Projet de loi de finances pour 2012 : Articles de la première partie

IV. TEXTE ADOPTÉ CONFORME PAR L'ASSEMBLÉE NATIONALE

Article 2

I. - Le I de l'article 197 du code général des impôts est ainsi modifié :

1° Le 1 est ainsi rédigé :

« 1. L'impôt est calculé en appliquant à la fraction de chaque part de revenu qui excède 6 088 € le taux de :

« - 5,50 % pour la fraction supérieure à 6 088 € et inférieure ou égale à 12 146 € ;

« - 14 % pour la fraction supérieure à 12 146 € et inférieure ou égale à 26 975 € ;

« - 30 % pour la fraction supérieure à 26 975 € et inférieure ou égale à 72 317 € ;

« - 41 % pour la fraction supérieure à 72 317 €. » ;

2° Le 2 est ainsi modifié :

a) Au premier alinéa, le montant : « 2 336 € » est remplacé par le montant : « 2 385 € » ;

b) À la fin de la première phrase du deuxième alinéa, le montant : « 4 040 € » est remplacé par le montant : « 4 125 € » ;

c) À la fin du troisième alinéa, le montant : « 897  € » est remplacé par le montant : « 916  € » ;

d) Au dernier alinéa, le montant : « 661 € » est remplacé par le montant : « 675 € » ;

3° Au 4, le montant : « 439 € » est remplacé par le montant : « 448 € ».

II. - À la première phrase du second alinéa de l'article 196 B du même code, le montant : « 5 698 € » est remplacé par le montant : « 5 817 € ».

V. RAPPORT SÉNAT N°107 (2011-2012) TOME II

Commentaire : Le présent article a pour objet de relever les seuils et limites du barème de l'impôt sur le revenu de l'année 2012, applicable aux revenus de l'année 2011, en fonction de la progression de l'indice des prix hors tabacs afin de neutraliser l'effet de l'inflation.

La revalorisation annuelle du barème de l'impôt sur le revenu (IR) a pour objet d'élever les taux marginaux des tranches de l'impôt sur le revenu dans les mêmes proportions que l'inflation prévisionnelle pour l'année au cours de laquelle les revenus sont perçus. L'effet mécanique de cette indexation permet aux contribuables dont les traitements, salaires ou revenus de remplacement suivent l'évolution de l'indice de prix de ne pas être redevables de l'impôt sur le revenu au titre d'une tranche d'imposition supérieure du seul fait de l'augmentation de leurs revenus. L'absence de revalorisation du barème conduirait alors à augmenter le poids des prélèvements.

Alors que la loi de finances pour 2011 a été marquée par le relèvement du taux marginal supérieur de 40 % à 41 % dans le cadre des mesures de financement de la réforme des retraites, le présent article ne modifie aucun des taux marginaux du barème de l'IR et se limite à la seule indexation des seuils et limites qui lui sont associés en fonction de la hausse des prix, la taxation des hauts revenus étant traitée par l'article 3 du présent projet de loi de finances au moyen d'une contribution spécifique sur le revenu fiscal de référence.

On rappelle que l'article 885 U du code général des impôts dispose que les limites les limites de valeurs nettes taxables du patrimoine au titre de l'impôt de solidarité sur la fortune sont actualisés dans la même proportion que la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu. En revanche, aucun dispositif d'indexation automatique de la prime pour l'emploi ne figure dans la loi.

I. L'ACTUALISATION DES SEUILS ET LIMITES DU BARÈME DE L'IMPÔT SUR LE REVENU

A. LES EFFETS TECHNIQUES SUR LES LIMITES ET SEUILS ATTACHÉS AU CALCUL DE L'IMPÔT

Le présent article prévoit que l'indexation du barème soit effectuée sur la base de l'évolution des prix hors tabacs, soit 2,1 % en 2011. Pour mémoire, le taux d'actualisation pratiqué sur les revenus de 2010 s'établissait à 1,5 %.

