C. DE NOMBREUSES MESURES FAVORABLES AUX SALARIÉS LES PLUS « FRAGILES »
Outre la diminution annoncée du taux de la décote, qui bénéficiera aux assurés, le présent projet de loi comporte de nombreuses mesures de justice, favorables aux assurés les plus fragiles. Certaines de ces mesures entraînent d'importantes dépenses nouvelles, en particulier à court terme.
1. La possibilité de retraite anticipée pour les personnes ayant commencé à travailler jeunes : une mesure de justice coûteuse à court terme
a) Une faculté nouvelle, soumise à conditions
L'article 16 du présent projet de loi ouvre une possibilité nouvelle de départ à la retraite avant l'âge de 60 ans pour les assurés du régime général, du régime d'assurance vieillesse des artisans et des industriels et des commerçants et ayant connu un début d'activité précoce. Cette disposition est une novation dont il faut relever l'importance : l'ordonnance du 26 mars 1982 dispose que l'âge légal minimum de liquidation de la retraite au taux plein est de 60 ans et ne souffre aucune dérogation.
Comme le relève notre collègue député Bernard Accoyer, rapporteur au nom de la commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale, « certains salariés ont commencé à travailler à l'âge de 14 ou 15 ans. Pour la plupart, ils appartiennent aux classes d'âge 1944/1952. Ces personnes totalisent plus de 40 années de cotisation avant l'âge de 60 ans. En l'état actuel de la réglementation, au régime général, elles ne peuvent pas prendre leur retraite sans subir une décote de leur pension de 10 % par année manquante avant l'âge de soixante ans. Par ailleurs, les périodes cotisées au-delà de 160 trimestres d'activité le sont à perte puisqu'elles n'augmentent pas la période de référence ».
Le dispositif proposé entend donc améliorer la situation des personnes ayant commencé à travailler très jeunes et prendre en compte de la pénibilité des emplois, sujet qui sera cependant essentiellement traité dans le cadre de la négociation collective.
Plusieurs conditions cumulatives doivent être remplies pour pouvoir bénéficier de cette faculté de départ à la retraite avant l'âge de 60 ans :
- la personne doit avoir commencé à travailler à l'âge de 14, 15 ou 16 ans,
- le départ anticipé est possible à partir de 56 ans et jusqu'à 59 ans,
- l'assuré doit disposer de la durée d'assurance minimale requise pour bénéficier d'une pension de retraite à taux plein,
- l'assuré doit disposer de la durée effective de cotisations requise pour jouir d'une pension de retraite à taux plein : les périodes effectivement cotisées par l'assuré excluent les périodes assimilées 12 ( * ) , les périodes reconnues équivalentes 13 ( * ) , les majorations de durée d'assurance et l'allocation vieillesse du parent au foyer (AVPF).
Le relevé de décisions du 15 mai 2003 précisait que le droit à ce départ anticipé serait ouvert à compter du 1 er janvier 2004 dans les conditions suivantes, qui seraient revues en 2008 :
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Age de début de carrière |
Age de départ |
Durée validée |
Dont durée cotisée |
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14 ou 15 ans |
56 ou 57 ans |
42 ans |
42 ans |
|
14 ou 15 ans |
58 ans |
42 ans |
41 ans |
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16 ans |
59 ans |
42 ans |
40 ans |
b) Un dispositif amélioré lors de la discussion à l'Assemblée nationale
Nonobstant le coût déjà élevé des mesures proposées, votre rapporteur pour avis se félicite que l'Assemblée nationale ait adopté un amendement présenté par le gouvernement, tendant à inclure le cas échéant une partie des périodes de service national, considérées comme des périodes assimilées, dans les périodes ayant donné lieu à cotisation, les modalités de cette prise en compte étant fixées par décret.
c) Une mise en oeuvre coûteuse, nécessitant l'accord des régimes complémentaires
Cette mesure sociale entraînera un coût substantiel pour le régime général. L'évaluation de ce coût reste difficile dans la mesure où il dépend à la fois des comportements des individus potentiellement concernés par la mesure (en particulier les personnes bénéficiant des dispositifs CATS 14 ( * ) ou celles qui sont au chômage) et des paramètres définis dans les décrets d'application.
D'après les informations fournies par le gouvernement, près de 200.000 personnes, dans tous les régimes d'assurance vieillesse, pourraient bénéficier d'un départ anticipé à la retraite en 2004 , selon les conditions d'ouverture définies dans le tableau précédent, validé dans le relevé de décisions du 15 mai 2003.
