CHAPITRE II - MODIFICATIONS DU CODE DE L'URBANISME
Article 4 (art. L. 111-6-2 du code de l'urbanisme)
Inopposabilité aux demandes de permis de construire ou
d'aménager
du refus d'installation de systèmes
d'énergies renouvelables
A la croisée de deux objectifs difficilement compatibles, cet article constitue un point d'équilibre entre le souci environnemental et la protection du patrimoine.
Une interdiction relative
L'article 4 prévoit, sous la réserve d'exceptions liées aux régimes de protection particuliers, l'inopposabilité aux demandes d'occupation ou d'utilisation du sol du refus de l'installation de dispositifs individuels de production d'énergie renouvelable (systèmes solaires thermiques ou photovoltaïques...), de l'utilisation en façade de matériaux renouvelables permettant d'éviter l'émission de gaz à effet de serre (bois, ....), de la pose de toitures végétalisées ou retenant les eaux pluviales.
Prudemment, l'article 4 module ce principe à deux niveaux :
1. Le permis de construire ou d'aménager ou la décision prise sur une déclaration préalable pourrait néanmoins prescrire des mesures permettant « la bonne intégration architecturale du projet dans le bâti existant et dans le milieu environnant » ;
2. Il serait possible de s'opposer à ces installations dans les périmètres de protection :
- secteur sauvegardé,
- zone de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP),
- périmètre de protection d'un l'immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques,
- dans un site inscrit ou classé,
- à l'intérieur du coeur 7 ( * ) d'un parc national,
non plus qu'aux travaux portant sur :
- un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques,
- un immeuble adossé à un immeuble classé,
- un immeuble protégé par un PLU pour des motifs d'ordre culturel, historique ou écologique.
L'article 4 complète la liste des « exemptions écologiques » par les périmètres délimités par une commune ou un EPCI compétent en matière de PLU pour des motifs de protection du patrimoine bâti ou non bâti, des paysages ou des perspectives monumentales et urbaines.
Le public serait consulté par la mise à sa disposition du projet de décision institutive durant le mois précédant la réunion du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'EPCI qui institue le périmètre de protection, après avis conforme de l'architecte des bâtiments de France (ABF) rendu selon des modalités précisées par décret en Conseil d'Etat.
L'article 4 assouplit, cependant, ces exclusions au régime d'inopposabilité qu'il édicte ; il exige une justification particulière pour les interdictions ou limitations nouvelles.
un texte opportunément resserré
La commission des affaires économiques a modifié l'article 4 sur trois points :
- elle a restreint le champ d'application des inopposabilités aux dispositifs domestiques -et non individuels- de protection d'énergie renouvelable ;
- elle a supprimé le caractère conforme de l'avis de l'architecte des bâtiments de France à la délimitation du périmètre de protection institué par l'autorité locale et a prévu que cet avis est réputé favorable s'il n'est pas rendu par écrit dans un délai de deux mois après la transmission du projet par le maire ou le président de l'EPCI ;
- elle a fixé l'entrée en vigueur du dispositif d'inopposabilité au terme de six mois après la publication de la loi.
Votre commission des lois approuve ce dispositif de « promotion raisonnable » des énergies renouvelables.
Sous la réserve de deux amendements -le premier de coordination pour corriger une erreur de référence par suite de la réécriture du régime des PLU, le second, rédactionnel- elle a donné un avis favorable à l'adoption l'article 4 ainsi modifié .
Article 5 (chap. III du Titre premier du Livre premier du code de l'urbanisme) Directives territoriales d'aménagement et de développement durables
L'article 5 refonde la directive territoriale d'aménagement (DTA), document de planification d'Etat, en lui substituant la directive territoriale d'aménagement et de développement durables (DTADD). Elle y intègre les objectifs fixés à l'urbanisme par le « Grenelle I » et en simplifie la procédure d'élaboration.
1. La DTA : un instrument entravé par sa lourdeur
Introduites par la loi du 4 février 1995 d'orientation pour l'aménagement et le développement du territoire, les DTA fixent les orientations fondamentales de l'Etat en matière d'aménagement et d'équilibre, de protection et de mise en valeur des territoires. Elles n'ont pas vocation à couvrir l'ensemble des territoires mais à structurer les plus sensibles.
Actuellement, elles sont élaborées sous la responsabilité de l'Etat, à son initiative ou sur la demande d'une région, après consultation du Conseil économique et social régional et en association avec les régions, les départements, les communes chefs-lieux d'arrondissement, les communes de plus de 20.000 habitants, les groupements de communes en matière d'aménagement de l'espace ou d'urbanisme et les comités de massifs. L'avis de ces collectivités et organismes est réputé favorable s'il n'est pas intervenu dans un délai de trois mois à compter de leur saisine.
Puis le projet de directive est soumis à enquête publique. La directive, enfin, éventuellement modifiée pour tenir compte des avis rendus, est approuvée par décret en Conseil d'Etat. Son élaboration, études préalables comprises, s'étend sur une période de 9 à 10 ans.
La DTA est opposable aux SCOT et aux schémas de secteurs, ainsi qu'aux PLU, aux cartes communales et aux documents en tenant lieu en l'absence de SCOT et schémas de secteur.
Si elles se présentent comme un « instrument puissant d'aménagement du territoire », les six DTA approuvées ne couvrent à ce jour que 30.367 km 2 , soit 5,55 % du territoire national.
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Le bilan des DTA L'Etat a engagé entre 1996 et 1999 sept DTA : - quatre DTA littorales : deux concernent des estuaires et des ports (DTA Estuaires de la Seine et DTA Estuaire de la Loire), deux autres la façade méditerranéenne, très urbanisée (DTA des Alpes-Maritimes et DTA des Bouches-du-Rhône) ; - une DTA métropolitaine d'échelle internationale : celle de l'aire métropolitaine lyonnaise ; - une DTA de zone de reconversion minière (bassins miniers nord-lorrains) ; - une DTA en zone de montagne (Alpes du nord). Les mandats des préfets coordonnateurs, de région ou de département, pour l'élaboration du document et la consultation des collectivités ont été signés sur la période d'étendant de fin 1997 à début 2001. Six des sept DTA sont approuvées : - DTA des Alpes-Maritimes (163 communes, 1,1 M hab.,4.300 km 2 ) - décret du 2 décembre 2003 : elle couvre l'ensemble du département ; - DTA des bassins miniers nord-lorrains (488 communes, 0,8 M hab., 4.000 km 2 ) : elle s'étend pour partie sur trois départements (Meurthe et Moselle et Moselle) (décret du 2 août 2005) ; - DTA de l'estuaire de la Seine (942 communes, 1,6 M hab., 6.838 km 2 ) : elle couvre pour partie les départements Calvados, Eure et Seine-Maritime (décret du 10 juillet 2006) ; - DTA de l'estuaire de la Loire (199 communes, 1,2 M hab., 5.642 km 2 ) : elle s'étend pour partie sur deux départements (Loire-Atlantique et Maine et Loire) (décret du 17 juillet 2006) ; - DTA de l'aire métropolitaine lyonnaise (383 communes, 2,4 M hab., 4.500 km 2 ) : elle concerne pour partie quatre départements (Rhône, Ain, Isère et Loire) (décret du 9 janvier 2007) ; - DTA des Bouches du Rhône (119 communes, 1,9 M hab., 5.087 km 2 ) : elle couvre l'ensemble du département (décret du 10 mai 2007). La septième DTA projetée est en cours d'élaboration : DTA des Alpes du nord (923 communes, 1,8 M hab., 16.400 km 2 ) : elle couvre les départements de Haute Savoie, Savoie et pour partie l'Isère et la Drôme. Le préfet de région a été investi d'un nouveau mandat le 27 juillet 2007. L'approbation de la directive est prévue pour mi 2010, après enquête publique à l'automne 2009. Au total les sept DTA couvriront un territoire de 46.767 km 2 peuplé de 10,8 M d'habitants environ. Source : MEEDOM |
Cet état des lieux souligne la longueur du processus de création des DTA.
Leur révision, dans le silence de la loi, obéit à la même procédure, ce qui a conduit, récemment, le législateur à instituer une procédure simplifiée de modification quand les changements envisagés ne portent pas atteinte à l'économie générale du document : dans ce cas, celui-ci, désormais, est modifié par le préfet de région, après sa soumission à enquête publique par le préfet du département. En outre, si la modification ne porte que sur un ou plusieurs EPCI compétents en matière de PLU ou une ou plusieurs communes non-membres, l'enquête est restreinte à leur territoire 8 ( * ) .
2. Les novations introduites par le projet de loi
La principale réside dans la suppression de l'opposabilité directe des directives qui sont, également, désormais en charge des préoccupations écologiques de l'Etat.
Un nouvel outil de planification pour l'Etat
Ces modifications concernent respectivement l'objet, les procédures d'élaboration, de modification et de révision des DTADD ainsi que leurs effets juridiques :
- Le projet élargit le champ de la DTA en y intégrant les thèmes du développement durable, lequel figure désormais symboliquement dans son appellation (cohérence des continuités écologiques, amélioration des performances énergétiques, réduction des émissions de gaz à effet de serre...).
