et 5 décisions d'engagement, les autres étant des décisions d'irrecevabilité, de rejet ou de non-lieu. Par ailleurs, l'Autorité s'est saisie d'office à douze reprises en 2011.

Sur ces 21 décisions, 6 ont fait l'objet d'un recours devant la cour d'appel de Paris, le taux de recours contre les décisions de l'Autorité étant ainsi relativement stable sur moyenne période. En dehors de l'année 2010, le taux de confirmation des décisions de l'Autorité est satisfaisant, ce qui illustre la qualité de son travail et son respect des procédures.

Évolution du nombre des décisions et du taux de recours depuis 2006

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Décisions au fond

40

50

34

40

39

20

Mesures conservatoires

3

6

1

2

1

1

Total des décisions

43

56

35

42

40

21

Recours

15

25

12

12

8

6

Taux de recours

34,9 %

44,6 %

34,3 %

28,6 %

20,0 %

28,6 %

Décisions confirmées

12

18

10

11

5

-

Taux de confirmation 42 ( * )

80,0 %

72,0 %

90,9 %

91,7 %

62,5 %

-

Source : Autorité de la concurrence.

Les huit décisions de sanction prononcées en 2011, concernent six ententes et deux non-respects d'engagements, ont représenté un montant total de 419,8 millions d'euros, dont 367,9 millions pour la seule affaire du cartel dans le secteur des lessives. Il apparaît que le montant total annuel des sanctions pécuniaires dépend souvent du montant très élevé d'une seule décision sanctionnant une affaire d'entente. Au-delà du montant total des sanctions, qui reste élevé pour des motifs parfois aléatoires, votre rapporteur observe une baisse régulière du nombre de sanctions comme du nombre d'entreprises sanctionnées. Il souhaite y discerner un respect accru par les milieux économiques des règles de la concurrence.

Toutefois, ainsi que l'a indiqué à votre rapporteur le président de l'Autorité de la concurrence, il existe une disproportion croissante entre les capacités de l'Autorité de la concurrence et les moyens que les entreprises susceptibles de conduire des pratiques anticoncurrentielles sont capables de déployer pour la contrer. Compte tenu du montant des amendes, de grandes entreprises peuvent préférer dépenser plusieurs millions d'euros en honoraires d'avocats et en frais divers de procédure. Il est ainsi de plus en plus difficile de défendre les décisions de l'Autorité face aux grandes entreprises, qui n'hésitent pas à faire appel ou à former des recours contre les perquisitions effectuées par l'Autorité. Il est également de plus en plus difficile aujourd'hui de rassembler les preuves d'une entente. Ces difficultés croissantes peuvent toutefois être surmontées grâce à l'existence des programmes de clémence, qui permettent d'obtenir des preuves des ententes.

Évolution des sanctions pécuniaires depuis 2005
(montants en millions d'euros)

2005

2006

2007

2008

2009

2010

2011

Nombre de décisions prononçant des sanctions pécuniaires

31

13

24

16

15

12

8

Nombre d'entreprises ou groupes d'entreprises sanctionnés

131

162

82

65

49

50

39

Montant des sanctions

754,1

127,9

220,4

630,3

205,5

439,5

419,8

Nombre d'organisations professionnelles sanctionnées

6

16

12

17

9

2

1

Montant des sanctions

0,26

0,38

0,6

1

1,1

3

0,06

Montant total des sanctions

754,4

128,2

221

631,3

206,6

442,5

419,8

Source : Autorité de la concurrence.

Votre rapporteur souligne que les décisions sanctionnant les ententes dans les secteurs des lessives en 2011 et des farines en 2012 sont le résultat de la procédure de clémence, prévue par le IV de l'article L. 464-2 du code de commerce, qui permet une exonération totale ou partielle des sanctions pour les entreprises qui les révèlent. En effet, ces ententes ont pu en l'espèce être mises à jour car elles ont été dénoncées par des entreprises concernées.

