III. LE PROGRAMME « SOLIDARITÉ À L'ÉGARD DES PAYS EN DÉVELOPPEMENT »
Ce programme représente 68 % des crédits de la mission inter ministérielle, 47 % des crédits et 18 % des Equivalents temps plein travaillés (ETPT) du ministère des Affaires étrangères.
Il est composé de six actions qui illustrent la pluralité des objectifs assignés à la politique d'aide publique au développement : lutte contre la pauvreté, influence et réponse aux crises. Il s'appuie sur sept opérateurs ainsi que sur l'Agence française de développement.
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Numéro et intitulé
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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01 |
Animation et coordination de l'aide au développement |
36 066 514 |
36 066 514 |
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02 |
Affirmation de la dimension culturelle du développement |
183 887 123 |
186 175 046 |
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03 |
Promotion de l'enseignement supérieur et recherche au service du développement |
130 013 009 |
135 940 658 |
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04 |
Aide en faveur du développement durable et lutte contre la pauvreté et les inégalités |
899 392 895 |
868 398 812 |
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05 |
Participation aux débats sur les enjeux globaux et aux dispositifs multilatéraux d'aide publique au développement |
831 889 254 |
837 179 605 |
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06 |
Aide aux populations touchées par les crises |
69 722 986 |
62 911 146 |
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Totaux |
2 150 971 781 |
2 126 671 781 |
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Le programme est composé, à plus de 85 %, de crédits d'intervention et bénéficie, par ailleurs, des moyens de gestion issus de la mission « Action extérieure de l'Etat.
La répartition, par titres et catégorie, est la suivante :
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Autorisations d'engagement |
Crédits de paiement |
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Titre et catégorie |
Consommées
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Ouvertes en LFI pour 2006 |
Demandées
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Consommés
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Ouverts en LFI
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Demandés
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Titre 2. Dépenses de personnel |
202 553 278 |
242 771 781 |
202 553 278 |
242 771 781 |
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Rémunérations d'activité |
185 575 227 |
202 983 544 |
185 575 227 |
202 983 544 |
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|
Cotisations et contributions sociales |
15 778 778 |
34 871 569 |
15 778 778 |
34 871 569 |
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Prestations sociales et allocations diverses |
1 199 273 |
4 916 668 |
1 199 273 |
4 916 668 |
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Titre 3. Dépenses de fonctionnement |
52 113 000 |
59 060 824 |
52 113 000 |
59 060 824 |
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Dépenses de fonctionnement autres que celles de personnel |
43 745 000 |
50 860 824 |
43 745 000 |
50 860 824 |
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Subventions pour charges de service public |
8 368 000 |
8 200 000 |
8 368 000 |
8 200 000 |
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Titre 5. Dépenses d'investissement |
2 000 000 |
950 000 |
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Dépenses pour immobilisations corporelles de l'Etat |
2 000 000 |
950 000 |
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Titre 6. Dépenses d'intervention |
1 886 526 713 |
1 849 139 176 |
1 759 226 713 |
1 824 839 176 |
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Transferts aux ménages |
82 709 000 |
116 043 030 |
82 709 000 |
116 043 030 |
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Transferts aux entreprises |
21 570 000 |
21 570 000 |
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Transferts aux collectivités territoriales |
11 500 000 |
11 500 000 |
11 500 000 |
11 500 000 |
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Transferts aux autres collectivités |
1 770 747 713 |
1 721 596 146 |
1 643 447 713 |
1 697 296 146 |
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Totaux hors fonds de concours prévus |
2 143 192 991 |
2 150 971 781 |
2 014 842 991 |
2 126 671 781 |
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Fonds de concours |
165 600 |
300 000 |
165 600 |
300 000 |
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Totaux y compris fonds de concours prévus |
2 143 358 591 |
2 151 271 781 |
2 015 008 591 |
2 126 971 781 |
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A. LES ACTIONS DU PROGRAMME
1. Action 1 : animation et coordination de l'aide au développement
Dotée de 36 millions d'euros, cette action « support » comprend, pour l'essentiel, des dépenses de personnel. Elle représente 1,7 % des crédits du programme.
Chacune des actions du programme identifie une sous-action « soutien concourant à l'action », qui comprend les dépenses de fonctionnement plus directement liées à cette sous-action et les subventions destinées à certains opérateurs.
Pour l'action 1, les dépenses de fonctionnement comprennent des frais transversaux : communication et évaluation, informatique, formation, frais de mission et de représentation ainsi que des subventions au HCCI, le Haut conseil de coopération internationale, à hauteur de 620 000 euros, et au GIP FCI, opérateur de la DGCID pour la gestion de l'assistance technique, pour 500 000 euros.
Créé en 2002, le GIP FCI, initialement doté d'une subvention de fonctionnement de 750 000 euros, devait parvenir progressivement à l'autofinancement par les rémunérations pour frais de gestion qu'il perçoit. Cette subvention a été progressivement réduite pour se stabiliser à 500 000 euros à partir de 2005. Elle est reconduite à ce niveau pour 2007, le ministère des Affaires étrangères prenant acte des difficultés de cette jeune structure à faire face à l'accroissement substantiel de ses missions. Le GIP France Coopération internationale est en effet chargé, depuis cette année, de gérer les assistants techniques associés aux projets financés par l'AFD. Les autres objectifs de cette structure, notamment la valorisation de l'expertise française et la formation des assistants techniques, se sont effacés devant cette priorité. Dès 2002, votre rapporteur avait souligné le risque de concurrence 1 ( * ) entre FCI, dont la vocation est généraliste, avec ses homologues spécialisés mis en place par d'autres ministères dont c'est souvent le principal mode d'intervention en matière internationale. Elle reste persuadée que l'enjeu doit dépasser les querelles de compétence au profit de la promotion d'une assistance technique française dont la qualité est reconnue.
Le chiffre d'affaires de FCI est passé de 1,6 million d'euros, en 2004, à 9,3 millions d'euros en 2006. Le ministère des Affaires étrangères envisage une réorganisation du GIP ainsi que sa dotation en capital, à hauteur de 660 000 euros.
