N° 243
SÉNAT
SESSION ORDINAIRE DE 2007-2008
|
Annexe au procès-verbal de la séance du 26 mars 2008 |
AVIS
PRÉSENTÉ
au nom de la commission des Finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la Nation (1) sur le projet de loi relatif aux contrats de partenariat ,
Par M. Charles GUENÉ,
Sénateur.
(1) Cette commission est composée de : M. Jean Arthuis, président ; MM. Claude Belot, Marc Massion, Denis Badré, Thierry Foucaud, Aymeri de Montesquiou, Yann Gaillard, Jean-Pierre Masseret, Joël Bourdin, vice-présidents ; M. Philippe Adnot, Mme Fabienne Keller, MM. Michel Moreigne, François Trucy, secrétaires ; M. Philippe Marini, rapporteur général ; MM. Bernard Angels, Bertrand Auban, Mme Marie-France Beaufils, M. Roger Besse, Mme Nicole Bricq, MM. Auguste Cazalet, Michel Charasse, Yvon Collin, Philippe Dallier, Serge Dassault, Jean-Pierre Demerliat, Éric Doligé, André Ferrand, Jean-Claude Frécon, Yves Fréville, Christian Gaudin, Paul Girod, Adrien Gouteyron, Charles Guené, Claude Haut, Jean-Jacques Jégou, Alain Lambert, Gérard Longuet, Roland du Luart, François Marc, Michel Mercier, Gérard Miquel, Henri de Raincourt, Michel Sergent, Henri Torre, Bernard Vera.
Voir les numéros :
Sénat : 211 , 239 et 240 (2007-2008)
AVANT-PROPOS : UN AVIS LÉGISLATIF FONDÉ SUR LES TRAVAUX DE CONTRÔLE DE LA COMMISSION DES FINANCES
Mesdames, Messieurs,
Les contrats de partenariat sont des contrats administratifs par lesquels l'Etat, ou ses établissements publics, ou les collectivités territoriales, confient à un tiers, pour une période déterminée, une mission globale. Cette mission s'applique au financement d'investissements immatériels, d'ouvrages ou d'équipements nécessaires au service public, à la construction ou transformation des ouvrages ou équipements, ainsi qu'à leur entretien, leur maintenance, leur exploitation ou leur gestion, et, le cas échéant, à d'autres prestations de services concourant à l'exercice, par la personne publique, de la mission de service public dont elle est chargée.
Le gouvernement a déposé au Sénat le 13 février 2008 le projet de loi n° 211 (2007-2008) relatif aux contrats de partenariat qui constitue le volet législatif du « plan de stimulation du partenariat public-privé » que le Président de la République a appelé de ses voeux dans un courrier au Premier ministre en date du 1 er octobre 2007 : « le développement de cette procédure apparaît indissociable de l'effort à entreprendre en France pour le développement durable et l'économie de la connaissance ».
Le présent projet de loi a été renvoyé, au fond, à la commission des lois. Votre commission des finances s'est saisie pour avis des dispositions présentant des enjeux budgétaires et comptables, ou ayant un impact sur les conditions de gestion de l'investissement public.
Le présent projet de loi modifie l'ordonnance n° 2004-559 du 17 juin 2004 sur les contrats de partenariat, dont l'effectivité a été sensiblement encadrée par les réserves d'interprétation du Conseil constitutionnel 1 ( * ) , selon lesquelles les contrats de partenariats constitueraient des dérogations au droit commun de la commande publique, ces dérogations devant correspondre à des « des situations répondant à des motifs d'intérêt général tels que l'urgence qui s'attache, en raison de circonstances particulières ou locales, à rattraper un retard préjudiciable, ou bien la nécessité de tenir compte des caractéristiques techniques, fonctionnelles ou économiques d'un équipement ou d'un service déterminé ».
Si 130 projets de contrats de partenariat ont été lancés, seuls 25 contrats ont été conclus.
