Projet de loi de finances pour 2004 : Solidarité

B. LA LUTTE CONTRE LES EXCLUSIONS : UN PROGRAMME COURAGEUX SUR FOND DE PARTAGE DES COMPÉTENCES

Les crédits consacrés par le ministère des affaires sociales en faveur de la lutte contre les exclusions et du développement social s'élèvent, dans le projet de loi de finances pour 2004, à 1,6 milliard d'euros.

Ces crédits ne correspondent assurément pas à l'ensemble de l'effort public en matière de lutte contre la précarité et d'insertion sociale, puisque l'État y consacrera, tous ministères confondus, globalement 24,6 milliards d'euros en 2003 et les collectivités locales, 13,5 milliards d'euros.

L'emploi de ces crédits s'inscrit dans le cadre du plan national de renforcement de la lutte contre la précarité et l'exclusion qui a été présenté le 25 mars dernier par Mme Dominique Versini, secrétaire d'État à la lutte contre les exclusions.

Ce plan prévoit cinq axes, pour un effort budgétaire d'un milliard d'euros sur la période 2003-2005 : rendre effectif l'accès aux droits, renforcer l'accès au logement et améliorer l'accès aux dispositifs d'hébergement d'urgence, moderniser le dispositif d'urgence sociale et développer les actions en direction de publics précaires spécifiques.

Le projet de budget pour 2004 traduit dans les faits ces objectifs, notamment par un effort en faveur de l'hébergement des demandeurs d'asile et par un soutien important des formations en travail social.

1. Des CHRS confortés et des solutions d'hébergement diversifiées

a) Les créations de places antérieures ont permis de réduire les tensions sur le dispositif d'hébergement

Les centres d'hébergement et de réinsertion sociale (CHRS) constituent un maillon essentiel de notre dispositif de prévention et de lutte contre les exclusions. Ils relèvent du financement de l'État, au titre de l'aide sociale obligatoire.

Depuis 1995, les crédits consacrés aux CHRS ont connu une progression constante qui a permis la création de plus de 5.000 places nouvelles, soit environ 16 % du parc existant. A ce jour, le nombre de places installées s'élève à 31.413, d'après une enquête menée en juin 2003 par la direction générale de l'action sociale (DGAS) auprès des services déconcentrés.

Au total, 31.733 places devaient être disponibles au 31 décembre 2003, les places nouvelles résultant soit de créations nettes, soit de la transformation de places d'urgence en places permanentes.

Bilan de l'effort en faveur des CHRS depuis 1995

Années	Dotation budgétaire (en M€)	Evolution en %	Dont mesure d'ajustement (en M€)	Dont mesure nouvelle (en M€)	Créations de places
1995	324,7	+ 10,5	25,1	5,9	500
1996	338,8	+ 4,3	8,2	5,9	500
1997	357,9	+ 5,6	6,3	12,8	1.000
1998	367,8	+ 2,8	3,5	6,4	500
1999	379,6	+ 3,2	5,4	6,4	500
2000	390,8	+ 2,9	4,8	6,4	500
2001	403,5	+ 3,2	6,3	6,4	500
2002 ^(1)	415,5	+ 3,6	6,1	7,9	530
2003	428,4	+ 2,6	4,5	6,4	500

(1) Inclus les crédits nécessaires à la création du lieu d'accueil et d'orientation pour les mineurs étrangers isolés de Taverny, soit 30 places (1,52 million d'euros).

Votre rapporteur regrette, cette année encore, le manque de données statistiques récentes concernant la population accueillie en CHRS : les données disponibles datent de 1998 et ne peuvent donc refléter ni l'effort de création de places poursuivi depuis cinq ans, ni les marges de manoeuvre dégagées par le développement d'un dispositif d'accueil spécifique en faveur des réfugiés.

Répondant au questionnaire budgétaire de votre rapporteur, le ministère se borne à constater que « les caractéristiques sociologiques des personnes hébergées évoluent peu » et que « la pression des demandeurs d'asile et des déboutés sur l'offre d'hébergement ne s'est pas démentie en 2003 et ce, en dépit de la création massive de places financées sur le chapitre 46-81/60, consacrées aux demandeurs d'asile (conventionnel), et dont le nombre s'élève aujourd'hui à plus de 10.000 places » .

Votre rapporteur ne peut qu'encourager le Gouvernement à actualiser ces données, de façon à disposer d'informations sûres, en perspective des créations de places futures qui demeurent vraisemblablement nécessaires. A cet égard, il lui paraît nécessaire de mettre en place rapidement les dispositifs de veille sociale prévus par la loi d'orientation du 29 juillet 1998 relative à la lutte contre les exclusions.

b) Le projet de budget pour 2004 fait le choix d'un assainissement financier des CHRS

Les crédits relatifs aux CHRS s'élèvent à 437,3 millions d'euros dans le projet de loi de finances pour 2004, en progression de 2,1 % par rapport à 2003. La nécessité de retrouver une situation budgétaire assainie conduit, pour cette année, à privilégier un rebasage de ces crédits de fonctionnement par rapport à la création de places nouvelles .

