Projet de loi de finances pour 2004 : Solidarité

II. LA POURSUITE DE L'EFFORT EN FAVEUR DES PERSONNES HANDICAPÉES PERMET DE POSER LES BASES D'UNE REFORME AMBITIEUSE DE LA LOI D'ORIENTATION

Les crédits consacrés aux personnes handicapées dans le budget du ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées pour 2004 s'élèvent à 6,2 milliards d'euros, soit une augmentation de 3,2 % par rapport à 2003 . Par ailleurs, les crédits relatifs à l'insertion professionnelle des personnes handicapées dans le budget du travail (1,1 milliard d'euros) et au budget du Premier ministre (7,6 millions d'euros), progressent également respectivement de 11,5 % et de 11,4 %.

En dépit d'un contexte budgétaire difficile, votre rapporteur se réjouit que, conformément à la volonté du Président de la République, l'action en faveur des personnes handicapées soit une priorité forte du Gouvernement.

Il rappelle également que l'effort public en faveur des personnes handicapées ne se résume pas au budget de l'État : ainsi la Cour des Comptes a-t-elle estimé les dépenses de l'ensemble des collectivités publiques en faveur des personnes handicapées à 26,2 milliards d'euros en 2001 .

La loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 prévoit, pour sa part, un taux de progression de 6 % de l'enveloppe « handicap » au sein de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie (ONDAM), ce qui représente une enveloppe supplémentaire de 360 millions d'euros par rapport à 2003. Là encore, il convient d'apprécier l'ampleur de la dépense consentie au regard de la situation financière de la branche maladie.

Effort public en faveur des personnes handicapées en 2001

Auteur de la dépense	Montant
État	10.088
- Dépenses budgétaires	9.287
- Dépenses fiscales	801
Collectivités	3.412
- Régions	16
- Départements	3.379
- Communes	16
Organismes de sécurité sociale	12.293
- Etablissements médico-sociaux	5.050
- Prestations	7.137
- Action sociale	106
AGEFIPH	412
TOTAL	26.205

Source : Cour des comptes,
rapport au Président de la République, 17 juin 2003.

A. UN EFFORT BUDGÉTAIRE À LA MESURE DES PRIORITÉS ÉNONCÉES PAR LE PRÉSIDENT DE LA RÉPUBLIQUE

1. Un soutien non démenti aux établissements pour enfants et adultes handicapés

a) La mise en oeuvre des plans de création de places est globalement satisfaisante

L'appréciation du besoin de places d'accueil en établissement est difficile, car elle se heurte à l'absence d'études statistiques fiables et globales. Tout au plus peut-on rappeler que les associations faisaient état, en 2001, de 20.000 personnes handicapées sans solution d'accueil et qu'une enquête conduite auprès des DDAS et des inspections académiques aboutissait à un chiffre de 6.600 places manquantes à la rentrée scolaire 2001 en établissements d'éducation spéciale ou en classes d'intégration collective.

Votre rapporteur déplore encore une fois l'incapacité de notre système d'information à fournir un état des lieux des personnes handicapées en attente d'une solution d'accueil en établissement.

Si les chiffres restent imprécis, force est tout de même de constater que la France connaît depuis de nombreuses années un déficit de structures d'accueil. En témoigne le taux d'occupation particulièrement élevé des établissements qui s'élève en moyenne à 97,3 % et qui ne permet pas, à l'évidence, d'absorber le flux normal des nouvelles demandes.

Taux d'occupation des établissements pour adultes handicapés au 1 ^er janvier 2002

Type d'établissement	Nombre de places installées	Nombre de places occupées	Taux d'occupation
Maisons d'accueil spécialisé (MAS)	14.482	14.038	96,9
Foyers d'accueil médicalisé (FAM)	9.200	8.887	96,6
Foyers de vie ou foyers occupationnels	34.791	34.171	98,2
Foyers d'hébergement	40.607	38.813	95,6
Centres d'aide par le travail (CAT)	98.866	96.690	97,8
TOTAL	197.946	192.599	97,3

Source : Enquête « établissements et services » 2002, DREES

C'est la raison pour laquelle un plan pluriannuel de création de places pour adultes lourdement handicapés a été lancé en 1999, pour une période de cinq ans. Il a concentré les efforts sur les créations de places pour adultes, afin de résoudre la situation des jeunes adultes maintenus, faute de place, en établissement pour enfants et de permettre, par la suite, l'intégration annuelle des jeunes sortant des établissements d'éducation spéciale dans les établissements pour adultes.

Il comportait deux volets :

- un volet pris en charge par l'assurance maladie, doté de 205,8 millions d'euros correspondant à un objectif de création de 5.500 places nouvelles en maisons d'accueil spécialisé (MAS) et en foyers d'accueil médicalisé (FAM) ;

- un volet pris en charge par l'État, à hauteur de 84,9 millions d'euros pour la création de 8.500 places nouvelles en centres d'aide par le travail (CAT).

A l'occasion des projets de loi de finances et de loi de financement de la sécurité sociale pour 2003, le Gouvernement avait enfin décidé de doubler l'effort de création de places correspondant à la dernière année du plan : l'objectif total avait ainsi été porté à 6.600 places nouvelles en MAS et FAM et à 10.000 places nouvelles en CAT.

Ce premier plan a été complété par un plan triennal en faveur des enfants, adolescents et adultes handicapés qui comprend, dans son volet « établissements », un effort supplémentaire de création de places pour les enfants très lourdement handicapés (à hauteur de 18 millions d'euros), de places pour enfants, adolescents et adultes autistes (23 millions d'euros), de places pour enfants, adolescents et adultes traumatisés crâniens ou cérébro-lésés (23 millions d'euros) et enfin pour personnes handicapées vieillissantes (6,8 millions d'euros).

Dans son rapport de juin 2003 ^{12 ( * )} , la Cour des Comptes portait l'appréciation suivante sur les créations de places programmées : « Les prévisions du plan quinquennal semblent acceptables, si l'on fait l'hypothèse qu'en moyenne une personne handicapée en attente de place s'inscrit dans deux établissements. Il restera toutefois à examiner à l'issue du plan, fin 2003, combien de places auront été effectivement créées. »

Le tableau suivant retrace le bilan des créations de places permises par le plan 1999-2003, au 30 avril 2003 :

Type de structure	Objectif fixé par le plan	Places financées	Places réalisées
MAS	6.500	2.501	935
FAM		3.016	1.342
CAT	10.000	10.000	7.162
Total	16.500	15.517	8.439

S'agissant du plan triennal, le bilan des programmations régionales, réalisé en avril 2003, montre que les crédits dégagés ont permis de créer 615 places pour les enfants et adolescents très lourdement handicapés, 1.020 places pour les personnes autistes, 706 places pour les personnes atteintes d'un traumatisme crânien et 276 places pour les personnes handicapées vieillissantes.