L'action ne comporte plus de crédits d'intervention, les subventions octroyées par le cabinet de la ministre déléguée étant désormais supportées par l'action n°2 et l'action n°4.
2. Action 2 : affirmation de la dimension culturelle du développement
L'action est dotée de 183,8 millions, dont 107 millions hors titre 2.
Elle comporte 35,8 millions d'euros de crédits de fonctionnement dont 26,6 millions destinés au fonctionnement des établissements culturels, 3,2 millions pour les frais liés aux assistants techniques et aux volontaires internationaux employés dans le cadre de l'action (256 AT et 184 VI) ainsi qu'une subvention de 6 millions d'euros à l'Agence française d'action artistique (AFAA).
Le programme 209 soutient un réseau de 85 centres et instituts culturels dans 60 pays, dont le taux d'autofinancement est passé de 28 % en 2005 à 33 % en 2006. La légère augmentation des crédits (2 millions d'euros) consacrée à ce réseau vise, pour l'essentiel à la réouverture des établissements en Algérie.
La subvention à l'AFAA correspond à la part des activités de l'Agence, dotée d'une subvention globale de 17,4 millions d'euros, qui sont considérées comme relevant du développement : renforcement des capacités professionnelles des artistes dans les pays de la ZSP. En juin 2006, l'AFAA a fusionné avec l'Association pour la diffusion de la pensée française (ADPF) pour former l'agence CulturesFrance, avec l'objectif de réduire la proportion des frais de structures, actuellement 23 % du budget agrégé des deux associations, par rapport aux dépenses d'intervention. Pour 2007, le budget de Cultures France reçoit une subvention pour charge de service public de trois missions différentes : aide au développement, action extérieure de l'Etat (8,9 millions d'euros) et culture (2,5 millions d'euros). Pour 2007, la reconduction du montant du budget agrégé a pour objectif d'augmenter le volume des crédits d'intervention.
Les dépenses d'intervention d'un montant de 71,4 millions d'euros sont réparties entre trois sous-actions : promotion de la langue française, action culturelle et audiovisuel et nouvelles technologies de l'information et de la communication.
Elles sont détaillées par le projet annuel de performance.
Les bourses sont dotées de 9,5 millions d'euros. Elles ont pour objectif de soutenir l'apprentissage du français par les jeunes susceptibles de former un public francophone mais aussi de former les professionnels du secteur culturel.
Les crédits d'expertise destinés aux invitations et aux missions d'experts sont portés à 8 millions d'euros.
Les crédits affectés au fonds de solidarité prioritaire (FSP) s'élèvent à 20 millions d'euros sur cette action, soit 11,6 % des crédits alloués à cet outil pour 2007. Ils financent des projets gérés par la sous-direction du français du ministère des affaires étrangères pour l'appui à l'enseignement du français dans les pays bénéficiaires. En 2006, les projets les plus importants concernaient l'Algérie, l'Afghanistan, le Liban, la Tunisie, le Sénégal, le Vietnam, le Mozambique, le Cambodge, Madagascar et le Rwanda.
Les alliances françaises comprises dans le périmètre du programme 209 devraient recevoir 9,7 millions d'euros en 2007. Ce montant comprend des dotations de fonctionnement, des subventions pour opérations de coopération culturelle et pour opérations immobilières. Les alliances françaises sont des associations de droit local qui bénéficient de subventions sur le fondement d'une convention signée avec l'ambassadeur. Les délégations générales reçoivent des crédits via l'Alliance française de Paris.
19,9 millions d'euros sont consacrés à des opérations d'intervention diverses et ne sont pas détaillés à l'exception de deux millions d'euros destinés aux opérations des établissements à autonomie financière. Ils sont destinés au plan de relance du français et à des actions dans le domaine de la coopération culturelle et audiovisuelle.
Le soutien à la diffusion est doté de 2,18 millions d'euros pour la promotion des actions de coopération mises en oeuvre dans les domaines linguistique, culturel et scientifique.
L'exportation de la production culturelle française bénéficie d'une dotation de 2 millions d'euros via les opérateurs spécialisés comme TVFI, le Bureau export de la musique, Francophonie diffusion et Unifrance.
3. Action 3 : promotion de l'enseignement supérieur et recherche au service du développement
L'action « promotion de l'enseignement supérieur et recherche au service du développement » est dotée de 135 millions d'euros et de 101 millions d'euros hors titre 2, soit une diminution de 13 millions d'euros.
Les dépenses de fonctionnement financent 20 centres de recherches (6 millions d'euros) ainsi que les centres pour les études en France (CEF) qui, placés auprès des établissements à autonomie financière, opèrent une première sélection des étudiants souhaitant poursuivre leurs études en France et facilitent leurs démarches administratives. Neuf CEF étaient opérationnels, en 2006, dans les pays du programme 209, et sept devraient être ouverts, en 2007, en Syrie, en Guinée, au Congo, à Madagascar, en Colombie, au Brésil et en Inde. Leur dotation est de 830 885 euros pour 2007. Ce dispositif a vocation à être généralisé alors que la contribution acquittée par les candidats aux études en France ne semble pas venir en diminution de la dotation.
La subvention versée à l'opérateur Edufrance, après avoir diminué de 5 % en 2006, progresse de 15,3 % en 2007 et s'établit à 1,2 million d'euros.
Les dépenses d'intervention s'élèvent à 91,4 millions d'euros.
La dépense destinée aux bourses des étudiants étrangers s'élève à 45,2 millions d'euros, soit environ 45 % des crédits de bourses du ministère des Affaires étrangères, pour le financement des bourses d'excellence mises en oeuvre sur crédits centraux et des bourses versées par les services de coopération et d'action culturelle des postes. Les bourses d'excellence sont destinées aux étudiants désireux de poursuivre leurs études aux niveaux du master et du doctorat.
Pour 2005, le nombre total de boursiers s'est élevé à 20 109, pour un montant global de 99,3 millions d'euros, destiné à 60 % aux bourses d'étude et à 40 % aux bourses de stage. Les étudiants originaires d'Afrique restent les premiers bénéficiaires des bourses (22 % pour l'Afrique du Nord, 21,8 % pour l'Afrique sub-saharienne), mais le ministère des Affaires étrangères souhaite une réorientation, en cours, au profit de l'Asie, de l'Amérique latine et du Proche et Moyen-orient.