- Le projet de directive est élaboré par l'Etat, en concertation avec les régions, les départements, les communautés urbaines, d'agglomération et de communes compétentes en matière de SCOT, et les communes non membres d'une de ces communautés, situées dans le périmètre du projet. L'avis de ces collectivités est réputé favorable s'il n'a pas été rendu par écrit dans un délai de trois mois. Après évaluation environnementale, la directive est approuvée par décret en Conseil d'Etat.
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Elle comporte l'établissement d'un rapport concernant les effets notables sur l'environnement de la mise en oeuvre du document et les mesures permettant d'y remédier. Ce rapport est rendu public avant l'adoption du document. |
La même procédure est applicable à la révision de la DTADD. En revanche, sa modification, dans la mesure où elle ne porte pas atteinte à l'économie générale de la directive, intervient par décret en Conseil d'Etat après consultation des collectivités.
- La DTADD, contrairement à la DTA, n'est pas directement opposable ; elle l'est au travers d'un projet d'intérêt général (PIG) :
- peuvent être qualifiés de PIG pour l'application de la directive 9 ( * ) -pendant le délai de 12 ans suivant la publication de la DTADD-, les projets de protection des espaces naturels, agricoles et forestiers ou les espaces soumis à des risques, les constructions, travaux, installations et aménagements nécessaires à la mise en oeuvre des DTADD.
Rappelons que les PIG doivent être pris en compte par les documents d'urbanisme en application de l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme.
Les conséquences de la suppression des DTA
1. L'article 5 procède aux coordinations nécessitées par la suppression des DTA et donc de l'opposabilité directe des directives aux documents d'urbanisme, en maintenant la compatibilité des SCOT et des schémas de secteur (ou en leur absence, des PLU, des cartes communales ou des documents en tenant lieu) avec :
- les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral ;
- avec le schéma directeur de la région d'Ile-de-France ou le schéma d'aménagement régional de Guadeloupe, de Guyane, de Martinique et de La Réunion.
2. Il introduit des dispositions transitoires afin de régler le sort des DTA :
- celles qui ont été approuvées avant la publication de la loi dite « Grenelle II » conservent les effets qui leur étaient attachés avant l'intervention de celle-ci et sont donc opposables.
Le cas spécifique de l'outre-mer
L'article 5 modifie les modalités d'élaboration des schémas d'aménagement régionaux (SAR) des départements et régions d'outre-mer, qui fixent les orientations fondamentales en matière d'aménagement du territoire et de protection de l'environnement.
Il est élaboré à l'initiative et sous l'autorité du conseil régional qui, au plus tard à l'expiration d'un délai de dix ans à compter de sa date d'approbation, délibère sur son maintien en vigueur ou sur une mise en révision complète ou totale. A défaut, le SAR devient caduc.
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- Le premier SAR de La Réunion a été approuvé par un décret du 6 novembre 1995. La région a décidé sa révision par une délibération du 5 novembre 2004. - Le SAR de la Martinique a été approuvé par décret du 23 décembre 1998. Il a été mis en révision en 2008. - Le SAR de la Guadeloupe a été approuvé par un décret du 5 janvier 2001. - Le SAR de la Guyane a été approuvé par décret du 2 mai 2002 mais, en raison de la longueur de sa procédure d'élaboration, il était déjà un peu décalé au moment de son approbation, notamment au regard de l'évolution démographique du territoire. C'est pourquoi, le Conseil régional a décidé de le réviser en 2004. |
L'article 5 prévoit que désormais les projets de SAR, avant leur approbation, sont soumis à une enquête publique et non plus seulement à la consultation du public. Cependant, les projets de SAR qui auraient été mis à la disposition du public avant la publication de la présente loi, pourront être approuvés sans être soumis à enquête publique.
3. Les travaux de la commission de l'économie
L a commission a tout d'abord choisi de maintenir pour le nouveau dispositif des DTADD la place des collectivités, telle qu'elle l'était dans le processus d'élaboration des DTA : l'association et non la concertation.
Elle a ensuite prévu la consultation obligatoire des collectivités concernées avant toute déclaration de PIG.
Enfin, elle a complété les dispositions transitoires pour permettre l'achèvement des DTA en cours d'élaboration selon la procédure actuellement en vigueur : celle-ci serait menée à son terme dès lors que l'Etat a engagé les études préalables et la concertation avec les collectivités avant la date de publication du Grenelle II.
4. La position de la commission des lois
Votre commission des lois approuve, naturellement, les garanties introduites par la commission de l'économie qui permettront l'expression des préoccupations des collectivités dans des processus qui peuvent, finalement, limiter et contraindre la liberté de l'aménageur local.
Il lui apparaît raisonnable, par ailleurs, de permettre l'aboutissement de l'élaboration de DTA au regard des travaux déjà réalisés.
Elle vous présente toutefois trois amendements de précision rédactionnelle et de coordination avec les modifications introduites par la loi de simplification du droit du 12 mai 2009.
Votre commission des lois a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 5 ainsi modifié .
Article 6 (art. L. 121-1 du code de l'urbanisme) Prise en compte du développement durable dans les objectifs des documents d'urbanisme
L'article 6 renforce expressément la prise en compte du développement durable dans les objectifs assignés aux documents d'urbanisme : SCOT, PLU, cartes communales.
Ceux-ci doivent, désormais, permettre également d'assurer :
- une utilisation économe des espaces naturels ;
- une répartition géographiquement équilibrée entre emploi, habitat, commerces et services,
- l'amélioration des performances énergétiques ;
- la diminution des obligations de déplacements ;
- la réduction des émissions de gaz à effet de serre ;
- la préservation et la restauration des continuités écologiques.
La commission de l'économie a complété cet article en renforçant la prise en compte des préoccupations énergétiques en y introduisant la maîtrise de l'énergie et la production énergétique à partir de sources renouvelables.
Elle a, en revanche, assoupli l'objectif de « restauration » des continuités écologiques en raison des incertitudes entourant l'état de référence de cette notion de cette restauration et à la diversité des interprétations fournies par les administrations ; elle lui a préféré l'expression de « remise en bon état » qui répond également au souci de l'effectivité des corridors écologiques symbolisés par la trame verte et bleue.
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Trame verte, trame bleue Elles sont définies comme des espaces importants pour « enrayer la perte de biodiversité en participant à la préservation et à la restauration des continuités écologiques entre les milieux naturels » ( cf . art. 45 du projet de loi). La trame verte comprend grossièrement tout ou partie des espaces naturels (parcs et réserves, sites...), faune et flore incluses. La trame bleue se compose de tout ou partie des cours d'eau, canaux, zones humides. |
Votre commission des lois, sensible aux enjeux environnementaux qui conditionnent non seulement l'avenir des prochaines générations mais également la vie présente, voire la cohésion sociale, par l'importance des choix urbanistiques, a donné un avis favorable, sous réserve d'un amendement rédactionnel , à l'adoption de l'article 6.
Article 7 (art. L. 121-9 et L. 121-9-1 du code de l'urbanisme) Définition des projets d'intérêt général
Cet article, adopté sous réserve d'un amendement rédactionnel par la commission de l'économie, légalise, en premier lieu, la nature des projets d'intérêt général (PIG) jusqu'alors fixée par décret : la loi n'impose, à ce jour, que leur caractère d'utilité publique qui conduit, logiquement, l'article L. 121-2 du code de l'urbanisme à prescrire leur prise en compte par les documents d'urbanisme, sous le contrôle de l'Etat.
L'article 7 transpose donc dans la partie législative du code de l'urbanisme les dispositions de l'article R. 121-3 en les adaptant aux objectifs poursuivis par le Grenelle de l'environnement : c'est pourquoi il complète l'objet des PIG par la préservation des continuités écologiques.
Il tire les conséquences de la réforme opérée -par l'article 5 du projet- des DTA en élargissant la catégorie des PIG aux mesures nécessaires à la mise en oeuvre des DTADD, qui peuvent être qualifiées de PIG pendant un délai de douze ans suivant la publication de la DTADD ( cf supra art. 5).
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Caractéristiques d'un projet d'intérêt général (PIG) « Grenelle II » 1. Tout projet d'ouvrage, de travaux ou de protection présentant un caractère d'utilité publique : a) destiné à la réalisation d'une opération d'aménagement ou d'équipement, au fonctionnement d'un service public, à l'accueil et au logement des personnes défavorisées ou de ressources modestes, à la protection du patrimoine naturel ou culturel, à la prévention des risques, à la mise en valeur des ressources naturelles, à l'aménagement agricole et rural ou à la préservation des continuités écologiques ; b) et ayant fait l'objet : - soit d'une délibération ou d'une décision d'une personne ayant la capacité d'exproprier, arrêtant le principe et les conditions de réalisation du projet, et mise à la disposition du public ; - soit d'une inscription dans un des documents de planification prévus par les lois et règlements, approuvé par l'autorité compétente et ayant fait l'objet d'une publication. 2. Mesures nécessaires à la mise en oeuvre des DTADD. |
Précisons que l'article 7 maintient le principe selon lequel les projets des communes et EPCI ne peuvent constituer des PIG qui revêtent donc un intérêt supra local. On peut cependant s'interroger sur le caractère absolu de ce « délaissement » qui vise aussi bien la petite commune de 150 habitants que la communauté urbaine de 1 million d'habitants : les enjeux d'aménagement ne s'élèvent naturellement pas à la même échelle en termes de superficie et de population et peuvent, dans le second cas, concerner un nombre d'habitants supérieur à celui de certains départements.