La procédure de non-contestation de griefs et la démarche de conformité

A l'issue d'un processus de consultation publique engagé en 2011, l'année 2012 a permis à l'Autorité de la concurrence de faire connaître sa doctrine en matière de non-contestation de griefs, procédure instituée en 2001 par la loi 43 ( * ) . Le III de l'article L. 464-2 du code de commerce prévoit, dans le cas où une entreprise ne conteste pas les griefs qui lui sont notifiés au titre d'une pratique anticoncurrentielle et que l'Autorité décide d'en tenir compte, que le montant maximal de la sanction est réduit de moitié. Cette procédure incitative pour les entreprises permet aussi à l'Autorité de gagner du temps de procédure dans le traitement des dossiers. Plus d'une trentaine d'affaires ont donné lieu depuis 2011 à l'application de cette procédure. L'Autorité a publié un communiqué le 10 février 2012 afin de faire connaître ses lignes directrices dans l'application de cette procédure de non-contestation de griefs, en particulier le calcul des sanctions pécuniaires, afin de montrer aux entreprises l'intérêt que cette procédure représente pour elles, en permettant expressément le cumul avec la procédure de clémence 44 ( * ) . La non-contestation de griefs peut être assortie d'engagements de l'entreprise de modifier son comportement, de nature à permettre une nouvelle réduction du montant des sanctions. Cette publication fait suite à celle du communiqué de l'Autorité sur les sanctions, le 16 mai 2011, par lequel elle faisait connaître ses méthodes pour le calcul du montant des sanctions pécuniaires 45 ( * ) . Cette démarche publique, pédagogique et préventive, a pour mérite de faire connaître aux entreprises les conditions précises dans lesquelles elles risquent d'être sanctionnées et, par conséquent, les pratiques plus vertueuses qui leur permettent d'alléger les éventuelles sanctions. La procédure de non-contestation de griefs a été utilisée à trois reprises parmi les huit affaires ayant donné lieu à une sanction en 2011.

La démarche engagée par l'Autorité en 2011 concernant la conformité s'inscrit dans le cadre de la procédure de non-contestation de griefs. Il s'agit d'inciter les entreprises, en proposant une réduction du montant des sanctions pécuniaires, à mettre en oeuvre notamment au titre d'engagements accessoires à une non-contestation de griefs des programmes internes de conformité aux règles de concurrence. Ces programmes ont pour objet de sensibiliser les salariés et les dirigeants au respect des règles de concurrence et ainsi mieux prévenir la commission des infractions, en prévoyant par exemple des formations, des mécanismes d'alerte, des sanctions disciplinaires en cas de manquement ou un devoir de collaboration avec l'Autorité. Ils doivent bien sûr être sérieux et vérifiables. Cette démarche est très innovante, au regard des expériences étrangères, et l'Autorité considère que la conformité doit devenir un pilier essentiel de la politique de concurrence. Aussi l'approche de l'Autorité sur les programmes de conformité a-t-elle aussi donné lieu, le 10 février 2012, à la publication d'un document-cadre 46 ( * ) . Selon ce document, une entreprise dotée d'un programme de conformité pourrait bénéficier d'une circonstance atténuante si elle met fin d'elle-même à une pratique autre qu'un cartel faisant l'objet ultérieurement d'une enquête par l'Autorité, tandis qu'en cas de cartel il est recommandé de solliciter une procédure de clémence.

En 2011, 215 décisions d'autorisation de concentration ont été rendues, dont 7 sous réserve d'engagements et une décision d'inapplicabilité du contrôle, étant entendu que 231 notifications ont été reçues. Par ailleurs, l'Autorité a retiré en 2011 la décision d'autorisation de l'acquisition de TPS et CanalSatellite par Vivendi Universal et Canal plus, pour non-respect des engagements pris lors de l'opération. Cette décision a fait l'objet d'un recours devant le Conseil d'État et d'une question prioritaire de constitutionnalité.

La décision du Conseil constitutionnel n° 2012-280 QPC du 12 octobre 2012

Rendue dans le cadre du recours formé à l'encontre de la décision de l'Autorité de la concurrence retirant l'autorisation de l'opération d'acquisition de TPS et CanalSatellite par Vivendi Universal et Canal plus, la décision du Conseil constitutionnel n° 2012-280 QPC du 12 octobre 2012 a conforté l'Autorité de la concurrence dans l'exercice de ses prérogatives, le Conseil estimant notamment qu'elle respectait bien les principes d'indépendance et d'impartialité des juridictions, qui découlent de l'article 16 de la Déclaration de 1789 et s'imposent à toute autorité administrative indépendante qui exerce un pouvoir de sanction, ce dont ne peut que se féliciter votre rapporteur, au regard de la qualité de la mission d'intérêt général que remplit l'Autorité.