(1) Une évaluation dépendante du taux de recours retenu et de l'anticipation des comportements
Le coût de la mesure dépend du taux de recours retenu . En retenant un taux de recours de 80 %, le gouvernement estime que le coût de la mesure atteindrait 1 milliard d'euros pour le seul régime général à partir de 2004 :
Coût de la mesure avec un taux de recours de 80 %
(en millions d'euros 2000)
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Année |
2005 |
2008 |
2010 |
2020 |
|
Coût |
1.010 |
1.080 |
830 |
300 |
Le tableau suivant retrace le coût des départs anticipés pour le régime général d'ici 2008, si l'on retient un taux de recours de 90 % et si l'on ignore l'inclusion des périodes militaires :
Coût de la mesure avec un taux de recours de 90 %
(en millions d'euros 2000)
|
Année |
2004 |
2005 |
2006 |
2007 |
2008 |
|
Coût |
1.050 |
1.200 |
1.250 |
1.250 |
1.250 |
Source : évaluations de la CNAVTS
Cette hypothèse de taux de recours est toutefois incertaine . En effet, un certain nombre de personnes en situation de préretraite, dont le revenu de préretraite se révèle à la pension, ne souhaiteront pas forcément anticiper leur départ à la retraite. A contrario , un certain nombre d'autres personnes feront probablement valoir des périodes de début d'activité à 14, 15 ou 16 ans, comme des périodes d'apprentissage (sous réserve des conditions de mise en oeuvre), qui ne sont pas actuellement connues dans les fichiers de la CNAVTS.
D'après les informations recueillies par votre rapporteur pour avis auprès de la CNAVTS, 150.000 à 170.000 personnes seraient concernées dans le régime général par cette mesure entre 2004 et 2008. D'après les informations fournies par le gouvernement, et dans l'hypothèse d'un taux de recours de 80 %, la mesure bénéficierait en 2004 à un peu plus de 152.000 personnes dans le régime général, contre 133.000 prévues dans la rédaction initiale du projet de loi. La différence résulte de l'amendement adopté par l'Assemblée nationale, qui tend à inclure une partie des périodes militaires dans la durée cotisée.
Selon les études effectuées par le gouvernement, le fait d'inclure la totalité des périodes militaires dans la durée cotisée accroîtrait de 40 % les effectifs éligibles à la mesure de retraite anticipée à 56 et 57 ans, de 7 % ceux éligibles à 58 ans et de 3 % ceux éligibles à 59 ans. D'après les informations recueillies par votre rapporteur pour avis auprès de la CNAVTS, 22.000 assurés pourraient entrer dans le champ de la mesure, ce qui représente une hausse de 15 %. Il faut toutefois souligner que le champ précis de la mesure n'est pas encore déterminé.
Le surcoût maximal lié à l'inclusion des périodes militaires, par rapport à la dépense initiale évaluée à un milliard d'euros pour le seul régime général, serait de l'ordre de 150 millions à 200 millions d'euros (170 millions d'euros en 2004 selon la CNAVTS). Mais il faut une fois de plus souligner que ce surcoût dépendra des conditions fixées par décret.
(2) Un coût beaucoup plus important à court terme qu'à long terme
Si le coût est très lourd à court terme, il devrait décroître dès 2009 et nettement à partir de 2013 , les générations arrivant en retraite à partir de cette date ayant obligatoirement été scolarisées jusqu'à 16 ans. Ceci explique que le coût de la mesure pour le régime général soit estimé à seulement 300 millions d'euros à l'horizon 2020. On a donc un effet de « cloche » très prononcé, qui doit être souligné.
Il faut en outre préciser que la mise en oeuvre de ce dispositif requiert l'accord des régimes complémentaires : si tel n'était pas le cas, les abattements définitifs qui seraient applicables aux retraites complémentaires rendraient la mesure sans véritable portée.
Votre rapporteur pour avis approuve donc le nouvel article 16 bis adopté par l'Assemblée nationale à l'initiative de notre collègue député Xavier Bertrand. Cet article prévoit que les partenaires sociaux chargés de la gestion des régimes complémentaires de retraite engagent une négociation afin d'adapter le dispositif des retraites complémentaires de manière à servir une pension à taux plein aux assurés qui réunissent les conditions de durée d'assurance ou de périodes équivalentes dans les régimes de base et demandent la liquidation de leur pension de retraite avant l'âge de soixante ans. Ce nouvel article a le mérite de rappeler la charge incombant aux régimes complémentaires, sans lesquels ces dispositions seraient dépourvues de toute effectivité réelle. Il n'en demeure pas moins qu'il ne constitue en aucun cas une obligation de résultat, les régimes complémentaires bénéficiant d'une autonomie de gestion.