Ce principe pourrait être utilement réexaminé à l'aune des choix qui seront finalement retenus dans le cadre de la réforme territoriale annoncée.
Votre commission des lois a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 7 sans modification .
Article 8 (art. L. 121-10 du code de l'urbanisme) Documents soumis à évaluation environnementale
L'article 8, non modifié par la commission de l'économie, complète l'article L. 121-10 du code de l'urbanisme qui liste les documents soumis à évaluation environnementale.
Relèvent actuellement de cette obligation :
- les DTA
- le Schéma directeur de la région d'Ile-de-France
- les SCOT
- les PLU susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement.
S'y ajouteraient aux termes de l'article 8 :
- les plans locaux d'urbanisme (PLU) qui intègrent les plans de déplacements urbains c'est-à-dire ceux qui, aux termes de la réforme des PLU opérée par l'article 10 du projet ( cf infra ), sont établis et approuvés par l'EPCI compétent (en plus des PLU susceptibles d'avoir des effets notables sur l'environnement déjà soumis à évaluation environnementale - cf supra ) ;
- les DTADD conformément au texte du nouvel article L. 113-3 du code de l'urbanisme, résultant de l'article 5 du projet de loi.
Votre commission des lois a donné un avis favorable à l' adoption sans modification de l'article 8 qui tire les conséquences de modifications intervenant aux articles 5 et 10.
Article 9 (art. L. 122-1 à L. 122-1-15 (nouveau), L. 122-2, L. 122-4-2, L. 122-5-1 à L. 122-5-3 (nouveau), L. 122-7, L. 122-11, L. 122-13, L. 122-14, L. 122-15-1, L. 122-17, L. 122-18 du code de l'urbanisme ; art. 28-2 de la loi n° 82-1153 du 30 décembre 1982 art. L. 302-2 du code de la construction et de l'habitation) Schémas de cohérence territoriale
Cet article touffu rénove le SCOT (schéma de cohérence territoriale) en poursuivant principalement trois objectifs :
- la prise en compte du développement durable,
- l'intégration des différentes politiques publiques,
- la réduction de la consommation d'espace.
Parallèlement, il renforce le rôle du préfet tout à la fois dans la détermination du périmètre et du contenu de ce document de planification.
1. Le SCOT, un projet de territoire
Créé par la loi du 13 décembre 2000 relative à la solidarité et au renouvellement urbain, le SCOT remplace le schéma directeur présenté comme un document d'encadrement juridique des POS.
Sur la base d'un diagnostic territorial, introduit par le Sénat sur la proposition de ses commissions des lois et des affaires économiques, il propose un projet d'aménagement et de développement durable (PADD) qui détermine les objectifs des différentes politiques d'urbanisme (habitat, développement économique, déplacements, stationnement, ...) en fixant, pour sa réalisation, « les orientations générales de l'organisation de l'espace et de la restructuration des espaces organisés » ( cf . art. L. 122-1 du code de l'urbanisme) et en définissant les grands projets d'équipements et de services (transports...).
Le SCOT est initié par les communes ou leurs groupements compétents.
Couvrant un territoire d'un seul tenant et sans enclave, à l'échelle basse de l'intercommunalité, il vise le bassin de vie puisque le projet de périmètre, déterminé selon le cas, par les conseils municipaux ou l'organe délibérant du ou des EPCI compétents, est publié par le préfet qui doit, préalablement, vérifier que le champ retenu « permet la mise en cohérence des questions d'urbanisme, d'habitat, de développement économique, de déplacements et d'environnement. » Il peut être complété par des schémas de secteur qui détaillent et précisent son contenu sur certaines parties de son périmètre.
Le SCOT est élaboré par un EPCI ou un syndicat mixte exclusivement composé des communes et EPCI compétents compris dans son périmètre.
Le projet de schéma est arrêté par délibération de l'EPCI -ou du syndicat-, après un débat d'orientation en son sein, introduit dans la loi du 13 décembre 2000 par un amendement de votre commission des lois 10 ( * ) . Il est transmis pour avis aux communes et groupements de communes membres ou voisines, compétents en matière d'urbanisme, au préfet, à la région, au département.
L'information des collectivités voisines a été prévue par le Sénat, sur la proposition de ses commissions des affaires économiques et des lois, pour favoriser « la cohérence entre des choix d'urbanisme opérés sur des périmètres différents ».
Le projet est ensuite soumis à enquête publique avant d'être approuvé par l'organe délibérant de l'EPCI.
Le SCOT s'impose aux documents spécialisés (programmes locaux de l'habitat (PLH), plans de déplacements urbains (PDU), schémas de développement commercial, PLU, plans de sauvegarde et de mise en valeur, cartes communales) qui doivent être compatibles avec lui.
Il s'applique sur une période de dix ans au terme de laquelle il fait l'objet d'une évaluation par l'EPCI qui l'a élaboré, lequel décide alors de son maintien en vigueur ou de sa révision complète ou partielle. A défaut de décision de l'EPCI, le SCOT est caduc.
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Le bilan des SCOT (au 1er janvier2009) 1. SCOT approuvés : Nombre : 82 Population : 10 526 800 habitants Nb de communes : 3563 Superficie : 48 204 km2 2. SCOT en cours d'approbation (projets de SCOT arrêtés) : Nombre : 23 Population : 2 714 700 habitants Nb de communes : 1 023 Superficie : 22 808 km2 3. SCOT en cours (délibération sur les objectifs et les modalités de concertation prise) : Nombre : 167 Population : 22 645 500 habitants Nb de communes : 8 640 Superficie : 116 227 km2 4. SCOT en projet (périmètre arrêté et/ou établissement public créé seulement) : Nombre : 61 Population : 3 747 800 habitants Nb de communes : 2 792 Superficie : 37 054 km2 5. Schémas directeurs restants : Nombre : 56 Population : 4 001 200 habitants Nb de communes : 1 537 Superficie : 18 225 km 2 TOTAL Nombre : 389 Population : 43 635 100 habitants Nb de communes : 17 555 Superficie : 242 518 km2 Source : MEEDDM |
Au total, lorsque l'ensemble des procédures d'élaboration de SCOT, actuellement ouvertes, sera achevé, 333 SCOT couvriront une superficie de 448.586 km 2 peuplés de 39.634.800 habitants et comprenant 16.018 communes.
2. Les novations proposées par le projet de loi
Le SCOT est structuré. Il comprend :
- un rapport de présentation,
- un PADD,
- un document d'orientation et d'objectifs (DOO) selon la terminologie retenue par la commission de l'économie qui a souhaité marquer le caractère non programmatique du schéma.
Chacun de ces éléments peut comprendre un ou plusieurs documents graphiques.
Sa durée de validité a été ramenée de douze ans -dans le projet de loi- à six ans par la commission de l'économie.
a) La prise en compte du développement durable
Les SCOT devront intégrer de nouveaux objectifs dont ceux fixés par le Grenelle I : réduction de la consommation d'espace, conservation et restauration des continuités écologiques...
Ils doivent prendre en compte, lorsqu'ils existent, les schémas régionaux de continuité écologique et les plans climat-énergie territoriaux : les premiers - créés par l'article 45 du présent projet de loi - sont des documents cadres co-élaborés par l'Etat et la région ; l'établissement de plans climat-énergie territoriaux est encouragé aux différents niveaux de collectivités territoriales par le Plan climat pour lutter contre les émissions de gaz à effet de serre et adapter le territoire aux effets du changement climatique 11 ( * ) .
Les SCOT doivent également, à la demande de la commission de l'économie, être compatibles avec les directives de protection et de mise en valeur des paysages fixées par l'Etat.
b) L'obsession de la réduction de la consommation de l'espace
Cet objectif impératif de développement durable constitue le fil de la réécriture du régime des SCOT.
Il s'impose à trois niveaux qui se recoupent :
- densité des constructions ;
- desserte par les transports publics ;
- ouverture à l'urbanisation de nouvelles zones,
et est complété par l'établissement d'un bilan.
La lutte contre l'étalement urbain devient un des objectifs du PADD du SCOT.
Le DOO lui fixe des objectifs chiffrés ventilés, le cas échéant, par secteur géographique.
Par le biais du vecteur de la desserte par les transports collectifs :
- il peut imposer le respect des valeurs limites pour dépasser le plafond de densité de construction fixé par le document local d'urbanisme (PLU...) ;
- il privilégie le développement de l'urbanisation prioritaire dans les secteurs qui en bénéficient ;
- il l'utilise pour déterminer l'ouverture de nouvelles zones à l'urbanisation, qu'il peut également subordonner au respect de performances énergétiques et environnementales renforcées et/ou de critères de qualité renforcés en matière d'infrastructures et réseaux de communications électroniques : ces prescriptions sont renforcées par rapport au droit existant.
Dans ces secteurs, les SCOT pourront imposer des densités minimales de construction (en gabarit, en hauteur, en emprise au sol et en occupation des sols). Précisons que l'applicabilité des dispositions contraires des PLU ou des documents d'urbanisme en tenant lieu cesserait d'être opposable à l'expiration d'un délai de deux ans à compter de la publication du schéma, de sa révision ou de sa modification.
Le souci de la préservation de l'espace peut conduire le SCOT à prévoir la fixation par les PLU d'une densité minimale de construction dans des secteurs proches des réseaux de transports collectifs existants ou programmés qu'il définit en les justifiant spécialement.