Le programme Eiffel a été lancé en 1999 pour recruter les étudiants étrangers, en particulier des pays émergents vers les filières de formation de futurs décideurs. En 2006, 13,2 millions d'euros ont été consacrées aux bourses Eiffel. 402 candidatures ont été sélectionnées, suite à une augmentation de 50 bourses en 2005.
Des aménagements ont été décidés pour renforcer l'attractivité et l'efficacité du dispositif en avançant le calendrier de sélection pour mieux placer les établissements dans la concurrence internationale, en prenant des engagements pour améliorer l'accueil et le suivi des boursiers, la rationalisation de la sélection et constituer un réseau d'influence auprès des anciens étudiants.
Un nouveau programme, Eiffel Doctorat, a été créé en 2005 en direction des doctorants de haut niveau (environ 80) pour les accueillir pendant une année dans le cadre d'une co-tutelle ou d'une co-direction de thèse.
Lancées en 2000, les bourses Major sont destinées aux anciens élèves des lycées français à l'étranger titulaires du baccalauréat français avec mention bien ou très bien pour entrer en classes préparatoires ou dans un premier cycle d'études universitaires en France. En outre, cent bourses nouvelles sont allouées chaque année à ceux des étudiants ayant réussi leur premier cycle afin de leur permettre de poursuivre leurs études pendant trois années supplémentaires. Le coût du programme s'élève à environ 4 millions d'euros par an.
Sur les crédits des postes, 16 687 bourses ont été accordées en 2005. Les boursiers originaires du continent africain représentaient 48,6 % de cet ensemble. Le ministère indique que la dotation dévolue à ces bourses est stable mais que le cofinancement de ces bourses par des collectivités locales et des entreprises devra être systématiquement recherché.
Les dépenses de missions et d'invitations d'experts sont dotées de 3 millions d'euros en 2007.
Les projets FSP relevant de l'action 3 sont dotés de 21,3 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 27,2 millions d'euros de crédits de paiement.
5 millions d'euros sont alloués à des programmes d'échanges scientifiques pour soutenir la mobilité des chercheurs et développer des partenariats. Ils relèvent de l'opérateur EGIDE.
Enfin, l'action comporte des crédits répertoriés comme « autres subventions et prestations » qui s'élèvent à 10,8 millions d'euros et financent les partenariats universitaires, les subventions aux grands organismes, comme le CIRAD et l'IRD, et aux programmes de recherche ainsi que les missions archéologiques.
4. Action 4 : Aide en faveur du développement durable et lutte contre la pauvreté et les inégalités
L'action n° 4 comprend 41,8 % des crédits du programme 209. Dotée de 868 millions d'euros de crédits de paiement, elle comporte 90 millions d'euros de dépenses de personnel, 6,4 millions d'euros de crédits de fonctionnement et 771 millions d'euros de crédits d'intervention.
Cette action constituait le coeur de l'aide bilatérale de notre pays. Pour 2007, elle se voit attribuer des contributions internationales diverses (Fonds Sida, Programme alimentaire mondial, programmes multilatéraux dans le domaine de la gouvernance) au motif de la cohérence sectorielle, ce que votre rapporteur ne considère pas comme un argument convaincant.
Hors titre 2, la répartition des crédits entre les différentes sous-actions est la suivante :
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Titre 3 |
Titre 6 |
TOTAL |
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AE=CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
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41. Appui aux politiques de lutte contre la pauvreté et mise en oeuvre des stratégies sectorielles : OMD |
374 940 839 |
389 783 571 |
374 940 839 |
389 783 571 |
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42. Appui aux politiques de lutte contre la pauvreté et mise en oeuvre des stratégies sectorielles : AFD |
230 000 000 |
163 000 000 |
230 000 000 |
163 000 000 |
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43. Appui aux politiques de lutte contre la pauvreté et mise en oeuvre des stratégies sectorielles : lutte contre la pauvreté - PAM |
28 600 000 |
28 600 000 |
28 600 000 |
28 600 000 |
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44. Appui aux politiques de lutte contre la pauvreté et mise en oeuvre des stratégies sectorielles : lutte contre la pauvreté - aide alimentaire hors PAM |
3 400 000 |
3 400 000 |
3 400 000 |
3 400 000 |
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45. Appui aux politiques de lutte contre la pauvreté et mise en oeuvre des stratégies sectorielles : C2D |
15 000 000 |
15 000 000 |
15 000 000 |
15 000 000 |
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46. Appui aux politiques de lutte contre la pauvreté et mise en oeuvre des stratégies sectorielles : FCP |
3 200 000 |
3 200 000 |
3 200 000 |
3 200 000 |
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47. Appui aux politiques de lutte contre la pauvreté et mise en oeuvre des stratégies sectorielles : coopération avec les OSI |
62 580 480 |
78 657 000 |
62 580 480 |
78 657 000 |
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48. Contribution à la gouvernance démocratique et à la consolidation de l'État de droit : gouvernance pour le développement |
73 768 459 |
78 855 124 |
73 768 459 |
78 855 124 |
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49. Contribution à la gouvernance démocratique et à la consolidation de l'État de droit : partenariat avec les collectivités territoriales (CPER) |
8 750 000 |
8 750 000 |
8 750 000 |
8 750 000 |
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410. Contribution à la gouvernance démocratique et à la consolidation de l'État de droit : partenariat avec les collectivités territoriales (hors CPER) |
2 750 000 |
2 750 000 |
2 750 000 |
2 750 000 |
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411. Soutien concourant à l'action |
6 440 000 |
6 440 000 |
6 440 000 |
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TOTAL |
6 440 000 |
802 989 778 |
771 995 695 |
809 429 778 |
778 435 695 |
Les sous-actions sont d'importance très inégale, la sous-action 41 « objectifs du millénaire pour le développement » concentrant plus de 46 % des crédits.
a) Dépenses de fonctionnement
Les dépenses de fonctionnement sont principalement constituées des indemnités de changement de résidence des personnels de l'assistance technique et des crédits de fonctionnement de la Cocodev (commission de coopération et de développement, dotée de 19 000 euros), instance de concertation entre les représentants des ministères intervenant dans le domaine du développement et les organisations de solidarité internationale.