De même, votre rapporteur pour avis accueille favorablement le nouvel article 16 ter , qui prévoit que la pénibilité constitue un des thèmes sur lesquels les partenaires sociaux se réunissent pour négocier tous les trois ans.
Au total, ce dispositif de départ anticipé aura un impact très net sur l'équilibre à la fois du régime général et des régimes complémentaires, en accélérant de deux ans, par rapport aux prévisions initiales, l'apparition d'un déficit. Ce facteur doit évidemment être pris en compte lorsque l'on étudie d'autres dispositions du présent projet de loi.
2. La revalorisation du « minimum contributif »
a) Un minimum n'assurant plus un niveau correct de remplacement
Un montant minimum de retraite a été institué dès 1945 pour amener les retraites les moins élevées à un niveau décent. Le dispositif actuel en faveur des personnes ayant cotisé toute leur carrière sur la base de faibles revenus, en vigueur depuis le 1 er avril 1983, relève du « minimum contributif ».
Ce minimum est servi entier aux assurés ayant droit au taux plein de pension et réunissant 150 trimestres d'assurance au régime général, qu'il s'agisse de périodes cotisées ou de périodes assimilées. Les trimestres de majoration accordés à l'assuré prenant sa retraite après 65 ans et les majorations de durée d'assurance de deux ans par enfant élevé pendant neuf ans avant son seizième anniversaire accordées aux femmes, sont également prises en compte.
S'il constituait à l'époque une amélioration pour les assurés, le minimum contributif ne répond plus aujourd'hui aux objectifs qui lui étaient alors assignés. Il ne garantit en effet plus un niveau correct de remplacement : il ne représente plus aujourd'hui que 45,6 % du SMIC 15 ( * ) brut (53,5 % en net) contre 59,5 % (68,7 % en net) en 1984.
Cette détérioration est d'autant plus patente lorsque l'on compare le minimum contributif au minimum vieillesse. Alors que le premier suit l'évolution des pensions de droit commun, c'est-à-dire l'évolution des prix hors tabac, le second a régulièrement fait l'objet, de la part des pouvoirs publics, de « coups de pouce » lors de sa revalorisation, ce qui a eu pour effet de porter le montant du minimum vieillesse à un niveau supérieur à celui du minimum contributif. En 1983, les montants des deux dispositifs étaient identiques (2.200 francs par mois). Aujourd'hui, le montant annuel du minimum contributif est légèrement inférieur au minimum vieillesse (respectivement 6.402,23 euros et 6.935,07 euros).
b) Un minimum revalorisé prenant en compte les durées de cotisation
L'article 18 du présent projet de loi aménage le dispositif du minimum contributif afin de rendre le montant attribué davantage proportionnel à l'effort contributif réel.
L'article 18 prévoit que « ce montant minimum est majoré au titre des périodes ayant donné lieu au versement de cotisations à la charge de l'assuré ».
Cette mesure présentera également l'avantage d'atténuer les effets de l'allongement de la période de référence pour le calcul du salaire annuel moyen (passé de 15 ans à 25 ans) pour les pensions les plus modestes.
Le nouveau « minimum garanti de pension » sera attribué à toute personne réunissant les conditions nécessaires à l'obtention du taux plein et ne sera servi dans son intégralité que si l'assuré justifie de 160 trimestres ou plus. En deçà, la pension sera proratisée en 1/160 èmes , suivant le même mécanisme qu'aujourd'hui.
Il faut préciser que ce mécanisme de garantie n'influencera que les pensions lors de la liquidation. L'évolution suivra ensuite celle de l'ensemble des pensions, c'est-à-dire qu'elle sera indexée sur les prix.
Pour répondre à l'objectif mentionné à l'article 4 du présent projet de loi, qui prévoit que le montant minimal de retraite atteindra 85 % du SMIC net, lors de la liquidation, pour une carrière complète, le gouvernement a d'ores et déjà annoncé que le minimum contributif serait revalorisé de 3 % le 1 er janvier 2004, puis le 1 er janvier 2006 et enfin le 1 er janvier 2008. Ces trois augmentations successives correspondront au total à une revalorisation de 9,3 %, ce qui représente un coût compris entre 110 millions et 130 millions d'euros pour le régime général en 2008 et environ 600 millions d'euros à l'horizon 2020.