Il s'agit à la fois de financer les déficits constatés les années précédentes et de recaler, pour l'avenir, la dotation des CHRS afin de tenir compte de l'évolution de leur masse salariale, due au mécanisme du « Glissement - vieillesse - technicité » (GVT) et aux accords salariaux agréés. Il était également nécessaire d'assurer le paiement des contentieux jugés et non encore financés.

Compte tenu de l'urgence de certaines de ces dettes, un décret d'avance de 145 millions d'euros ^{5 ( * )} a également été pris, le 13 octobre dernier pour abonder le chapitre 46-81 (Action sociale d'intégration et de lutte contre les exclusions) : il ouvre notamment 13 millions d'euros au titre de l'article 30 relatif aux CHRS.

Le budget 2004 sera, enfin, mis en oeuvre dans un cadre réglementaire et comptable rénové. Votre rapporteur se félicite du fait que ce nouveau décret budgétaire et comptable ^{6 ( * )} , applicable à l'ensemble des établissements sociaux et médico-sociaux, reconnaisse enfin à part entière les actions des CHRS en matière d'insertion par l'activité économique et d'insertion par le logement : ces activités, retracées dans un budget propre, pourront en effet désormais bénéficier d'une subvention du budget principal du CHRS.

Ainsi, les CHRS pourront, après consultation des instances locales compétentes, mobiliser des co-financements de l'aide sociale de l'État tenant compte de la fragilité particulière des publics pris en charge et de la nécessité d'un accompagnement social renforcé à leur égard.

c) Relancer la rénovation du parc des CHRS est une nécessité

Alors que les différentes lois de finances depuis 2000 avaient consenti des autorisations de programme importantes en faveur de la rénovation des CHRS, force est de constater que ces prévisions ne se sont pas traduites dans les faits par des engagements de crédits suffisants.

Bilan de la consommation des crédits d'investissement destinés aux CHRS

(en millions d'euros)

	2000	2001	2002	2003
AP demandées
- dans le cadre des contrats de plan	0,6	0,6	0,6	0,6
- hors contrats de plan	7,0	4,0	4,0	4,0
Total	7,6	4,6	4,6	4,6
AP déléguées
- dans le cadre des contrats de plan	0	0	0,5	0
- hors contrats de plan	6,5	0,6	0,9	0
Total	6,5	0,6	1,4	0

Au total, on constate donc une sous-exécution des contrats de plan État - Région , la programmation n'étant actuellement couverte qu'à hauteur de 18,04 %. Si la consommation des crédits est un peu meilleure s'agissant des investissements hors contrats de plan, elle atteint à peine 42 % des autorisations de programme ouvertes depuis 2000.

Votre rapporteur déplore d'autant plus cette situation qu'un nombre important de CHRS nécessite des travaux de mise aux normes de sécurité. Les besoins de rénovation devraient par ailleurs aller en grandissant, compte tenu des impératifs de qualité de la prise en charge fixés par la loi du 2 janvier 2002 rénovant l'action sociale et médico-sociale.

Votre rapporteur engage donc le Gouvernement à relancer la politique d'investissement dans ce secteur. Les reports importants de crédits de paiement devraient permettre le financement de cet effort.

d) L'offre d'hébergement est en voie de diversification

La loi de finances initiale pour 2003 avait prévu une dotation de 5 millions d'euros pour le financement d'un programme pluriannuel de développement de logements d'insertion appelés « maisons relais », destinés à remplacer les « pensions de famille » qui avaient jusqu'ici connu un développement embryonnaire. Une circulaire ^{7 ( * )} a ainsi donné une base réglementaire à ces structures auparavant expérimentales.

Le programme pluriannuel prévoit la création d'environ 200 structures d'une capacité moyenne de vingt-cinq places, soit 5.000 places au total, offrant ainsi une alternative à l'hébergement en CHRS, tout en permettant une réadaptation à la vie sociale.

L'objectif, pour 2003, de créer 1.000 places, a été atteint et même dépassé (1.027 places sont ouvertes à ce jour). Ainsi, soixante et une « maisons relais », réparties sur l'ensemble du territoire, ont pu être mises en service, pour un coût total de 3 millions d'euros.

Votre rapporteur est conscient du fait que les contraintes budgétaires n'ont pas permis de poursuivre dès cette année le développement de ces « maisons relais ». Il exhorte toutefois le Gouvernement à reprendre dès que possible la montée en charge de ce dispositif qui répond à un besoin véritable. Celui-ci pourrait, par exemple, s'appuyer sur la transformation d'un certain nombre de places d'hébergement d'urgence.