Dans une optique intégratrice, le DOO définit :
- les grandes orientations de la politique des transports et de déplacements ;
- les grands projets d'équipements et de dessertes par les transports collectifs.
Dans ce cadre, sauf si les territoires visés sont couverts par un PLU comprenant un PDU, il lui est loisible, au regard de la desserte en transports publics réguliers et de la destination des bâtiments, de définir des obligations de réalisations d'aires de stationnement, minimales ou maximales dans le cas des véhicules motorisés, et minimales dans celui des engins non motorisés.
c) Un rôle accru du préfet
Les pouvoirs du préfet, dans la mise en place des SCOT, sont étendus dans deux directions :
- la délimitation du périmètre pertinent ;
- le respect des priorités définies par l'Etat.
La compétence préfectorale en matière de périmètre
L'absence de SCOT nuit gravement à la cohérence des politiques publiques ou le périmètre retenu ne permet pas son effectivité :
1° Le préfet demande aux EPCI compétents et aux communes, éventuellement concernées, qui n'en sont pas membres, de déterminer un périmètre ou de délibérer sur l'extension du périmètre existant.
A défaut de proposition formulée dans les six mois, un projet de périmètre est arrêté par le préfet après consultation de la commission départementale de la coopération intercommunale.
Il est alors procédé à la consultation des EPCI et des communes concernées qui doivent se prononcer dans le délai de trois mois. A défaut, leur silence est réputé favorable.
Le périmètre peut alors être délimité ou étendu par arrêté préfectoral avec l'accord des EPCI et des communes.
2° L'EPCI ou le syndicat mixte compétent pour élaborer le SCOT peut proposer au préfet d'étendre le périmètre retenu, en précisant le nom des communes concernées.
Le préfet dispose de trois mois pour répondre. S'il accède à la demande, il n'est pas lié par la liste des communes concernées par la proposition d'extension. Dans le cas contraire, son refus est motivé.
L'extension du champ du contrôle de légalité
Le contrôle de légalité du SCOT s'exerce dans deux cas nouveaux qui répondent à des préoccupations nationales :
- le schéma est contraire à un projet d'intérêt général (PIG) ;
- il autorise une consommation excessive de l'espace.
3. La position de la commission des lois : l'adhésion au dispositif proposé avec le souci de mieux en assurer l'effectivité et l'accessibilité.
Votre commission des lois a globalement approuvé l'équilibre sur lequel s'établit cette réforme des SCOT.
En premier lieu, les pouvoirs attribués au préfet, donc à l'Etat, résultent logiquement de sa responsabilité à assurer le respect d'objectifs constitués en « grande cause nationale ».
La commission de l'économie a complété la compétence préfectorale en attribuant à l'établissement en charge du SCOT la faculté de saisir le préfet pour engager la procédure d'extension du périmètre : dans ce cas, l'Etat sera seul juge pour décider d'y procéder.
Elle a très justement hiérarchisé les différents niveaux de documents d'urbanisme en conservant au SCOT sa vocation pour l'identification et la conduite d'objectifs et d'orientations, la compétence prescriptive revenant au PLU.
Elle a très opportunément renforcé l'association des collectivités locales à l'élaboration du document (transmission systématique du DOO à l'ensemble des communes du périmètre).
A la satisfaction de votre rapporteur, elle a recherché une meilleure prise en compte de la dimension rurale des territoires.
Favorable donc au régime aujourd'hui proposé, la commission des lois a, cependant, souhaité clarifier la présentation rédactionnelle de cet article foisonnant afin d'en favoriser la compréhension par ceux qui seront appelés à le mettre en oeuvre.
A cette fin, elle vous présente des amendements qui tentent de participer à un allègement de la rédaction et à sa conformité à la logique de déclinaison du contenu de chacun des documents composant le PLU.
Votre rapporteur considère, par ailleurs, que, dans la lutte contre l'étalement urbain, la densité n'est pas un objectif en soi, lequel doit être la meilleure utilisation possible des sols. C'est pourquoi, sur sa proposition, la commission a préféré retenir la prise en compte d'un critère qualitatif plutôt que quantitatif pour déterminer le caractère excessif de la consommation d'espace autorisée par un SCOT, qui pourrait fonder une demande de rectification du document par le préfet.
La densification, en effet, s'applique indifféremment aux terres, qu'elles soient riches ou pauvres, alors que la qualité des terrains commande l'usage qui peut en être fait. Ne devraient donc être retenus que les facteurs permettant d'optimiser l'espace. C'est donc ce dernier critère de l'optimisation que la commission a retenu.
Le dernier amendement adopté propose une réécriture, à l'article L. 122-1-5, du dispositif de dépassement des plafonds de densité de construction lorsque l'état du réseau des transports collectifs, l'existence d'équipements collectifs et des motifs de protection environnementale ou agricole le commande.
La commission des lois a donné un avis favorable à l'article 9 ainsi modifié .
Article 9 bis (nouveau) (art. L. 122-2 du code de l'urbanisme) Dérogation à l'installation d'équipements commerciaux dans une commune non couverte par un SCOT
Cet article, inséré par la commission de l'économie à l'initiative de son rapporteur, notre collègue Dominique Braye, confie au préfet le soin de coordonner les équipements commerciaux entre les territoires couverts par un SCOT et les espaces interstitiels. Il lui impose de contrôler qu'une demande de dérogation à l'installation d'équipements commerciaux dans une commune couverte par un PLU mais non couverte par un SCOT, ne risque pas de perturber les équilibres d'un SCOT limitrophe par les flux de déplacements de personnes et de marchandises, notamment, qu'il génère.
Il s'agit de dérogations à la règle générale de la constructibilité limitée imposée aux communes actuellement situées à moins de 15 km de la périphérie d'une agglomération de 50.000 habitants 12 ( * ) ou à moins de 15 km du rivage de la mer et qui ne sont pas couvertes par un SCOT applicable : dans ce cadre, le PLU ne peut être modifié ou révisé pour ouvrir à l'urbanisation une zone à urbaniser délimitée après le 1 er juillet 2002 ou une zone naturelle.
Un sort particulier est fait aux autorisations d'exploitations commerciale ou cinématographique qui sont interdites dans les zones ouvertes à l'urbanisation après l'entrée en vigueur de la loi du 2 juillet 2003 urbanisme et habitat.
L'article L. 122-2 du code de l'urbanisme investit le préfet d'un double pouvoir d'accorder des dérogations :
- après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites et de la chambre d'agriculture : son pouvoir est alors encadré a contrario puisqu'il ne peut refuser la dérogation que si les inconvénients de l'urbanisation l'emportent pour les communes voisines, l'environnement ou les activités agricoles, sur les avantages qui pourraient en résulter pour la commune concernée par la demande ;
- pour des raisons géographiques (existence d'une rupture géographique due à des circonstances naturelles) : dans ce cas, le préfet peut exclure du champ de la constructibilité limitée une ou plusieurs communes situées à moins de 15 km de la périphérie d'une agglomération de 50.000 habitants.
Les limites nouvelles apportées, par la commission de l'économie, au pouvoir d'appréciation du préfet pour excepter l'installation d'équipements commerciaux de l'application des règles de la constructibilité limitée visent à protéger les équilibres arrêtés par un SCOT limitrophe du territoire de l'implantation projetée : elles permettront d'éviter que la zone de chalandise nouvelle perturbe notamment les dessertes d'accès par les flux de véhicules et de personnes qu'elle devrait engendrer.
La commission des lois a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 9 bis sans modification .
Article 10 (art. L. 123-1 à L. 123-18 du code de l'urbanisme) Plans locaux d'urbanisme
Cet article dense réforme le régime de plans locaux d'urbanisme (PLU), d'une part, en le « verdissant » davantage dans le prolongement du Grenelle I et, d'autre part, en promouvant l'intercommunalité comme niveau pertinent de l'établissement de ce document.
1. L'état du droit
Dans le prolongement du SCOT, le PLU, successeur du POS depuis la loi du 13 décembre 2000 relative au renouvellement et à la solidarité urbaine, se présente tout à la fois, comme la traduction du projet urbain, et plus classiquement, comme le règlement de l'utilisation des sols.
- Le PLU est élaboré à l'initiative et sous la responsabilité de la commune ou, dans le cas où ces collectivités lui ont transféré cette compétence, par un EPCI : dans ce cas, l'élaboration du document est menée en concertation avec les communes du périmètre qui sont consultées sur le projet. Après un débat préalable sur les orientations générales du PADD, le conseil municipal arrête le projet de PLU. Puis il est soumis à l'avis des personnes publiques associées à son élaboration (préfet, présidents des conseils régional et général, présidents des établissements compétents en matière de SCOT, de PLH, de l'autorité organisatrice des transports urbains, ...) ainsi à leur demande, aux communes limitrophes, aux EPCI directement intéressés et à l'établissement public chargé d'un SCOT limitrophe lorsque la commune, initiatrice du PLU, n'est pas couverte. Le projet de plan est soumis à enquête publique avant, modifications éventuelles, d'être approuvé par le conseil municipal. Il est alors tenu à la disposition du public.
Il couvre l'intégralité du territoire de la commune ou de tout ou partie des communes lorsqu'il est élaboré au niveau intercommunal, à l'exception, dans tous les cas, des territoires ouverts par un plan de sauvegarde et de mise en valeur.