Cette actualisation est appliquée aux limites marginales des tranches de l'IR ainsi qu'aux seuils associés au calcul de l'impôt, ainsi que l'illustrent les tableaux ci-dessous.

Indexation des limites des tranches du barème de l'IR
( 1. du I de l'article 197 du CGI)

(en euros)

Les plafonds et limites suivants font également l'objet d'une indexation directe par le présent article :

Indexation des autres limites et seuils associés au calcul de l'impôt sur le revenu

(en euros)

D'autres plafonds ou limites évoluent de droit comme la limite supérieure de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu ; ces plafonds et limites se trouvent ainsi également indexés sur l'inflation afin de conserver la neutralité fiscale de la hausse des prix et des revenus pour les contribuables. Le tableau suivant dresse l'inventaire de ces modifications :

Relèvement des seuils et plafonds évoluant comme la limite supérieure
de la première tranche du barème de l'impôt sur le revenu

(en euros)

Source : ministère de l'économie, des finances et de l'industrie

B. LE RENDEMENT DE L'IMPÔT SUR LE REVENU EN 2012

Le coût de la présente actualisation du barème de l'IR est estimée à 1 752 millions d'euros, répartis comme suit : 1 584 millions d'euros au titre de l'IR , 44 millions au titre de l'ISF , 42 millions au titre des droits de mutation à titre gratuit ( DMTG ), 9 millions au titre des taxes foncières et 73 millions d'euros au titre de la taxe d'habitation , ces deux dernières pertes de recettes devant être compensées par l'Etat aux des collectivités territoriales. Pour mémoire, en loi de finances pour 2011 et pour une indexation de 1,5 % du barème, le coût budgétaire avait été évalué à 1 158 millions d'euros.

Il convient de préciser que l'évaluation des recettes d'IR présentées dans le fascicule « voies et moyens » annexé au présent projet de loi de finances pour 2012 est établie sur la base d'une prévision de croissance du PIB de 1,75 %. Or, le Gouvernement a revu cette prévision à la baisse, la fixant à 1 % pour 2012.

Toutefois, si cette révision doit avoir des conséquences directes sur le niveau de recouvrement de la TVA, il n'en est pas de même pour l'IR en raison du décalage d'un an intervenant entre l'année des revenus déclarés (2011) et le paiement de l'impôt dû en 2012. Les principales variables dans le recouvrement de l'IR sont la croissance de la masse salariale et le niveau des remboursements et dégrèvements. Pour 2012, les recettes nettes d'IR sont évaluées à 58,4 milliards d'euros, poursuivant ainsi une pente ascendante depuis 2009.

Evolution des recettes de l'impôt sur le revenu

(en milliards d'euros)

Source : fascicules « Evaluation des voies et moyens » annexés aux PLF 2011 et 2012.

Fondée sur une progression moyenne de 3,5 % en 2011 des recettes d'IR, liée à la dynamique des salaires, pensions et revenus de capitaux, les recouvrements bruts pour 2012 sont estimés à 64,5 milliards d'euros, dont il faut retrancher 6,1 milliards d'euros de remboursements et dégrèvements (notamment la prime pour l'emploi pour un montant de 2,2 milliards d'euros).

Le Gouvernement motive l'augmentation du produit net de l'IR par une série de mesures nouvelles antérieures au présent projet de loi de finances à hauteur de 3,5 milliards d'euros, les principales d'entre elles étant les suivantes :

- la modification du régime de taxation des plus-values immobilières (1,2 milliard d'euros) ;

- l'abrogation, en LFI 2011, du crédit d'impôt relatif aux intérêts d'emprunt (0,1 milliard d'euros) ;

- la limitation du bénéfice de la demi-part supplémentaire aux seuls contribuables vivant seuls et ayant eu un enfant à charge pendant au moins 5 ans (0,4 milliard d'euros) ;

- la modification des modalités d'imposition à l'IR des foyers fiscaux changeant de situation matrimoniale en cours d'année (0,5 milliard d'euros) ;

- l'aménagement des dispositifs d'aide à l'investissement dans les équipements photovoltaïques (0,7 milliard d'euros) ;

- la réduction homothétique (« rabot ») de 10% d'une part importante des réductions et crédits d'impôt (0,4 milliard d'euros) ;

- la suppression du seuil de cession pour l'imposition à l'IR, dès le premier euro, des gains de cession de valeurs mobilières et de droits sociaux réalisés par des particuliers (0,2 milliard d'euros).

