Séance du 2 décembre 2023

Mme la présidente. La parole est à Mme Ghislaine Senée. (Applaudissements sur les travées du groupe GEST.)

Mme Ghislaine Senée. Madame la présidente, madame la ministre, mes chers collègues, nous examinons aujourd’hui les crédits des missions « Remboursements et dégrèvements » et « Engagements financiers de l’État ».

Malgré la grande diversité des crédits afférents à ces deux missions, ouvrir mon propos sur le niveau historiquement élevé des crédits de la mission « Engagements financiers de l’État », qui constitue désormais le deuxième poste de dépenses du budget de l’État, s’impose comme une évidence.

Si le groupe écologiste s’était félicité de la hausse des crédits de cette mission en 2021, dans la mesure où elle témoignait du soutien de l’État à l’économie, force est de constater que, depuis 2022, le contexte nous offre nettement moins l’occasion de nous réjouir. L’inflation et la remontée des taux d’intérêt pèsent désormais de tout leur poids sur les crédits de cette mission et aggravent, notamment, la charge de la dette.

Hélas ! les grands gagnants de cette situation ne sont ni les comptes publics, ni le pouvoir d’achat des Français, ni les investissements en faveur de la transition, mais bien le portefeuille des prêteurs de l’État.

Face à ce fâcheux constat, mon groupe récuse toutefois le principe d’une mise en œuvre drastique de l’austérité budgétaire. Notre pays a d’autres armes que celle du désarmement de l’État pour faire face aux crises sociales et environnementales. Nous pouvons lutter contre l’inflation en combattant les spéculateurs et les profiteurs de crise. Nous pouvons également réduire le déficit en augmentant les recettes fiscales, notamment celles qui portent sur les plus hauts revenus, les grandes entreprises ultrabénéficiaires et les énergies fossiles.

C’est la position que nous avons défendue lors de l’examen de la première partie de ce projet de loi de finances.

Cette pulsion de rigueur budgétaire comporte un réel risque, celui de la réduction des investissements en faveur de la transition écologique. Nous défendons l’idée que le recours à l’emprunt est nécessaire pour anticiper et assurer l’avenir de notre société dans un monde menacé par l’emballement climatique.

En ce qui concerne les participations financières de l’État, nous voyons d’un bon œil le dynamisme qui caractérise le portefeuille de l’État actionnaire.

J’aurai cependant deux remarques à formuler.

La première concerne EDF. Si l’opération de nationalisation a été menée à son terme, la question de la situation financière du groupe demeure entièrement ouverte. Sa dette avoisine 65 milliards d’euros et ses besoins d’investissement sont évalués entre 20 et 25 milliards d’euros par an. Je tiens à rappeler la très grande inquiétude des écologistes sur l’impasse dans laquelle se trouve aujourd’hui le nucléaire français et sur les dérapages récurrents de ses coûts.

Ma seconde remarque concerne Atos. Il ne vous a pas échappé, madame la ministre, que de nombreux amendements, issus de tous les groupes, de gauche comme de droite, ont été déposés sur ce sujet dans les deux assemblées. Nous en débattrons tout à l’heure et je vous exhorte, dès à présent, à prendre en considération les inquiétudes des parlementaires de la Nation.

Je dirai enfin quelques mots sur la mission « Remboursements et dégrèvements ».

Ses crédits sont d’ordre prévisionnel, comme l’a rappelé utilement notre rapporteur spécial. Ils tirent donc les conséquences de choix passés et ils reflètent relativement fidèlement les politiques fiscales mises en place par les gouvernements d’Emmanuel Macron depuis 2017.

Aussi, nous pouvons voir, en transparence, dans la baisse des dégrèvements d’impôts locaux, la perte d’autonomie fiscale des collectivités territoriales, qui constitue un sujet éminemment préoccupant.

Enfin, en ce qui concerne la hausse des remboursements liés au CIR, nous soutenons la demande du rapporteur spécial pour obtenir une nouvelle évaluation de l’impact du dispositif en fonction des types d’entreprises et des secteurs. Nous, écologistes, serons notamment attentifs à la capacité de cette dépense publique à accélérer la recherche environnementale, encore trop faible dans notre pays.

