Projet de loi relatif aux contrats de partenariat

LES PRINCIPALES PRÉCONISATIONS DE LA COMMISSION : 5 RÈGLES D'OR POUR ASSURER LA RÉUSSITE FINANCIÈRE DES PPP

1°) Profiter de l'expérience des PPP au Royaume-Uni : seule l'efficacité économique, c'est-à-dire le « value for money », doit être prise en compte dans les motifs de recours à ces contrats innovants.

On peut considérer qu'un écart d'efficience de 5 % (marge d'erreur technique), après neutralisation de la fiscalité, entre un investissement classique et un contrat public-privé, permet de légitimer économiquement un PPP. Le Trésor britannique considère que les opérations inférieures à 20 millions de livres, comme celles concernant les systèmes d'information, ne présentent pas en général un bilan coût/avantage suffisant. Le rythme rapide des mutations technologiques rend problématique la conclusion, dans le domaine des systèmes d'information, de contrats sur 30 ans, dont les conditions devraient nécessairement être renégociées dans des délais courts.

2°) Bâtir des indicateurs de performance de l'investissement public proposés au Parlement pour chaque mission budgétaire, au sens de la LOLF, au moment de l'examen du projet de loi de finances, mesurant le respect des délais et des budgets initiaux figurant dans les cahiers des charges.

Les travaux de contrôle budgétaire menés par votre commission des finances soulignent que le respect des délais et des coûts ne figure pas encore au coeur des préoccupations des investisseurs publics. Conformément au principe prévu par la LOLF, les projets annuels de performances (PAP) des différentes missions budgétaires doivent comporter des indicateurs de qualité de l'investissement public.

3°) Construire une référentiel d'évaluation ex ante et ex post des investissements commun aux administrations publiques et à la Cour des comptes.

En matière d'évaluation préalable, comme en matière de contrôle ex post , la constitution d'un référentiel d'analyse financière, prenant en compte les hypothèses de taux d'actualisation et d'évolution du coût de la construction, est indispensable. Ce référentiel doit être commun entre les administrations publiques et les contrôleurs de la dépense publique afin d'intégrer dans les calculs des éléments de coût identiques (exemple : coûts de transaction, de renégociation, de maintenance, frais financiers...). Ceci exige, de la part de l'Etat, un effort soutenu dans le développement de sa comptabilité analytique afin de permettre une réelle comparabilité des coûts entre un investissement réalisé en direct par la maîtrise d'ouvrage publique et celui réalisé par un PPP.

4°) Etoffer les équipes de maîtrise d'ouvrage des différents ministères, en leur permettant de recourir à un marché à bons de commande interministériel pour des expertises extérieures, qui deviennent cruciales dans la négociation avec les cocontractants privés.

La réussite des PPP, comme de tout investissement, tient autant à l'évaluation préalable qu'à la conduite du projet et à son suivi dans la durée. Or, si la mission d'appui aux partenariats public-privé du ministère de l'économie, de l'industrie et de l'emploi permet une évaluation préalable approfondie, les mêmes garanties ne sont pas toujours apportées dans l'exécution de l'investissement, et dans le suivi du contrat. Ces deux points sont pourtant déterminants, compte tenu, en général, de la complexité des projets, et ce afin d'assurer la réussite financière finale des PPP.

5°) Faire de la consolidation des engagements financiers liés aux PPP dans la dette publique le principe et la déconsolidation l'exception.

Dans un contexte de montée des tensions budgétaires, les risques de « points de fuite budgétaire », et d'optimisation comptable, existent. Si, comme le souhaite le gouvernement, 15 % des investissements publics étaient réalisés en PPP, et que la totalité n'était pas prise en compte dans la dette maastrichtienne, on parviendrait à 10 milliards d'euros annuels, soit 0,6 point de PIB annuel supplémentaire n'apparaissant pas dans la dette publique. La recherche, par les gestionnaires, de la déconsolidation peut conduire à un transfert de risques excessif au partenaire privé, avec pour effet une augmentation des coûts et un rétrécissement des conditions de mise en concurrence. Dans ces conditions, les effets comptables, c'est-à-dire l'amélioration faciale de la dette, pourraient conduire à un « sous-optimum » économique des contrats conclus par la personne publique.

Au Royaume-Uni, 87 % des contrats public-privé, représentant 54 % des volumes investis, sont déconsolidés.