Aucun recours n'est à noter en 2011. Concernant le stock des affaires au 31 décembre 2011, 144 affaires étaient en cours en matière de contentieux des pratiques anticoncurrentielles et 20 avis étaient en cours, soit un niveau relativement stable sur cinq ans. Le délai moyen de traitement des affaires se maintient à 16 mois, comme en 2010.

Enfin, votre rapporteur signale le décret n° 2012-822 du 26 juin 2012 relatif à la rémunération de certains services rendus par l'Autorité de la concurrence, qui ouvre la voie à la diversification des ressources de l'Autorité. Ce texte permet de percevoir des rémunérations pour services rendus au titre de la participation financière des utilisateurs d'une plate-forme électronique d'échange dématérialisé des documents entre les parties, de contrats de licence pour l'utilisation par des éditeurs juridiques de sa production documentaire, de droits d'entrée pour l'organisation de colloques, conférences et séminaires, ainsi que de missions d'expertise hors du champ de ses obligations légales.

d) L'articulation entre la DGCCRF et l'Autorité de la concurrence

Dans son rôle déjà évoqué de veille concurrentielle et de contrôle du respect du droit de la concurrence, la DGCCRF relève, par les enquêtes de ses agents, des indices de pratiques anticoncurrentielles (ententes, abus de position dominante, prix abusivement bas). Un certain nombre de ces indices donnent lieu à des propositions d'enquêtes transmises à l'Autorité de la concurrence, lorsqu'elle est susceptible d'être compétente.

L'Autorité de la concurrence peut ainsi se saisir des affaires relevées ou traitées par la DGCCRF à différents stades. L'article L. 450-5 du code de commerce prévoit en effet que le rapporteur général de l'Autorité est informé des investigations que la DGCCRF entend engager sur des faits susceptibles de constituer des pratiques anticoncurrentielles (propositions d'enquête), de sorte qu'il peut décider d'en prendre la direction, puis qu'il est informé sans délai du résultat de ces investigations (rapports d'enquête), lui permettant de proposer à l'Autorité de se saisir de l'affaire. Le choix de se saisir dépend de l'intérêt de l'affaire, des montants financiers en jeu, au regard notamment des critères économiques d'engagement du pouvoir d'injonction et de transaction du ministre chargé de l'économie, ou encore de la dimension nationale des pratiques. Lorsque l'Autorité ne se saisit pas du résultat des investigations, le ministre chargé de l'économie conserve la faculté de la saisir, sans quoi il lui appartient, par la DGCCRF, d'utiliser son pouvoir d'injonction et de transaction pour faire cesser les pratiques anticoncurrentielles mises à jour.

Comme l'illustre le tableau ci-après, l'Autorité se saisit depuis 2009 de moins en moins, tant en proportion qu'en valeur absolue, des propositions pour diriger l'enquête, les autres restant alors pilotées par la DGCCRF, alors qu'en proportion elle se saisit d'autant de rapports d'enquête, pour un nombre décroissant en valeur absolue.

Propositions et rapports d'enquête sur des pratiques anticoncurrentielles
transmis à l'Autorité de la concurrence par la DGCCRF

2009

2011

2011

Propositions transmises

81

100 %

77

100 %

87

100 %

Propositions prises en charge par l'Autorité

33

40,7 %

28

36,4 %

27

31,0 %

Propositions traitées par la DGCCRF

48

59,3 %

49

63,6 %

60

69,0 %

Rapports transmis 47 ( * )

24

100 %

18

100 %

14

100 %

Rapports pris en charge par l'Autorité

8

33,3 %

6

33,3 %

5

35,7 %

Rapports traités par la DGCCRF

16

66,7 %

12

66,7 %

9

64,3 %

Source : Autorité de la concurrence et DGCCRF.

En outre, l'article L. 450-6 du code de commerce dispose que des agents de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes sont mis à disposition du rapporteur général à sa demande, outre les agents dont il dispose dans ses propres services d'instruction. Cette faculté est utilisée ponctuellement par l'Autorité de la concurrence.

