II. LES PRINCIPALES CATÉGORIES DE DÉPENSES
On examinera successivement l'évolution des moyens consacrés à l'enseignement agricole public, à l'enseignement privé sous contrat, aux aides aux familles et aux actions de formation.
A. L'ENSEIGNEMENT PUBLIC
1. L'évolution générale des crédits de l'enseignement agricole public
Les crédits de l'enseignement public en dépenses ordinaires et en crédits de paiement passent de 3 550,86 millions de francs à 3 873,19 millions de francs, soit une progression de 9,07 %.
Cependant, cette progression ne s'effectue pas à structure constante.
Si l'on excepte le transfert des cotisations sociales " employeurs " du budget des charges communes au budget du ministère de l'agriculture et de la pêche, pour un montant de 214,4 millions de francs, les crédits de l'enseignement agricole public s'élèvent à 3 658,79 millions de francs, en augmentation de 3,03 % soit un rythme comparable à celui constaté en 2000 (3,77 %) mais bien moindre qu'en 1999 (+ 5,6 %).
L'effort de rattrapage dont bénéficie l'enseignement agricole public se poursuit donc mais à un rythme trop modéré.
Cette progression résulte, d'une part, de l'augmentation des dépenses de personnel (+ 4,6 %), sous l'effet des créations de postes et, d'autre part, de la croissance des dépenses pédagogiques (+ 3,13 %) qui, à l'inverse des années précédentes, profite moins à l'enseignement technique qu'à l'enseignement supérieur.
Si votre rapporteur se félicitera de l'effort marqué pour accroître les moyens en personnels de l'enseignement public qui conforte les mesures de créations d'emplois et de déprécarisation prises au cours des exercices précédents, il ne pourra encore une fois que regretter la faiblesse des crédits pédagogiques dont disposent les établissements.
Le rattrapage, dont la nécessité a été soulignée à maintes reprises, n'est pas encore achevé et le ralentissement de la croissance des effectifs ne doit pas faire perdre de vue cet objectif.
• Les crédits de fonctionnement
Les crédits de fonctionnement de l'enseignement agricole public s'élèvent à 3 819,89 millions de francs à structure constante hors transfert relatif aux cotisations " employeur ", soit une progression de 3,25 % par rapport à 2000.
- Sur ce total, les dépenses en personnel représentent 3 469,89 millions de francs, en augmentation de 11,47 % par rapport à 2000.
Cette progression recouvre diverses opérations de transfert.
Outre le transfert des cotisations " employeur " des charges communes au budget du ministère déjà évoqué, les mesures de déprécarisation d'ATOSS et de maîtres d'internat se traduisent par un transfert de crédits du chapitre 36-20 (subventions de fonctionnement aux établissements- articles 30 et 50) vers le chapitre 31-96 (rémunérations des personnels) à hauteur de 30,25 millions de francs.
Si l'on excepte l'effet de ces divers transferts comptables, les dépenses de personnel de l'enseignement agricole public s'établissent à 3 221,87 millions de francs, en progression de 4,6 % par rapport à 2000.
- Les dépenses de fonctionnement diminuent de 8,5 % pour s'établir à 306,27 millions de francs, répartis entre l'enseignement supérieur (231,95 millions de francs) et l'enseignement technique (74,32 millions de francs).
A structure budgétaire constante, c'est-à-dire si l'on excepte l'effet des mesures de déprécarisation, ces dépenses progressent de 3,13 %, soit 3,5 % pour l'enseignement supérieur et 2,4 % pour l'enseignement technique.
Ces évolutions traduisent un ralentissement significatif, de près de moitié de l'effort engagé en 2000 pour renforcer les moyens des établissements, ce qui ne peut que fragiliser le succès des méthodes pédagogiques de l'enseignement agricole. On rappellera qu'en 2000 le taux de progression des dépenses de fonctionnement des établissements de l'enseignement agricole public s'établissait à 6,84 % pour le technique et à 5,14 % pour le supérieur.
En ce qui concerne l'enseignement technique , votre rapporteur regrettera que la progression des crédits de fonctionnement des établissements du technique ne permette pas d'étendre le dispositif de prise en charge par les établissements des frais de stages. Ne bénéficient aujourd'hui de ce dispositif que les élèves préparant le CAPA en deux ans et le baccalauréat professionnel. C'est à l'évidence insuffisant compte tenu de l'alourdissement des dépenses qu'occasionnent les stages pour les familles, dépenses qui peuvent désormais exercer un caractère dissuasif remettant en cause le principe de gratuité de l'enseignement. Une telle situation est déplorable au regard de l'intérêt que présentent ces stages.
En ce qui concerne l'enseignement supérieur , les mesures nouvelles visent essentiellement à permettre la mise en place des nouvelles formations doctorales.