L'Association française des volontaires du progrès (AFVP), opérateur du programme reçoit une subvention pour charge de service public de 500 000 euros pour 2007. Conformément au mouvement engagé depuis plusieurs années et aux orientations prises par l'Association, cette subvention est en diminution de 100 000 euros pour 2007, afin de favoriser une certaine convergence entre le coût unitaire d'un volontaire envoyé par l'AFVP, particulièrement élevé du fait des frais de structure, et celui d'un volontaire de solidarité internationale. La désignation de l'AFVP comme opérateur a reconnu la spécificité de cette organisation pleinement inscrite dans le dispositif de coopération institutionnelle depuis sa création en 1963, en conservant l'objectif de réduire les frais de fonctionnement. Après avoir tenté une diversification en tant qu'opérateur de projets, l'association doit se recentrer sur son activité de volontariat et pourrait notamment assurer une fonction de « portage » de volontaires pour des associations plus petites et moins structurées afin de les aider à remplir leurs obligations légales (formation, suivi, soutien à la reconversion...) envers leurs volontaires. Le mode de financement de l'AFVP a évolué en 2005 pour passer d'une subvention globale à une commande annuelle de « mois-volontaires ». L'AFVP est par ailleurs encouragée à rechercher systématiquement des co-financements.
b) Les bourses
L'action finance des bourses d'étude et de stage des services centraux et des postes à hauteur de 20 millions d'euros répartis entre les domaines du développement durable et de la bonne gouvernance.
21 millions d'euros sont destinés aux invitations et missions d'expert avec l'objectif de réaliser 12 000 échanges d'experts en 2007 dans le domaine de la gouvernance et de la lutte contre la pauvreté.
c) La coopération décentralisée
Les cofinancements des projets de développement des collectivités territoriales s'élèvent à 11,5 millions d'euros dont 2,75 au titre du Fonds de solidarité prioritaire. Ils portent sur des actions de formation des élus, de professionnalisation des fonctionnaires territoriaux et sur le renforcement des services publics gérés par les collectivités étrangères.
Ces projets sont très majoritairement destinés aux pays en développement, en particuliers africains ; certaines actions portent sur l'Europe de l'Est, notamment la Pologne et la Roumanie, dont les liens avec les collectivités territoriales françaises sont importants.
Au sein du ministère des Affaires étrangères, la Délégation pour l'action extérieure des collectivités locales est désormais l'interlocuteur unique des porteurs de projets. Elle est chargée, non seulement d'un rôle d'information et de conseil des ambassadeurs et des préfets mais aussi de l'instruction des dossiers de cofinancements de la coopération décentralisée, tandis que la Commission nationale de la coopération décentralisée a été réorganisée pour mieux assurer son rôle de réflexion.
La coordination des actions de coopération entre le ministère des Affaires étrangères et les collectivités territoriales devrait être renforcée par une réforme des cofinancements qui prendra la forme de « fonds de coopération décentralisée » constitués sur des thématiques prioritaires. Dans le même esprit, la coopération décentralisée devrait pouvoir s'insérer dans des dispositifs multilatéraux ou bilatéraux, notamment franco-allemands. Enfin, la coordination entre les collectivités elles-mêmes est encouragée par le développement de dispositifs de coordination régionale.
d) Le Fonds de coopération pour le Pacifique
Instrument de coopération régionale, le Fonds de coopération pour le Pacifique « concourt aux actions de coopération économique, sociale et culturelle menées avec les Etats de la région et contribue à l'insertion régionale de la Nouvelle-Calédonie, de la Polynésie française et des îles Wallis et Futuna ».
Il met l'accent sur l'intégration régionale et le soutien à la francophonie. Il intervient généralement en co-financement de projets, gérés, depuis 2005, par les agences de l'AFD à Nouméa et à Papeete.
Depuis 2004, l'enveloppe du Fonds Pacifique s'élève à 3,2 millions d'euros. Elle est stable en 2007.
e) L'aide alimentaire
Les crédits destinés à l'aide alimentaire sont reconduits pour 2007 à 32 millions d'euros dont 28,6 au titre de l'aide alimentaire dite « programmable » qui emprunte le canal du Programme alimentaire mondial et 3,4 millions d'euros destinés à l'aide alimentaire d'urgence, précédemment inscrits à l'action 6 « gestion des crises ».
Cette dotation ne permet pas de remplir les engagements pris par notre pays dans le cadre de la Convention de Londres sur l'aide alimentaire d'une contribution minimale de 200 000 Tonnes équivalent céréales, malgré une augmentation récente des volumes (110 000 en 2004/2005).
Depuis 2005 et le déliement progressif de l'aide alimentaire, le versement d'aides financières a fait place à une distribution directe aux populations. La baisse des coûts d'achat des produits a été plus que compensée par l'augmentation des coûts de logistique et de transport.
f) Les contrats de désendettement et développement (C2D)
Comme en loi de finances pour 2006, les contrats de désendettement et développement, volet bilatéral de l'initiative PPTE, sont dotés de 15 millions d'euros.