2. La rénovation de la politique d'intégration et d'accueil des étrangers en France

a) L'effort de création de places en CADA se poursuit à un rythme soutenu

Le nombre de demandeurs d'asile a plus que doublé en cinq ans. Il atteint, selon l'Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), 51.087 au 31 décembre 2002, chiffre auquel il faut ajouter celui des demandeurs d'asile territorial qui ne relèvent pas de l'OFPRA, soit 28.372, selon le ministère de l'intérieur qui assure l'instruction de ces demandes.

Face à cet afflux massif, le Gouvernement a entrepris un effort significatif de développement de l'offre d'hébergement spécifique pour les demandeurs d'asile : en 2002, 1.200 places d'hébergement d'urgence ont été transformées en places de centre d'accueil de demandeurs d'asile (CADA), 3.000 places nouvelles ont été créées sur les crédits ouverts en loi de finances pour 2002, ainsi que 535 places supplémentaires ouvertes par anticipation sur les créations prévues par la loi de finances initiale pour 2003. De la même manière, en 2003, 1.718 places nouvelles ont été créées (1.698 en CADA, 20 en centres de transit).

Evolution du nombre de places en CADA

	1998	1999	2000	2001	2002	2003 (résultats provisoires)
Nombre de places	3.684	3.907	4.882	5.400	10.483	11.626
Evolution en %	-	+ 6,1	+ 25,0	+ 10,6	+ 94,1	+ 11,0
Nombre de centres	63	63	75	85	153	167
Evolution en %	-	0	+ 19,0	+ 13,3	+ 80	+ 9,1

Au 30 juin 2003, 11.626 places étaient disponibles, soit plus du double de celles existantes dix-huit mois plus tôt, et le nombre des centres avait doublé par rapport au 31 décembre 2001.

Un effort particulier a été conduit en 2003 pour assurer une meilleure répartition des capacités d'accueil sur l'ensemble du territoire national, afin de soulager la pression qui s'exerce sur les principaux départements d'accueil. Le nombre des départements dépourvus de CADA est ainsi tombé de trente-trois à six entre le 1 ^er janvier 2002 et le 30 juin 2003. D'après les informations transmises à votre rapporteur, ce rééquilibrage devrait se poursuivre en 2004.

Le développement du dispositif national d'accueil reste toutefois nécessaire car la capacité des CADA, même considérablement augmentée depuis dix-huit mois, demeure insuffisante au regard de la demande d'hébergement des demandeurs d'asile. En témoigne la dotation de 103 millions d'euros utilisée pour prendre en charge l'hébergement d'urgence de plusieurs milliers de demandeurs d'asile en CHRS, l'occupation de ces places par des demandeurs d'asile se faisant alors au détriment d'autres catégories de personnes en difficulté.

L'offre de place en CADA devrait également subir deux influences contradictoires en 2004 :

- la réforme du droit d'asile devrait permettre une réduction sensible des délais d'instruction des demandes d'asile par l'OFPRA et, par conséquent, accélérer la rotation des personnes hébergées en CADA ;

- l'ouverture de l'accès aux CADA pour les actuels demandeurs d'asile territorial, évalués à 28.000 personnes, devrait augmenter les besoins d'hébergement.

C'est la raison pour laquelle le projet de loi de finances pour 2004 poursuit l'effort de création de places en CADA : 1.000 places supplémentaires seront ainsi financées, pour un montant de 8,8 millions d'euros.

b) La rénovation de la politique d'intégration se traduit par la création d'une agence nationale de l'immigration

La réforme de l'office des migrations internationales (OMI), décidée en 2003, sera effective en 2004 avec la création d'une agence chargée de l'accueil et des migrations. Cette agence, qui regroupera les moyens actuels de l'OMI et ceux du service social d'aide aux migrants, sera chargée du service public de l'accueil des migrants sur tout le territoire. Son action devrait s'étendre à l'ensemble des nouveaux arrivants munis d'un titre de séjour d'au moins un an.

L'agence devrait assurer l'information, l'orientation et la formation de ces personnes, dans le cadre du contrat d'accueil et d'intégration, actuellement expérimenté dans douze départements ^{8 ( * )} . Parallèlement à cette mission d'accueil, elle sera chargée de la coordination de la gestion du dispositif national d'accueil des demandeurs d'asile.