D'après les informations transmises à votre rapporteur, « le décalage entre les prévisions de créations de places du plan et le nombre effectif des créations est directement lié au mode de détermination de l'objectif de création : il a été établi sur la base de la moyenne du coût moyen de la place en MAS et du coût moyen de la place en FAM. Dans la mesure où la participation de l'assurance maladie est intégrale dans le fonctionnement des MAS et seulement partielle dans celui des FAM, le nombre de créations diffère selon la nature des projets. De plus, le coût moyen à la place a été établi en 1999 sur la base de l'année 1998. Il ne prend donc pas en compte l'augmentation du prix de la place en établissement de ces six dernières années. » ^{13 ( * )}

Si cet argument est recevable concernant le nombre de places financées, il n'explique pas l'écart constaté entre ce dernier et le nombre de places effectivement installées. D'après votre rapporteur, cet écart tient à deux facteurs :

- s'agissant des places en FAM, les créations sont bien entendu liées aux crédits départementaux disponibles pour cofinancer chaque projet ;

- d'une manière générale, un délai de réalisation est inévitable car la création d'un nouvel établissement suppose l'acquisition d'un terrain et la construction de locaux adaptés, la sélection d'une association capable de gérer la structure et le recrutement de professionnels qualifiés.

Mme Marie-Thérèse Boisseau, secrétaire d'État aux personnes handicapées a, d'ailleurs, précisé ^{14 ( * )} que, si les premières créations de places avaient pris la forme d'extension d'établissements existants et avaient pu, de ce fait, être réalisées rapidement, il en irait différemment à l'avenir, dans la mesure où il faudrait créer des structures entièrement nouvelles. C'est la raison pour laquelle elle avait fixé aux DDASS un objectif de réalisation des places financées de seulement 75 % dans l'année. Votre rapporteur approuve cet objectif réaliste.

Mais il estime qu'il est subordonné à un changement de mentalité car nombre de nos concitoyens sont encore réticents à la perspective de voir s'implanter un établissement accueillant des personnes handicapées dans leur voisinage. Témoigne de cette difficulté le stock des crédits d'investissement disponibles au 31 juillet 2003 : 41,3 millions d'euros en crédits de paiement et 77,2 millions en autorisations de programme. Aucun engagement n'est, d'ailleurs, intervenu sur l'article 10 du chapitre 66-20 (établissements pour adultes et enfants handicapés) en 2003.

Votre rapporteur regrette cette situation, qui fait obstacle à la pleine réalisation des objectifs du plan, alors que les besoins de places restent importants. Il conviendrait notamment de mieux faire valoir, auprès des élus locaux, l'intérêt - social mais aussi, il faut oser le dire, économique - de l'implantation de ce type de structure sur leur territoire .

b) Les créations de places n'ont pas souffert de l'arrivée à terme des plans pluriannuels

Votre rapporteur est heureux de constater que, malgré l'arrivée à échéance des deux plans, quinquennal et triennal, l'effort de création de places, demandé par le Président de la République, ne s'est pas démenti.

Le projet de loi de finances pour 2004 prévoit en effet une mesure nouvelle de 16,1 millions d'euros, pour financer 3.000 places nouvelles en CAT, qui complète la dotation supplémentaire de 360 millions d'euros prévue par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2004.

Cette dernière devrait permettre la création de 2.200 places nouvelles en MAS ou en FAM , avec un effort spécifique pour des pathologies ou handicaps encore largement sous-dotés (jeunes présentant des troubles du comportement, personnes handicapées psychiques, autistes ou polyhandicapées, personnes handicapées vieillissantes), ainsi que pour le développement de places d'accueil de jour ou d'accueil temporaire.

Votre rapporteur ne peut qu'encourager le Gouvernement à poursuivre dans cette voie. Il ne doute pas, cependant, que la réforme de la loi du 30 juin 1975, annoncée pour les prochaines semaines, s'accompagnera d'une nouvelle programmation.

2. La poursuite des actions en faveur du maintien à domicile des personnes handicapées

a) L'action du Gouvernement a porté jusqu'ici surtout sur le développement de l'offre de service d'aide à domicile

Un effort important a été engagé, depuis 2000, pour le développement de l'offre de services d'aide à domicile, notamment pour celui des services d'auxiliaires de vie, qui, destinés aux bénéficiaires de l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP), ont longtemps été les seuls services accessibles aux personnes handicapées : le nombre de postes subventionnés par l'État est ainsi passé de 1.864 en 2000 à 4.485 en 2003, soit une augmentation de 140 % en quatre ans.

Evolution du nombre de postes d'auxiliaires de vie financés par l'État

Année	Nombre de forfaits créés	Total des postes financés	Evolution	Dépense totale (en M€)
2000	-	1.864	-	17,9
2001	+ 962	2.826	+ 51,6 %	27,2
2002	+ 939	3.765	+ 33,2 %	36,2
2003	+ 720 ^1	4.485	+ 19,1 %	43,2
2004	+ 1.014 ^2	5.499	+ 22,6 %	53,0

¹ Dont 320 forfaits destinés aux personnes lourdement handicapées.

² Dont 500 forfaits destinés aux personnes lourdement handicapées.

La subvention de l'État prend la forme d'une aide forfaitaire par poste équivalent temps plein d'un montant de 9.650 euros par an. Ces forfaits sont répartis dans chaque département entre les associations gestionnaires de services d'auxiliaires de vie (deux ou trois associations par département, en moyenne). Au total, entre 200 et 300 services prestataires intervenant auprès des personnes handicapées bénéficient de ces aides.

Le financement de l'intervention des auxiliaires de vie est assuré, par ailleurs, par une contribution des usagers, la majoration pour tierce personne de la sécurité sociale ou l'ACTP, selon les cas, devant leur permettre de faire face à cette participation aux frais.

Il convient enfin de préciser que certains de ces services bénéficient également de subventions des collectivités locales, notamment des départements. La DREES évalue à 21,5 millions d'euros leur participation à ces services.

Le projet de loi de finances pour 2004 poursuit cette politique, en prévoyant le financement de 1.014 nouveaux forfaits , ce que votre rapporteur ne peut qu'approuver, car il considère que l'accès aux aides humaines est une composante essentielle de la compensation du handicap.

Il conviendrait toutefois de clarifier la répartition des compétences en la matière, car aucun texte ne permet actuellement de déterminer la collectivité compétente pour créer et financer les services d'auxiliaires de vie. Pour votre rapporteur, il serait cohérent de confier cette responsabilité aux départements , dans la mesure où cette compétence pourrait être rattachée à leur responsabilité en matière d'hébergement et, d'une façon plus générale, à leur rôle d'accompagnement dans la vie quotidienne.

b) L'aide renforcée au poste pour les personnes lourdement handicapées répond à un véritable besoin

Un dispositif expérimental a été mis en place à compter de 2002 pour répondre aux besoins particuliers des personnes lourdement handicapées souhaitant rester à leur domicile. Il prévoit la possibilité de majorer l'aide au poste, actuellement fixée à 9.650 euros par an et par bénéficiaire, cette majoration pouvant aller jusqu'à un triplement du forfait, soit 28.800 euros, lorsque la présence continue d'une tierce personne s'avère indispensable.