3. L'amélioration du régime de la retraite progressive
L'article 21 du présent projet de loi réforme le régime de la retraite progressive, ce qui participe de la volonté d'accorder une plus grande souplesse à l'assuré pour déterminer le moment de son accession à la retraite.
a) Un dispositif actuellement peu attractif
Le dispositif actuel de retraite progressive est ouvert aux salariés d'au moins 60 ans qui totalisent une durée d'assurance suffisante pour jouir d'une pension à taux plein. Il ne doit pas être confondu avec le mécanisme de préretraite progressive (qui sera abrogé par le présent projet de loi), qui est ouvert aux salariés de 55 ans à 60 ans et aux salariés âgés de plus de 60 ans qui ne disposent pas d'une durée d'assurance suffisante.
Le dispositif de retraite progressive bénéficie aujourd'hui à un faible nombre de salariés, qui n'ont guère d'intérêt à le suivre. En effet, cette formule leur permet de poursuivre une activité à temps partiel tout en faisant liquider une fraction de leur pension de retraite, mais ils continuent de verser des cotisations au régime général sans acquérir de droits de pension supplémentaires. Il faut ajouter que le faible taux d'activité des personnes âgées de plus de 60 ans explique en partie ce très faible succès. Au total, seules 702 retraites progressives étaient versées au 31 décembre 2002.
Le versement partiel de la pension à laquelle l'assuré a droit au moment de sa demande est proportionnel au temps de travail effectué et s'établit comme suit :
- pour une durée du travail à temps partiel comprise entre 60 % et 80 %, la fraction de pension servie est égale à 30 %,
- pour une durée du travail à temps partiel comprise entre 60 % et 40 %, la fraction de pension servie est égale à 50 %,
- pour une durée du travail à temps partiel comprise entre 40 % et 20 %, la fraction de pension servie est égale à 70 %.
b) Des propositions pour redonner de l'intérêt à la retraite progressive
Le présent projet de loi tient compte des carences du dispositif actuel pour rendre cette formule plus attractive.
L'article 21 prévoit ainsi que l'accès au dispositif sera désormais ouvert sans condition restrictive de durée d'assurance. Cet assouplissement interviendra dans le cadre d'un décret. De même, le choix de la quotité de travail sera assoupli par décret.
La liquidation de la pension à la date d'entrée en retraite progressive sera dorénavant effectuée à titre provisoire. Les périodes d'activité partielle, intervenues à partir de la date d'entrée dans le dispositif, pourront donc être ensuite prises en compte dans le calcul du montant de la pension lors de sa liquidation définitive. Ce changement remédie au plus gros défaut du système actuel et redonne son sens à la retraite progressive : la pension sera bien majorée du fait des cotisations supplémentaires acquittées. Ainsi, un assuré qui entre dans le dispositif en ne disposant que de 150 trimestres d'assurance verra sa pension définitive liquidée à taux plein si son activité durant la période de retraite progressive lui permet de valider dix trimestres.
En outre, la liquidation définitive de la pension tenant compte du montant de la pension initiale et de la durée d'assurance accomplie depuis l'entrée en jouissance de la pension, l'assuré validant des trimestres au-delà de la durée d'assurance nécessaire à l'obtention du taux plein pourra également bénéficier du mécanisme de surcote. Celle-ci sera calculée à partir de l'entrée dans le dispositif, au prorata de l'activité maintenue et ne sera appliquée qu'à la fraction de pension correspondant à l'activité exercée au cours de la période de retraite progressive.
Cette mesure devrait être globalement neutre pour le régime général. En effet, les cotisations perçues sur l'assiette de rémunération du temps partiel exercé au cours de cette période vont générer un apport supplémentaire pour le régime. Celui-ci devrait être d'autant plus important que le nombre des bénéficiaires devrait croître, du fait de la nouvelle attractivité du système. Cependant, les majorations des pensions liquidées à titre définitif lors de la sortie du système exerceront un effet en sens contraire.