Le contrat d'accueil et d'insertion : une expérimentation réussie

« La mise en place du contrat d'accueil et d'intégration est expérimentée depuis le 1 ^er juillet 2003 dans douze départements. Les séances d'accueil de l'OMI dans ces départements ont donc été réorganisées autour de la présentation et de la signature de ce contrat et de la prescription des prestations y afférant. Ainsi, la séance d'information collective fait-elle référence à ce contrat, qui fait l'objet d'une présentation particulière lors de l'entretien individuel. Par ailleurs, c'est également l'auditeur social qui pré-positionne les arrivants du point de vue de leur niveau linguistique, et les dirige soit vers un bilan linguistique réalisé directement sur la plate-forme, soit directement vers un organisme de formation linguistique. Dans les deux cas de figures, rendez-vous est pris directement par l'auditeur auprès de l'organisme de formation, afin que le nouvel arrivant reparte avec une prescription de formation auprès d'un opérateur identifié. C'est également le cas pour la formation civique, qui fait là aussi l'objet d'une prise de rendez-vous. Enfin, l'auditeur oriente en tant que de besoin la personne vers l'assistant social du service social présent sur la plate-forme. Le contrat est signé pour une période d'un an renouvelable (...)

« La mise en oeuvre de ce dispositif est assurée par l'OMI s'agissant de la logistique (plates-formes d'accueil) du recrutement et de la gestion des personnels - notamment auditeurs sociaux et agents de liaison. Le financement des différentes prestations linguistiques et civiques (bilan de prescription, formation linguistique, formation civique, bilan langue-métier) est assuré par le Fonds d'action et de soutien à l'intégration et la lutte contre les discriminations (FASILD) qui passe à cet effet les marchés nécessaires. »

Source : Réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur

Votre rapporteur approuve la rénovation engagée par le Gouvernement de l'ensemble des dispositifs d'accueil des migrants : il était en effet important que la France se donne enfin les moyens d'intégrer ces populations qui, en l'absence de toute mesure, risquent une marginalisation dangereuse pour la cohésion nationale.

3. Un budget de transition pour les établissements de formation en travail social

a) Le projet de budget pour 2004 s'attache à préparer le transfert aux régions d'un appareil de formation en travail social rénové

La formation des travailleurs sociaux constitue un enjeu de toute première importance en matière d'action sociale et de développement social, dans la mesure où ce sont ces professionnels qui mettent en oeuvre la politique d'accompagnement des publics les plus fragiles.

Ces formations sont actuellement dispensées dans 304 établissements de formation de travailleurs sociaux répartis sur le territoire. L'État est chargé, aux termes de l'article L. 451-1 du code de l'action sociale et des familles, du financement de ceux de ces établissements qui dispensent des formations initiales, soit 136 établissements. Parmi ceux-ci, 102 sont financés par le ministères des affaires sociales, sur les crédits du chapitre 43-33-10, les autres relevant d'autres budgets (éducation nationale notamment).

Conformément à la logique des blocs de compétences qui doivent présider à la répartition des compétences entre l'État et les collectivités locales, le projet de loi relatif aux responsabilités locales, en cours d'examen devant le Parlement, recentre l'État sur un rôle de certification et de contrôle de la qualité des enseignements et transfère à la région la planification et l'organisation de l'offre de formation en travail social.

La décentralisation des formations en travail social : mode d'emploi

Le projet de loi relatif aux responsabilités locales prévoit le transfert aux régions, à compter du 1 ^er janvier 2005, de la responsabilité des formations en travail social. Dans ce cadre, les responsabilités respectives de l'État et de la région sont fixées de la manière suivante :

- l'État conserve une compétence de certification, ainsi qu'une compétence d'enregistrement et de contrôle pédagogique des établissements de formation en travail social, dans la mesure où il est garant de la qualité des titres et diplômes du travail social qui sont désormais tous délivrés en son nom et dont certains donnent accès à des professions réglementées ;

- la région définit et met en oeuvre la politique de formation des travailleurs sociaux. Elle est notamment compétente pour recenser les besoins et organiser l'offre de formation. A ce titre, elle agrée et finance l'ensemble des établissements dispensant des formations initiales. Elle est également compétente pour l'attribution des bourses en travail social.

Dans des conditions qu'elle définit par convention, la région peut déléguer sa compétence d'agrément à un ou plusieurs départements qui lui en font la demande.

Le projet de budget pour 2004 des établissements de formation en travail social est donc un budget de transition qui vise à achever la rénovation de cet appareil de formation, en vue de son transfert aux régions.

La nécessité d'une telle rénovation avait été mise en lumière par le schéma national des formations sociales, arrêté en 2001, qui avait montré un risque important de pénurie de travailleurs sociaux lié d'une part, à l'évolution défavorable de la démographie des personnels sociaux, d'autre part aux besoins de recrutements pour accompagner les nouvelles politiques publiques.

C'est la raison pour laquelle un programme pluriannuel de développement des formations en travail social a été mis en oeuvre à compter de 2002, prévoyant le financement de 3.000 places supplémentaires pour des formations d'une durée de un à trois ans.

Le plan pluriannuel de formation en travail social

Ce plan, d'une durée de trois ans (2002-2004), prévoit :

1) la création de 3.000 places nouvelles de formation initiale en travail social à la rentrée scolaire 2002 : ces créations ont été réparties entre les régions et les formations en fonction des demandes émanant des schémas régionaux des formations sociales.