Une circulaire n° 2003-157 du 31 mars 2003 est venue préciser les conditions d'octroi de ces forfaits, en donnant une base légale à l'expérimentation menée depuis 2002. Ainsi, 900 des forfaits d'auxiliaires de vie créés par la loi de finances pour 2002 et l'ensemble des 720 forfaits créés en 2003 sont susceptibles d'être majorés, dès lors qu'une évaluation des besoins de la personne aura fait apparaître la nécessité d'une prise en charge renforcée. A ce jour, 320 personnes bénéficient de cette aide.

Le projet de loi de finances pour 2004 poursuit dans cette voie, puisque 500 des 1.014 forfaits créés sont destinés à des personnes lourdement handicapées.

Votre rapporteur tient à souligner le bien-fondé de ce dispositif qui permet enfin à des personnes lourdement handicapées de pouvoir envisager une vie à domicile . Il estime, en effet, que cette mesure répond à un véritable besoin. C'est la raison pour laquelle il demande que le développement de ce dispositif soit poursuivi, car le nombre de personnes lourdement handicapées, vivant à domicile et qui nécessitent la présence continue d'une tierce personne, est estimé à 5.000 personnes.

Une mention particulière doit également être faite de la possibilité, ouverte par la circulaire du 31 mars 2003, de mettre en oeuvre ces forfaits d'aide à domicile dans le cadre de services ambulatoires adossés à des MAS ou des FAM. Selon votre rapporteur, cette disposition devrait permettre tout à la fois de garantir la qualité du suivi des soins et de réaliser des économies de structure.

Il invite donc le Gouvernement à prendre rapidement les dispositions réglementaires nécessaires à la définition des conditions de fonctionnement et de financement de telles sections, de façon à donner un cadre aux expérimentations aujourd'hui en cours.

Il rappelle enfin que la loi de finances pour 2001 avait prévu l'ouverture des services de soins infirmiers à domicile (SSIAD) aux personnes handicapées mais que cette disposition reste, à ce jour, inappliquée, faute d'un décret d'application. Il ne peut, encore une fois, que demander instamment que le pouvoir réglementaire permette enfin la mise en oeuvre de cette mesure très attendue des personnes handicapées.

c) L'ACTP reste insuffisante pour assurer une véritable compensation

Alors que les aides forfaitaires au poste constituent un soutien à l'offre de service à domicile, l'allocation compensatrice pour tierce personne (ACTP) vise à compenser, pour la personne handicapée elle-même, les dépenses supplémentaires exposées par le recours à une tierce personne pour accomplir les actes essentiels de l'existence ou par l'exercice d'une activité professionnelle.

En 2002, 99.030 personnes de moins de 60 ans bénéficiaient de cette prestation servie par les départements, soit une augmentation de 3,8 %. Avec la montée en charge de l'allocation personnalisée d'autonomie (APA) pour les plus de 60 ans, les personnes handicapées représentent désormais 82 % des bénéficiaires de l'ACTP, contre à peine 30 % en 1998.

Evolution du nombre de bénéficiaires de l'ACTP âgés de moins de 60 ans

	1999	2000	2001	2002
Nombre de bénéficiaires à domicile	n. d.	77.366	80.729	81.263
Nombre de bénéficiaires en établissement	n. d.	14.438	14.318	17.267
TOTAL	88.204	91.804	95.407	99.030

Votre rapporteur tient à souligner que le montant de l'ACTP ^{15 ( * )} reste très en deçà des besoins de compensation des personnes handicapées. Bien plus, compte tenu de son mode d'indexation sur l'inflation, son pouvoir d'achat n'a pas suivi l'évolution des salaires des auxiliaires de vie qu'elle est censée rémunérer et qui, eux, ont augmenté en fonction des revalorisations du SMIC et des mesures décidées par les conventions collectives.

Par conséquent, alors qu'une ACTP à taux plein permettait de rémunérer quatre heures et demie de présence d'une auxiliaire de vie par jour en 1982, ce montant est aujourd'hui à peine suffisant pour en financer deux heures.

Votre rapporteur ne peut, encore une fois, qu'appeler à une refonte complète de cette allocation qui devrait constituer le coeur de la politique de compensation du handicap. Il rappelle qu'il a déjà, à ce sujet, avancé des propositions qui pourraient servir de base à la création, dans le cadre de la réforme attendue de la loi du 30 juin 1975, d'une véritable « allocation compensatrice individualisée ».

d) Le bilan du fonctionnement des sites pour la vie autonome se révèle très positif

Compte tenu du maquis que constituent l'accès aux solutions de compensation et le financement des aides techniques, la création des sites pour la vie autonome (SVA) représente une avancée importante pour les personnes handicapées. Après une expérimentation débutée en 1997 dans quatre départements pilotes, le projet de loi de finances pour 2000 a décidé de leur généralisation. La montée en charge de ce dispositif s'est achevée en 2003, avec la création de 30 nouveaux sites dans les derniers départements qui n'en étaient pas encore pourvus.

Fonctionnement des sites pour la vie autonome

Le fonctionnement des sites pour la vie autonome a été précisé par une circulaire du 19 juin 2001. Ce dispositif, piloté dans chaque département, par les directions départementales des affaires sanitaires et sociales (DDASS), repose sur trois instruments :

- un comité technique de suivi , qui regroupe l'ensemble des partenaires intervenant dans la politique du développement de l'autonomie des personnes handicapées ;

- une équipe technique d'évaluation , labellisée par le préfet, qui effectue l'évaluation des besoins de la personne handicapée sur son lieu de vie, avec l'accord de celle-ci, et préconise des aides et des plans de financement à la commission des financeurs. Pour l'évaluation des besoins, elle s'appuie sur un référentiel d'analyse des besoins et sur une composition pluridisciplinaire (médicale, technique et sociale) ;

- une commission des financeurs qui a pour fonction de définir les modalités de coordination des interventions financières de chaque partenaire et d'examiner les dossiers de financement des solutions de compensation fonctionnelle préconisées. Afin de faciliter la mobilisation de ces financements, la commission désigne, pour chaque personne handicapée concernée, une caisse délégataire.

Chaque site pour la vie autonome bénéficie, en année pleine, d'un financement de l'État qui varie, selon le poids démographique de chaque département, de 228.670 à 381.100 euros. Cette dotation vise à financer le fonctionnement du site (appui à la mise en place, mise en réseau, formation...) et à abonder, en complément des autres dispositifs légaux, un fonds de compensation destiné à la prise en charge des aides techniques et des aménagements de lieux ordinaires de vie prescrits par les équipes techniques.