Il comporte un rapport de présentation, un PADD qui définit le projet territorial (orientations générales d'aménagement et d'urbanisme), un règlement qui fixe les règles générales et les servitudes d'utilisation des sols et des documents graphiques.
- Le PLU est subordonné au SCOT, au schéma de secteur, au schéma de mise en valeur de la mer, à la charte du parc naturel régional ou du parc national, au PDU et au PLH avec lesquels il doit être compatible ainsi qu'avec les orientations fondamentales et les objectifs du schéma directeur d'aménagement et de gestion des eaux (SDAGE) -à l'échelle des bassins ou groupements de bassins- et des schémas d'aménagement et de gestion des eaux (SAGE) -au niveau inférieur du sous-bassin ou du groupement de sous-bassins-.
Le PLU fait l'objet d'un bilan dans les trois ans de son approbation ou de sa révision au vu duquel le conseil municipal décide ou non de le réviser après enquête publique.
Dans le cas où, saisie par le préfet, une commune refuserait, ne concrétiserait pas dans les six mois ou s'abstiendrait de répondre à une demande de révision ou de modification du PLU pour assurer sa compatibilité avec une DTA, ou les dispositions particulières aux zones de montagne et au littoral, le représentant de l'Etat peut s'y substituer pour y procéder directement, après avis du conseil municipal et enquête publique.
Le pouvoir de substitution du préfet s'exerce également lorsqu'un PLU n'a pas été rendu compatible dans les trois ans aves les documents qui lui sont hiérarchiquement supérieurs (SCOT, PDU, PLH...) ou, dans le délai d'un an, avec la réalisation de programmes de logements prévus par le PLH.
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Les documents d'urbanisme communal (au 1 er janvier 2009) Ensemble des communes |
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Documents intercommunaux Source : MEEDDH (DGALN/SDP/BCSI/GL) |
2. Les aspects réformateurs du Grenelle II
S'inscrivant non seulement dans l'approfondissement de la prise en compte du développement durable, le projet de loi prolonge les évolutions déjà présentes en 2000 et intègre une conception globale de l'aménagement et de l'urbanisme.
a) Une clarification de la structure des PLU
L'article 10 structure les différents composantes du PLU :
- rapport de présentation,
- projet d'aménagement et de développement durables (PADD),
- orientations d'aménagement et de programmation,
- règlement,
- annexes.
Des documents graphiques pouvent accompagner chacun d'entre eux.
b) Un « verdissement » plus précis de l'urbanisme local
La prise en compte du développement durable se décline tout au long du dispositif planificateur soit en termes de prescription, soit sous la forme de facultés ouvertes à l'autorité locale, libre d'utiliser ces outils sur le territoire géré :
- la préoccupation de l'espace consommé se traduit par la possibilité d'imposer une densité minimale de construction dans les secteurs situés à proximité des transports collectifs existants ou programmés ;
- le respect proposé de performances énergétiques et environnementales renforcées pour les constructions, travaux, installations et aménagements afin de réduire la consommation énergétique et les émissions de gaz à effet de serre ;
- la fixation possible d'un nombre maximum d'aires de stationnement pour accompagner la construction de bâtiments autres que d'habitation.
Enfin, le PLU doit prendre en compte, lorsqu'ils existent, les schémas régionaux de cohérence écologique et les plans climat-énergie territoriaux dont la faisabilité dépend des compétences existant sur l'aire considérée.
c) L'affirmation d'une vision intégrée de l'urbanisme au-delà du territoire communal
Le choix de l'intercommunalité
Le projet de loi, sans modifier formellement les compétences respectives de chacun des groupements de communes, laisse à penser, dans sa rédaction, que la « compétence-PLU » devrait passer de la commune à l'intercommunalité. En effet, il identifie le niveau intercommunal comme le périmètre naturel d'élaboration de la planification locale même s'il ne remet pas juridiquement en cause la compétence communale : celle-ci apparaît « textuellement résiduelle ».
Il convient de souligner que, même lorsqu'il est élaboré par un EPCI, la commission de l'économie a, opportunément, pris en compte les spécificités communales puisqu'elle a prévu la possibilité pour le PLU de comporter des plans de secteurs qui couvrent, chacun, l'intégralité du territoire d'une ou plusieurs communes membres.
Précisons que la commission a intégré une disposition protectrice de la liberté communale sans pour autant bloquer la volonté coopérative : lorsque une commune membre se déclare défavorable à une orientation d'aménagement et de programmation ou à une disposition règlementaire du projet de plan qui la concerne directement, le projet, après une nouvelle délibération de l'EPCI, devra être arrêté par celui-ci à la majorité qualifiée des 2/3 de ses membres.
L'affermissement d'un document complet et cohérent avec son environnement
Votre commission relève, avec satisfaction, la réintroduction dans la projet, à l'initiative de la commission de l'économie, d'un diagnostic territorial qui fonde le contenu du PLU. C'était, comme pour le SCOT, une de ses préoccupations lors de l'examen, en 2000, de la loi SRU, afin de permettre l'adoption d'une véritable stratégie territoriale.
Le projet de loi décline largement les rubriques relevant du PLU au-delà de l'aménagement et de l'urbanisme : protection des espaces naturels, agricoles et forestiers, des paysages, préservation des continuités écologiques, habitat, déplacements.
Diverses consultations précèdent l'élaboration du PLU, y compris des collectivités voisines comme l'avait proposé votre commission des lois lors de l'examen de la loi « SRU » dans un souci de cohérence des documents régissant des périmètres voisins 13 ( * ) . Ce même souci d'un urbanisme concerté se retrouve pour la commune, non membre d'un EPCI compétent ou d'une autorité organisatrice de transports urbains, située à moins de 15 kilomètres d'une agglomération de plus de 50.000 habitants : le maire, sauf dans les communes d'Ile de France, doit alors recueillir l'avis de l'autorité des transports.
d) Une intervention accrue de l'Etat
L'article 10 clarifie et élargit les pouvoirs des préfets à l'égard des PLU des communes non couvertes par un SCOT. Actuellement, le document n'est exécutoire qu'un mois après sa transmission au préfet qui peut, dans ce délai, demander les modifications permettant d'assurer la compatibilité du PLU avec les DTA, les prescriptions particulières de massif ou aux zones de montagne et au littoral, les principes généraux de l'aménagement et de l'urbanisme, l'utilisation ou l'affectation des sols des communes voisines, la réalisation des différents documents (DTA, PLH, SCOT, schémas de secteur ou de mise en valeur de la mer).
Dans ce cas, l'exécution du PLU est subordonnée à la publication et à la transmission au représentant de l'Etat de la délibération approuvant les modifications demandées.
Le projet de loi tire, en premier lieu, les conséquences du caractère inopposable directement des nouvelles DTADD mais prévoit l'opposabilité des anciennes DTA maintenues en vigueur après la publication de la présente loi et des PIG.
En second lieu, il élargit le champ de compatibilité en y incluant de nouvelles prescriptions qui relèvent soit du souci du développement durable (consommation excessive de l'espace ou préservation des continuités écologiques), soit du souci d'un aménagement coordonné du territoire (organisation des transports prévue par l'autorité territorialement compétente et programme local de l'habitat).
3. La position de la commission des lois : adopter le dispositif proposé en accentuant sa lisibilité
Votre commission des lois adhère aux modifications introduites dans le texte par la commission de l'économie. Celle-ci confirme le PLU comme projet urbain et en conséquence, le fonde sur une adhésion renforcée des communes membres lorsqu'il est établi à l'échelon intercommunal : elle prévoit alors son adoption à une majorité des 2/3 d'entre elles. La pertinence du document est favorisée par l'établissement préalable d'un diagnostic territorial.
Ces différentes améliorations répondent aux préoccupations de la commission des lois et de son rapporteur. Sur la proposition de celui-ci, la commission a cependant souhaité lever toute ambiguïté et renforcer la lisibilité du dispositif en clarifiant et en simplifiant sa rédaction. Elle y a joint la réaffirmation claire de la compétence communale en l'absence d'EPCI compétent, ce qui correspond au régime largement dominant sur le territoire puisqu'au 1 er janvier 2009, sur un total de 29.936, 29.830 PLU communaux concernaient 58.423.792 habitants (92 % de la population totale couverte par un PLU), alors que seulement 106 PLU intercommunaux organisaient le territoire pour 4.492.356 habitants 14 ( * ) . La cellule de base du niveau communal est donc encore très largement le périmètre d'élaboration de la planification locale.
La traduction normative du Grenelle de l'environnement ne doit pas anticiper sur les débats à venir de la réforme territoriale.
Tels sont les objets des amendements adoptés à cet article.
Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 10 ainsi modifié .
Article 11 (art. L 128-1, L. 128-2 et L. 128-3 du code de l'urbanisme) Dépassement des normes de format des constructions pour favoriser la performance énergétique et les énergies renouvelables
Les préoccupations énergétiques fondent, une fois de plus, des dérogations à l'application de la règle de droit.