• En 2001, les dépenses en capital diminuent de 10,42 % pour s'établir à 53,03 millions de francs en crédits de paiement. En revanche, les autorisations de programme progressent de manière significative (+ 16,95 %), passant de 65,5 millions de francs à 76,6 millions de francs. Cette évolution contrastée s'explique essentiellement par les retards pris dans l'exécution des travaux.
Ces dotations, si elles permettent la poursuite du plan de mise aux normes du parc immobilier, ne rendent pas possible une accélération du rythme de sa mise en oeuvre. Conjuguées à la faible progression des dotations de fonctionnement, elles ne laissent guère envisager une amélioration des conditions de travail dans les établissements d'enseignement qui souffrent pourtant cruellement, notamment dans le supérieur, de la vétusté et de l'inadaptation de leurs locaux.
* Pour l'enseignement technique , il est prévu, au titre des travaux de maintenance et de mise en conformité, des crédits d'un montant de 4,8 millions de francs en crédits de paiement (- 7,9 %) et de 3,4 millions de francs en autorisations de programme (soit la même dotation qu'en 2000).
On relèvera toutefois la revalorisation bienvenue des crédits d'équipement informatique qui, quoique toujours modestes, progressent significativement pour s'établir à 2,03 millions de francs en crédits de paiement et à 5,6 millions de francs en autorisations de programme, contre respectivement 750 000 francs et 2,5 millions de francs en 2000.
Votre rapporteur se félicite de cet effort indispensable pour permettre la mise en réseau des établissements dans des conditions comparables à celles de l'éducation nationale.
* Pour l'enseignement supérieur , les dépenses d'investissement s'établissent :
- pour les travaux de maintenance et d'entretien des bâtiments à 18,5 millions de francs en crédits de paiement (- 9,75 %) et à 30 millions de francs en autorisations de programme (+ 36 %).
Comme les années précédentes, ces moyens seront consacrés au programme de remise à niveau des établissements, dont le coût avait été évalué en 1993 à 245 millions de francs et auquel auront déjà été consacrés 144 millions de francs, à la fin de l'année 2000. On rappellera qu'il s'agit pour l'essentiel de travaux de mise en conformité des bâtiments (installations électriques, fluides, dispositifs de sécurité, mise aux normes des laboratoires).
- pour les constructions et les autres travaux d'équipement, à 25 millions de francs en crédits de paiement (- 16,6 %) et à 34,15 millions de francs en autorisations de programme (soit le même montant qu'en 2000). En ce qui concerne ces dépenses, l'échéancier est celui des contrats de plan Etat-régions, qui comportent pour la période 2000-2006 un engagement de l'Etat qui s'élève au total à 206 millions de francs ;
- pour les équipements informatique, audiovisuel, scientifique et technologique à 2,7 millions de francs en crédits de paiement et à 3,45 millions de francs en autorisations de programme, soit une reconduction des dotations prévues pour 2000.
2. Les moyens en personnel : un effort salutaire en faveur de la résorption de la précarité
Le projet de budget se caractérise par d'importantes mesures de créations d'emplois, comparables par leur ampleur à celles inscrites dans la loi de finances initiale pour 2000.
Ces mesures sont à l'évidence bienvenues. Votre rapporteur a maintes fois fait part des craintes que lui inspiraient l'insuffisance des effectifs de l'enseignement agricole et la précarité qui en constituait la conséquence mécanique.
Aux besoins nés du décalage entre des moyens réduits à la portion congrue et une croissance longtemps soutenue des effectifs, viennent s'ajouter, à partir de l'exercice 2000, ceux résultant de la réforme du statut des professeurs de lycées professionnels pour l'enseignement technique et de la mise en place de nouvelles formations doctorales dans l'enseignement supérieur.
a) Les personnels de l'enseignement du second degré
• Les créations d'emplois
Le projet de budget prévoit la création de 120 emplois d'enseignants , contre 158 en 2000 et 105 en 1999.
Ces mesures consacrent l'effort engagé depuis1998 pour renforcer les moyens en personnels enseignants de l'enseignement agricole.
Les enseignants recrutés sur ces emplois ne seront " devant les élèves " qu'à partir de la rentrée 2001. Il convient, en effet, de rappeler que depuis le budget de 1997, chaque loi de finances prévoit les créations de postes destinées au recrutement au mois de septembre de l'année budgétaire de professeurs stagiaires qui, une fois titularisés à l'issue de leur année de stage, seront affectés à la rentrée de l'année suivante.
Ce dispositif est destiné à éviter les recrutements " provisoires " de non titulaires qui étaient auparavant effectués en anticipant sur les créations de postes au budget de l'année suivante et qui avaient contribué de manière déterminante à nourrir le développement de la précarité.