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L'INITIATIVE PPTE- RAPPEL En décembre 1994, le Club de Paris a décidé de mettre en oeuvre un nouveau traitement concessionnel pour les pays les plus pauvres et les plus endettés, appelé les "termes de Naples", augmentant le niveau d'annulation jusqu'à 67 %. En novembre 1996, l'effort d'annulation des pays créanciers a été porté à 80 % maximum (termes de Lyon) pour les pays éligibles à l'initiative pour les "pays pauvres très endettés" (PPTE). En novembre 1999, à la suite de l'approbation par la communauté financière internationale d'une initiative PPTE renforcée, les créanciers du Club de Paris ont accepté d'accroître le niveau d'annulation jusqu'à 90 % (termes de Cologne) ou plus en fonction de ce qui est nécessaire pour atteindre la soutenabilité de la dette. Première phase. Pour être éligible à cette assistance, le pays doit adopter un programme d'ajustement et de réformes soutenu par le FMI et la Banque mondiale et mettre en oeuvre ce programme pendant trois ans. Pendant cette période, le pays continue à recevoir des allègements de dette du Club de Paris et des autres créanciers publics bilatéraux et privés, ainsi qu'une assistance concessionnelle traditionnelle de la part de tous les donateurs et institutions multilatérales. 3.2. Point de décision. A la fin de cette première phase, une analyse de soutenabilité de la dette est réalisée afin de déterminer la situation d'endettement extérieur du pays. Si le ratio de dette extérieure reste au-dessus de 150% des exportations en valeur actuelle nette après mise en oeuvre des traitements de dette traditionnels, le pays peut être éligible à une assistance dans le cadre de l'initiative. Dans le cas particulier des économies très ouvertes (avec un ratio d'exportations sur PIB de plus de 30%) et un poids élevé du stock de la dette en dépit de ressources budgétaires importantes (supérieure à 15% du PIB), l'objectif de valeur actuelle nette de la dette peut être fixé à moins de 150% des exportations, de manière à ce que la VAN de la dette soit de 250% des revenus budgétaires. Au point de décision, les conseils d'administration du FMI et de la Banque mondiale décident formellement de l'éligibilité d'un pays, et la communauté internationale s'engage à apporter une assistance suffisante d'ici au point d'achèvement (cf. ci-dessous) pour que le pays débiteur atteigne l'objectif de soutenabilité de la dette calculé au point de décision. 3.3. Seconde phase. Les créanciers du Club de Paris peuvent octroyer au cas par cas un allègement intérimaire entre le point de décision et la date attendue du point d'achèvement , au travers d'un traitement de flux avec un taux d'annulation de 90%, l'assiette du traitement variant au cas par cas, ou au travers d'une réduction des montants devant être facturés en application des précédents accords en Club de Paris. Les pays qui avaient précédemment reçu un traitement de stock selon les termes de Lyon ou pour lesquels les termes de Cologne n'apportent pas d'allègement de dette significatif au-delà de leurs traitements précédents ne bénéficient pas d'allègement de dette supplémentaire dans le cadre des termes de Cologne. 3.4. Point d'achèvement. L'assistance résiduelle est apportée à cette date, au travers d'une réduction du stock de la dette éligible jusqu'à un taux de 90% en valeur actuelle nette par les créanciers du Club de Paris (ou plus si nécessaire), les autres créanciers devant réaliser un effort comparable. De nombreux créanciers du Club de Paris ont annoncé qu'ils octroieraient également des annulations de dette allant au-delà de celles qu'ils font dans le cadre de l'initiative PPTE, en particulier sur la dette APD. Source : site internet du Club de Paris |
Sur les vingt-trois pays 2 ( * ) éligibles aux contrats de désendettement et de développement (C2D), onze ont atteint le point d'achèvement et neuf ont signé leur premier C2D avec la France. Il s'agit du Mozambique, de l'Ouganda, de la Tanzanie, de la Bolivie, de la Mauritanie, du Ghana, de Madagascar, du Nicaragua et du Cameroun. Le Mozambique et la Mauritanie ont signé leur deuxième C2D. Celui de l'Ouganda et de la Tanzanie est en cours de préparation. Les C2D Honduras et Rwanda sont par ailleurs en cours d'instruction et devraient être signés fin 2006.
Le C2D avec le Cameroun, sur lequel une incertitude avait pesé pendant plusieurs années, a finalement été conclu en juin 2006. C'est le plus important des contrats attendus dans le cadre du dispositif C2D puisqu'il porte sur près d'1,5 milliard d'euros. Compte tenu de l'insuffisance de la dotation, il a été financé par redéploiements.
En 2007, la prévision de dépenses s'établit à 179,4 millions d'euros, la rémunération de l'Agence française de développement pour la gestion des C2D, inscrite au programme 110, s'appuie sur cette même prévision. Ce montant devrait être financé par prélèvement sur les ressources de l'AFD, à hauteur de 84 millions d'euros, par la restitution à l'Etat de provisions passées sur des créances annulées, à hauteur de 30 millions d'euros et 50,4 millions d'euros « résultant de la modification des modalités de traitement des créances », qui consiste à ne réinscrire au budget de l'Etat, pour le refinancement des C2D, que les montants dus à l'AFD, à l'exception des échéances dues à la Banque de France et à Natexis.