Il convient de souligner que la non-indexation de la prime pour l'emploi depuis l'imposition des revenus de 2008 conduit à un abaissement mécanique et régulier du coût de ce crédit d'impôt (2,8 milliards d'euros pour 2012 au lieu de 3,2 milliards en 2011 et 3,6 milliards en 2010) dans les recettes nettes d'IR.

Enfin, la mise en place d'une contribution exceptionnelle sur le revenu fiscal de référence des plus hauts revenus donnerait lieu à un surplus de recette de 200 millions d'euros ^{1 ( * )} dans sa configuration initiale (taxation de 3 % à compter de 500 000 euros de RFR pour une personne seule ou un million d'euros pour un couple) ^{2 ( * )} .

Au final, l'IR représente le deuxième poste de recettes fiscales nettes derrière la TVA (137 milliards d'euros), mais devant l'impôt sur les sociétés (46 milliards d'euros). Toutefois, en matière de prélèvement sur les revenus, il continue à se situer très en deçà du rendement de la CSG qui est évalué à 88,7 milliards d'euros ^{3 ( * )} pour 2012.

II. LA DISCUSSION À L'ASSEMBLÉE NATIONALE

En dépit du très large débat qui s'est instauré en séance publique autour de neufs amendements tendant à créer de nouvelles tranches d'imposition sur les revenus les plus élevés, l'Assemblée nationale a adopté le présent article sans modification.

Ces initiatives, venant de collègues députés issus des rangs de l'opposition mais aussi de la majorité, se sont globalement appuyées sur deux motivations :

- la restauration d'une plus grande progressivité de l'impôt par l'adjonction au barème de deux à quatre nouvelles tranches, moyennant des taux marginaux supérieurs de 50 % pour la fraction supérieure à 500 000 euros, s'agissant de l'amendement de notre collègue Marie-Jo Zimmermann, à 95 % au-delà de 460 830 euros pour notre collègue Jean-Claude Sandrier ^{4 ( * )} ;

- le renforcement du rendement de l'IR sur les plus hauts salaires soit par la majoration de 41 % à 46 % de la dernière tranche actuelle du barème (amendement de François de Rugy), soit par l'adjonction d'une nouvelle tranche supérieure d'imposition pour la fraction supérieure à 100 000 euros (taxée à 45 % selon l'amendement de Pierre-Alain Muet ou 46 % pour Gérard Charasse). Ce taux de 46 % a également été proposé par nos collègues Daniel Garrigue, à partir de 120 000 euros, et Michel Piron à partir de 150 000 euros.

Pour s'opposer à ces amendements, le Gouvernement a opposé deux arguments. La ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l'Etat a tout d'abord réfuté l'idée selon laquelle les Français les plus favorisés ne paient pas l'impôt sur le revenu ou en paient moins, précisant que « les 100 ménages les plus favorisés paient 36,5 % d'impôt sur le revenu, tandis que les 1 000, les 10 000, les 50 000 et les 100 000 ménages les plus favorisés paient respectivement 35 %, 33 %, 30,4 % et 28,3 % » et ajoutant qu'« il y a donc bien progressivité de l'impôt. Plus on gagne d'argent en France, plus l'impôt sur le revenu est élevé ».

Elle a fait valoir que le produit, estimé à 365 millions d'euros, de l'instauration d'une tranche taxée à 46  % pour la fraction supérieure à 150 000 euros, serait inférieur à celui que procurera la mise en oeuvre de l'article 3 du présent projet de loi de finance, qui produira un rendement évalué à 420 millions d'euros. Elle a indiqué que « la contribution exceptionnelle de solidarité va frapper beaucoup plus durement les ménages qui sont plus aisés, car son assiette est beaucoup plus large et qu'elle prend en compte l'ensemble des revenus ».