Cette répartition s'établit comme suit :

- Diplôme d'État d'assistant de service social (AS ) : 600

- Diplôme d'État de technicien de l'intervention sociale et familiale (TSIF) : 400

- Diplôme d'État d'éducateur spécialisé (ES) : 930

- Diplôme d'État d'éducateur de jeunes enfants (EJE) : 170

- Certificat de moniteur-éducateur (ME) : 270

- Diplôme de conseiller en économie sociale et familiale (CESF) : 10

- Diplôme d'État d'auxiliaire de vie sociale (DEAVS) : 620

2) la montée en charge de ces créations de places en 2003 et 2004 : la rentrée scolaire 2003 verra la création des places de seconde année des formations qui le nécessitent, soit 2.990 places. Il en sera de même en 2004 pour le solde des places de formation dont la durée est de trois ans.

Au terme de ce plan, il y aura près de 8.000 étudiants supplémentaires en formation initiale de travail social (+ 30 %).

3) l'augmentation corrélative du nombre d'étudiants boursiers, favorisée par la mise en place du nouveau système d'allocation de bourses sur critères sociaux.

Le tableau suivant retrace l'effort budgétaire lié à la mise en place du plan :

	LFI 2002		LFI 2003		PLF 2004
	Mesure nouvelle (en M€)	Evolution par rapport à 2001	Mesure nouvelle (en M€)	Evolution par rapport à 2002	Mesure nouvelle (en M€)	Evolution par rapport à 2003
Créations de places	11,6	+ 12 %	13,5	+ 12,5 %	11	+ 9 %
Bourses en travail social	1,8	+ 13,7 %	3	+ 20 %	1,1	+ 6,3 %

Un solde de financement est à prévoir en 2005 (dernière année scolaire en 2004/2005) pour l'extension en année pleine des places créées à la rentrée scolaire 2004.

Source : DGAS

Le projet de budget pour 2004 correspond à la montée en charge de la troisième année de ce plan pluriannuel : la dotation prévue s'élève à 132,6 millions d'euros, soit une progression de 9,06 %. Elle devrait permettre de couvrir l'évolution de la masse salariale des centres en 2004, de financer l'extension en année pleine du financement des places ouvertes en 2003 et d'ouvrir 1.450 places supplémentaires à la rentrée 2004.

Si votre rapporteur approuve totalement le transfert aux régions des formations en travail social, par ailleurs cohérent avec leur compétence générale en matière de formation professionnelle, il estime que ce processus appelle trois remarques :

- la compensation aux régions des charges liées au transfert de compétence, qui sera réalisée par le projet de loi de finances pour 2005, ne pourra pas être fondée sur les seules dépenses réalisées par l'État au titre de l'exercice 2004 mais devra également prendre en compte la fin de la montée en charge du plan pluriannuel , c'est-à-dire l'extension en année pleine des places créées à la rentrée scolaire 2004 : votre rapporteur estime en effet que les régions n'ont pas à supporter le poids d'un engagement pris par l'État ;

- la création de places de formation supplémentaires n'est pas la panacée pour résoudre la pénurie prévisible des travailleurs sociaux : il s'agit en effet de pourvoir les places créées. Or, l'association française des organismes de recherche et de formation en travail social (AFORTS) estimait à 3.000 le nombre de places de formation non pourvues en 2002. Le problème est particulièrement aigu en région parisienne, où les difficultés de logement pour les étudiants viennent renforcer le manque d'attractivité de ces formations constaté au niveau national. Les régions auront à mettre en oeuvre un travail de communication et de promotion auprès des étudiants autour des métiers du travail social ;

- malgré la décentralisation, l'État restera responsable de la qualité et du contenu des formations ^{9 ( * )} . Votre rapporteur encourage donc le Gouvernement à poursuivre la rénovation des diplômes du travail social et les concertations sur la création de nouvelles formations adaptées aux besoins du secteur, notamment dans le domaine de la médiation familiale, de l'accompagnement des personnes handicapées ou de l'encadrement de proximité.

b) La décentralisation ne devra pas remettre en cause l'alignement des bourses en travail social sur celles de l'enseignement supérieur

A compter de la rentrée scolaire 2001-2002, de nouvelles modalités d'attribution des bourses en travail social ont été mises en place, avec pour objectif un alignement progressif de leur barème et de leur taux sur le régime des bourses sur critères sociaux de l'enseignement supérieur. Un décret du 12 novembre 2002 ^{10 ( * )} est venu donner une base réglementaire à ces nouvelles modalités d'attribution.

Le rattrapage en niveau du barème et des taux des bourses en travail social est désormais terminé. Il a, d'ores et déjà, permis une augmentation de plus de 40 % en deux ans du nombre de boursiers. Le taux de boursiers est ainsi passé de 20,3 % à la rentrée 2001 à 22,9 % à la rentrée 2002, se rapprochant ainsi de celui constaté dans l'enseignement supérieur (26 %).