4. La modification des règles relatives aux pensions de réversion
L'article 22 du présent projet de loi modifie les règles relatives aux pensions de réversion. Celles-ci sont prévues par tous régimes de retraite, mais l'hétérogénéité des dispositifs doit être relevée.
a) Des dispositions actuellement restrictives
Dans le régime général, quatre conditions sont requises pour que le conjoint bénéficie d'une pension de réversion :
- ses ressources personnelles ne doivent pas excéder, lors de la liquidation, le salaire minimum de croissance annuel,
- à moins qu'un enfant ne soit issu du mariage, il doit avoir été marié au moins deux ans à l'assuré décédé ou disparu,
- il ne doit pas s'être remarié,
- il doit être âgé d'au moins 55 ans (lorsque l'assuré a moins de 55 ans, il a droit, sous certaines conditions (résidence, ressources...), à l'assurance veuvage).
De plus, le cumul d'une pension de réversion avec des avantages de vieillesse ou d'invalidité n'est autorisé que dans certaines limites.
Ces conditions restrictives sont en partie compensées par la plus grande souplesse des régimes complémentaires en ce domaine, comme le montre le tableau suivant :
Droit à réversion du conjoint survivant
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Régime général et MSA
salarié agricole
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ARRCO
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AGIRC
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Age d'accès |
55 |
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55 taux réduit
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Tout âge si survivant est invalide ou 2 enfants à charge de moins de 21 ans |
|||
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Ancienneté du mariage |
2 ans sauf si enfant issu du mariage |
Pas de conditions |
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Situation matrimoniale à la demande de réversion |
Ne pas être remarié |
||
|
Conditions de ressources personnelles du conjoint survivant |
Inférieur à 2080 fois le SMIC horaire (1.155 € au 1.1.2002) |
||
|
Taux de la pension de réversion |
54 % (1) limité par les règles de cumul |
|
60 % à 60 ans
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|
Minimum de pension de réversion |
Montant de l'AVTS pour au moins 60 trimestres validés, proportionnel au nombre de trimestres validés en dessous de 60 (234 € au 1.1.2002) |
Pas de minimum |
|
|
Maximum de la pension de réversion |
54 % du plafond de la sécurité sociale dans la limite des règles de cumul (1.270 € au 1.1.2002) |
Pas de limite |
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Majorations familiales sur pension de réversion pour enfants élevés au moins pendant 9 ans |
10 % à partir de 3 enfants |
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Majoration des enfants à charge de moins de 21 ans ou invalides |
Majoration forfaitaire pour chaque enfant à charge
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Majoration de la pension de réversion 5 % par enfant |
Non |
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Régime général et MSA
salarié
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|
||
|
ARRCO
|
AGIRC
|
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Cumul possible avec droits propres à pension du survivant (2) |
Dans la limite :
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Oui Sans limite |
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Si le défunt était multipensionné, la pension de réversion accordée au survivant par chacun des régimes de base du défunt est divisée par le nombre des régimes |
|||
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Suppression de la pension de réversion en cas de remariage |
|
|
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Suspension de la pension de réversion en cas de concubinage notoire |
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Droits des ex-conjoints divorcés non remariés |
Le droit à pension de réversion est réparti au prorata de la durée respective de chaque mariage des conjoints et ex-conjoints remplissant les conditions d'accès au droit |
Le droit global est réparti au prorata des durées respectives des mariages rapportées à un plancher de durée d'assurance d'au minimum 150 trimestres |
|
(1)
Pour les défunts
bénéficiaires du minimum contributif, ce taux s'applique sur le
montant de la pension avant l'attribution du supplément minimum
contributif.
(2)
L'application des règles de cumul se fait
sur le montant de la pension du conjoint survivant (droits propres des
régimes de base + majorations familiales) + droits propres du conjoint
décédé hors majorations familiales. Cette incorporation
des majorations familiales dans le montant des pensions, condamnée par
le Cour de cassation, a été légalisée par Mme
Martine Aubry. Même si la présentation fait apparaître une
majoration familiale, dans les faits, elle est supprimée.
Source : tableau de présentation des pensions de réversion dans les différents régimes - 2001, document de travail du COR, réunion du Conseil du 2 mai 2002
b) Un dispositif simplifié et unifié
L'article 22 du présent projet de loi simplifie et améliore l'ensemble de ce dispositif.
Les conditions d'absence de remariage et de durée de mariage sont supprimées, tandis que la condition d'âge va progressivement disparaître, ce qui entraînera concomitamment la disparition de l'assurance veuvage.
Durant cette phase de montée en charge, l'allocation veuvage sera assumée par la branche vieillesse qui se voit attribuée le produit de la cotisation correspondante via une augmentation de 0,1 point de la cotisation salariale d'assurance vieillesse (en contrepartie de la suppression de la cotisation d'assurance veuvage de 0,1 %, qui était à la charge du salarié).