III. LA POSITION DE VOTRE COMMISSION DES FINANCES

A. L'IR : UN IMPÔT DEVENU MOINS PROGRESSIF ET DONT LES TAUX NET D'IMPOSITION DÉCROISSENT AU SOMMET DE LA DISTRIBUTION DES REVENUS

Les réformes successives du barème de l'impôt sur le revenu (IR) ont fait évoluer son nombre de tranches et ses taux d'imposition : il y avait 13 tranches jusqu'en 1993, puis 7 jusqu'en 2006 et il y en a désormais 5, dont la première est à taux zéro. Le taux de la dernière tranche, dit taux marginal supérieur, était de 56,8 % en 1990, de 54 % en 1998, de 48,09 % en 2005 et de 40 % depuis l'imposition des revenus de 2006. Ce taux a été porté à 41 % pour l'imposition des revenus de 2011 dans le cadre du financement de la réforme des retraites. Avec la réduction du nombre de tranches, le barème est donc devenu mécaniquement moins progressif s'agissant des plus hauts revenus.

Pour autant, la réforme de 2006 n'a pas profité aux revenus les plus élevés. En effet, des mesures de correction l'ont accompagnée, afin que le nouveau dispositif ne procure pas un avantage fiscal excessif à certaines catégories de revenus ^{5 ( * )} . Au total, les gains ont essentiellement été enregistrés par les contribuables relevant des tranches les plus basses du barème. En outre, le relèvement de 40 % à 41 % du taux marginal supérieur du barème de l'IR sur l'imposition des revenus de 2011 a accru le poids de l'impôt sur les plus hauts revenus.

Ce sont les modalités de calcul de l'impôt, notamment le quotient familial, et les multiples dispositifs dérogatoires qui « mitent » le mécanisme complexe de liquidation de l'IR qui en ont atténué la progressivité au point qu'il devient dégressif pour les « très riches » dans la mesure où le taux net d'imposition décroît après le dernier millime de la distribution.

Ce constat résulte des travaux du Conseil des prélèvements obligatoires ^{6 ( * )} . Il en ressort que même si l'IR est un impôt très concentré (les 50 % de ménages situés dans la partie inférieure de la distribution des revenus ne règlent que 3 % du montant total de l'IR alors que les 10 % de ménages les plus « aisés » règlent 61 % de l'IR), ce n'est pas le mécanisme du barème en tant que tel qui atténue l'impôt des ménages les plus aisés mais les réductions et crédits d'impôts qui exercent, pour les foyers du dernier centile, un effet de levier dans l'atténuation de l'impôt que dans les fractions inférieures ainsi que l'illustre le tableau ci-après ^{7 ( * )} .

Taux moyen de prélèvement sur le revenu brut fiscal déclaré pour le dernier centile de revenus (imposition de 2009)

Source : CPO

De ces constats, il faut retirer un premier enseignement qui est la nécessité absolue de réduire le champ des niches fiscales, d'accroître la progressivité du dispositif d'ensemble, notamment dans la perspective d'une refonte d'ensemble des prélèvements obligatoires sur les revenus, associant IR et CSG selon des modalités qu'il serait souhaitable de mettre en oeuvre dans la foulée de l'élection présidentielle de 2012.

Le second enseignement est pratique et s'inscrit dans la réflexion sur les sources de recettes supplémentaires nécessaires au respect de la trajectoire de nos finances publiques. La dégressivité du taux moyen de prélèvement sur les très hauts revenus atteste de la possibilité d'accroître la taxation des « plus riches ».

