C. LA VENTILATION PAR ACTIONS : LE POIDS DE L'AEFE AU SEIN DU PROGRAMME 185 S'ACCENTUE ENCORE
Le programme 185 se subdivise en quatre actions .
1. L'action n° 1 : animation du réseau
Cette action regroupe les activités transversales qui participent à la mise en oeuvre de la coopération et de l'action culturelles françaises dans les pays développés au sens de l'OCDE. Elle est le support d'une partie des crédits de la direction générale de la coopération internationale et du développement (DGCID), pour la part affectée au présent programme et non au programme 209, de ceux du service de la stratégie, des moyens et de l'évaluation et de ceux des services de coopération et d'action culturelle (SCAC).
Le financement consacré à l'animation du réseau devrait être de 66 millions d'euros en 2009 contre 72 en 2008.
Ces 66 millions d'euros se répartissent entre 36,4 millions d'euros de dépenses de personnel (personnel affecté en administration centrale ou à l'étranger), 22,4 millions d'euros de dépenses de fonctionnement et 7,2 millions d'euros de subventions pour charges de service public.
Cette action recouvre les crédits de fonctionnement des 49 services de coopération et d'action culturelle (SCAC) financés par le programme 185, qui représentent 2,4 millions d'euros pour 2009.
Cette action recouvre également la dotation de fonctionnement aux établissements culturels et de recherche à autonomie financière (EAF) du programme (59 centres et instituts culturels) et aux Centres d'Etudes en France (CEF) , qui recouvre une enveloppe de 18,6 millions d'euros pour 2009, soit un montant équivalent à celui de 2008. Cette dotation est destinée à donner aux centres et instituts culturels les moyens de fonctionner, malgré les hausses des coûts des loyers, en particulier dans les nouveaux États membres de l'Union européenne.
Comme on peut le constater, les dépenses de personnel sont supérieures aux dépenses de fonctionnement. Il en résulte que le premier rôle d'un chef de SCAC ou d'un directeur de centre culturel est d'utiliser ses crédits de fonctionnement comme un levier pour trouver d'autres sources de financement. Après quoi, il pourra justifier sa rémunération en réalisant le programme d'action que le poste attend de lui. On estime d'ailleurs de 1 à 5, voire même de 1 à 10, l'effet de levier pour chaque euro dépensé. Le taux d'autofinancement des instituts et centres culturels (hors alliances françaises) devrait d'ailleurs s'établir à 56% en 2008 et il est prévu, dans le cadre de la révision générale des politiques publiques, d'aller vers un taux d'autofinancement aux deux tiers d'ici cinq ans. Toutefois, il y a des types d'action et de pays pour lesquels de telles modalités de financement et d'action sont possibles et d'autres qui ne s'y prêtent absolument pas.
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Le réseau des établissements culturels français à l'étranger Il compte 149 centres et instituts culturels (établissements dotés de l'autonomie financière - EAF - mais dépendant directement du ministère des Affaires étrangères et européennes) et 1.085 alliances françaises , réparties dans 134 pays, qui sont des associations de droit local reconnues par l'Alliance française de Paris. L'Alliance française de Paris, qui est une association relevant de la loi de 1901, reconnue d'utilité publique, est à la fois une école de langue française et une « tête de réseau » pour les Alliances françaises dans le monde. Si elle peut autoriser leur création et leur « labellisation », elle ne dispose cependant pas d'autres liens juridiques avec ces associations, qui restent autonomes. En 2007, les centres et instituts culturels ont bénéficié de 65 millions d'euros de subventions, ainsi que 174 agents expatriés et 78 volontaires internationaux, pour un coût de 37,5 millions d'euros. En 2008, au titre du programme 185, les 61 centres et instituts culturels éligibles ont bénéficié de 22 millions d'euros de subventions, ainsi que de 178 agents expatriés et 74 volontaires internationaux, pour un coût de 16 millions d'euros. Les centres culturels s'autofinancent à près de 54%. Ce « réseau culturel » permet d'assurer des missions différentes, mais également importantes, selon les zones géographiques : En Afrique Subsaharienne, au Maghreb, et plus largement dans la Zone de Solidarité Prioritaire, les centres culturels sont des instruments essentiels de notre coopération : lieux de formation et de diffusion des artistes locaux et régionaux, mais aussi espaces de découverte de la culture française contemporaine pour le public local, les centres sont souvent le principal équipement culturel des villes où ils sont implantés. Ils servent de support aux politiques mises en oeuvre sur FSP (pour la formation en français, la lecture publique, le développement culturel). Dans les grands pays émergents ou en transition, en Asie et en Amérique Latine, la culture française, appréciée par une élite, demeure finalement mal connue au moins dans ses expressions contemporaines. Le rôle des centres culturels et des Alliances