Montants des refinancements C2D
en millions d'euros
|
Pays éligibles |
Date CP (effective / anticipée ) |
Date C2D |
Cumul échéances à partir du CP |
2002 |
2003 |
2004 |
2005 |
2006 |
2007
|
Commentaires |
|
Ouganda |
mai-2000 |
mars-2002 |
12,3 |
2,3* |
0,8 |
0,8 |
1,6 |
1,6 |
* dont 1,5 au titre de 2002 2 ème C2D prévu en 2006 |
|
|
Mozambique |
sept-2001 |
nov-2001 |
95,7 |
13,1 |
8,8 |
7,9 |
7,7 |
7,2 |
6,6 |
2 ème C2D signé en novembre 2004 |
|
Tanzanie |
nov-2001 |
juin-2003 |
12,7 |
2,2 |
1 |
0,9 |
1,6 |
1,6 |
||
|
Mauritanie |
juin-2002 |
juil-2003 |
69,6 |
6,4 |
4,2 |
4,1 |
4,1 |
4 |
2 ème C2D signé en juin 2006 |
|
|
Bolivie |
juin-2001 |
mai-2003 |
20,0 |
5,1 |
2,1 |
2,2 |
2,2 |
1,7 |
2 ème C2D prévu en 2006 |
|
|
Nicaragua |
janv-2004 |
mars 2005 |
2,4 |
1,2 |
1,2 |
_ |
C2D unique |
|||
|
Ghana |
juil-2004 |
nov-2004 |
56,3 |
7 |
7 |
7 |
||||
|
Madagascar |
oct-2004 |
février 2005 |
49,7 |
10,2 |
6,5 |
6,1 |
||||
|
Cameroun |
avr-2006 |
juin-2006 |
1498 |
_ |
109,2 |
113,7 |
||||
|
Honduras |
avril 2005 |
8 |
1,6 |
1,6 |
Hypo : C2D unique (2006-2011) de 8 M€ |
|||||
|
Rwanda |
avril 2005 |
3,2 |
_ |
0,6 |
0,6 |
Hypo : C2D unique (2006-2011) de
|
||||
|
Malawi |
août 2006 |
5,0 |
_ |
0,1 |
||||||
|
Sierra Leone |
T4 2006 |
3,6 |
_ |
0,2 |
||||||
|
Sao Tome |
T1 2007 |
5,5 |
_ |
_ |
||||||
|
Guinée |
T1 2007 |
139 |
_ |
_ |
13,5 |
|||||
|
RDC |
T3 2007 |
146 |
_ |
20,5 |
||||||
|
Burundi |
mi-2008 |
22,5 |
_ |
_ |
||||||
|
Congo |
pas avant fin 2007 |
176 |
_ |
_ |
||||||
|
Côte d'Ivoire |
pas de calendrier |
1140 |
_ |
_ |
_ |
|||||
|
Soudan |
pas de calendrier |
9 |
||||||||
|
Liberia |
pas de calendrier |
2 |
||||||||
|
Myanmar |
pas de calendrier |
6,6 |
||||||||
|
Somalie |
pas de calendrier |
nd |
||||||||
|
Total |
3 232,9 |
13,1 |
24,8 |
16 |
34,1 |
142,6 |
179,4 |
Sources : AFD, FMI
g) Les dons-projets de l'AFD
Les crédits destinés aux interventions sur subventions de l'Agence française de développement s'élèvent à 230 millions d'euros en autorisations d'engagement et de 163 millions d'euros de crédits de paiement. Sur ce montant, 51 millions d'euros (AE=CP) sont consacrés à la rémunération des assistants techniques, conformément à la réforme décidée par le CICID de 2005.
Le financement par le ministère des Affaires étrangères de l'AFD s'inscrit donc en baisse de 80 millions en autorisations d'engagement et de 19 millions en crédits de paiements de l'AFD et ce, alors que son périmètre d'intervention s'est accru.
En revanche, les ressources propres de l'Agence sont mises à contribution en 2007 à hauteur de 200 millions d'euros afin de garantir la stabilité des décaissements de l'aide bilatérale. L'intégralité du résultat de l'Agence, qui s'élèverait à 125 millions d'euros en prévisions pour 2006, devrait être versée en dividende à l'Etat et être utilisée pour les besoins de l'aide au développement. S'ajoute à ce montant la restitution à l'Etat de 75 millions d'euros de provisions constituées sur des créances annulées ou en passe de l'être. Ces montants seront répartis entre le financement des contrats de désendettement et développement (84 millions d'euros de prélèvement sur résultat et 30 millions d'euros de restitutions de provisions) et l'abondement de la dotation pour bonifications de prêts du programme 110 (78 millions d'euros).
Le maintien à niveau des subventions n'est maintenu, quant à lui, que par la reprise de crédits non utilisés.
En millions d'euros
|
AE |
CP |
|||
|
LFI 2006 |
LFI 2007 |
LFI 2006 |
LFI 2007 |
|
|
Dotation MAE |
300 |
230 |
184 |
163 |
|
Dont rémunération des AT |
11 |
51 |
11 |
51 |
|
CP non utilisés |
38 |
38 |
||
|
Total |
300 |
281 |
184 |
201 |
|
Total subventions (hors AT) |
289 |
230 |
173 |
150 |
h) Le fonds de solidarité prioritaire
Les crédits du Fonds de solidarité prioritaire s'élèvent à 80 millions d'euros en autorisations d'engagement et à 115,8 millions d'euros en crédits de paiements répartis comme suit :
|
Sous-actions |
AE |
CP |
|
41. OMD |
25 239 520 |
40 082 252 |
|
47. OSI |
28 580 480 |
44 657 000 |
|
48. Gouvernance pour le développement |
23 250 000 |
28 336 665 |
|
410. Coopération décentralisée |
2 750 000 |
2 750 000 |
|
Total ESP |
79 820 000 |
115 825 917 |
Après le transfert des projets dans les « secteurs sociaux » à l'AFD, le FSP finance des projets dans les domaines culturels et de la gouvernance. Ce transfert ne s'est pas traduit par un transfert de crédits : en crédits de paiements, les crédits du Fonds progressent notablement, tandis que les autorisations d'engagement enregistrent un repli. Devant cette évolution, qui présage d'une diminution des crédits de paiements à venir, le risque est de voir privilégier les opérations ponctuelles ou de courte durée alors que le FSP est un instrument pluriannuel.
Votre rapporteur constate que le FSP aura souvent été victime de sa souplesse de fonctionnement en se voyant imputer le financement d'opérations hors zone au motif que des engagements pluriannuels étaient possibles selon cette seule modalité. Elle considère que le FSP, dans le cadre de la LOLF, doit être recentré sur les Etats de la zone de solidarité prioritaire et, conformément à sa vocation originelle, sur les opérations à caractère pluriannuel à l'exclusion des subventions en AE=CP et des contributions internationales qui peuvent relever d'autres modes d'intervention.
i) Les crédits destinés aux organisations de solidarité internationale (OSI)
Les crédits destinés aux OSI comportent trois volets : un soutien direct aux actions de développement ( 21,5 millions d'euros), des subventions aux ONG de volontariat dans le cadre de la loi relative au contrat de volontariat de solidarité internationale 12,4 millions d'euros), et les financements du Fonds de solidarité prioritaire ( 28,5 millions d'euros).
j) Opérations diverses
31,8 millions d'euros devraient être consacrés en 2007 à des projets dans le secteur du co-développement, de la lutte contre les pandémies ou encore à des actions en faveur des pays émergents.