On rappellera qu'en 2000, les emplois budgétaires d'enseignants inscrits au chapitre 31-90 article 40 (rémunération des personnels -enseignement, formation et développement agricoles) étaient au nombre de 5 859.
• Les mesures de résorption de l'emploi précaire
L'enseignement agricole, en raison de l'insuffisance chronique des créations de postes, enregistre un nombre de personnels enseignants non titulaires très supérieur à celui de l'éducation nationale. L'inspection générale de l'agriculture avait estimé le taux de non titulaires à 25 % pour l'enseignement agricole, contre seulement 6 % pour l'éducation nationale.
Les personnels contractuels se répartissent en deux catégories :
- les agents contractuels de l'Etat (ACE) recrutés sur des emplois vacants de titulaires. A la rentrée 2000, on recensait 734 ACE ;
- les agents contractuels régionaux (ACR), qui sont quant à eux rémunérés sur des crédits d'heures supplémentaires et de vacations : à la rentrée 2000, ils représentaient 750 emplois en équivalent temps plein.
L'effort de réduction de la précarité engagé dès 1996 avec la loi dite Perben du 16 décembre 1996 et conforté à partir de l'exercice 1998 par des mesures de création d'emplois par transformation de crédits de vacations et d'heures supplémentaires sera poursuivi en 2001.
En 2001, les mesures de résorption de la précarité sont de deux ordres :
- en premier lieu, succédera aux concours " Perben " un nouveau dispositif dont les modalités arrêtées dans le cadre du protocole d'accord sur la résorption de l'emploi précaire dans les trois fonctions publiques et sur une meilleure gestion de l'emploi public signé en juin dernier entre le ministre de la fonction publique et les organisations syndicales représentatives des fonctionnaires devraient figurer dans le projet de loi en cours d'examen par le Parlement sur la réduction de l'emploi précaire dans la fonction publique.
Les modalités de ce nouveau dispositif, prévu pour une durée de cinq ans, sont très proches de celles qui avaient été retenues dans le cadre du dispositif " Perben ".
Le bénéfice en est réservé aux agents en fonction pendant au moins deux mois au cours des douze mois précédant la date de signature du protocole, qui auront été employés pendant une durée égale à trois ans d'équivalent temps plein au cours des huit dernières années.
Pour les enseignants, au lieu des concours réservés, seront organisés des examens professionnels. S'agissant des autres catégories de personnels, le principe de concours spécifiques réservés est maintenu.
- en second lieu, pour la quatrième année, une mesure de créations d'emplois par transformation de crédits de vacations et d'heures supplémentaires. Le nombre d'emplois ainsi créés s'élève à 260, soit un nombre d'emplois très supérieur à celui créé en 2000 (soit 124).
Le bilan du dispositif " Perben " pour l'enseignement agricole n'est guère satisfaisant. En effet, il n'a pas permis une réduction significative du nombre de contractuels, faute de créations d'emplois en nombre suffisant, ce qui a eu pour conséquence mécanique de recréer de la précarité en imposant aux établissements de recourir à nouveau à des contractuels.
En cumulé de 1997 à 2000, 609 ACE et 406 ACER ont réussi les concours réservés, ce qui représente 53 % des 1 913 agents contractuels d'enseignement et d'éducation remplissant les conditions requises pour bénéficier des dispositions de la loi de 1996. Cependant, le nombre d'ACR demeure important.
Si l'on se félicitera de la mise en place d'un dispositif succédant aux concours Perben, votre rapporteur ne pourra que souligner la nécessité de procéder aux ajustements budgétaires nécessaires. Les mesures de transformation de crédits de vacations et d'heures supplémentaires reconduites pour la quatrième année consécutive en 2001 ne peuvent suffire compte tenu de l'ampleur de la précarité et de la nécessité de maintenir un volant suffisant de crédits à ce titre.
• Les mesures de revalorisation
Les mesures de revalorisation de la fonction enseignante, d'un coût de 8,5 millions de francs, se traduisent notamment par la transformation de 2 emplois de PCEA en professeurs agrégés, la création de 39 emplois de hors classe des corps des PCEA, la création de 6 emplois de hors classe des corps des PLP, la création de 10 emplois de professeurs agrégés et de 10 emplois de professeurs bi-admissibles.
b) Les personnels de l'enseignement supérieur
Le projet de loi de finances pour 2001 prévoit la création de 5 emplois de professeur et de 9 emplois de maître de conférences.
Cette mesure, quoique modeste, rompt avec la tendance constatée au cours des précédents exercices budgétaires à la stagnation ou à la faible progression des effectifs enseignants de l'enseignement supérieur.
Votre rapporteur veut y voir le souci du gouvernement d'engager enfin la rénovation de l'enseignement supérieur.