françaises, au-delà du nécessaire enseignement du français dans des pays où notre langue est relativement peu présente dans le système scolaire, s'impose pour assurer une médiation auprès des institutions locales et pour moderniser l'image de notre culture, de notre économie et de notre société. Dans l'Union européenne et surtout en Europe occidentale , la densité du réseau des centres et instituts culturels s'ajoutant à la relative fluidité des échanges culturels amène à moderniser leurs missions, dans le cadre d'une stratégie d'influence s'adressant à des publics cibles (hauts fonctionnaires, étudiants, intellectuels, artistes) : le français de spécialité, la promotion des études en France et du débat d'idées, le soutien à nos industries culturelles et la diffusion de la création culturelle française, en partenariat avec les institutions culturelles locales. La carte de ce réseau, héritée de l'histoire, n'est pas figée : elle doit évoluer en fonction des circonstances historiques et de nos priorités stratégiques. Ainsi, au cours des dix dernières années, des réseaux d'Alliances françaises ont été créés de toutes pièces en Russie (9) et en Chine (8). Nos centres culturels en Algérie, qui avaient été fermés pour des raisons de sécurité en 1997, ont rouvert à Alger, Oran, Constantine, Annaba et Tlemcen. Enfin, des établissements culturels d'un type nouveau , consistant à installer dans le même bâtiment un centre ou une alliance française et un Goethe Institut, ont été créés à Santa Cruz, Palerme, Luxembourg, Ramallah, Glasgow, Lahore, Niteroi, Harare... et de nouveaux projets existent notamment à Moscou. Parallèlement, le nombre de nos implantations en Europe occidentale est passé de 52 à 33 entre 1999 et 2005 : 14 centres culturels sur 24 ont été fermés en Allemagne, deux en Autriche, un en Belgique, en Italie, au Portugal, deux en Espagne. Presque toujours, il a cependant été possible d'éviter une fermeture « sèche », politiquement coûteuse, en suscitant la création d'une alliance française, d'un centre franco-national, ou d'un consulat d'influence. Partout, cette évolution de la carte des établissements culturels s'est accompagnée d'une modernisation de leurs missions : qu'il s'agisse de la professionnalisation des écoles de langue , en partenariat avec l'OIF, de la transformation des bibliothèques en centres de ressources , de l'accent mis sur le débat d'idées , sur la culture scientifique , ou sur la valorisation de la dimension européenne et francophone de notre action. Tout en préservant la spécificité de l'Alliance française, la répartition des moyens qui sont alloués à ses comités vise à renforcer la complémentarité de leur action et de celle des établissements culturels et de recherche à autonomie financière Le ministère des Affaires étrangères et l'Alliance Française de Paris sont liés par une contrat d'objectifs et de moyens, conclu en 2008 pour une durée de trois ans. Cette convention encadre l'attribution de l'aide du ministère aux Alliances françaises selon les modalités suivantes : - les subventions allouées aux Alliances françaises font l'objet de conventions pluriannuelles de partenariat entre le ministère et les comités d'Alliance française ; ces conventions sont négociées au nom du ministère par les postes et signées par les ambassadeurs ; chaque année, un avenant précise les actions menées par les Alliances françaises et le montant des crédits qui leur sont accordés ; - les subventions destinées aux délégations générales de l'Alliance française de Paris font l'objet d'une inscription dans le nouveau contrat d'objectifs et de moyens ; elles sont versées par l'intermédiaire de la Fondation Alliance française de Paris. Les crédits attribués aux Alliances françaises tiennent compte des conditions locales, du dynamisme de chaque établissement ou réseau, des missions qui leur sont confiées (par exemple coopération linguistique, pilotage d'événements artistiques, festivals, etc.), du degré d'implication de leurs comités dans la politique culturelle du poste, des besoins en moyens de fonctionnement. Au total, en 2008, les Alliances françaises ont bénéficié de subventions au titre du programme 185 à hauteur de 1,8 millions d'euros et de 81 agents expatriés pour un coût de 6,5 millions d'euros. Il convient de rappeler, à cet égard, que les alliances françaises, en tant qu'associations de droit local, ne peuvent percevoir de subvention de fonctionnement, mais uniquement des crédits d'intervention. Le taux d'autofinancement moyen des alliances françaises est de 75 %, étant donné que de nombreuses alliances françaises ont pour principale activité l'enseignement du français. Le coût total du réseau culturel français à l'étranger s'élève en 2007 à 145 millions d'euros. C es établissements touchent un public de 640 000 étudiants de français, accordent 8 millions de prêts dans leurs médiathèques, ou encore permettent l'organisation de plus de 50 000 manifestations culturelles . |
Enfin, une enveloppe de 8,7 millions d'euros est prévue au titre des subventions aux opérateurs.