26,7 millions d'euros devraient être consacrés à l'appui aux politiques publiques dans les domaines de l'Etat de droit, des libertés publiques, des droits de l'homme, de la modernisation de l'Etat dont 15 millions d'euros d'aide budgétaire, 10,8 millions d'euros de projets de coopération et 0,9 millions d'euros de contribution à des programmes multilatéraux dans le domaine de la gouvernance.
k) Le fonds mondial de lutte contre le Sida, la Tuberculose et le Paludisme
Conformément aux engagements pris par le président de la République de doubler la contribution française, la dotation destinée au Fonds Sida est passée de 150 millions d'euros en 2005 à 300 millions d'euros en 2007.
A ce jour, le Fonds mondial a reçu près de 6,6 milliards de dollars dont près de 1,9 milliards de dollars de contributions des Etats-Unis. En volume, la France est le second contributeur du Fonds.
Votre rapporteur se félicite de ce que les plateformes d'assistance technique proposées par la France au Fonds Sida commencent à se mettre en place sous la forme de trois plateformes régionales, placées en Afrique et en Asie auprès de l'Organisation mondiale de la santé (OMS). Le savoir-faire et l'expertise française doivent pouvoir être valorisées auprès des institutions multilatérales, singulièrement lorsque notre pays figure aux premiers rangs des contributeurs.
Le transfert des crédits du fonds Sida de l'action 5 à l'action 4 pour «présenter une vision d'ensemble des dispositifs de lutte contre les grandes pandémies » ne lui paraît en revanche pas convaincant, le fonds Sida figurant par excellence l'effort de notre pays en faveur des institutions multilatérales.
5. Action 5 : Participation aux débats sur les enjeux globaux et aux dispositifs multilatéraux d'aide publique au développement
Cette action, dotée de 837 millions d'euros de crédits de paiement, pourrait plus simplement s'intituler « contributions internationales au développement ». Elle regroupe en effet l'essentiel des contributions aux organismes multilatéraux compétents en matière de développement : Nations-unies et Union européenne notamment.
Elle comprend également les crédits destinés aux programmes multilatéraux de la Francophonie.
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Titre 3 |
Titre 6 |
TOTAL |
|||
|
AE = CP |
AE |
CP |
AE |
CP |
|
|
51. Contributions volontaires à des programmes multilatéraux de développement économique et social (hors FED) : programmes NU |
49 069 077 |
49 069 077 |
49 069 077 |
49 069 077 |
|
|
52. Contributions volontaires à des programmes multilatéraux de développement économique et social (hors FED) : autres programmes multilatéraux |
2 183 196 |
7 473 547 |
2 183 196 |
7 473 547 |
|
|
53. Contributions volontaires à des programmes multilatéraux de développement économique et social (hors FED) : fonds fiduciaires |
6 816 804 |
6 816 804 |
6 816 804 |
6 816 804 |
|
|
54. Fonds européen de développement (FED) |
692 000 000 |
692 000 000 |
692 000 000 |
692 000 000 |
|
|
55. Contributions volontaires à des programmes de gouvernance démocratique et de consolidation de l'État de droit : contributions NU |
5 311 738 |
5 311 738 |
5 311 738 |
5 311 738 |
|
|
56. Contributions volontaires à des programmes de gouvernance démocratique et de consolidation de l'État de droit : autres organismes multilatéraux |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
|
57. Contributions volontaires à des programmes de gouvernance démocratique et de consolidation de l'État de droit : fonds fiduciaires |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
|
58. Participation à des programmes de gouvernance démocratique et de consolidation de l'État de droit |
0 |
0 |
0 |
0 |
|
|
59. Contributions à la francophonie multilatérale : programmes francophones, organismes multilatéraux |
67 604 849 |
67 604 849 |
67 604 849 |
67 604 849 |
|
|
510. Soutien concourant à l'action |
250 000 |
||||
|
TOTAL |
250.000 |
822 985 664 |
828 276 015 |
823 235 664 |
828 526 015 |
a) Le Fonds européen de développement
Pour 2007 la dotation destinée à la contribution de la France au fonds européen de développement enregistre une légère diminution (- 4,7 %) en passant de 726 à 692 millions d'euros.
Sous l'effet de l'accélération des décaissements (1,5 milliard d'euros par an entre 1990 et 1999, 2,7 milliards d'euros en 2005) conjuguée à la période de « sédimentation » précédente (lors de l'entrée en vigueur du IXeme FED, les reliquats des FED précédents s'élevaient à 9,9 milliards d'euros), la contribution française a plus que doublé entre 1990 et 2005. le VI è FED ayant été clôturé au mois de juillet 2006, seuls les 7 è , 8 è et 9 è FED sont encore « vivants ».
Au 31 décembre 2005, sur les 17,3 milliards d'euros disponibles au titre du 9eme FED et des reliquats des FED précédents, 10,3 milliards d'euros avaient été engagés et 2,8 milliards d'euros, payés.
Cette accélération s'explique par une amélioration globale du fonctionnement du Fonds mais aussi par un recours devenu massif à l'aide budgétaire (33 % des décaissements en 2004, soit 724 millions d'euros), le plus souvent à l'appui des documents stratégiques de réduction de la pauvreté.
La Commission finance également sur le FED les contributions communautaires à des dispositifs multilatéraux comme l'initiative « fast track »- education pour tous de la Banque mondiale (63 millions d'euros), l'initiative PPTE (460 millions d'euros) ou encore le fonds mondial pour le SIDA (232 millions d'euros). Votre rapporteur s'interroge sur l'intérêt de cette « double multilatéralisation » de l'aide sur des montants qui excèdent désormais celui de la contribution française.
Des « facilités » thématiques ont été mises en place pour le financement d'initiatives transversales : la facilité pour l'eau, la facilité pour l'énergie et, plus récemment, la facilité pour la paix.
La facilité pour la paix, qui n'est pas comptabilisée, pour la plus grande part, en aide publique au développement, répond au besoin de financement des opérations de paix menées par les organisations africaines en Afrique, à l'exemple de l'opération au Darfour et au renforcement des capacités africaines dans le domaine de la sécurité. Ce champ est nouveau pour l'action communautaire mais il répond à un besoin immense auquel les Etats membres ne peuvent répondre seuls.