Afin de ne pas entraîner de rupture des droits, les prestations en cours au 1 er janvier 2004 seront néanmoins servies jusqu'à leur terme, de même que l'allocation veuvage restera en vigueur tant qu'une condition d'âge sera prévue pour percevoir la pension de réversion.
Dans le nouveau système, le conjoint survivant devra seulement satisfaire à des conditions de ressources. La pension de réversion sera désormais une allocation différentielle par rapport à ce plafond de ressources. Tous les assurés seront donc traités à l'identique, qu'ils perçoivent ou non un autre avantage de vieillesse ou d'invalidité.
Cet article supprime également la majoration pour conjoint à charge, l'exposé des motifs du présent projet de loi relevant son faible montant (celui de l'allocation aux vieux travailleurs salariés) et son caractère archaïque - elle est en effet servie, sous condition de ressources du seul conjoint, au titulaire de la pension principale. Dans ce cadre, le minimum vieillesse pour un couple offre une alternative plus équitable, à la fois parce qu'il peut être attribué directement à l'un ou l'autre des membres du couple et parce qu'il prend en compte les ressources de l'ensemble du ménage.
D'après les informations fournies par le gouvernement, ces mesures devraient représenter une charge maximale pour le régime général de 300 millions d'euros en 2008. Le coût devrait ensuite diminuer progressivement jusqu'en 2020.
Cette diminution progressive s'explique par l'instauration d'un dispositif de réexamen régulier des conditions de ressources des titulaires de pensions de réversion, susceptible de réduire les montants alloués en cas d'amélioration de la situation financière du ménage auquel appartient le bénéficiaire.
D'autre part, une mesure nouvelle relative au cumul d'une pension de réversion avec un avantage personnel de vieillesse ou d'invalidité a été adoptée par l'Assemblée nationale.
Actuellement, un conjoint survivant peut cumuler une pension de réversion avec un avantage personnel de vieillesse ou d'invalidité, jusqu'à un certain plafond au delà duquel la pension de réversion est écrêtée à due concurrence.
L'objet de l'alinéa VII nouveau est d'exclure la majoration de pension de retraite accordée aux assurés ayant eu au moins trois enfants des avantages pris en compte pour l'application de ces limites de cumul. En effet, toutes choses égales par ailleurs, le droit actuel pénalise les veufs et les veuves ayant eu au moins trois enfants.
Cette mesure devrait avoir un coût d'environ 10 millions d'euros.
D'autre part, un amendement proposé par notre collègue député Bernard Accoyer a également été adopté par l'Assemblée nationale et prévoit l'élévation du plafond de ressources lorsque la personne bénéficiaire de la pension de réversion vit en ménage.
Si votre rapporteur pour avis approuve ces différentes mesures, il estime qu'un jour, quel que soit le gouvernement en place, on sera conduit à s'interroger sur les disparités subsistant entre les régimes et sur l'évolution de la société et ses conséquences.
5. Une amélioration de la situation des salariés à temps partiel
Le présent projet de loi améliore également la situation des personnes travaillant à temps partiel, qui auront désormais la possibilité de compléter leurs droits à pension. Cette mesure est prévue pour les salariés comme pour les fonctionnaires.
Actuellement, les personnes travaillant à temps partiel ne sont pas toutes traitées de manière équivalente. Alors qu'un salarié embauché à temps plein qui passe à temps partiel peut cotiser pour sa future pension de retraite de base sur une assiette de cotisation correspondant à un emploi à temps plein, celui qui commence à temps partiel ne le peut pas. En outre, un salarié à temps partiel ne peut exercer d'activité salariée au profit d'un autre employeur.
La mesure proposée à l'article 23 du présent projet de loi permet de placer tous les salariés à temps partiel sur le même plan et améliore globalement leur situation. Tous pourront désormais compléter leur pension de retraite en cotisant sur la base d'un emploi à temps plein et tous les employeurs pourront prendre en charge la part salariale complémentaire. D'autre part, la condition d'exclusivité actuellement en vigueur est supprimée.
Les salariés actuellement affectés à des tâches non quantifiables en temps, comme les assistantes maternelles, seront pris en compte selon des modalités définies par décret.