En 2003, les crédits affectés par l'État au financement des sites pour la vie autonome se sont élevés à 23,7 millions d'euros. Ils ont permis de financer :

- le fonctionnement des sites et l'abondement des fonds de compensation dans les soixante-dix départements entrés dans le dispositif antérieurement à 2003 ;

- la création de trente nouveaux sites dans les départements n'en disposant pas encore. La dotation pour 2003 pour ces derniers a toutefois été limitée au fonctionnement des sites, compte tenu de la nécessité de créer les structures et de former les équipes techniques.

Le projet de loi de finances pour 2004 achève la montée en charge du dispositif, en prévoyant une mesure nouvelle de 3,85 millions d'euros, afin de financer les fonds de compensation dans ces trente derniers départements.

Une évaluation, menée par le centre technique national d'études et de recherches sur les handicaps et les inadaptations (CTNERHI) et publiée à la fin du mois de juillet 2003, fait ressortir un bilan extrêmement positif de ce dispositif :

- le comité technique de suivi a, d'ores et déjà, été mis en place dans les quarante-trois départements disposant d'un SVA depuis 2002. Leur installation est en voie d'achèvement pour les trente sites créés en 2003 ;

- la coordination des financeurs au sein de la commission des financeurs permet déjà, dans les départements où elle existe, un raccourcissement significatif des délais de traitement des dossiers ;

- la mobilisation des financements, permise par la constitution de « sites pour la vie autonome », diminue sensiblement le montant des dépenses restant à la charge des bénéficiaires : celui-ci est passé de 22,5 % dans le cadre de l'expérimentation 1997-1999, à 11,9 % en 2003, toutes solutions de compensation confondues.

Nature des aides attribuées par les sites pour la vie autonome

Source : CTNERHI

Votre rapporteur se félicite du succès des sites pour la vie autonome qui constituent un réel progrès pour les personnes handicapées, dans leur accès à toutes les formes de compensation. Il regrette toutefois que leur rôle se limite aux aides techniques et d'aménagement du logement et il plaide pour une extension de ce rôle aux aides humaines, afin de permettre aux SVA d'avoir une vision globale des besoins de compensation de la personne.

Il estime que ces structures constituent un embryon de ce que pourraient être les futures agences départementales du handicap dont il proposait la création dans sa proposition de loi ^{16 ( * )} , déposée le 13 mai dernier. Dans cette perspective, il conviendrait d'étudier un rapprochement des SVA avec les CDES et les COTOREP, afin d'unifier le dispositif d'évaluation des besoins des personnes handicapées.

3. La scolarisation des enfants handicapés : la nécessité d'un saut qualitatif

a) Les données concernant les moyens budgétaires consacrés par l'État à la scolarisation des enfants handicapés sont d'une imprécision regrettable

La nomenclature budgétaire de l'État ne permet pas à ce jour de connaître avec précision l'effort de l'État en faveur de la scolarisation des enfants handicapés.

Le rapport de la Cour des Comptes du 17 juin 2003 ^{17 ( * )} met en évidence les éléments suivants, s'agissant du coût de la prise en charge des enfants handicapés selon la structure qui les accueille :

- la scolarisation en milieu ordinaire reviendrait à 4.039,89 euros par an mais la Cour souligne que cette évaluation émanant des services du ministère de l'éducation nationale ne tient pas compte des dépenses engagées pour la rémunération des auxiliaires de vie scolaire, l'achat de matériel pédagogique adapté ou des actions médico-sociales périscolaires ;

- le coût de la scolarisation en établissement spécialisé de l'éducation nationale s'élèverait à 7.790,14 euros par an ;

- le coût de la prise en charge en établissement d'éducation spéciale dépend du type de structure et de la nature du handicap des enfants qui y sont accueillis :

Coût annuel d'une place en établissement d'éducation spéciale,
selon de type d'établissement

Type d'établissement	Coût annuel moyen de la place en 1999
Etablissements d'éducation spéciale pour déficients intellectuels	27.989
Etablissements d'éducation spéciale pour enfants polyhandicapés	50.137
Instituts de rééducation	33.397
Etablissements d'éducation spéciale pour enfants déficients moteurs	35.938
Instituts d'éducation sensorielle pour enfants déficients visuels	26.571
Instituts d'éducation sensorielle pour enfants déficients auditifs	27.971
Services d'éducation spéciale et de soins à domicile	13.409

Source : INFODAS, DGAS, « le financement des établissements et services sous compétence État », n ^os 64, 67 et 70

Il convient toutefois de souligner que ces derniers chiffres ne sont guère comparables avec ceux affichés pour le milieu ordinaire ou les établissements spécialisés de l'éducation nationale, car les frais pris en charge sont plus larges que les frais de scolarisation stricto sensu .

Pour sa part, le ministère de l'éducation nationale évalue les dépenses afférentes à la scolarisation des enfants handicapés en établissement d'éducation spéciale à 360 millions d'euros en 2001.

Votre rapporteur regrette l'imprécision des informations disponibles sur les dépenses consacrées par l'État à la scolarisation des enfants handicapés. Il espère que, dans le cadre de la mise en oeuvre de la loi organique relative aux lois de finances, ces actions pourront faire l'objet d'une meilleure individualisation, de façon à permettre de suivre l'effort de l'État dans ce domaine.

b) L'intégration en milieu scolaire ordinaire passe par le développement de services d'accompagnement

La loi d'orientation du 30 juin 1975 en faveur des personnes handicapées avait posé le principe de l'obligation éducative pour les enfants handicapés, en affichant une priorité pour leur intégration scolaire en milieu ordinaire.

Il reste que, comme le soulignait la Cour des Comptes dans son rapport précité, « cette disposition législative n'a (...) jamais été complétée par un décret d'application. Sa mise en oeuvre par les services du ministère de l'éducation nationale ne repose en conséquence que sur des circulaires, dont les premières ont été publiées plus de sept ans après la promulgation de la loi de 1975. Il en résulte une fragilité juridique certaine du dispositif. »

• Le nombre d'enfants handicapés scolarisés en milieu ordinaire progresse mais reste insuffisant

Le plan Handiscol lancé en 1999 et, plus récemment, le plan quinquennal pour l'intégration des élèves handicapés, annoncé le 21 janvier 2003, sont venus rappeler le caractère prioritaire de l'intégration scolaire en milieu ordinaire.

Ils ont assurément permis une progression du nombre d'enfants handicapés accueillis dans le premier, comme dans le second degré. Mais on constate toujours une préférence pour l'intégration collective, à travers les classes d'intégration scolaire (CLIS) à l'école primaire et les unités pédagogiques d'intégration (UPI) au collège et au lycée.

Bilan de l'évolution du nombre d'enfants handicapés scolarisés en milieu ordinaire

Mode de scolarisation	2000	2003	Evolution
Intégration individuelle en milieu ordinaire	43.601	44.884	+ 2,9 %
- dont scolarisés dans le 1 ^er degré	26.541	29.732	+ 12 %
- dont scolarisés dans le 2 ^nd degré	17.060	15.152	- 11,2 %
Intégration collective en milieu ordinaire	30.194	40.779	+ 35 %
- dont CLIS	28.459	36.737	+ 29 %
- dont UPI	1.735	4.042	+ 133 %
Total	73.795	85.663	+ 16,1 %

Source : Ministère de l'éducation nationale et ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées.

Votre rapporteur tient à souligner l'effort important accompli par le Gouvernement pour le développement des UPI, dont le nombre a plus que doublé par rapport à 2000. Cet effort doit néanmoins être poursuivi, car le nombre de places disponibles dans ces classes spécialisées reste très inférieur à celles ouvertes dans le premier degré, ce qui conduit à des ruptures de parcours pour un grand nombre d'élèves lorsqu'ils parviennent au collège.

• Le développement des places de SESSAD permet d'offrir un soutien renforcé aux enfants accueillis en milieu scolaire ordinaire

Si les services d'éducation spéciale et de soins à domicile (SESSAD) ne sont pas uniquement tournés vers l'intégration scolaire, leur souplesse et leur mobilité leur confèrent un rôle particulier dans le dispositif d'intégration scolaire des enfants et adolescents handicapés.

C'est la raison pour laquelle, dans le cadre du plan triennal 2001-2003 en faveur des enfants, adolescents et adultes handicapés, un effort particulier leur a été consacré. Une enveloppe de 12,2 millions d'euros par an a ainsi été inscrite chaque année entre 2001 et 2003 dans le cadre de l'ONDAM. Le bilan de ce plan, réalisé en avril 2003, montre que l'ensemble de ces crédits a permis de financer 3.228 places nouvelles.

Le projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 poursuit cet effort, en prévoyant une dotation complémentaire de 4 millions d'euros. Au total, on comptait en 2002, 22.835 places de SESSAD, soit une progression de 69 % entre 1994 et 2002.

Votre rapporteur approuve le développement de ces structures qui constituent, pour un grand nombre d'enfants, une alternative positive au placement dans un établissement d'éducation spéciale.

Malgré les progrès accomplis, il estime que l'effort de création de places en SESSAD doit être poursuivi car les besoins d'accompagnement ne pourront qu'augmenter, au fur et à mesure du développement de l'intégration scolaire des enfants et adolescents handicapés.

Dans le cadre de la programmation qui devrait accompagner la réforme de la loi du 30 juin 1975, il conviendrait également de veiller davantage à la répartition géographique de ces services, ainsi qu'à l'équilibre du nombre de places ouvertes par type de déficience.

• Le dispositif des auxiliaires de vie scolaire a été conforté et pérennisé

Pour accompagner l'intégration des élèves handicapés en milieu scolaire ordinaire, des dispositifs d'auxiliaires de vie scolaire (AVS) ont été développés, sur une base expérimentale, conduisant à des statuts très divers :

- une partie des AVS était recrutée sur la base de contrats d'aide-éducateur, directement par l'éducation nationale. Leur nombre était de 1.100 en 2003 ;

- la grande majorité des AVS était recrutée sur la base de contrats emplois jeunes ou de CES, soit par des associations, soit par des collectivités locales, et mise à disposition des enfants par le biais de conventions entre l'association ou la collectivité employeur, les parents et l'académie. Leur nombre s'élève à 2.100 en 2003.

Parmi ces AVS associatifs, certains recevaient également une subvention au poste versée par le ministère des personnes handicapées, sur le modèle des services d'auxiliaires de vie. Cette subvention s'élevait à 3.917 euros par poste et par an en 2003. Le nombre de postes ainsi subventionnés était de 1.583 en 2003.

La loi relative aux assistants d'éducation du 30 avril 2003 est venue pérenniser le statut et le rôle des auxiliaires de vie scolaire (AVS), désormais recrutés pour trois ans renouvelable une fois, dans le cadre d'un contrat de droit public.

Les auxiliaires de vie scolaire dans la loi du 30 avril 2003

La loi relative aux assistants d'éducation du 30 avril 2003 crée deux catégories d'auxiliaires de vie scolaire (AVS) :

- les auxiliaires de vie scolaire collectifs (AVS-CO) chargés d'aider une équipe d'école ou d'établissement, intégrant plusieurs jeunes handicapés dans le cadre d'un dispositif collectif tel qu'une classe d'intégration scolaire (CLIS) ou une unité pédagogique d'intégration (UPI) ;

- les auxiliaires de vie scolaire individuels (AVS-I) chargés d'accompagner les élèves handicapés pour lesquels cette aide a été reconnue nécessaire par la commission départementale de l'éducation spéciale (CDES). Ces derniers se voient reconnaître quatre rôles : accompagner l'élève dans ses activités scolaires, dans la classe en concertation avec l'enseignant ou en dehors des temps d'enseignement, l'assister à l'occasion des sorties de classes occasionnelles ou régulières, accomplir les gestes techniques ne requérant pas une qualification médicale ou paramédicale particulière nécessités par son handicap et enfin collaborer au suivi des projets d'intégration.

Dans la mesure où les AVS-CO exercent une mission de renforcement de l'équipe éducative et d'encadrement des élèves, ils entrent dans le cadre général des dispositions applicables aux assistants d'éducation, à savoir recrutement par le chef d'établissement et niveau de diplôme au moins égal à celui du baccalauréat. Le projet de loi de finances pour 2004 prévoit 29.500 créations de postes d'assistants d'éducation, sans qu'il soit possible, à ce stade, de préciser dans quelle proportion ceux-ci seront affectés à des fonctions d'auxiliaires de vie scolaire.

Les AVS-I seront, en revanche, recrutés par l'inspection d'académie et non par le chef d'établissement, afin d'unifier le dispositif départemental. Leur contrat précisera les établissements dans lesquels ils seront appelés à accompagner les élèves sur décision de la CDES. Le projet de loi de finances pour 2004 prévoit la transformation ou la création de 3.500 postes d'auxiliaires de vie scolaire individuels au 1 ^er janvier 2004. La dotation correspondante s'élève à 64,6 millions d'euros.

Votre rapporteur se félicite de la prise en charge par l'éducation nationale du dispositif des auxiliaires de vie scolaire, car il considère que ce service relève de sa mission de service public à l'égard de l'ensemble des enfants d'âge scolaire.

Le transfert de l'ensemble des AVS vers l'éducation nationale ne peut à l'évidence pas être totalement effectif dès 2004. Les deux rentrées scolaires de 2003 et 2004 seront donc des rentrées de transition : les contrats emplois jeunes en cours se poursuivront ainsi jusqu'à leur terme et les associations ayant précédemment signé une convention de partenariat en tant que gestionnaire d'un service d'AVS seront associées aux commissions de recrutement des AVS-I.

De plus, il apparaît que les enquêtes de terrain, qui ont servi de base à la détermination du nombre de créations de postes d'assistants d'éducation, avaient sous-estimé le nombre de personnes assurant actuellement, tous statuts confondus, une mission d'accompagnement des élèves handicapés. Par conséquent, il subsistera, en 2004, des auxiliaires de vie scolaire non financés par budget de l'éducation nationale. Pour éviter une réduction de l'offre de service, les subventions au poste actuellement versées par le ministère des personnes handicapées seront donc maintenues en 2004, pour un montant de 6,2 millions d'euros.

Votre rapporteur s'interroge toutefois sur le financement en année pleine des 500 postes d'auxiliaires de vie scolaire créés à la rentrée scolaire 2003.

c) Le nombre de places en établissements d'éducation spéciale semble globalement suffisant mais qualitativement inadapté

En s'appuyant sur les données issues des fichiers des CDES et des COTOREP, la Cour des Comptes fait état, dans son rapport précité du 17 juin 2003, de 9.716 enfants handicapés en attente de place en établissement d'éducation spéciale en 2001 . Encore faut-il préciser que ce chiffre n'inclut pas les besoins en Ile de France.

Demandes en attente dans les établissements pour enfants handicapés

Déficients intellectuels	Polyhandicapés	Instituts de rééducation	Handicapés moteurs	Handicapés sensoriels	Total
4.720	659	1.480	255	209	7.323

Source : CDES/COTOREP, novembre 2001.

Or, en 1998, 5,5 % des places étaient soit inoccupées, soit occupées par de jeunes adultes maintenus dans ces établissements au titre de l'amendement Creton, ce qui représente un total de plus de 6.000 places.

Ces chiffres sont anciens et ne reflètent sans doute plus totalement la réalité du nombre d'enfants sans solution d'accueil. En effet, compte tenu des efforts réalisés depuis cette date en matière de créations de places pour adultes, le chiffre de 3.920 jeunes adultes maintenus dans les établissement d'éducation spéciale est sans doute surévalué. Le bilan du plan triennal 2001-2003 montre également que 615 places pour enfants polyhandicapés et 1.015 places pour autistes ont été programmées et sont en cours d'installation.

Il semble donc que l'éducation spéciale souffre moins d'un déficit quantitatif de places que d'une répartition géographique et par type de handicap déséquilibrée.  Le manque de places reste notamment important s'agissant des enfants souffrant de déficiences intellectuelles plus ou moins profondes.

Votre rapporteur regrette que l'absence de chiffres récents ne permette pas de connaître avec précision le besoin réel de places. Seul le développement d'un système d'information homogène au niveau des commissions d'orientation (CDES mais aussi COTOREP) serait à même d'améliorer notre connaissance de ces besoins.

d) La proportion d'enfants handicapés non scolarisés reste préoccupante

Malgré les progrès réalisés depuis trois ans, votre rapporteur souhaite faire part de son inquiétude face à la proportion encore importante d'enfants handicapés non scolarisés.

Ainsi, le volet « domicile » de l'enquête « Handicap - Incapacités - Dépendance » (HID) de l'INSEE, conduite entre 1998 et 2002, évalue entre 5.000 et 14.000 le nombre d'enfants handicapés en âge d'obligation scolaire pour lesquels un dossier a été déposé devant une CDES et qui n'ont jamais été scolarisés. Par ailleurs, autour de 30.000 enfants accueillis en établissement d'éducation spéciale ne sont pas scolarisés , soit 24 % de l'effectif accueilli par ces établissements.

Scolarisation des enfants de 6 ans et plus, accueillis en établissement d'éducation spéciale, en fonction de leur déficience principale (1995)

(en %)

	Proportion d'enfants non scolarisés
Retard mental profond et sévère	78
Retard mental moyen	33
Retard mental léger	8
Autres déficiences de l'intelligence	12
Déficiences de la conscience	29
Troubles du caractère et du comportement	11
Déficiences de langage	19
Déficiences auditives	4
Surdité-cécité	44
Déficiences visuelles totales	13
Autres déficiences visuelles	3
Déficiences motrices	15
Déficiences viscérales, métaboliques, nutritionnelles	15
Polyhandicap	94
Déficiences non précisées	23
Ensemble	24

Source : DREES, enquête ES

S'agissant des enfants accueillis en établissement d'éducation spéciale, votre rapporteur reconnaît que, pour certains enfants lourdement handicapés, la scolarisation paraît difficile, tant les apprentissages de base en matière d'autonomie paraissent être la première urgence. Elle serait en revanche possible et souhaitable pour un grand nombre d'autres enfants, dont les déficiences sont compatibles avec un parcours scolaire adapté.

Votre rapporteur souhaite qu'un effort particulier soit conduit dans ce domaine et que des instructions claires soient données aux services de l'éducation nationale pour que des moyens supplémentaires - en enseignants et en matériel pédagogique adapté - soient affectés à ces établissements.

4. L'intégration professionnelle des personnes handicapées : la clé d'une insertion sociale réussie

a) La mise en oeuvre de l'obligation d'emploi doit être redynamisée

La loi n° 87-517 du 10 juillet 1987 fait obligation à tout employeur occupant au moins vingt salariés d'employer, à temps plein ou partiel, un nombre de personnes handicapées représentant 6 % de son effectif. Elle s'applique aussi bien aux entreprises privées qu'à l'État, aux collectivités locales et à leurs établissements publics.

• L'obligation d'emploi dans le secteur privé

Les établissements assujettis à cette obligation s'élevaient à 92.187 en 2000. Ces établissements employaient alors 219.000 bénéficiaires de la loi de 1987, comptabilisés pour 302.000 « unités bénéficiaires » ^{18 ( * )} , soit un taux moyen d'emploi de 4,1 %.

Ce taux, stable depuis 1993, recouvre des réalités très différentes, compte tenu des alternatives ouvertes aux entreprises pour s'acquitter de leur obligation.

Répartition des entreprises selon les modalités de mise en oeuvre de l'obligation d'emploi des personnes handicapées (en %)

Les personnes handicapées sont l'une des catégories les plus vulnérables sur le marché de l'emploi : le nombre de demandeurs d'emploi handicapés a augmenté de 3,5 % entre 2001 et 2002, pour s'établir à 147.820 personnes, dont 41 % sont en situation de chômage de longue durée.

L'aggravation relative de la situation des demandeurs d'emploi handicapés a pu être évitée grâce à un recentrage efficace des mesures d'emploi autour de ce public : ainsi, 184.012 demandeurs d'emploi handicapés ont bénéficié du programme « programme d'action personnalisée pour un nouveau départ » (PAP-ND) en 2002, contre 80.000 en 2000 et 123.413 en 2001. De même, 69.551 contrats aidés (CIE, CES ou CEC) ont été conclus au bénéfice des personnes handicapées en 2002.

Votre rapporteur tient également à souligner la mobilisation du réseau Cap Emploi, spécialisé dans le placement des personnes handicapées, qui a réalisé, en 2002, plus de 43.000 placements, soit une progression de 2,41 % par rapport à 2000.

• L'obligation d'emploi dans la fonction publique

S'agissant de la fonction publique, le taux d'emploi atteint 4,33 % en 2001. Il s'élevait, dans les fonctions publiques territoriale et hospitalière, en 1998, dernière année connue, respectivement à 5,12 % et 5,73 %.

Votre rapporteur tient à souligner les progrès réalisés par l'État, qui faisait jusqu'ici figure de mauvais élève, en matière d'insertion des personnes handicapées dans la fonction publique, grâce à la mise en oeuvre du protocole d'accord du 8 octobre 2001 :

- les plans triennaux prévus par le protocole ont été signés dans la plupart des ministères. Ils prévoient qu'à leur échéance, la commission d'agrément et de suivi pourra prononcer des sanctions à l'encontre des ministères qui n'auraient pas atteint les objectifs quantitatifs fixés en matière d'insertion des travailleurs handicapés. Selon les informations transmises à votre rapporteur, « ces sanctions pourront prendre la nature de sanctions financières, au bénéfice du fonds interministériel pour l'insertion des handicapés dans la fonction publique, et d'impossibilité de pourvoir les emplois sur lesquels des travailleurs handicapés auraient dû être recrutés, par des agents qui ne seraient pas bénéficiaires de l'obligation d'emploi des travailleurs handicapés » ^{19 ( * )} ;

- les décrets relatifs à la suppression des COTOREP « secteur public » et à la réforme de la COTOREP « éducation nationale » sont en cours d'élaboration. Leur mise en oeuvre dépend toutefois de la mise en place d'un réseau de médecins spécialisés dans l'examen de l'aptitude médicale des personnes handicapées ;

- la révision du décret de 1995 relatif à la mise en oeuvre des recrutements directs de travailleurs handicapés, sans concours, est également en cours de préparation, afin de rapprocher la situation des personnes handicapées ainsi recrutées de celle des fonctionnaires stagiaires, notamment en matière de rémunération et de reprise d'ancienneté.

Enfin, le fonds interministériel pour l'insertion des handicapés dans la fonction publique voit sa dotation augmenter de 11,4 % en 2004, pour atteindre 7,6 millions d'euros. Ces crédits permettent d'offrir aux agents de l'État un service proche de celui qui est réservé aux salariés du secteur privé par l'AGEFIPH.

Votre rapporteur ne peut que se réjouir de cet effort de l'État employeur en faveur de l'insertion professionnelle des personnes handicapées. Comme l'an passé, toutefois, il remarque que, compte tenu du nombre de fonctionnaires, les sommes attribuées au fonds restent proportionnellement inférieures à celles collectées par l'AGEFIPH pour l'ensemble du secteur privé (373 millions d'euros en 2002). Il conviendrait également d'encourager les autres fonctions publiques à se doter d'instruments équivalents.

b) Une redéfinition des rôles respectifs de l'État et de l'AGEFIPH est nécessaire à moyen terme

Le mécanisme mis en place par la loi du 10 juillet 1987 repose sur un double mécanisme d'incitation à l'embauche, par l'octroi d'aides spécifiques aux entreprises, et de pénalisation des employeurs qui ne participent pas à l'effort d'emploi des personnes handicapées.

Les montants collectés par l'AGEFIPH en 2002, dernière année connue, progressent de 6,9 % par rapport à 2001. Cette hausse est surtout liée à l'augmentation de la contribution moyenne par entreprise (+ 7 %). En effet, le nombre d'établissements contributeurs n'a, lui, que peu progressé sur cette période (à peine 0,1 %).

Il n'y a pas lieu de se réjouir de la hausse des montants collectés car ils témoignent d'un effort plus faible des entreprises en matière d'emploi des personnes handicapées. Cette évolution est d'autant plus préoccupante que, compte tenu des délais de mise à jour des rôles de contribution, cette collecte est basée sur les évolutions des effectifs salariés en 2000, c'est-à-dire une année de forte croissance.

La conjoncture économique dégradée de l'année 2003 et les prévisions de reprise modérée pour 2004 devraient avoir une influence contrastée sur la collecte : le nombre d'entreprises contributrices ne devrait plus augmenter que faiblement, compte tenu de la stagnation de l'effectif salarié. En revanche, le ralentissement économique pourrait se traduire par un moindre recrutement et donc par des montants moyens par entreprise plus importants.

Evolution de la collecte de l'AGEFIPH depuis 1996

	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Montants collectés (en millions d'euros)	253	260	278	300	313	349	373
Evolution (en %)	+ 4,5	+ 2,8	+ 6,9	+ 7,9	+ 4,3	+ 11,5	+ 6,9
Nombre d'établissements contributeurs	43.712	44.916	45.550	47.080	47.277	48.933	49.000
Evolution (en %)	+ 4,5	+ 2,8	+ 1,4	+ 3,4	+ 0,4	+ 3,5	+ 0,1
Contribution moyenne (en milliers d'euros par entreprise)	5,8	5,8	6,1	6,3	6,7	7,1	7,6
Evolution (en %)	0,0	0,0	+ 5,2	+ 3,3	+ 6,3	+ 6,0	+ 7,0

Source : Ministère de la santé, de la famille et des personnes handicapées.

Depuis 1999, le montant des actions et des aides financées par l'AGEFIPH est supérieur à celui de la collecte : cet effort, lié à des réserves accumulées depuis la création de l'association en 1988, a été engagé à la demande de l'État, dans le cadre d'une convention quinquennale d'objectifs conclue le 9 décembre 1998, intitulée « programme exceptionnel ».

Il reste que cette politique atteint aujourd'hui ses limites et les actions de l'AGEFIPH sont en recul de 14,6 millions d'euros en 2003. Ainsi, alors que la formation des personnes handicapées a été définie comme une priorité de son action, les crédits correspondant en 2003 diminuent de 14,7 %.

Cette diminution est d'autant plus regrettable que le vieillissement de la population handicapée actuellement employée au sein des entreprises devrait avoir pour conséquence, à moyen terme, un besoin de recrutement des entreprises et que le manque de travailleurs handicapés qualifiés pourrait faire obstacle à ce renouvellement, alors même qu'il constitue une chance pour l'emploi des personnes handicapées.

Evolution des actions de l'AGEFIPH et répartition des financements depuis 2000

Compte tenu de l'épuisement des réserves et du palier que devrait marquer la collecte dans les années à venir, il est nécessaire que l'AGEFIPH procède à une réallocation de ses moyens en fonction d'actions prioritaires. Le renouvellement de la convention d'objectif, dont votre rapporteur demande la consécration législative, devrait permettre de fixer ces priorités.

L'AGEFIPH pourrait également gagner des marges de manoeuvre si l'État reprenait à son compte les actions dont il s'est, au fil des ans, déchargé , comme le financement du réseau de placement spécifique que constituent les Cap Emploi, ou celui de la garantie de ressources en milieu ordinaire.

Votre rapporteur considère que ces deux dispositifs relèvent en effet, pour le premier de la politique de l'emploi, pour le second de la solidarité nationale, toutes deux sous la responsabilité de l'État.

c) L'effort en faveur des structures de travail protégé reste soutenu

Le travail protégé reste toujours l'instrument privilégié de la politique de l'emploi en faveur des personnes handicapées. Le projet de loi de finances pour 2004 ne déroge pas à cette règle, puisqu'il prévoit la création de 3.000 places supplémentaires en centres d'aide par le travail (CAT).

Cette mesure nouvelle de 16,1 millions d'euros, qui s'ajoute à une mesure d'ajustement de 13,5 millions d'euros pour tenir compte de la revalorisation du taux directeur de ces établissements, porte à 1,1 milliard d'euros l'effort de l'État en leur faveur. Au total, le nombre de places de CAT financées par l'État s'élèvera donc à 104.811 à la fin de l'année 2004.

Votre rapporteur ne nie pas l'utilité de ces créations de places. Il estime cependant qu'un certain nombre de personnes accueillies par ces structures pourraient faire l'objet, sous réserve d'un accompagnement spécifique, d'une orientation vers des structures plus proches du travail en milieu ordinaire.

La loi du 2 janvier 2002 permet notamment la création de services d'aide par le travail, relevant d'un financement par l'aide sociale de l'État au même titre que les CAT. Ces nouvelles dispositions donnent une base juridique à des pratiques déjà existantes, dénommées jusqu'alors « CAT hors les murs ». Votre rapporteur tient à souligner l'intérêt de ces expériences qui offrent aux personnes handicapées une prise en charge et un suivi médico-social identiques à ceux offerts en CAT, tout en permettant leur intégration dans un milieu professionnel de droit commun.

L'outil que constituent les ateliers protégés semble également sous-exploité. Leur rénovation, à l'occasion de la réforme de la loi du 30 juin 1975, doit, selon votre rapporteur, s'attacher à mieux prendre en compte à la fois l'aspiration des travailleurs handicapés qui y sont employés à s'approcher du statut des salariés ordinaires et la compensation légitime des charges particulières qui pèsent sur ces entreprises, en matière de formation et d'encadrement, grâce à de nouvelles modalités de subvention par l'État.

Evolution du nombre de personnes handicapées employées dans un atelier protégé

	1996	1997	1998	1999	2000	2001	2002
Nombre d'ateliers protégés	480	493	515	532	548	547	559
Nombre de travailleurs handicapés	14.209	15.039	16.095	16.765	18.264	18.760	19.444

Le projet de loi de finances pour 2004 ne revalorise que faiblement la subvention de l'État aux ateliers protégés : elle s'élève à 4,95 millions d'euros, soit une augmentation de 0,06 % par rapport aux crédits inscrits à ce titre en loi de finances initiale pour 2003. Elle permet toutefois de financer 500 postes supplémentaires dans ces structures, par le biais d'une augmentation des crédits consacrés à la garantie de ressources des travailleurs handicapés.

La faible revalorisation de ces crédits n'est pas pour apaiser l'inquiétude de votre rapporteur face aux comportements de sélection observés dans les ateliers protégés : la faiblesse du soutien de l'État conduit en effet ces entreprises à écarter des candidats jugés trop peu productifs ou, à l'inverse, conserver leurs meilleurs éléments alors qu'ils pourraient évoluer vers le milieu ordinaire de travail, pour pouvoir faire face à la pression concurrentielle à laquelle ils sont soumis.

d) L'augmentation des crédits consacrés à la garantie de ressources sont la conséquence du développement du secteur protégé

La garantie de ressources des travailleurs handicapés (GRTH) est un complément de rémunération fixé en pourcentage du SMIC et versé à la personne handicapée pour lui permettre de toucher un salaire global équivalent à celui d'un travailleur valide. Depuis 1997, son financement dépend de deux autorités différentes, suivant que la personne est employée en milieu ordinaire ou en milieu protégé :

- en milieu ordinaire, la GRTH est prise en charge par l'AGEFIPH. Celle-ci a concerné, en 2003, 11.500 personnes pour un coût total de 37 millions d'euros ;

- en milieu protégé, elle est financée par l'État. Son coût total en 2003 est de 952,1 millions d'euros, pour 111.550 personnes.

Il convient toutefois de constater qu'en 2002, les dépenses réelles de l'État en matière de GRTH ont été supérieures de 40 millions d'euros aux crédits ouverts en loi de finances initiale et que la dotation de 952,1 millions d'euros prévue en 2003 n'a, en réalité, permis qu'un simple rattrapage par rapport aux besoins constatés l'année précédente, à nombre de bénéficiaires constants et ce, malgré la création simultanée de 500 places en ateliers protégés et de 3.000 places en CAT.

Cette sous-estimation des besoins explique l'augmentation de 12 %, soit un rythme presque trois fois plus élevé qu'en 2003, des crédits consacrés par l'État à la GRTH dans le projet de loi de finances pour 2004 : les crédits supplémentaires se répartissent ainsi en une mesure d'ajustement de 97,9 millions d'euros et une mesure nouvelle de 16,26 millions d'euros correspondant à la création, comme en 2003, de 500 places en ateliers protégés et de 3.000 places de CAT.

* ¹² Cour des Comptes, rapport au Président de la République, 17 juin 2003 « La vie avec un handicap ».

* ¹³ Réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur.

* ¹⁴ Audition de M. Jean-François Mattei, ministre de la santé, de la famille et des personnes handicapées, et de Mme Marie-Thérèse Boisseau, secrétaire d'État aux personnes handicapées, sur le projet de loi de finances pour 2004 (crédits de la santé et de la solidarité), le 13 novembre 2003.

* ¹⁵ Au 1 ^er janvier 2003, ce montant variait de 40 % (372,02 euros par mois) à 100 % (892,84 euros par mois) de la majoration pour tierce personne servie par la sécurité sociale.

* ¹⁶ Proposition de loi n° 287 (2002-2003) de MM. Nicolas About et Paul Blanc rénovant la politique de compensation du handicap.

* ¹⁷ Cour des Comptes, rapport au Président de la République, 17 juin 2003, « La vie avec un handicap ».

* ¹⁸ Le calcul du quota d'emploi fait référence non pas au nombre d'individus employés mais aux « unités bénéficiaires ». Cette unité de calcul intègre divers éléments tels que la lourdeur du handicap, l'âge, le parcours professionnel ou encore la durée de travail. Ainsi, un travailleur handicapé est-il comptabilisé pour un chiffre compris entre 1 et 5,5 unités bénéficiaires.

* ¹⁹ Réponse au questionnaire budgétaire de votre rapporteur.