Cet effort, qui pour porter ses fruits devra être poursuivi dans les années à venir, était imposé au regard tant des besoins pédagogiques engendrés notamment par la réforme des études vétérinaires et la mise en place de formations de troisième cycle que des nouveaux défis posés à l'appareil de formation, qu'il s'agisse des liens avec la recherche ou du développement des capacités d'expertise en matière de sécurité alimentaire.
En 2001, l'enseignement supérieur agricole comptera 859 postes d'enseignants chercheurs, dont 332 professeurs et 527 maîtres de conférences, auxquels il convient d'ajouter 214 postes d'ingénieurs d'agronomie, d'ingénieurs de travaux, d'enseignants de l'enseignement secondaire et de lecteurs de langues étrangères.
c) Les personnels non-enseignants
Votre rapporteur se félicitera de la poursuite de l'effort engagé au cours des deux exercices budgétaires précédents pour remédier à l'érosion du nombre des personnels non-enseignants de l'enseignement agricole.
Le traditionnel manque de moyens dont souffrait en ce domaine l'enseignement agricole ne pouvait que retarder la mise en oeuvre de la rénovation pédagogique du technique comme du supérieur et entraver le bon fonctionnement des établissements.
Les créations d'emplois correspondent incontestablement à une nécessité tout comme les mesures de déprécarisation inscrites au projet de budget.
• Les créations d'emplois
* Dans l'enseignement technique , les créations d'emplois pour 2001 sont comme en 2000 au nombre de 60 . On rappellera que symboliques en 1998, les créations d'emplois d'ATOSS étaient au nombre de 40 en 1999.
Les créations d'emplois inscrites dans le projet de loi de finances se répartissent de la manière suivante :
- 11 attachés d'administration scolaire et universitaire de l'enseigne-ment agricole ;
- 6 secrétaires d'administration scolaire et universitaire ;
- 6 adjoints administratifs ;
- 10 infirmiers ;
- 2 assistants de service social ;
- 5 techniciens de laboratoire ;
- 20 ouvriers professionnels.
L'évolution que consacre le projet de loi de finances contribue à remédier à la pénurie de personnels ATOSS, qui conduisait certains établissements à fonctionner dans des conditions à la limite des normes de sécurité. Par ailleurs, elle permettra sur certains points de répondre à des besoins nouveaux auxquels les établissements de l'enseignement agricole, faute de personnels, ne pouvaient répondre. A cet égard, votre rapporteur se félicitera que le renforcement des effectifs d'infirmières et d'assistants de service social engagé lors de l'exercice précédent soit poursuivi en 2001, même s'il conviendra d'amplifier l'effort en ce domaine ; les effectifs rapportés au nombre d'établissements demeurent, en effet, pour ces catégories de personnels, symboliques.
On rappellera qu'à la rentrée 2000, les effectifs des personnels de l'enseignement technique s'élevaient à 4 962 ATOSS.
* Dans l'enseignement supérieur , sont créés 6 emplois relevant du statut formation-recherche , ce qui portera à la rentrée 2001 à 1 397 le nombre des personnels non-enseignants.
L'effort consenti en 2001 est en ce domaine comparable à celui permis par le projet de loi de finances pour 2000 qui avait prévu la création de 5 emplois relevant du statut formation-recherche.
• La résorption de la précarité
Comme lors des années précédentes, les mesures de résorption de la précarité sont de deux ordres :
- l'ouverture de concours ouverts aux non-titulaires satisfaisant à certaines conditions d'ancienneté et de diplômes dans le cadre du nouveau dispositif mis en place à la suite de l'accord intervenu en juin dernier ;
- pour la troisième année consécutive, comme pour les personnels enseignants, sont prévues des mesures de transformation en emplois de crédits de vacations et d'heures supplémentaires mais également, pour la première fois en 2001, des mesures de transformation en emplois de crédits de fonctionnement (chapitre 36-20 article 30 pour l'enseignement supérieur et chapitre 36-20 article 50 pour l'enseignement technique).
Le nombre d'emplois ainsi créés s'élève pour 2001 :
- à 119 emplois pour l'enseignement technique (9 conseillers principaux d'éducation, 10 secrétaires administratifs, 8 adjoints administratifs ; 8 agents administratifs ; 7 techniciens de laboratoire ; 3 aides techniques de laboratoire ; 3 aides de laboratoires ; 9 maîtres ouvriers ; 17 ouvriers professionnels ; 45 agents d'entretien et d'accueil) ;
- et 18 emplois pour l'enseignement supérieur (agents administratifs).
Cette intensification très significative du rythme des mesures de déprécarisation correspond à un souci louable de remédier aux errements du passé qui avaient consisté à laisser croître le nombre de non titulaires, faute de créations d'emplois en nombre suffisant.