Tous les fonds encore disponibles lors de la clôture du IX è FED, au 31 décembre 2007, y compris les reliquats des FED précédents, devront avoir été engagés sous peine de tomber sous le coup de la « clause couperet » et d'être annulés. La clause couperet devrait conduire à une nouvelle accélération des engagements au cours de l'année 2007 et se traduire par une nouvelle augmentation des appels à contribution dans les prochaines années.
La neuvième reconstitution du FED, en 2000, a été fixée à 13,8 milliards d'euros. La quote-part française, qui représente 24,3 % du total, s'élève à 3,35 milliards d'euros.
Pour le X è FED, adopté lors du Conseil européen de Bruxelles des 15 et 16 décembre 2005 et qui s'élève à 22,6 milliards d'euros pour la période 2008-2013, soit une augmentation de près de 35 % par rapport au FED précédent et une moyenne annuelle de 3,6 milliards d'euros par an contre 2,7 milliards, la France a obtenu que sa quote-part soit ramenée à un niveau plus proche de sa contribution au budget communautaire (15,9 % après l'élargissement) soit 19,55 %. Elle passe du premier au second rang des contributeurs, derrière l'Allemagne, mais maintient une sur cotisation significative et ses contributions devraient se maintenir à un niveau élevé, compte tenu de l'augmentation du volume de la quote-part française de 3,35 à 4,41 milliards d'euros.
L'entrée en vigueur du X è FED, sous réserve de l'achèvement du processus de ratification, est fixée au 1 er janvier 2008.
Dans un contexte de forte croissance des ressources européennes en faveur du développement, la capacité de la France à faire valoir ses priorités à la fois géographiques, en faveur de l'Afrique et sur les modes d'intervention reste un enjeu déterminant. C'est à ce niveau qu'elle doit chercher prioritairement à valoriser le savoir-faire et la compétence de ses institutions et de ses assistants techniques et sa réflexion stratégique sur le développement.
b) Les contributions volontaires aux organismes des Nations-unies
Conformément à l'engagement pris par le président de la République, les contributions volontaires aux organismes des Nations-unies progressent, de 4 millions d'euros en 2007 pour s'établir à 54,3 millions d'euros. Cette progression est moindre que celle de 2006 qui avait permis à notre pays de gagner un rang dans la hiérarchie des donneurs. L'effort important de la France à l'échelon multilatéral ne bénéficie que dans une moindre mesure au système des Nations unies, qui a la suite d'un rapport demandé par le Secrétaire général, devrait s'engager dans un processus de rationalisation, fondé notamment sur le principe d'une unification de la présence des agences sur le terrain, devrait entrer en 2007 dans un processus de réforme.
|
Contributions volontaires françaises en 2005 (en millions d' euros) |
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|
Montant |
Rang |
|
|
Programme des Nations Unies pour le développement (PNUD) |
22 |
11 e |
|
Programme alimentaire mondial PAM) |
3,13 |
13 e |
|
Haut-commissariat aux réfugiés (HCR) |
12,4 |
15 e |
|
Comité international de la Croix-Rouge (CICR) |
1,6 |
8 e |
|
Fonds des Nations Unies pour l'enfance (UNICEF) |
9,6 |
12 e |
|
Office de secours pour les réfugiés de Palestine (UNRWA) |
5 |
12 e |
|
Programme des Nations Unies pour l'environnement (PNUE) |
0,35 |
5 e |
|
Fonds des Nations Unies pour les activités en matière de population (FNUAP) |
2,2 |
12 e |
|
Organisation mondiale de la santé (OMS) |
2 |
7 e |
|
ONUSIDA |
0,4 |
19 e |
|
Source : ministère des affaires étrangères |
||
c) Les institutions de la Francophonie
Dotées de 67,7 millions d'euros, dont 9,2 millions destinés aux bourses de mobilité de troisième cycle de l'AUF, les contributions aux organismes de la francophonie progressent de 9,2 millions d'euros. Elles sont réparties entre l'Organisation internationale de la Francophonie et des contributions volontaires destinées outre l'OIF, à l'Agence universitaire de la francophonie, à l'Université Senghor et à l'AIMF.
6. Action 6 : Aide aux populations touchées par les crises
Cette action est dotée de 69,7 millions d'autorisations d'engagement et de 62,9 millions d'euros de crédits de paiement.
Elle comprend les crédits destinés à l'aide humanitaire d'urgence répartis entre les contributions volontaires aux organismes des Nations unies intervenant en matière humanitaire (UNRWA, UNICEF, CICR) à hauteur de 19,3 millions d'euros et les crédits du fonds d'urgence humanitaire, doté de 9,2 millions d'euros et dont les crédits n'ont pas augmenté depuis 6 ans.
Elle consacre 33,1 millions d'euros à l'aide à la reconstruction.
16,28 millions d'euros sont destinés aux contributions volontaires aux organismes des Nations unies (HCR et fonds de consolidation pour la paix).
Des actions d'appui au retour de la démocratie, des micro-projets de reconstruction et des actions de formation sont dotés de 12,6 millions d'euros dont 5 millions d'aide budgétaire post-conflit et 7,6 millions d'euros d'interventions de sortie de crise (appui aux élections, à l'Union africaine ...).
Enfin, l'action supporte le financement de projets du Fonds de solidarité prioritaire à hauteur de 11 millions d'euros d'autorisations d'engagement et de 4,2 millions d'euros de crédits de paiement dont 1 million d'euros pour les projets nouveaux.
* 1 Mise en évidence par le récent rapport de Michel Charasse au nom de la Commission des Finances, Sénat n° 346, 2005-2006.
* 2 Côte d'Ivoire, Cameroun, Congo, RDC, Guinée, Mozambique, Madagascar, Mauritanie, Burundi, Ghana, Rwanda, Ouganda, Tanzanie, Sao Tomé et Principe, Sierra Leone, Soudan, Liberia et six pays hors ZSP (Bolivie, Nicaragua, Honduras, Malawi, Myanmar et Somalie).