La subvention destinée à CulturesFrance au titre du programme 185 passe de 8,7 millions d'euros en 2008 à 6,8 millions d'euros en 2009, soit une diminution de 20%. Toutefois, cette baisse de la subvention au titre du programme 185 devrait être compensée par une augmentation équivalente de la dotation à CulturesFrance au titre du programme 209 « solidarité avec les pays en voie de développement » de la mission interministérielle « Aide publique au développement.
Il est d'ailleurs indiqué dans le PAP « Action extérieure de l'Etat » annexé au projet de loi de finances pour 2009 que : « En 2009, le ministère des Affaires étrangères et européennes donnera instruction à CulturesFrance de reporter une partie de ses actions relevant du programme 185 (pays où il est possible de développer directement des partenariats avec des institutions ou des opérateurs locaux) vers les pays relevant du programme 209 ».
En revanche, la subvention destinée à CampusFrance passe de 500 000 euros en 2008 à 400 000 euros en 2009, soit une baisse de 21%, qui, à la différence de CulturesFrance n'est pas compensée par l'Etat.
Au moment où il est question de renforcer le champ d'action de CampusFrance afin d'en faire l'opérateur central chargé de la mobilité internationale, n'est-il pas paradoxal de réduire les moyens mis à sa disposition ?
Les crédits de l'action n° 1 représentent 11,1 % du montant total des crédits du programme 185.
2. L'action n°2 : Langue et culture françaises, diversité linguistique et culturelle
Visant à promouvoir la langue et la culture française, elle est gérée par la direction de l'action culturelle et du français et celle de l'audiovisuel extérieur. La promotion de la langue française dans les pays développés, en Europe, en Russie, en Amérique du Nord et en Asie-Océanie (Japon, Corée, Australie) se situe dans un contexte très concurrentiel caractérisée par l'expansion de l'offre linguistique.
La dotation en faveur de la promotion de la langue et de la culture française dans les pays développés devrait être de 60 millions d'euros en 2009 contre 70 millions d'euros en 2008.
Alors que les dépenses de personnels devraient rester stables, avec une enveloppe de 37,5 millions d'euros en 2009, ce sont essentiellement les dépenses d'intervention qui devraient connaître une forte baisse, puisqu'elles passent de 33 à 23 millions d'euros entre 2008 et 2009.
Ainsi, les moyens consacrés à la promotion de notre langue et de la culture française devraient être fortement réduits.
Au moment où la francophonie est érigée en priorité de notre diplomatie par le Président de la République, votre Rapporteur pour avis regrette cette forte diminution des crédits consacrés à la promotion de la langue française et de notre culture.
L'action n°2 se répartit en deux volets.
Le premier volet intitulé « Langue française et diversité linguistique » , qui a pour vocation de promouvoir l'utilisation de la langue française comme langue européenne et internationale, est doté de 10 millions d'euros en 2009, contre 15 millions d'euros en 2008.
Ainsi, la dotation aux Alliances françaises, qui était de 6,1 millions d'euros en 2008, devrait être réduite de moitié en 2009, avec un montant de 3 millions d'euros.
Il est indiqué dans le PAP « Action extérieure de l'Etat » annexé au projet de loi de finances pour 2009 que cette baisse s'explique par « la forte capacité d'autofinancement (en moyenne 75 %) » des Alliances françaises.
Le deuxième volet « créations et industries culturelles » se voit doter d'une enveloppe de 12 millions d'euros en 2009, contre 18 millions d'euros en 2008.
Les subventions pour opérations versées aux 57 établissements culturels (centres ou instituts culturels) relevant du programme 185 devraient également être réduites de moitié en 2009, puisqu'elles représenteront 3,25 millions d'euros en 2009, contre 6,5 millions d'euros en 2008 .
Il est indiqué dans le PAP « Action extérieure de l'Etat » annexé au projet de loi de finances pour 2009 que : « Les missions de ces établissements ont été recentrées, dans le cadre d'une stratégie d'influence, vers l'apprentissage du français de spécialité, la promotion des études en France, le débat d'idées, la promotion des industries culturelles et de la création contemporaine, presque toujours hors les murs, en partenariat avec les institutions locales. En application des décisions du Conseil de modernisation des politiques publiques du 11 juin 2008, le réseau des établissements culturels sera modernisé, notamment par fusion avec les services culturels et de coopération. Enfin des efforts seront consacrés à l'amélioration de leur taux d'autofinancement » .
Enfin, on ne peut que rendre hommage à l'inventivité, sinon à l'ironie, des rédacteurs du PAP « Action extérieure de l'Etat », qui justifient ainsi la suppression en 2009 de toute subvention versée par l'administration centrale :
« Pour 2009, dans le cadre du processus d'amélioration de la cohérence de la dépense, les subventions servies aux bénéficiaires des subventions de l'administration centrale dépendront de leurs propres efforts en matière d'amélioration de l'efficacité de leur action au regard des priorités servies » .
La part de l'action 2 dans le programme 185 s'élève à 10 %.
3. L'action n°4 : renforcement des échanges scientifiques, techniques et universitaires
Cette action regroupe les activités menées par le ministère des affaires étrangères et européennes dans les domaines scientifiques, techniques et universitaires, dans les pays développés au sens de l'OCDE. Elle vise à renforcer l'attractivité de la France auprès des étudiants et des chercheurs étrangers, dans le contexte très concurrentiel de l'enseignement supérieur. Elle contribue à la valorisation de la science française et à affirmer son image hors de nos frontières.
L'action est gérée par la direction de la coopération scientifique, universitaire et de recherche, celle de la coopération technique et la mission pour la coopération non gouvernementale.
Cette action bénéficiera de 52,9 millions d'euros en 2009 contre 55,5 millions d'euros en 2008.
Ces 52,8 millions d'euros se répartissent en près de 14 millions d'euros de dépenses de personnel et 38 millions d'euros de dépenses d'intervention.
Les bourses destinées aux élèves étrangers venus étudier en France représentent un montant de 17,5 millions d'euros en 2009, soit une reconduction de la dotation de 2008.
Cela représente environ 13 600 bénéficiaires et un coût moyen de 1 284 euros par bourse, c'est-à-dire que les stages courts sont plus nombreux que les vraies bourses d'enseignement supérieur.
Rappelons que le programme EIFFEL - Master, destiné aux futurs cadres économiques et administratifs des grands pays émergents a bénéficié à 3 360 étudiants depuis son lancement en 1999 et à près de 400 en 2008, dont plus de la moitié dans les écoles d'ingénieurs. Ce programme a été complété en 2005 par le programme EIFFEL - Doctorat, qui offre environ 80 bourses aux meilleurs des étudiants préparant une thèse de doctorat. Ces deux programmes ont été fusionnés en 2008 en un programme unique comportant deux volets. Par ailleurs, le programme Major, qui finance, jusqu'à Bac+5 les études des meilleurs élèves étrangers issus des lycées français à l'étranger, comprend plus de 800 bénéficiaires.
Votre rapporteur pour avis se félicite du maintien de la dotation pour les bourses destinées aux étudiants étrangers, même s'il considère que cette dotation reste insuffisante au regard des enjeux et inférieure aux montants des années 2003 à 2007.
En revanche, il constate que les subventions d'intervention destinées aux établissements de recherche relevant du programme 185 enregistrent une forte baisse, puisqu'elles s'élèvent à 613 000 euros pour 2009, contre 1,2 million d'euros en 2008, soit une diminution de moitié.
De même, l'enveloppe destinée aux échanges d'expertise passe de 4,4 millions d'euros en 2008 à 2,4 millions d'euros en 2009, et celle destinée aux échanges scientifiques diminue de 4,6 millions d'euros en 2008 à 3,7 millions d'euros en 2009.
Enfin, la subvention destinée aux organisations non gouvernementales passe de 1,3 millions d'euros en 2008 à 840 000 euros en 2009. Comme il est mentionné dans le PAP « action extérieure de l'Etat » annexé au projet de loi de finances pour 2009, ces subventions devraient se concentrer sur la Roumanie et la Bulgarie en appui à l'insertion des populations Roms.
La part de l'action 4 dans le programme 185 est de 9 %.
4. L'action n° 5 : Service public d'enseignement à l'étranger
Cette action est entièrement dédiée à l'Agence pour l'Enseignement français à l'étranger (AEFE) qui anime un réseau de 246 établissements, dont 74 en gestion directe et 172 conventionnés, qui scolarisent 168 000 élèves dont 53 % d'étrangers.
Avec 415 millions d'euros en 2009, contre 287 millions d'euros en 2008, la dotation consacrée à l'AEFE connaît une augmentation , qui s'explique par un transfert de charges à hauteur de 120 millions d'euros pour la prise en charge des pensions civiles des personnels détachés, dont le coût réel est évalué à 125 millions d'euros en 2009.
70 % de la dépense des coûts complets du programme 185 est désormais dévolue à l'AEFE (contre 55 % en 2008). Hors dépenses de personnel, la part de l'AEFE s'élève même à 82 % des crédits du programme.
Cette enveloppe ne tient pas compte des bourses destinées aux élèves français, qui relèvent du programme 151 « Français de l'étranger et étrangers en France », et qui s'élèvent à 86 millions d'euros pour 2009, dont 33 millions d'euros supplémentaires par rapport à 2007 pour permettre l'application progressive de la prise en charge par l'Etat des frais de scolarité des élèves français des établissements à l'étranger, voulue par le Président de la République.
Une présentation détaillée du budget de l'AEFE figure dans la quatrième partie du présent avis.