1. Le principe
Cet article prévoit d'élargir la faculté introduite par la loi de programme n° 2005-781 du 13 juillet 2005 fixant les orientations de la politique énergétique. Dans les zones urbaines ou à urbaniser, il permet le dépassement dans la limite de 30 % des règles fixées par un PLU ou tout autre document d'urbanisme en tenant lieu, au gabarit et à la densité d'occupation des sols, pour les constructions répondant à des critères de performance énergétique élevée ou équipés de systèmes performants de production d'énergie renouvelable ou de récupération : cette dernière catégorie a été introduite par la commission de l'économie.
Le dépassement serait autorisé par le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'EPCI compétent en matière de PLU.
La commission de l'économie a supprimé l'application automatique, prévue par le projet de loi, de la règle de dépassement de 30 % sur l'ensemble du territoire concerné, en l'absence de délibération.
Votre commission des lois approuve l'exclusion de cette automaticité : en effet, les dérogations aux normes de construction fixées par le document d'urbanisme, doivent être expressément autorisées par l'autorité locale au regard de son projet urbain.
Précisons qu'aujourd'hui le coefficient d'occupation des sols (COS) peut être dépassé dans la limite de 20 % pour les mêmes constructions.
2. Les exceptions au principe
Cependant, le dépassement ne serait pas applicable dans les territoires soumis à protection particulière : secteurs sauvegardés, zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP), périmètres de protection d'un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques, sites inscrits ou classés en raison de leur intérêt artistique, historique, scientifique, légendaire ou pittoresque, ou inscrits sur la liste dressée par la commission départementale (des sites), ou au coeur d'un parc national.
De même, il ne bénéficierait pas aux travaux sur un immeuble classé ou inscrit au titre des monuments historiques, ou adossé à un monument classé, ou sur un immeuble protégé par un PLU.
Enfin, le dépassement ne peut impliquer une dérogation aux servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation du sol.
3. La modulation du principe
La faculté de dépassement prévue par l'article 11 peut être modulée par le conseil municipal ou l'organe délibérant de l'EPCI sur tout ou partie du territoire concerné.
Elle peut être supprimée dans des secteurs limités à condition de le justifier spécialement par la protection du patrimoine bâti, des paysages ou des perspectives monumentales et urbaines.
Le projet de délibération -modulant ou supprimant le dépassement- est mis à disposition du public pour recueillir ses observations durant un mois.
La délibération modulatrice ne peut être modifiée dans le délai de deux ans.
4. Plafonnement du cumul de dépassements des normes d'occupation des sols
La combinaison des dépassements autorisés d'une part, sur la base des caractéristiques énergétiques des constructions et, d'autre part, pour favoriser la diversité de l'habitat (fixé à 50 % par l'article L. 127-1 du code de l'urbanisme) ne peut conduire à un dépassement de plus de 50 % de la densité autorisée par le COS ou du volume autorisé par le gabarit.
Le plafonnement a été introduit par la loi n° 2009-323 du 25 mars 2009 de mobilisation pour le logement et la lutte contre l'exclusion.
Votre commission des lois approuve la souplesse raisonnée du dispositif retenu par la commission de l'économie.
En conséquence, elle a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 11 sans modification .
Article 12 (art. L. 141-1 et L. 141-1-3 du code de l'urbanisme) Révision ou modification du schéma directeur de la région d'Ile-de-France
Cet article modifie les dispositions prévues pour pourvoir à l'inaction de la région dans la conduite de la révision du schéma directeur.
Le droit en vigueur
Actuellement, si la procédure de révision -ouverte par décret en Conseil d'Etat- n'a pas abouti dans le délai d'un an à compter de la demande adressée par le préfet au président du conseil régional, il y est procédé par décret en Conseil d'Etat, lequel peut intervenir sans délai en cas d'urgence constatée par décret en conseil des ministres.
Le régime proposé par le projet de loi
Aux termes de l'article 12, si à l'issue d'un délai de trois mois à compter de la saisine du préfet, la région soit refuse de procéder à la révision ou à la modification demandée, soit n'a pas répondu à cette demande, le préfet se substitue à la région pour opérer la révision ou la modification du schéma, après avis du conseil régional, des départements et communautés d'agglomération concernés.
La même procédure de substitution s'applique si, dans les vingt-quatre mois de la notification initiale du préfet, le conseil régional n'a pas approuvé le projet correspondant à la révision ou la modification nécessaire.
Le dispositif projeté par l'article 12 tout à la fois raccourcirait le déclenchement de la procédure de substitution qui, par sa brièveté (3 mois), n'exige plus de prévoir un mécanisme de sauvegarde en cas d'urgence, et l'allège en la confiant au préfet qui remplace le décret en Conseil d'Etat, plus lourd et plus long à mettre en oeuvre.
Cette intervention de l'Etat à la place de la région se justifie par la nature des règles auxquelles doit se conformer la révision ou la modification : règles générales d'aménagement et d'urbanisme obligatoires, servitudes d'utilité publique affectant l'utilisation des sols et dispositions nécessaires à la mise en oeuvre de projets d'intérêt général relevant de l'Etat et d'opérations d'intérêt national.
Le projet de loi procède, par ailleurs, à une harmonisation textuelle consécutive à la suppression des DTA : il prévoit expressément la compatibilité des SCOT, à défaut, des PLU, des cartes communales ou des documents en tenant lieu avec le schéma directeur, et non plus par référence, et il supprime parallèlement la compatibilité du schéma aux DTA. L'article 12 n'apporte, sur ce point, aucune modification par rapport au droit en vigueur puisqu'aujourd'hui, le schéma produit les mêmes effets que les DTA, lesquelles assujettissent les documents d'urbanisme ci-dessus visés au respect de leurs dispositions.
Après avoir adopté un amendement de coordination, la commission de l'économie a approuvé les dispositions proposées.
La position de la commission des lois
Votre commission a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 12 sous la réserve d' amendements de clarification rédactionnelle.
Article 13 Habilitation à modifier par ordonnances le code de l'urbanisme
Par cet article, le Gouvernement demande l'autorisation de procéder, par voie d'ordonnances, « à une nouvelle rédaction des dispositions législatives du code de l'urbanisme afin d'en clarifier la rédaction et le plan ».
Précisons que le Grenelle II prévoit d'autres habilitations :
- pour étendre, outre-mer, les documents stratégiques de gestion intégrée de la mer (article 62) ;
- pour simplifier et harmoniser les dispositions du code de l'environnement relatives notamment aux contrôles et sanctions, aux polices administrative et judiciaire et l'adapter au droit communautaire (article 102) ;
- pour adapter « en bloc » le Grenelle II outre-mer sans égard pour les deux habilitations spécifiques demandées aux articles 13 et 62 (article 104) : c'est pourquoi la commission de l'économie a supprimé cette disposition d'ordre général en incitant très justement le Gouvernement à préciser sa demande.
Force est de constater que la multiplication des habilitations, telle qu'elle peut être observée actuellement, n'entraîne pas une diminution concomitante du nombre de projets déposés sur le bureau des assemblées.
Le périmètre de l'habilitation
Pour nous en tenir à l'urbanisme, si cette « rénovation » devrait s'effectuer à droit constant, l'habilitation demandée s'étendrait bien au-delà puisqu'elle permettrait aussi :
- de clarifier et de simplifier les procédures d'élaboration, de modification et de révision des documents d'urbanisme ;
- de redéfinir les compétences des établissements publics d'aménagement et des établissements publics fonciers ;
- d'unifier et de simplifier la définition des surfaces de plancher prises en compte dans le droit de l'urbanisme ;
- de conformer le régime des permis de construire et des autorisations d'urbanisme concernant tant les monuments historiques que les espaces protégés au Grenelle II ;
- d'abroger ou d'accorder le droit en vigueur avec ces nouvelles dispositions ;
- de préciser, en les adaptant, le cas échéant, les dispositions applicables à Mayotte.
Notons que, tout en ramenant la durée de l'habilitation de 30 à 18 mois, la commission de l'économie a resserré le champ de l'habilitation en en excluant :
1° La redéfinition du champ d'application des évaluations environnementales ;
2° La révision des régimes des taxes et participations d'urbanisme alimentant la taxe locale d'équipement, basée sur la lutte contre l'étalement urbain :
3° La réforme du contentieux de l'urbanisme, notamment pour permettre plus largement aux collectivités locales de respecter les règles d'urbanisme pour les travaux et construction.
Une habilitation opportunément limitée par la commission de l'économie
Votre rapporteur approuve fermement les restrictions ainsi apportées au dessaisissement du législateur dans des domaines structurants de la gestion locale.
S'il approuve le souci du Gouvernement de clarifier la rédaction et le plan du code de l'urbanisme, il regrette cependant que les dispositions du chapitre II du titre premier du présent projet de loi réformant le droit de l'urbanisme, ne s'inscrivent pas réellement dans cet objectif impératif d'accessibilité du droit. La rédaction des ordonnances en sera d'autant plus lourde...
Qu'il lui soit également permis de regretter que la cohérence rédactionnelle, l'abrogation des dispositions obsolètes à tout le moins, n'aient pas fait l'objet d'un travail préalable pour être intégrées dans le texte présenté au Parlement : l'intervention raisonnée et concise de la loi, si souvent invoquée et trop souvent méprisée, implique la suppression des dispositions obsolètes ou inutiles parallèlement à l'adoption de nouveaux dispositifs. Incontestablement, une étude d'impact aurait contribué à remédier à cette situation !