D'après les informations fournies par le gouvernement, cette mesure ne porte pas atteinte à l'équilibre du régime général. En effet, celui-ci perçoit des cotisations d'assurance vieillesse calculées sur une base supérieure au salaire perçu par le salarié, ce qui induit dans un premier temps un gain de trésorerie, en attendant le versement des prestations correspondantes à l'assuré.
6. Les avantages familiaux : des améliorations apportées par l'Assemblée nationale
La commission des affaires culturelles, familiales et sociales de l'Assemblée nationale avait adopté un certain nombre d'amendements déclarés irrecevables au regard des dispositions de l'article 40 de la Constitution. Le gouvernement a décidé de reprendre trois de ces amendements, qui constituent des avancées notables, notamment pour les personnes ayant des enfants handicapés. Votre rapporteur pour avis approuve le principe de ces mesures.
a) La situation des femmes ayant perdu un enfant ou en ayant adopté tardivement améliorée
Les femmes ayant élevé un enfant pendant neuf ans avant son seizième anniversaire bénéficient actuellement d'une majoration de durée d'assurance de huit trimestres 16 ( * ) .
Les conditions posées pour bénéficier de ce dispositif pénalisent les femmes qui ont perdu un enfant en bas âge ou celles qui ont adopté un enfant tardivement.
Le nouvel article 22 bis remédie à cette situation inéquitable en prévoyant que les femmes assurées sociales bénéficient d'une majoration de leur durée d'assurance d'un trimestre pour toute année durant laquelle elles ont élevé un enfant, dans la limite de huit trimestres par enfant. Les conditions de cette majoration seront fixées par décret.
L'article articule en outre ces dispositions avec celles relatives à la validation du congé parental, en permettant de porter la majoration à la durée du congé parental lorsque celle-ci est supérieure.
Le coût de la mesure a été estimé à environ 80 millions d'euros après montée en charge à horizon d'une vingtaine d'années.
b) Une nouvelle majoration de durée d'assurance pour les parents d'enfants handicapés
Pour mieux prendre en compte les difficultés que connaissent les parents d'enfants lourdement handicapés, le nouvel article 22 ter prévoit que les assurés sociaux élevant un enfant ouvrant droit à l'allocation d'éducation spéciale et à son complément bénéficient d'une majoration de leur durée d'assurance d'un trimestre par période d'éducation de trente mois, dans la limite de huit trimestres.
Cette majoration vient, pour les femmes, en complément de la majoration générale telle que prévue par le nouvel article 22 bis du présent projet de loi.
Cette nouvelle mesure constitue une compensation directe des perturbations que peut provoquer le handicap de l'enfant dans la vie professionnelle de ses parents. Elle leur permettra de quitter plus tôt la vie active en diminuant le nombre de trimestres qu'ils devront valider pour une carrière complète.
Son coût pourrait atteindre 60 millions d'euros par an pour le régime général après montée en charge à horizon de vingt ans.
c) La fonction de tierce personne auprès des adultes handicapés mieux prise en compte
Le nouvel article 22 quater étend le champ de l'assurance vieillesse du parent au foyer aux personnes n'exerçant pas d'activité professionnelle ou exerçant une activité professionnelle réduite pour s'occuper d'un membre handicapé de leur famille, dès lors qu'elles ont la qualité de conjoint, ascendant, descendant ou collatéral de l'adulte handicapé.
Actuellement, le père ou à la mère d'un enfant mineur ou d'un enfant handicapé mineur ou majeur, lorsqu'il n'exerce pas d'activité professionnelle ou la réduit pour s'occuper au foyer de cet enfant, peut se constituer, ou continuer à se constituer, des droits à retraite dans le régime général : c'est le dispositif de l'assurance vieillesse du parent au foyer (AVPF), soumise à condition de ressources, mais où les cotisations d'assurance vieillesse que son bénéficiaire devrait verser à la CNAVTS sont payées par la caisse nationale d'allocations familiales (CNAF).
En revanche, cet avantage n'est pas ouvert à la personne n'exerçant pas d'activité professionnelle, ou l'interrompant, pour assumer la fonction de tierce personne auprès d'un autre membre handicapé de la famille. Seule l'adhésion à l'assurance volontaire vieillesse lui permet aujourd'hui d'acquérir ou de continuer à acquérir des droits à retraite ; or les cotisations à l'assurance volontaire vieillesse sont élevées pour des personnes ayant des revenus modestes.
Le coût de cette mesure est évalué à 70 millions d'euros par an après montée en charge à horizon de 20 ans.