Compte tenu de l’ensemble de ces remarques, mon groupe s’abstiendra sur le vote de ces deux missions. (Applaudissements sur les travées du groupe GEST.)

Mme la présidente. Mes chers collègues, nous allons interrompre nos travaux pour quelques instants.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à onze heures trente-trois, est reprise à onze heures trente-cinq.)

Mme la présidente. La séance est reprise.

La parole est à Mme la ministre déléguée.

Mme Olivia Grégoire, ministre déléguée auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargée des petites et moyennes entreprises, du commerce, de l’artisanat et du tourisme. Madame la présidente, messieurs les rapporteurs spéciaux, madame la rapporteure pour avis, mesdames, messieurs les sénateurs, je tiens à remercier les rapporteurs et les orateurs des groupes pour leur analyse précise et approfondie, comme c’est toujours le cas dans cette enceinte, des crédits des missions examinées.

Je m’efforcerai, dans le temps qui m’est imparti, de répondre aux principaux sujets soulevés, et structurerai mon propos autour des trois blocs de politiques publiques de cette discussion.

Je commencerai par les engagements financiers de l’État.

Le Gouvernement partage naturellement la préoccupation exprimée par Albéric de Montgolfier sur l’évolution des taux d’intérêt.

Notre programmation budgétaire intègre déjà, comme vous le savez, une hausse des taux d’intérêt, dans le contexte de normalisation de la politique monétaire. Le scénario retenu est celui d’une remontée progressive des taux longs.

Ainsi, le projet de loi de finances repose sur l’hypothèse que le taux d’intérêt à dix ans s’établirait à 3,40 % à la fin de 2023, puis à 3,50 % à la fin de 2024, et à 3,60 % à la fin de 2025. Actuellement, il évolue dans une fourchette comprise entre 3,10 % et 3,30 %. La situation sur les marchés, bien que volatile, est toujours cohérente avec les prévisions sous-jacentes au PLF 2024.

Le scénario de hausse progressive des taux d’intérêt est également cohérent avec le scénario macroéconomique du Gouvernement et avec la cible d’inflation de la Banque centrale européenne, dont le mandat est de maintenir l’inflation de long terme proche de 2 %.

Je souhaite rappeler ensuite que le calibrage du montant retenu pour les appels en garantie en 2024 des prêts garantis par l’État prend appui sur les calculs réalisés par la Banque de France pour la direction générale du Trésor. Ces derniers sont actualisés au moins deux fois par an. L’évolution des appels en garantie dépend étroitement de l’évolution de la conjoncture économique et financière, de la dynamique des défaillances d’entreprises et de leur santé financière.

Sur la base des dernières modélisations de la Banque de France, le montant total de pertes brutes est estimé à 6,4 milliards d’euros pour la période 2020-2028, soit 4,44 % en proportion. Comme ces pertes seront en partie compensées par des recettes issues des primes perçues, les pertes nettes sont estimées à 3,6 milliards d’euros.

En ce qui concerne la dette covid, que plusieurs d’entre vous ont mentionnée, son isolement dans un programme budgétaire dédié revêt avant tout des vertus pédagogiques. Le programme 369 vise principalement à retracer dans les comptes publics, de manière lisible et claire, le montant de la dette de l’État qui résulte de la crise sanitaire et à afficher une trajectoire de résorption de cette dette entre 2022 et 2042.

J’espère répondre aux observations du rapporteur général et du rapporteur spécial sur l’inscription de 6,5 milliards d’euros au titre de la contribution au désendettement de l’État.

Le programme 369 permet de matérialiser le coût complet de l’effort national, dans un esprit de transparence, de lisibilité et de responsabilité quant à la gestion de nos finances publiques.

Il s’agit de pouvoir faire le point chaque année d’ici à 2042 sur l’état de remboursement de la dette de l’État liée à la crise covid, sachant que celle-ci se montait à 165 milliards d’euros à la fin de 2021 – je sais que vous êtes attentifs à ce sujet, même si nous n’avons pas d’accord en la matière.