* 24 La directive nationale d'orientation pour 2012 est consultable à l'adresse suivante :

http://www.economie.gouv.fr/files/directions_services/dgccrf/dgccrf/dno/dno2012/DNO_2012.pdf

* 25 Les pouvoirs d'enquête résultent des articles L. 450-1 à L. 450-4, L. 450-7 et L. 450-8 du code de commerce, ainsi qu'à l'article L. 141-1 du code de la consommation, qui y renvoie. Pour les agents habilités de la concurrence, de la consommation et de la répression des fraudes, ces pouvoirs comportent l'accès à tous locaux et documents professionnels, l'absence d'opposabilité du secret professionnel, les visites et saisies sur autorisation judiciaire...

* 26 Sauf pour les pratiques anticoncurrentielles, qui font intervenir l'Autorité de la concurrence.

* 27 Article L. 450-2 du code de commerce.

* 28 Ordonnance n° 2005-1086 du 1 er septembre 2005 instaurant un règlement transactionnel pour les contraventions au code de commerce et au code de la consommation et portant adaptation des pouvoirs d'enquête et renforcement de la coopération administrative en matière de protection des consommateurs.

* 29 Ordonnance n° 2005-1086 du 1 er septembre 2005 précitée.

* 30 Ordonnance n° 2008-1161 du 13 novembre 2008 portant modernisation de la régulation de la concurrence.

* 31 En cas de constatation d'une pratique anticoncurrentielle, il n'y a pas de transmission d'un procès-verbal d'infraction au procureur de la République, mais s'il y a lieu saisine de l'Autorité de la concurrence.

* 32 Le contrôle des pratiques restrictives de concurrence relève de ce que l'on appelle la « brigade de contrôle de la loi de modernisation de l'économie » (« brigade LME ») de la DGCCRF, installée en 2009 pour suivre le contrôle des dispositions modifiées par la loi n° 2008-776 du 4 août 2008 de modernisation de l'économie concernant ces pratiques. Le champ de contrôle de la « brigade LME » s'est étendu depuis, compte tenu des évolutions de la DGCCRF, à l'ensemble des pratiques restrictives de concurrence, en remplacement des effectifs chargés de cette mission. Les effectifs de la « brigade LME » représentent 120 agents, répartis dans les services régionaux.

* 33 Par exemple les règles de la coopération commerciale, fixées par l'article L. 442-6 du code de commerce, qui sont à l'origine de la majorité du contentieux en matière civile.

* 34 Loi n° 2005-882 du 2 août 2005 en faveur des petites et moyennes entreprises.

* 35 Décret n° 2010-596 du 3 juin 2010 relatif à la conférence nationale de l'industrie.

* 36 Voir infra p. 40.

* 37 Sous réserve des compétences de la Commission européenne pour le contrôle des opérations de dimension communautaire.

* 38 En application de l'article L. 430-7-1 du code de commerce, au stade de la notification, dont il est informé, « le ministre chargé de l'économie peut évoquer l'affaire et statuer sur l'opération en cause pour des motifs d'intérêt général autres que le maintien de la concurrence et, le cas échéant, compensant l'atteinte portée à cette dernière par l'opération ».

* 39 Correspondant à 185 ETPT, pour un plafond d'emplois de 187 ETPT.

* 40 Cette loi comporte d'autres dispositions concernant directement l'Autorité de la concurrence, en particulier en matière de communication à une juridiction d'éléments en sa possession concernant une pratique anticoncurrentielle, y compris de sa propre initiative (article L. 462-3), et en matière de suspension du délai de prescription (article L. 462-7).

* 41 L'Autorité était interrogée sur le déploiement de la fibre optique, en vue de la discussion de la proposition de loi n° 118 (2011-2012) visant à assurer l'aménagement numérique du territoire.

* 42 Hors affaires encore pendantes devant la cour d'appel ou, le cas échéant, la Cour de cassation (une décision rendue par l'Autorité en 2008). Les données de 2011 ne sont pas encore connues.

* 43 Loi n° 2001-420 du 15 mai 2001 relative aux nouvelles régulations économiques.

* 44 Ce communiqué est consultable à l'adresse suivante :

http://www.autoritedelaconcurrence.fr/doc/communique_ncg_10fevrier2012.pdf

* 45 Ce communiqué est consultable à l'adresse suivante :

http://www.autoritedelaconcurrence.fr/doc/communique_sanctions_concurrence_16mai2011_fr.pdf

* 46 Ce document-cadre est consultable à l'adresse suivante :

http://www.autoritedelaconcurrence.fr/doc/document_cadre_conformite_10_fevrier_2012.pdf

* 47 Hors rapports concluant à l'absence de pratiques anticoncurrentielles.

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