7. Des avancées notables en faveur des pluripensionnés, réalisées par voie réglementaire
Le gouvernement a annoncé que des mesures de nature réglementaire seraient prises pour améliorer la situation des pluripensionnés, c'est-à-dire des personnes ayant accompli des carrières dans plusieurs régimes.
Ces mesures revêtent une grande importance, notamment pour les artisans, industriels et commerçants, qui ont fréquemment accompli des carrières dans plusieurs régimes.
Votre rapporteur pour avis se félicite de ces avancées annoncées. Bien qu'elles soient de nature réglementaire, il estime nécessaire de faire le point sur ces mesures, compte tenu de leur lourd impact financier (1 milliard d'euros de dépenses nouvelles à l'horizon 2020), comptabilisé dans les tableaux d'équilibre fournis par le gouvernement.
a) La proratisation du salaire annuel moyen, premier pas vers le calcul d'un salaire annuel moyen unique
Le gouvernement a annoncé qu'un effort serait accompli, par voie réglementaire, pour tendre vers le calcul d'un salaire annuel moyen unique pour les pluripensionnés.
Selon le droit existant, ces personnes voient leur pension calculée séparément dans chaque régime. Ce mode de calcul conduit à minorer leur pension dans la mesure, d'une part où ils ne disposent pas d'une durée d'assurance complète dans le régime en question, et d'autre part où les salaires étant généralement plus bas en début de carrière qu'en fin de carrière, le salaire annuel moyen de référence est tiré vers le bas. Ainsi, un assuré ayant cotisé pendant 20 ans au régime général et 20 ans au régime des salariés agricoles voit la totalité de sa carrière prise en compte, y compris les années les plus faiblement rémunérées.
Il serait donc souhaitable de calculer un salaire annuel moyen unique pour l'ensemble de la carrière, ce qui est impossible actuellement pour des raisons techniques. En effet, il n'existe pas à ce jour de coordination suffisante entre les régimes pour permettre une telle reconstitution et la mise au point d'un système efficace devrait nécessiter environ cinq ans.
Il devrait toutefois être possible de calculer le salaire annuel moyen au prorata de la durée d'assurance dans chacun des régimes, et ce dès maintenant. D'après les estimations de l'ORGANIC 17 ( * ) , une telle mesure devrait représenter un surcroît de pension de l'ordre de 10 % à 20 % pour les pluripensionnés relevant de ce régime.
Le décret prévu permettra de calculer le salaire annuel moyen en prenant en compte un nombre d'années réduit, selon le rapport entre la carrière effectuée dans chaque régime et la durée totale d'assurance. Ainsi, si l'on reprend l'exemple précédent, chaque régime ne prendra en considération que (20/40) x 25 = 12,5 années, soit un total de 25 années équivalent à celui applicable au monopensionné.
b) L'exclusion des années n'ayant permis de valider aucun trimestre
Le gouvernement a annoncé qu'une mesure consistant à neutraliser les années n'ayant permis de valider aucun trimestre du fait de la faiblesse des rémunérations était à l'étude.
* 12 Il s'agit des périodes d'interruption involontaire de l'activité professionnelle : périodes de maladie, d'invalidité, d'accident du travail, de chômage et les périodes militaires.
* 13 Il s'agit des périodes d'activité professionnelle antérieures au 1 er avril 1983 qui peuvent ou auraient pu donner lieu à rachat de cotisations d'assurance vieillesse au titre d'un régime de base obligatoire ; des périodes d'activité professionnelle agricole non salariée accomplies de façon habituelle et régulière, avant le 1 er janvier 1976, sur une exploitation agricole ou assimilée, entre le dix-huitième et le vingt et unième anniversaire des intéressés ; des périodes antérieures au 1 er avril 1983 au cours desquelles les membres de la famille du chef d'entreprise, âgés d'au moins dix-huit ans et ne bénéficiant pas d'un régime obligatoire d'assurance vieillesse, ont participé de façon habituelle à l'exercice d'une activité professionnelle non salariée artisanale, industrielle ou commerciale.
* 14 Cessation anticipée d'activité de certains travailleurs salariés.
* 15 Le SMIC est calculé sur 169 heures.
* 16 Cette majoration est commune à l'ensemble des régimes de base à l'exception de celui des professions libérales et de quelques régimes spéciaux. En revanche, elle n'existe pas dans les régimes complémentaires de salariés et non salariés.
* 17 Organisation autonome nationale de l'industrie et du commerce.