Evolution du nombre de boursiers par type de formation

Filière de formation	Nombre de boursiers 2000-2001	Nombre de boursiers 2001-2002	Nombre de boursiers 2002-2003	Évolution en %
Assistant de service social	1.458	1.818	2.085	+ 40,4
Éducateur spécialisé	1.365	1.630	1.842	+ 35
Éducateur de jeunes enfants	569	744	819	+ 44
Conseiller en économie sociale et familiale	125	162	116	- 7,2
Technicien de l'intervention sociale et familiale	78	128	188	+ 141
Moniteur-éducateur	536	598	700	+ 30,6
Auxiliaire de vie sociale	-	-	88	-
TOTAL	4.131	5.078	5.838	+ 41,3

La proportion de boursiers parmi les étudiants en travail social devrait donc être stabilisée à la rentrée 2004, lors du transfert à la région du financement de ces bourses. Votre rapporteur estime, de ce fait, que les crédits consacrés par l'État en 2004 aux bourses en travail social constituent une base sincère pour la compensation aux régions du transfert de compétence.

Cette dotation pour 2004 s'élève à 19,3 millions d'euros, en augmentation de 6,3 % et prend en compte le rattrapage de la revalorisation du montant des cinq échelons de bourses pour l'année scolaire 2002-2003, l'ouverture à la formation initiale du diplôme d'État d'auxiliaire de vie sociale et l'augmentation du nombre des étudiants en formation liée à la montée en charge du plan pluriannuel des formations sociales.

Il convient de rappeler que, dans le cadre de la décentralisation, l'État conserve la responsabilité de fixer, par décret, les règles minimales de barème et de taux applicables aux bourses en travail social, les régions ayant la possibilité de fixer des règles plus favorables. Votre rapporteur insiste pour que ces règles minimales permettent de préserver la parité retrouvée avec les règles régissant les bourses sur critères sociaux de l'enseignement supérieur.

4. Des chantiers ouverts sur de nombreux aspects du développement social

a) L'expérimentation d'un nouveau mode de financement devrait permettre à terme une atténuation des dépenses de tutelles et curatelles

Le projet de loi de finances initiale pour 2004 prévoit une dotation de 149 millions d'euros pour les tutelles et curatelles d'État, soit une augmentation de 16,3 % par rapport aux crédits ouverts en loi de finances initiale pour 2003.

Ce taux de progression des dépenses apparaît sensiblement plus réaliste que celui retenu pour 2003 : en effet, la loi de finances pour 2003 avait prévu une dotation de 128,1 millions d'euros qui était certes en progression de 5 % par rapport à 2002 mais qui s'est avérée en retrait de 7,4 millions d'euros par rapport aux dépenses réellement constatées en 2002.

La dotation pour 2004 prend en compte :

- une progression limitée du nombre de mesures déférées à l'État : cette hypothèse est fondée sur la décélération constante de la progression des mesures attribuée à l'État observée depuis trois ans : alors que, depuis 1992, l'augmentation annuelle moyenne était de 14,3 %, celle-ci a été de 11,6 % et 11,3 % en 2000 et 2001 et surtout de 9,62 % seulement en 2002 ;

- l'augmentation annuelle de la rémunération maximale allouée par l'État aux organismes tutélaires : au titre de 2004, le taux de revalorisation prévu actuellement est de 1,5 %, soit le taux d'inflation prévisionnel relatif à cet exercice.

Malgré l'effort financier important consenti par l'État et dont témoigne la progression encore vive des dépenses, le mode de financement actuel des services tutélaires ne satisfait ni les associations tutélaires qui dénoncent l'inadaptation des rémunérations au service qui leur est désormais demandé, ni les pouvoirs publics qui ne parviennent plus à maîtriser l'inflation des mesures de protection prononcées par les juges et le coût de gestion de ces mesures.

C'est la raison pour laquelle, conformément d'ailleurs aux préconisations du groupe de travail interministériel présidé par le professeur Favard, une réforme du dispositif de protection des majeurs devrait être présentée au Parlement d'ici 2005.

Dans cette perspective, une première expérimentation a été proposée par le projet de loi relatif à l'accueil et à la protection de l'enfance en matière de financement des services tutélaires.

Les principales critiques adressées au dispositif actuel de financement du dispositif de protection des majeurs

« Le système s'avère tout d'abord largement inflationniste, dans la mesure où le seul moyen, pour les associations, d'équilibrer leur budget est de rechercher un nombre croissant de mesures. Or, celles-ci ne correspondent pas nécessairement aux besoins de la personne protégée : on constate notamment un biais en faveur des mesures de tutelle aux prestations sociales, dont le financement est particulièrement avantageux et qui, en « doublon » avec une autre mesure de protection relevant du code civil, permettent en même temps de supprimer tout prélèvement sur les ressources de la personne.