B. L'IR : UN IMPÔT DONT LE POIDS S'EST PROGRESSIVEMENT RÉDUIT DANS L'ENSEMBLE DES PRÉLÈVEMENTS OBLIGATOIRES

Il existe un décalage très important entre le nombre de foyers imposables et le nombre de foyers effectivement imposés (en 2009, sur un total de 36,4 millions de foyers déclarants, 16,9 millions étaient non imposables, soit 46,6 %). Sur la durée, le produit de l'IR stagne depuis 1991 à 50 milliards d'euros courants (47,5 milliards d'euros en 2009) en dépit d'une assiette brute dynamique qui s'est accrue de 37 %. Ainsi, en vingt ans, la part des prélèvements proportionnels aux revenus s'est accrue, principalement sous l'effet de la création, puis de l'augmentation, de la CSG tandis que la part des impôts progressifs a été réduite. En particulier, l'IR, dont les recettes représentaient environ 4,5 % du PIB en 1990 et 3,4 % en 2000, n'en représente plus que 2,6 % aujourd'hui, tandis que le poids de la CSG est passé de 0 % à 4,3 % du PIB depuis sa création en 1991.

Le CPO a observé que la baisse du poids de l'IR est une tendance lourde, en grande partie responsable de la faiblesse globale des prélèvements sur le revenu pratiqués en France par rapport aux pays de l'OCDE ^{8 ( * )} .

L'ensemble de ces constats plaide pour l'introduction d'une tranche supplémentaire au sommet du barème de l'IR. Appliquée aux revenus de l'année 2011, elle contribuerait à remédier dès 2012 à l'érosion du poids de l'IR dans l'ensemble des prélèvements obligatoires.

Si nouvelle tranche d'imposition au barème était créée, au taux de 45 % pour la fraction de revenus supérieure à 100 000 euros, la direction de la législation fiscale estime que près de 270 000 foyers fiscaux seraient concernés par la mesure, pour un gain de recettes fiscales de 500 millions d'euros environ.

*

Le Premier ministre a annoncé, le 7 novembre 2011, l'intention du Gouvernement de revenir sur les dispositions du présent article et de ne pas procéder à l'indexation du barème de l'impôt sur le revenu en 2012.

Cette mesure devrait être examinée par le Parlement dans le cadre du projet de loi de finances rectificative de la fin de l'année 2011.

Décision de la commission : votre commission vous propose d'adopter cet article sans modification.

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* ¹ Evaluation des voies et moyens, tome I « Les évaluations de recettes » annexé au projet de loi de finances pour 2012.

* ² Cf. infra le commentaire de l'article 3.

* ³ Source : Direction de la Sécurité sociale.

* ⁴ Entre ces deux positions, nos collègues ont également proposé des solutions intermédiaires d'adjonction de tranches supplémentaires dont les taux marginaux supérieurs s'établissaient à 70 % (Jean-Claude Sandrier) et 72,1 % (François de Rugy).

* ⁵ Ainsi, pour les plus hauts revenus, le taux marginal supérieur de l'IR a été abaissé de moins de 20 % pour s'établir à 40 % au lieu de 38,4 % (taux d'équilibre résultant de l'intégration de l'abattement de 20 % dans le barème).

* ⁶ Rapport sur la progressivité et les effets redistributifs des prélèvements obligatoires pesant sur les ménages en France (mai 2011).

* ⁷ Ainsi, les ménages appartenant au dernier centile de la distribution des revenus bruts déclarés supportent un taux de prélèvement moyen de 18,3 % au titre de l'IR. Ceux appartenant au dernier millième acquittent un prélèvement correspondant à 20,5 % de leurs revenus, ensuite ce taux décroît pour descendre à 15 % pour les 352 foyers les plus riches.

* ⁸ Sur le plan international, le CPO souligne que même en regroupant l'IR, la CSG et la CRDS, le poids de ce « bloc » demeure faible en comparaison des autres pays. Les prélèvements du bloc IR, CSG et CRDS représentaient environ 7,2 % du PIB en 2008. Ce poids demeure significativement inférieur à celui de l'impôt sur le revenu dans la plupart des autres pays. En effet, en 2007, l'impôt sur le revenu des personnes physiques représentait, en moyenne, 10,4 % du PIB de l'UE (à 15 membres), 10,9% du PIB au Royaume-Uni, 11,1 % en Italie, 10,8 % aux Etats-Unis, 9,1 % en Allemagne.