Les projets signés représenteraient pour l'Etat un montant total d'investissement de 500 millions d'euros 2 ( * ) , soit des contrats correspondant à une valeur actuelle nette de 1,3 milliard d'euros.
En conséquence, le texte vise à relancer la formule des PPP, en élargissant les conditions de recours aux contrats de partenariat, en clarifiant leur régime juridique , et en tendant vers la neutralité fiscale .
Votre commission des finances s'est ainsi saisie :
- des articles 2 et 16 qui, respectivement pour l'Etat et les collectivités territoriales, déterminent les conditions de recours aux contrats de partenariat . Ces articles auront un impact sur l'investissement public. Ils précisent les modalités d'évaluation préalable des PPP, qui constituent un élément « LOLFien » de prise en compte de la « performance » de l'investissement public ;
- des articles 26, 27 et 28 visant à assurer la neutralité fiscale entre les différentes formes de réalisation de l'investissement public ;
- des articles 9, 23 et 29 qui déterminent, tant pour l'Etat que pour les collectivités territoriales, les conditions de cessions des créances que détiennent les personnes privées sur les personnes publiques. Ces articles sont décisifs pour l'économie générale des contrats : ils ont un impact sur le coût du financement des PPP, et donc le coût de l'investissement.
Votre commission des finances se félicite d'une relance des partenariats public-privé dont on peut légitimement attendre une efficience accrue de la politique d'investissement des collectivités publiques.
Se fondant sur ses travaux de contrôle budgétaire, sur les rapports de notre collègue Philippe Marini, rapporteur général, relatifs aux enjeux de soutenabilité des finances publiques, ainsi que sur ceux de la Cour des comptes, elle a, au-delà des seuls aspects législatifs du texte, souhaité préciser les conditions économiques et financières dans lesquelles, de son point de vue, le recours aux PPP se justifie . Le juge de la régularité des comptes qu'est la Cour des comptes, qui a employé dans son rapport public 2007 à propos de deux PPP les termes de « myopie budgétaire » , et les commissions des finances des deux assemblées, eu égard à leur mission organique de contrôle et d'évaluation des politiques publiques, auront en effet nécessairement à se saisir en aval de certaines réalisations de l'Etat, dans le domaine immobilier 3 ( * ) par exemple.
Au premier chef, il s'agit d'éviter de retenir la formule des PPP par pur opportunisme budgétaire , en raison de leurs vertus déconsolidantes . Selon votre rapporteur pour avis, il existe suffisamment de bonnes raisons de recourir aux contrats de partenariat pour éviter une déconsolidation de ces contrats, hors des comptes publics, qui constituerait une « épée de Damoclès » pesant sur la soutenabilité de la politique des finances publiques menée par le gouvernement. Votre commission des finances se montrerait ainsi préoccupée si cette formule prometteuse en termes d'efficience de l'investissement public constituait un « point de fuite budgétaire », conçu comme un moyen de « faire de la dépense sans faire de la dépense », et « de la dette sans faire de la dette publique », au sens des critères maastrichtiens.
Dans la gestion des projets, compte tenu des enseignements du passé, un professionnalisme accru des acheteurs et investisseurs publics apparaît indispensable. Les travaux de contrôle budgétaire menés par votre commission des finances ont pu souvent souligner les défaillances de la maîtrise d'ouvrage publique. Compte tenu de la complexité et du caractère global de la négociation des contrats de partenariat, afin d'éviter toute tentation de « fuite en avant » budgétaire, la réussite du nouveau train de PPP sera étroitement liée à la qualité de l'expertise publique, de l'avis préalable systématique au suivi du contrat, tout au long de son exécution.
* 1 Décision du Conseil constitutionnel n° 2003-473 DC du 26 juin 2003.
* 2 En autorisations d'engagement, le montant est de 780 millions d'euros.
* 3 Un contrôle budgétaire est par exemple en cours sur le PPP de l'INSEP mené par le rapporteur spécial de la commission des finances pour la mission « Sport, jeunesse et vie associative », notre collègue Michel Sergent.