« La différenciation des coûts en fonction de la nature de la mesure apparaît par ailleurs peu pertinente, dans la mesure où l'importance du travail demandé dépend moins de la nature de la mesure que des besoins de chaque personne concernée, notamment en termes d'accompagnement.

« Du point de vue de l'association elle-même, on constate que les besoins de financement sont, pour une large part, indépendants du nombre de mesures à une date donnée. En revanche, le coût d'une mesure est variable dans le temps, les premiers mois de mise en place représentant la charge de travail la plus importante.

« Le système actuel de financement des associations tutélaires est enfin dénoncé comme inéquitable et opaque pour la personne protégée, dans la mesure où, pour une même mesure ou une mesure très proche, sa contribution peut varier de zéro à plus de 8 % de son revenu. »

Source : Rapport n° 10 (2003-2004) de M. Jean-Louis Lorrain, au nom de la commission des Affaires sociales, sur le projet de loi relatif à l'accueil et à la protection de l'enfance

Par conséquent, dès 2004, un nouveau mode de financement des services tutélaires par dotation globale devrait permettre de disposer d'une base de référence concernant les besoins financiers des intervenants dans l'exercice des mesures de tutelle au regard des caractéristiques de leur activité.

Votre rapporteur souligne toutefois que l'introduction de cette dotation globale ne constitue qu'un des aspects de la réforme du financement des tutelles. La généralisation de la dotation globale n'étant par ailleurs prévue que pour 2005, la portée de cette mesure en 2004 devrait être limitée.

Il convient toutefois de saluer ce premier pas en direction d'une réforme globale du dispositif de protection des majeurs.

b) Les conditions financières de la décentralisation des FAJ en 2005 doivent d'ores et déjà être précisées

Les fonds d'aide aux jeunes en difficulté (FAJ), généralisés par la loi du 29 juillet 1989 réformant le RMI, ont pour vocation d'attribuer aux jeunes, âgés de 18 à 25 ans, en difficulté sociale, des secours temporaires et des aides destinées à soutenir un projet d'insertion.

Ils sont actuellement financés à parité dans chaque département par l'État et les conseils généraux, pour lesquels la contribution représente une dépense obligatoire. Les conseils régionaux, les communes et les organismes de protection sociale peuvent également participer au financement des fonds d'aide aux jeunes.

Les crédits délégués aux directions départementales de l'action sanitaire et sociale (DDASS) se sont élevés, en 2002, à 15,9 millions d'euros. Il n'est pas possible de préciser les montants correspondant pour 2003 et 2004 dans la mesure où les crédits relatifs aux FAJ ne sont pas individualisés dans le projet de loi de finances mais sont globalisés au sein du chapitre 46-81, article 20 (action sociale d'intégration et de lutte contre les exclusions).

Tout au plus est-il possible d'indiquer que les crédits versés effectivement aux jeunes, et qui proviennent des contributions conjointes de l'État et des collectivités locales, se sont élevés à 38,39 millions d'euros en 1999 et sont restés stables depuis lors.

Bilan de l'action des fonds d'aide aux jeunes en difficulté

La nature des aides attribuées par les FAJ

En 2002, 163.000 demandes d'aide individuelle ont été examinées par les commissions d'attribution des FAJ. Le nombre de jeunes aidés s'élève à 103.000 pour cette même année.

Le montant moyen des aides attribuées s'élève 224 euros. Un tiers des aides accordées l'est dans le cadre d'une procédure d'urgence : dans ce cas, le montant moyen de l'aide est de 106 euros.

Les trois motifs les plus importants de demande d'aide sont :

Aide alimentaire : 50 % des demandes, montant moyen de l'aide 202 euros,

Transport : 31 % des demandes, montant moyen de l'aide 187 euros,

Formation : 14 % des demandes, montant moyen de l'aide 353 euros.

L'âge moyen des demandeurs est de 21 ans, 53 % sont des femmes, 44 % des demandeurs sont sans ressources.

Le financement des FAJ

Le niveau de consommation des crédits versés effectivement aux jeunes, et qui provient des contributions conjointes de l'État et des collectivités locales, a été estimé à 38,39 millions d'euros en 1999 et est resté stable entre 2000 et 2002.

L'engagement des conseils généraux a été la plupart du temps à même hauteur que celui de l'État, conformément à l'obligation juridique de parité à laquelle ils sont tenus.

La participation, volontaire, des autres collectivités publiques (régions et communes) a été globalement de l'ordre de 2,13 millions d'euros ; trente CAF ont été impliquées dans le financement, à hauteur de 0,5 million d'euros.

