III. DÉFINIR UN ÉQUILIBRE POUR LES RÉGIMES DE LA FONCTION PUBLIQUE
A. L'ÉQUILIBRE PRÉVU À L'HORIZON 2020
1. Le besoin de financement à législation inchangée
A législation inchangée, le besoin de financement des régimes de la fonction publique est chiffré par le Conseil d'orientation des retraites à 28 milliards d'euros en 2020, ce qui représente 1,3 % du produit intérieur brut (PIB). Cette évaluation repose sur l'hypothèse d'un taux de chômage stabilisé à 4,5 % en 2010 (projection correspondant au « scénario macroéconomique de référence » du COR).
2. Les mesures envisagées par le présent projet de loi
Les mesures envisagées dans le présent projet de loi doivent permettre de diminuer ce besoin de financement de 13 milliards d'euros. Le tableau suivant, dressé à partir d'éléments communiqués à votre rapporteur pour avis par le gouvernement, permet de détailler les facteurs de cette inflexion.
Impact des différentes mesures sur le besoin de financement des régimes de la fonction publique en 2020
(en millions d'euros)
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Besoin de financement en 2020, à droit constant |
- 28.000 |
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Allongement de la durée d'assurance permettant une liquidation au taux plein, création de la décote et de la surcote, et réforme du minimum garanti |
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Indexation sur les prix |
4.500 |
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Création du régime additionnel |
- 800 |
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Solde des mesures |
+ 13.000 |
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Besoin de financement en 2020, après réforme |
- 15.000 |
Source : gouvernement
B. LES INCERTITUDES CONCERNANT LE BESOIN DE FINANCEMENT RESTANT
1. L'effort supplémentaire des employeurs publics
Malgré l'ampleur de la réforme entreprise, il subsisterait, à l'horizon 2020, un besoin de financement des régimes de la fonction publique de l'ordre de 15 milliards d'euros, représentant environ 0,7 % du PIB.
Or, d'après le gouvernement, « les régimes de la fonction publique seront équilibrés par un effort supplémentaire des employeurs (Etat, collectivités locales, hôpitaux) », ce qui lui permet de conclure que « la réforme permet ainsi d'assurer l'intégralité des besoins de financement des régimes de retraite, tels qu'ils sont aujourd'hui prévus pour 2020 ».
Toutefois, la question reste posée de la nature de cet « effort supplémentaire des employeurs ».
En réalité, les réponses que le gouvernement a pu donner, sur ce point, à votre rapporteur pour avis, ne témoignent pas d'une démarche prospective parfaitement achevée. D'une façon générale, il doit demeurer entendu qu'une réforme des retraites n'est pas réductible à des considérations comptables.
2. Des modalités de financement à préciser
Compte tenu des efforts entrepris, votre rapporteur pour avis ne voudrait en aucun cas faire accroire que la réforme serait insuffisamment rigoureuse. Simplement, il estime nécessaire de donner la mesure concrète de ce que représentera un « effort supplémentaire des employeurs » : cet effort, toutes choses étant égales par ailleurs, et quelle que soit la nouvelle « tuyauterie » susceptible d'être mise en oeuvre dans le cadre des finances sociales, ne peut qu'avoir une incidence sur le niveau des prélèvements obligatoires.
En revanche, la portée de cette exigence doit être évaluée en se plaçant dans le contexte, certes, largement indéterminé, des finances publiques en 2020. A cet horizon, il peut être raisonnablement espéré que la réforme de l'Etat et la diminution du chômage auront rétabli des marges suffisantes pour permettre d'absorber, le cas échéant, un surcroît de prélèvements obligatoires sans peser sur l'activité.
Par ailleurs, un chiffre figurant sur le dernier Compte général de l'administration des finances (CGAF) ne manque pas de frapper les esprits : les engagements de l'Etat au titre des retraites des fonctionnaires et des agents publics relevant des régimes spéciaux s'élèvent, à fin 2002, à 708 milliards d'euros, représentant près de la moitié du produit intérieur brut ; ces engagements correspondent au montant actualisé des pensions restant à verser aux retraités, et qu'il resterait à verser à l'ensemble des actifs s'ils démissionnaient à la date de l'évaluation. Autant dire que ce chiffre, d'ailleurs peu précis car particulièrement sensible au niveau des taux d'actualisation retenu pour les retraites à verser, est sans implications pratiques : l'Etat ne sera jamais mis en faillite, jamais obligé de licencier l'ensemble de ses fonctionnaires, et jamais obligé de leur régler par avance la valeur actualisée de l'ensemble des pensions dues.
Au total, concernant les régimes de la fonction publique, votre rapporteur pour avis préfère s'en tenir au raisonnement suivant : la réforme est satisfaisante sur le plan de l'équité, et elle se situe sans doute à la lisière de la « contrainte d'acceptabilité » ; certes, elle ne permet d'absorber qu'environ la moitié des besoins de financement à venir ; en conséquence, elle n'en est que plus urgente et absolument nécessaire, particulièrement dans ses aspects les plus contraignants.