Votre commission des lois vous propose un amendement de clarification rédactionnelle concernant le 9° relatif aux dispositions applicables à Mayotte et la suppression du 8° concernant les abrogations ou mises en concordance des procédures actuelles avec celles introduites par le Grenelle II. En effet, cet élément proposé pour entrer dans le périmètre de l'habilitation apparaît redondant avec la délimitation générale de celle-ci qui prévoit déjà, après l'intégration du présent projet de loi dans le code de l'urbanisme, d'harmoniser et d'abroger les dispositions obsolètes ou devenues sans objet.
Elle a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 13 ainsi modifié .
Article 14 (art. L. 642-3 du code du patrimoine) Recours contre les avis de l'ABF dans les ZPPAUP
La commission des lois et son rapporteur ont procédé à un examen vigilant de la question sensible et souvent passionnée de l'accord de l'ABF (architecte des Bâtiments de France) fréquemment requis pour autoriser les travaux, démolitions et constructions dans certains périmètres.
Elle a choisi d'emprunter la voie ouverte par la commission de l'économie en décidant d'assouplir encore les aménagements proposés et de l'élargir aux autres périmètres de protection.
Tel est l'objet de l'amendement à l'article 14 et des deux articles additionnels qu'elle vous proposera ci-après.
*
* *
L' article 14 du projet initial propose, dans les zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP) de substituer un avis simple à l'avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France (ABF) pour autoriser les travaux. Cette réforme répond aux critiques émises sur le pouvoir des ABF jugé parfois abusif ainsi que sur l'effectivité du recours introduit contre leurs avis.
Dans les ZPPAUP, les ABF émettent, chaque année, environ 30.000 avis (soit 10 % du total).
D'après les renseignements recueillis auprès du ministère de l'écologie, de l'énergie, du développement durable et de la mer (MEEDDM), le taux d'avis négatifs dans ces périmètres serait plus faible que le taux global de 5 % d'avis négatifs définitifs.
L'article 14 sera-t-il l'aboutissement d'un débat chaotique, ouvert au Parlement au tout début de cette année 2009 ?
Le rappel des faits :
- En janvier dernier, l'Assemblée nationale a introduit, dans le texte de la loi n° 2009-179 du 17 février 2009 pour l'accélération des programmes de construction et d'investissement publics et privés, un article additionnel substituant un avis simple à l'avis conforme de l'architecte des Bâtiments de France, pour autoriser des travaux dans le périmètre des zones de protection du patrimoine architectural, urbain et paysager (ZPPAUP).
- Parallèlement, une disposition comparable figurait dans le texte du Grenelle II déposé sur le bureau du Sénat le 12 janvier 2009.
- Saisi de la constitutionnalité de la disposition introduite dans la loi du 17 février 2009, le Conseil constitutionnel l'a censurée, jugeant qu'elle constituait un cavalier législatif 15 ( * ) .
- La commission de l'économie, lors de sa réunion du 27 mai 2009, a modifié le texte de l'article 14 du Grenelle II en conservant la conformité de l'avis de l'ABF ( cf. infra ).
- Lors de la deuxième lecture du projet de loi dit Grenelle I, le 17 juin 2009, l'Assemblée nationale a réintroduit la suppression de l'avis conforme. Sur proposition de la commission de l'économie, le Sénat, le 1 er juillet 2009, a supprimé cette disposition au motif qu'elle ne s'inscrivait pas dans une loi de programmation.
- S'étant prononcée le 21 juillet 2009, votre commission des lois a délibéré dans le cadre de cette décision récente du Sénat -en faveur du maintien de l'avis conforme-, confirmée par la commission de l'économie lors de l'établissement du présent texte.
Le dispositif en vigueur dans les ZPPAUP
Une ZPPAUP peut être instituée, sur proposition du conseil municipal ou de l'organe délibérant de l'EPCI compétent en matière de PLU, autour des monuments historiques et dans les quartiers, sites et espaces à protéger ou à mettre en valeur pour des motifs d'ordre esthétique, historique ou culturel ( cf. art. L. 642-1 du code du patrimoine).
Elle est créée par décision du maire ou du président de l'EPCI compétent après enquête publique, avis de la commission régionale du patrimoine et des sites (CRPS) et accord de l'autorité administrative.
Les ZPPAUP sont, à ce jour, au nombre de 600 environ. 400 sont en cours d'étude.
Dans ces périmètres, les travaux de construction, de démolition, de déboisement, de transformation et de modification de l'aspect des immeubles doivent être autorisés par l'autorité administrative compétente (le maire ou, dans les communes qui ne se sont pas dotées d'un document d'urbanisme, le préfet ou le maire au nom de l'Etat) pour délivrer le permis de construire, après avis conforme de l'ABF.
L'ABF est réputé avoir émis un avis favorable s'il n'a pas statué dans le délai de deux mois à compter de la réception de la demande d'avis (dans les périmètres de protection des immeubles classées ou inscrits, dans un secteur sauvegardé dont le plan de sauvegarde et de mise en valeur n'est pas approuvé, le délai d'autorisation tacite de construire ou d'aménager est porté à quatre mois).
En cas de désaccord, soit de l'autorité compétente, soit du pétitionnaire (dont le recours s'exerce à l'occasion du refus d'autorisation des travaux) avec l'avis de l'ABF, il peut être recouru au préfet de région dont la décision, après avis de la section de la commission régionale du patrimoine et des sites, se substitue à l'avis de l'ABF.
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La commission régionale du patrimoine et des sites (CRPS) Elle comprend des personnalités titulaires d'un mandat électif national ou local, des représentants de l'Etat et des personnalités qualifiées. Une section de la commission est instituée pour examiner les recours prévus contre les avis des ABF émis sur les demandes d'autorisation de travaux dans les ZPPAUP, les secteurs sauvegardés et sur les immeubles adossés aux immeubles classés ou situés dans le champ de visibilité des immeubles classés ou inscrits. La section est présidée par le préfet de région. Elle comprend des représentants de l'Etat, des personnalités qualifiées, deux membres élus par chaque conseil général en son sein, un maire désigné par le président de chaque association départementale des maires (ces élus ne siègent que pour l'examen des affaires concernant leur département). De 2000 à 2006, les CRPS ont été saisis d'une centaine de recours dont deux en ZPPAUP. Vingt-cinq des avis contestés ont été infirmés. |
Le délai de saisine du préfet de région et celui qui lui est imparti pour statuer, fixés par décret, sont respectivement de un mois à compter de la réception de l'avis de l'ABF et de trois mois : en l'absence de décision expresse, le recours est réputé rejeté ( cf. art. R 423-67 et R 423-68 du code de l'urbanisme).
Enfin, il est toujours loisible au ministre de la culture de se saisir de tout dossier.
Le dispositif retenu par la commission de l'économie
La commission de l'économie a choisi de maintenir la conformité de l'avis de l'ABF en raccourcissant la durée de la procédure d'appel de ses décisions et en la rapprochant des parties au dossier.
C'est pourquoi elle a transféré du préfet de région au préfet de département la compétence pour statuer sur ces recours et écarté la consultation de la section de la CRPS.
Enfin, elle a supprimé le pouvoir d'évocation du ministre.
L'approfondissement de la démarche par votre commission des lois
Dans ce périmètre qui résulte d'un travail mené conjointement par l'autorité locale et l'Etat, la commission des lois a retenu une procédure « allégée ».
Votre commission des lois approuve le maintien d'un avis conforme de l'ABF, qui permet à l'Etat d'exercer effectivement sa compétence de protection patrimoniale. Il correspond d'ailleurs au souhait exprimé par les communes par la voix de l'Association des maires de France.
De même, elle approuve le souci de la commission de l'économie de rapprocher la décision des élus en transférant du préfet de région au préfet de département la compétence pour statuer sur les avis contestés des ABF.
Elle a choisi de confirmer la suppression de la consultation obligatoire de la section de la CRPS par le préfet : en effet, la création des ZPPAUP doit recueillir l'accord de l'Etat après consultation de la CRPS. Au demeurant, il sera toujours loisible au préfet de s'entourer de tous les avis nécessaires avant de statuer, dont celui de la CRPS.
Enfin, elle rejoint la commission de l'économie qui a supprimé le dessaisissement que peut, à tout moment de la procédure, opérer le ministre : cette prérogative exorbitante correspond mal à l'organisation décentralisée de la République.
Elle s'est, cependant, interrogée sur les effets réels escomptés de la procédure retenue par la commission de l'économie.
Elle a préféré, dans un domaine qui affecte la liberté locale et les conditions d'exercice du droit de propriété, fixer dans la loi les délais et les conséquences de leur non-respect qui ouvrent la voie au recours contentieux. Dans ce cadre, elle a abaissé à deux mois le délai de trois mois actuellement fixé au préfet pour statuer et inversé les conséquences de son silence à l'expiration de celui-ci : le recours serait, dans ce cas, réputé admis.
Votre commission des lois a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 14 ainsi modifié .
Article additionnel après l'article 14 (art. L. 621-31 du code du patrimoine) Recours contre les avis de l'ABF dans les périmètres de protection des monuments historiques
Dans les périmètres de protection des monuments historiques, l'ABF intervient également, dans les mêmes conditions que pour les ZPPAUP, pour autoriser les constructions, démolitions, déboisement, transformation ou modification de nature à affecter l'aspect d'un immeuble situé dans le champ de visibilité de l'édifice classé ou inscrit : la visibilité s'apprécie soit depuis celui-ci, soit en même temps que lui, et ce dans un périmètre de 500 mètres, modifiable sur proposition de l'ABF après accord de la ou des communes intéressées et enquête publique.