Source : DGAS

2004 sera la dernière année au cours de laquelle les FAJ seront financés à parité par l'État et par les conseils généraux : le projet de loi relatif aux libertés locales prévoit en effet de confier, aux seuls départements, la responsabilité de ce dispositif.

Votre rapporteur approuve la fin du copilotage des FAJ et leur transfert aux départements, par ailleurs cohérent avec leur compétence nouvelle sur le RMI . Il estime toutefois que ce transfert exige, à ce stade, deux garanties :

- dans la mesure où les dépenses effectivement réalisées en 2004 serviront de base à la compensation aux départements des charges liées au transfert de compétence, il convient que le Gouvernement précise, au moins à titre prévisionnel, les crédits qu'il compte affecter aux FAJ pour l'année à venir ;

- il est également nécessaire que l'État prenne l'engagement de ne pas modifier en cours d'année la répartition des crédits entre les différentes actions financées sur le chapitre 46-81, comme cela a été le cas ces dernières années, en raison de la priorité donnée au dispositif d'accueil et d'hébergement d'urgence pour les populations en situation d'exclusion extrême, de façon à donner aux départements une certaine visibilité quant aux charges qu'ils auront à assumer en 2005, du fait de la décentralisation.

c) Le règlement des derniers contentieux concernant les rapatriés est subordonné à un texte législatif

Les crédits inscrits au budget du ministère des affaires sociales ne représentent qu'une fraction de l'ensemble des crédits consacrés aux rapatriés gérés par la mission interministérielle aux rapatriés.

Sous l'impulsion de cette mission, créée en 2002, la condition de ressource à laquelle était soumise la rente viagère servie aux anciens supplétifs et, depuis 2000, à leurs veuves, a été supprimée. Elle bénéficie désormais à 11.000 personnes et les crédits afférents représentent 11 millions d'euros en 2004, soit une progression de 37,5 % par rapport aux crédits inscrits à ce titre en loi de finances initiale pour 2003.

Votre rapporteur ne peut que se féliciter de la reconnaissance de la Nation que manifeste cet effort en faveur des rapatriés. Il se réjouit également de constater que le Gouvernement s'attache à résoudre des contentieux anciens et à solder enfin la question de l'indemnisation.

Le Premier ministre a en effet chargé M. Michel Diefenbacher, député du Lot-et-Garonne, d'une mission de bilan des actions entreprises en faveur des anciens supplétifs et son rapport, remis le 17 septembre 2003, présente des pistes constructives pour achever le processus de réparation des dommages subis par ces populations qui souffrent encore des séquelles du rapatriement.

D'après les informations transmises à votre rapporteur, « le contenu de ce rapport devrait alimenter un débat parlementaire d'ici à la fin de l'année qui devrait déboucher sur des textes réglant de façon définitive les préjudices subis par cette population. » ^{11 ( * )}

Votre rapporteur voudrait insister de façon particulière sur la question de la réduction de l'indemnisation des rapatriés qui avaient contractés, avant 1970, un prêt de réinstallation.

Ces derniers ont, en effet, vu leur indemnisation réduite du montant du remboursement anticipé de ces prêts, alors que les rapatriés qui avaient fait valoir leur droit à indemnisation plus tardivement n'ont subi aucun prélèvement. Dans un tiers des cas, ledit prélèvement a amputé l'indemnisation de 100 % et, dans les deux tiers restant, de 50 %. D'après le ministère des affaires sociales, 28.700 personnes seraient concernées par ces réductions, pour un coût évalué à 311 millions d'euros.

Votre rapporteur souhaite que le débat annoncé par le Premier ministre permette enfin de résoudre ce litige.

* ⁵ Décret n° 2003-973 du 13 octobre 2003 portant ouverture de crédits à titre d'avance.

* ⁶ Décret n° 2003-1010 du 22 octobre 2003 relatif à la gestion budgétaire, comptable et financière, et aux modalités de financement et de tarification des établissements et services sociaux et médico-sociaux mentionnés au I de l'article L. 312-1 du code de l'action sociale et des familles, et des établissements mentionnés au 2° de l'article L. 6111-2 du code de la santé publique.

* ⁷ Circulaire n° 2002-595 du 10 décembre 2002.

* ⁸ Bouches-du-Rhône, Haute-Garonne, Gironde, Hérault, Jura, Nord, Bas-Rhin, Rhône, Sarthe, Vienne, Hauts-de-Seine, Val d'Oise.

* ⁹ Il convient de rappeler, à cet égard, que le projet de loi relatif aux responsabilités locales donne à tous les diplômes du travail social le caractère de diplômes d'État.

* ¹⁰ Décret n° 2002-1342 du 12 novembre 2002 relatif aux aides financières de l'État pouvant être attribuées aux étudiants inscrits dans les établissements de formation mentionnés à l'article L. 451-1 du code de l'action sociale et des familles.

* ¹¹ Réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur.