TITRE IV - BIODIVERSITÉ
Au sein du titre IV, relatif à la biodiversité, votre commission des lois s'est saisie des seules dispositions relatives à l'assainissement et aux ressources en eau (articles 56 à 59), figurant au sein du chapitre IV de ce titre.
CHAPITRE IV - DISPOSITIONS RELATIVES A L'ASSAINISSEMENT ET AUX RESSOURCES EN EAU
Conformément aux impératifs fixés par le chapitre II du titre II du projet de loi de programme relatif à la mise en oeuvre du Grenelle de l'environnement et en lien avec les engagements communautaires de la France 19 ( * ) , les articles du présent chapitre visent à « retrouver une bonne qualité écologique de l'eau et assurer son caractère renouvelable dans le milieu et abordable pour le citoyen ».
Article 56 (art. L. 212-4 et L. 213-2 du code de l'environnement, art. 83 de la loi n°2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques et art. L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales) Promotion de l'intercommunalité dans le domaine de l'eau
Cet article renforce l'intercommunalité dans le domaine de l'eau en valorisant l'action des établissements publics territoriaux de bassin (EPTB) et en mettant en place un service unifié de l'assainissement dans les agglomérations.
• La valorisation de l'action des établissements publics territoriaux de bassin :
Apparus dans les années 1990 puis consacrés par la loi n°2006-1772 du 30 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques, les établissements publics territoriaux de bassin sont étroitement liés à la commission locale de l'eau : aux termes de l'article L. 212-4 du code l'environnement, cette dernière peut en effet faire appel à un EPTB pour « l'exécution de certaines de ses missions ».
Plus précisément, les EPTB visent à « faciliter, à l'échelle du bassin ou du sous-bassin, [...] la gestion équilibrée de la ressource en eau » 20 ( * ) par les collectivités territoriales. Ils sont donc investis d'un rôle de coordination, de conseil et d'animation, qui en fait les garants de la cohérence des actions entreprises dans le bassin ou le sous-bassin dont ils ont la charge.
Ce rôle particulier fonde la nature hybride des EPTB.
D'une part, en tant que structures de coordination, les EPTB sont profondément dépendants des collectivités territoriales : créés par celles-ci et leurs groupements, les EPTB ne disposent que de compétences déléguées 21 ( * ) . Leur création est ainsi une simple faculté pour les collectivités, et non une obligation. De plus, les EPTB ne sont pas les partenaires exclusifs de la commission locale de l'eau, qui peut déléguer ses missions indifféremment à un EPTB, à une collectivité territoriale ou à un groupement de collectivités.
D'autre part, en tant que gestionnaires d'un bassin ou d'un sous-bassin, les ETPB reposent sur une logique hydrographique : la délimitation de leur périmètre d'intervention est opérée par le préfet coordonnateur de bassin et en fonction de critères exclusivement écologiques 22 ( * ) , si bien que les EPTB ne sont pas liés par les frontières de leurs adhérents.
Pour tirer pleinement profit de la nature particulière des EPTB, faciliter leur constitution et leur donner une place accrue dans la gestion de l'eau, l'article 56 :
- oblige la commission locale de l'eau à confier à un EPTB les missions qu'elle souhaite déléguer, dès lors que le périmètre d'action de ce dernier couvre intégralement celui du schéma d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE). Toutefois, cette obligation est doublement conditionnée : en premier lieu, elle ne s'applique qu'aux SAGE dont le périmètre est défini après le 1 er janvier 2010, interdisant de porter une atteinte excessive aux situations préalablement constituées ; en second lieu, elle ne joue que lorsqu'il n'existe aucune collectivité territoriale ou aucun groupement de collectivités dont le périmètre d'intervention recoupe celui du SAGE ;
- étend les compétences des EPTB. Alors qu'ils n'ont, en l'état actuel du droit, qu'une fonction d'exécution des décisions de la commission locale de l'eau, le projet de loi les habilite à contribuer « à l'élaboration et au suivi du SAGE » ;
- consacre le pouvoir d'initiative des représentants des collectivités territoriales au sein de la commission locale de l'eau : le présent article prévoit qu'ils pourront faire appel au préfet coordonnateur de bassin afin de demander la création d'un EPTB, et impose au préfet de leur rendre compte de sa décision ;
- inclut, parmi les orientations prioritaires des agences de l'eau pour la période 2007-2013, la promotion des EPTB et de leur action.
Les EPTB deviennent ainsi des acteurs de référence dans la gestion de l'eau.
• La mise en place d'un service unifié de l'assainissement dans les grandes agglomérations :
En outre, l'article 56 unifie les services d'assainissement des eaux usées et des services de traitement des eaux pluviales dans les agglomérations. Il s'agit, dans ce cadre, de créer des synergies entre ces deux services, dont les missions sont connexes et qui utilisent fréquemment les mêmes réseaux.
Ceci étant, leurs spécificités respectives ne seront pas méconnues. L'unification n'étant pas synonyme de fusion, les services d'assainissement des eaux pluviales resteront un service public administratif, tandis que la gestion des eaux usées conservera sa nature industrielle et commerciale.
Pour réaliser cette unification, l'article 56 modifie la liste des compétences optionnelles dévolues aux communautés d'agglomération 23 ( * ) : plutôt qu'en matière d'« assainissement », celles-ci seront compétentes pour « la collecte, le transport, le stockage et le traitement des eaux pluviales » dans certaines zones sensibles 24 ( * ) . Par ailleurs, la compétence optionnelle « eau » sera maintenue en l'état.
Pour permettre aux services concernés de se préparer à ce rapprochement, le présent article prévoit que ces dispositions n'entreront en vigueur qu'à compter du 1 er janvier 2012.
La commission des affaires économiques a adopté l'article 56 sans modification.
• La position de votre commission des lois :
Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 56 sans modification .
Article 57 (art. L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 1331-1-1 et L. 1331-6 du code de la santé publique) Modalités de contrôle des installations d'assainissement non collectif
Cet article étend les pouvoirs des communes en matière de contrôle des installations d'assainissement non collectif, notamment en leur permettant d'effectuer des travaux d'office.
• Les obligations des communes :
Tout d'abord, il modifie l'article L. 2224-2 du code général des collectivités territoriales afin de préciser les obligations des communes, sans toutefois apporter de modification de fond au dispositif actuel. La commission des affaires économiques a ainsi adopté un amendement de M. Bruno Sido, rapporteur, qui distingue trois modalités de contrôle :
- pour les installations neuves ou à réhabiliter, un examen de la conception devra être mené préalablement à la réalisation des travaux ou, le cas échéant, au dépôt d'une demande de permis de construire ou d'aménager ;
- pour les installations construites ou réhabilitées depuis moins de huit ans, un contrôle de l'exécution devra être mené ;
- le fonctionnement et l'entretien des autres installations devront être contrôlés au moins tous les huit ans.
• Les suites du contrôle :
En outre, les conséquences des contrôles sont précisées.
Dans sa rédaction actuelle, l'article L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales se borne à prévoir que les communes doivent, « si nécessaire », établir « une liste des travaux à effectuer », sans préciser dans quels cas une telle intervention est « nécessaire ». Ces dispositions sont donc une source d'incertitudes non seulement pour les services des mairies, mais aussi pour les propriétaires.
Pour résoudre cette lacune, l'article 57 énumère clairement les cas dans lesquels l'état d'une installation d'assainissement non collectif devra être considérée comme insatisfaisant. Il précise ainsi que les résultats du contrôle devront être considérés comme négatifs lorsque :
- l'installation n'est pas conforme à la réglementation en vigueur ;
- elle est à l'origine de « dangers pour la santé des personnes » ;
- elle présente des « risques avérés de pollution de l'environnement ».
Les communes confrontées à l'un de ces cas devront remettre au propriétaire un document récapitulant les travaux à effectuer afin d'améliorer l'état de son installation. Pour ne pas faire peser sur les communes et sur les maires une responsabilité excessive et inadaptée à leur expertise réelle, il est prévu que les critères d'évaluation des risques sanitaires et environnementaux seront fixés par arrêté ministériel.
Parallèlement, les pouvoirs des communes sont accrus : le code de la santé publique est modifié afin de leur permettre, si le propriétaire n'a pas procédé aux travaux prescrits dans un délai de quatre ans 25 ( * ) , de les effectuer d'office et aux frais de l'intéressé.
Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 57 sans modification.
Article 58 (art. L. 2224-5, L. 2224-7-1 et L. 2224-8 du code général des collectivités territoriales ; art. L. 213-10-8 et L. 231-14-1 du code de l'environnement) Diminution des pertes d'eau
Le présent article vise à diminuer les pertes d'eau en étendant les obligations des services d'assainissement et d'eau potable et en prévoyant, en cas de fuites en réseau importantes, des dispositifs d'incitation financière à la réalisation de travaux.
• La détection et la résolution des pertes en eau :
Le texte originel du gouvernement impose aux communes de mettre en place et de tenir à jour un inventaire décrivant, d'une part, les ouvrages de transport et de distribution d'eau potable, et, d'autre part, les ouvrages de collecte et de transport des eaux usées. Ces inventaires doivent notamment permettre de déterminer le taux de perte en eau du réseau. S'ils révèlent que ce taux est supérieur à un taux fixé pour le département et déterminé par décret, un projet de programme est mis en place par la commune dans un délai déterminé par le préfet ; ce projet est ensuite transmis pour avis au préfet avant son adoption par l'assemblée délibérante.
La commission des affaires économiques a modifié plusieurs de ces dispositions :
- afin de rationaliser les documents produits par les communes, elle a rattaché l'inventaire au schéma de distribution d'eau potable arrêté par elles en application de l'article L. 2224-7-1 du code général des collectivités territoriales. Dans cette optique, elle a supprimé le terme d'« inventaire » mais a conservé la référence à un « descriptif détaillé » ;
- elle a précisé que le programme pluriannuel de travaux d'amélioration du réseau visant à réduire les pertes en eau pourrait être élaboré par les « services publics de distribution d'eau et d'assainissement », et non par les seules communes. La responsabilité de ce programme pourra donc être confiée aux délégataires des services d'eau ;
- elle a supprimé la compétence du préfet pour fixer le délai dans lequel le projet de programme doit être réalisé, et a prévu que celui-ci devrait être élaboré « avant la fin du second exercice suivant l'exercice pour lequel le dépassement a été constaté ». Elle a ainsi renforcé la stabilité et la prévisibilité de ces dispositions ;
- à l'initiative du rapporteur, elle a supprimé la transmission du projet de programme pour avis au préfet ;
- enfin, constatant que le critère géographique initialement privilégié manquait de pertinence, elle a prévu que le taux maximal de perte en eau serait fixé en fonction des « caractéristiques du service et de la ressource » plutôt que par département.
• La mise en place d'incitations financières à la diminution des pertes d'eau :
Pour compléter ce dispositif, l'article 58 met en place des incitations financières à la réduction des pertes d'eau en réseau, à la fois sous forme de sanctions et sous forme d'aides financières.
En ce qui concerne les sanctions, le présent article prévoit que, lorsque le taux de perte en eau du réseau dépasse le taux maximal ou lorsque le programme pluriannuel de travaux d'amélioration du réseau n'a pas été réalisé dans le délai imparti, le taux de la redevance « alimentation en eau potable » sera multiplié par deux.
Parallèlement, le texte du gouvernement prévoyait que l'agence de l'eau - ou l'office de l'eau pour les collectivités ultramarines - pourrait verser des aides financières constituant des « incitations financières à la réduction des pertes en eau » aux collectivités touchées par une telle majoration de leur redevance. La commission des affaires économiques a étendu le champ de cette mesure : des aides pourront être attribuées à toutes les collectivités , dès lors que l'agence de l'eau ou l'office de l'eau l'estimera opportun. Ainsi, ce dispositif permettra non seulement de réprimer les pertes en eau trop importantes, mais aussi de les prévenir.
• Le renforcement de la transparence et de l'efficacité de la gestion de l'eau :
Par ailleurs, cet article renforce les obligations d'information du maire, en prévoyant que celui-ci devra communiquer au conseil municipal et laisser à la disposition des usagers la note établie annuellement par l'agence de l'eau sur les redevances acquittées par les abonnés et sur la réalisation, par cette dernière, de son programme pluriannuel d'intervention 26 ( * ) .
Il permet enfin de rectifier une omission et de donner une base légale à l'action des associations syndicales libres en matière de distribution de l'eau. La loi sur l'eau et les milieux aquatiques du 30 décembre 2006 avait en effet omis de mentionner les compétences de ces dernières : l'article L. 2224-7-1 du code général des collectivités territoriales est donc modifié afin qu'elles puissent continuer à assumer les missions qui leur sont confiées par les communes.
• La position de votre commission des lois :
Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 58 sans modification .
* 19 Directive 2000/60/CE du Parlement européen et du Conseil du 23 octobre 2000 établissant un cadre pour une politique communautaire dans le domaine de l'eau.
* 20 Article L. 213-12 du code de l'environnement.
* 21 Articles L. 212-4 et L. 213-12 du code de l'environnement.
* 22 Leur périmètre doit obligatoirement couvrir celui d'un bassin ou d'un sous-bassin versant.
* 23 Les compétences dites « optionnelles » sont contenues dans une liste de six compétences, dont trois doivent être exercées par les communautés en lieu et place des communes : II de l'article L. 5216-5 du code général des collectivités territoriales.
* 24 Il s'agit des « zones où des mesures doivent être prises pour limiter l'imperméabilisation des sols et pour assurer la maîtrise du débit et de l'écoulement des eaux pluviales et de ruissellement » et des « zones où il est nécessaire de prévoir des installations pour assurer la collecte, le stockage éventuel et, en tant que de besoin, le traitement des eaux pluviales et de ruissellement lorsque la pollution qu'elles apportent au milieu aquatique risque de nuire gravement à l'efficacité des dispositifs d'assainissement » ; ces zones doivent être délimitées par les communes ou leurs établissements publics de coopération en application des dispositions de l'article L. 2224-10 du code général des collectivités territoriales.
* 25 Ce délai de quatre ans est déjà prévu par le droit en vigueur : article L. 1331-1-1 du code l'environnement.
* 26 Ce programme, consacré par la loi n°2006-1772 du 20 décembre 2006 sur l'eau et les milieux aquatiques et inséré à l'article L. 213-9-1 du code de l'environnement, « détermine les domaines et les conditions de son action et prévoit le montant des dépenses et des recettes nécessaires à sa mise en oeuvre ». Les orientations prioritaires du programme pluriannuel des agences de l'eau, ainsi que le plafond de leurs dépenses, sont fixées par le Parlement.