Une autorisation identique est requise lorsque l'immeuble est situé dans le champ de visibilité d'un parc ou jardin classé ou inscrit ne comportant pas d'édifice, implanté dans un périmètre de protection adapté.
La France compte aujourd'hui environ 35 000 bâtiments protégés (dont 80 % du patrimoine religieux). L'intervention des ABF dans le champ des immeubles classés est donc largement supérieure à celle qu'il est appelé à exercer dans les 600 ZPPAUP qui, rappelons le, n'intéressent que 10 % du total de leurs avis.
C'est pourquoi votre commission des lois a choisi d'étendre aux périmètres de protection les assouplissements qu'elle a retenus dans les ZPPAUP en soumettant l'avis de l'ABF à une procédure similaire. L'intervention du législateur risquerait sinon de s'avérer insuffisante pour rétablir des rapports équilibrés entre les maires et les ABF dans l'objectif commun de protection du patrimoine.
Le cadre des abords des monuments historiques n'est cependant pas exactement le même que celui des ZPPAUP, créées à l'initiative de l'autorité locale avec l'accord de l'Etat après intervention de la CRPS. Il a donc semblé préférable à la commission de conserver la consultation obligatoire de celle-ci pour la protection des immeubles classés.
En revanche, elle a, là aussi, supprimé le pouvoir d'évocation du ministre.
Tel est l'objet de l'amendement portant article additionnel après l'article 14 que votre commission des lois vous propose d'adopter.
Article additionnel après l'article 14 (art. L. 313-2 du code de l'urbanisme) Recours contre les avis de l'ABF dans les secteurs sauvegardés
L'accord de l'ABF est requis pour les travaux ayant pour effet de modifier l'état des immeubles situés dans un secteur sauvegardé.
Rappelons que les secteurs sauvegardés peuvent être créés par l'autorité administrative sur demande ou avec l'accord de la commune ou de l'EPCI compétent en matière de PLU après avis de la commission nationale des secteurs sauvegardés.
Le secteur sauvegardé doit présenter un caractère historique, esthétique ou de nature à justifier la conservation, la restauration et la mise en valeur de tout ou partie d'un ensemble d'immeubles bâtis ou non ( cf . art. L. 313-1-1 du code de l'urbanisme).
L'avis de l'ABF peut y être contesté dans les mêmes conditions que dans les ZPPAUP et les champs de protection des immeubles classés.
Votre commission des lois vous propose d'étendre aux secteurs sauvegardés les assouplissements de la procédure de recours qu'elle a retenus à l'article précédent, tous deux exprimant les soucis patrimoniaux de l'Etat.
Tel est l'objet de ce second amendement portant article additionnel après l'article 14 que votre commission des lois vous propose d'adopter.
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Dispositif proposé par les trois amendements de
la commission des lois
ZPPAUP ; périmètres de protection des immeubles classés ; secteurs sauvegardés. - maintien de l'avis conforme de l' ABF ; - contestation de l'avis auprès du préfet de département ; - suppression de la consultation obligatoire de la CRPS (dans les ZPPAUP) ; - délai de 2 mois imparti au préfet pour statuer ; - admission du recours en cas d'absence de décision expresse du préfet dans le délai de 2 mois ; - suppression du pouvoir d'évocation du ministre. |
Article 15 Application à Mayotte
Depuis le 1 er janvier 2008, en application de la loi organique n° 2007-223 du 21 février 2007 portant dispositions statutaires et institutionnelles relatives à l'outre-mer, les lois et règlements s'appliquent de plein droit à Mayotte à l'exception de celles intervenant dans les matières explicitement exclues ( cf . art. L.O. 6113-1 du code général des collectivités territoriales) dont l'urbanisme.
Dans ce cas, les dispositions législatives et réglementaires ne sont applicables que sur mention expresse.
Aussi l'article 15 prévoit-il d'étendre à Mayotte les dispositions des articles :
- 4 (inopposabilité aux demandes de permis de construire ou d'aménager du refus d'installation de systèmes d'énergie renouvelables) ;
- 6 (prise en compte du développement durable dans les objectifs des documents d'urbanisme) ;
- 7 (définition des projets d'intérêt général) ;
- 8 (documents soumis à évaluation environnementale) ;
- 10 (plans locaux d'urbanisme) ;
- 11 (dépassement des règles relatives au gabarit et à la densité d'occupation des sols).
En conséquence, les articles 5 (directives territoriales d'aménagement et de développement durables) et 9 (SCOT) ne sont pas applicables à Mayotte.
L'article 15 reproduit ainsi les exceptions du droit positif résultant des dispositions de l'article L. 710-1 du code de l'urbanisme qui liste les règles générales d'aménagement et d'urbanisme applicables à Mayotte.
Notons que si le SCOT n'a pas été introduit sur l'archipel, les PLU et les cartes communales doivent être compatibles avec le « plan d'aménagement et de développement durable de Mayotte » dont l'élaboration relève de la compétence du conseil général 16 ( * ) . Des dispositions particulières régissent le littoral ( cf . art. L. 711-1 et suivants du code de l'urbanisme).
En revanche, les articles L. 642-3 (ZPPAUP) et L. 621-32 (périmètre de protection des immeubles classés) du code du patrimoine 17 ( * ) sont applicables dans la collectivité ultramarine.
En conséquence, votre commission des lois vous propose, par amendement , d'étendre les modifications apportées à ces dispositions par le présent projet de loi aux articles 14 et premier additionnel proposé après l'article 14.
Elle a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 15 ainsi modifié .
Article 15 bis (nouveau) (art. L. 146-4 -1 et L. 146-8 du code de l'urbanisme Constructions agricoles dans les zones littorales
Cet article a été introduit par la commission de l'économie, à l'initiative de notre collègue Jean Bizet, pour permettre aux éleveurs de moutons de « pré-salé » de mettre aux normes sanitaires les bâtiments et installations nécessaires à leur activité.
Actuellement, dans les communes littorales, « l'extension de l'urbanisation doit se réaliser soit en continuité avec les agglomérations et villages existants, soit en hameaux nouveaux intégrés à l'environnement » 18 ( * ) .
Cependant, cette disposition ne fait pas obstacle à la réalisation :
- des constructions ou installations liées aux activités agricoles ou forestières qui peuvent être autorisées, en dehors des espaces proches du rivage, par le préfet après avis de la commission départementale compétente en matière de nature, de paysages et de sites, à condition qu'elles ne soient pas de nature à porter atteinte à l'environnement ou aux paysages ;
- aux travaux de mise aux normes des exploitations agricoles à condition que les effluents d'origine animale ne soient pas accrus.
L'article 15 bis supprime, dans le premier cas, l'interdiction de procéder à des constructions et installations dans les espaces proches du rivage pour les activités agricoles et forestières auxquelles il ajoute la pêche et les cultures marines.
Par ailleurs, il exempte de l'application des dispositions particulières au littoral les installations, constructions et aménagements liés à la mise aux normes des exploitations agricoles.
Aujourd'hui, n'en sont exclues que :
- les installations, constructions, aménagements de nouvelles routes et ouvrages nécessaires à la sécurité maritime et aérienne, à la défense nationale, à la sécurité civile ou au fonctionnement des aérodromes et des services publics portuaires autres que les ports de plaisance, lorsque leur localisation répond à une nécessité technique impérative ;
- les stations d'épuration d'eaux usées non liées à une opération d'urbanisation nouvelle, à titre exceptionnel, par autorisation conjointe des ministres chargés de l'urbanisme et de l'environnement.
L'assouplissement introduit par la commission de l'économie permettra le maintien et l'adaptation aux contraintes sanitaires, notamment, d'activités qui contribuent effectivement à la préservation des équilibres écologiques et des spécificités locales.
Votre commission des lois a donné un avis favorable à l'adoption de l'article 15 bis sans modification .
* 7 Le coeur d'un parc national qui peut en comporter plusieurs, est défini comme l'espace terrestre et maritime à protéger (cf. art. L. 331-1 du code de l'environnement).
* 8 Cf. la loi n° 2009-526 du 12 mai 2009 de simplification et de clarification du droit et d'allègement des procédures
* 9 Cf. infra art. 7 qui fixe les différentes catégories de PIG.
* 10 Cf. avis n° 307 (1999-2000) de M. Pierre Jarlier.
* 11 Le Grenelle I prévoit une incitation par l'Etat -dont le niveau financier n'est à ce jour pas déterminé- pour l'établissement, avant 2012, de ces documents par les régions, les départements et les communes et leurs groupements de plus de 5.000 habitants (cf. art. 7).
* 12 A l'article 9, la commission de l'économie a abaissé le seuil démographique de 50.000 à 15 000 habitants.
* 13 Cf. avis n° 307 (1999-2000) de M. Pierre Jarlier.
* 14 Cf. Statistiques ci-dessus reproduites.
* 15 Cf. décision n° 2009-575 DC du 12 février 2009.
* 16 Cf. art. L. 710-2 et suivants du code de l'urbanisme.
* 17 Cf. art. L. 730-1 du code du patrimoine.
* 18 Cf. art. L. 146-4, alinéa 1, du code de l'urbanisme.