J’en viens maintenant au compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État ».

Je souhaite revenir sur les observations du rapporteur spécial Claude Raynal, qui juge délicate toute analyse prévisionnelle des crédits inscrits sur ce compte spécial, en raison du caractère confidentiel de la majeure partie des opérations que ces crédits ont vocation à financer.

Puisque les opérations patrimoniales financées à partir de ce compte visent la défense des intérêts stratégiques de l’État, le caractère confidentiel de ces opérations doit être absolument préservé, afin de ne pas mettre en cause leur réalisation et de ne pas porter préjudice aux intérêts patrimoniaux de l’État, notamment lorsqu’il s’agit d’entreprises cotées.

Cela étant, le Gouvernement s’efforce de satisfaire de plusieurs manières l’obligation d’information et de transparence à l’égard du Parlement qui est la sienne : publication de la documentation budgétaire exigée par la loi organique relative aux lois de finances (Lolf), réponses aux sollicitations du Parlement tout au long de l’année budgétaire, audition du commissaire aux participations de l’État, contrôle de l’Agence des participations de l’État (APE) par plusieurs corps d’inspection.

Grâce à l’ensemble de ces dispositifs, la représentation nationale dispose d’un très haut niveau d’information et d’une forte capacité de contrôle sur les crédits inscrits au sein du compte d’affectation spéciale.

Toujours en réponse à M. Raynal, je tiens à dire que notre vision d’un État stratège existe bel et bien. Elle se concrétise par le recours à trois outils d’intervention en fonds propres, dont les doctrines sont complémentaires.

La Caisse des dépôts et consignations (CDC) investit sans horizon de temps, en tant qu’actionnaire stratégique d’influence ou de contrôle, dans des secteurs prioritaires, tout en restant attachée à certains niveaux de rentabilité.

La Banque publique d’investissement (BPI) investit par ailleurs en tant qu’actionnaire minoritaire actif au capital d’entreprises françaises, à l’occasion d’une évolution actionnariale et aux côtés d’un actionnaire majoritaire, ou de référence, pour assurer un actionnariat français dans ces entreprises, avec un horizon d’investissement qui s’apparente à celui d’un fonds d’investissement, même si la durée de détention n’est pas fixée ex ante.

L’APE est, pour sa part, un actionnaire stratégique sur les sujets les plus critiques. Son intervention conjugue un fort niveau de contrôle de l’État - l’État est majoritaire dans quarante-quatre des quatre-vingt-trois entreprises dans lesquelles il est actionnaire -, une priorité donnée aux objectifs stratégiques ou industriels sur les attentes de rendement, et des capacités financières pouvant être gérées sur le long terme et sans limite d’horizon d’investissement.

Par ailleurs, je souhaiterais préciser la doctrine d’emploi du compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État ».

La part des recettes du budget général dans le montant total de ses recettes qui est mentionnée dans le rapport de Claude Raynal est moindre qu’annoncé : tandis que le rapport avance une part de 98 %, celle-ci n’est que de 65,7 % à la fin de novembre 2023 au sein des recettes totales du compte, hors prise en compte du report de solde de 2022 sur 2023.

La part des recettes du budget général au sein des recettes du CAS a sensiblement évolué ces dernières années : faible entre 2017 et 2019, cette part a augmenté sur la période 2020-2022, en raison des besoins de financement des opérations effectuées sur la période en lien avec la crise de la covid-19 – Air France-KLM, SNCF, fonds sectoriels –, et d’opérations capitalistiques de grande ampleur, comme celles qui ont été menées avec le groupe EDF.

In fine, le CAS « Participations financières de l’État » est le seul instrument budgétaire permettant le financement des opérations de nature patrimoniale liées à la gestion des participations financières de l’État, à l’exclusion de toute opération de gestion courante. Dès lors qu’une opération patrimoniale s’impose, elle doit pouvoir être réalisée via ce compte, quelle que soit la nature de la recette.

Je termine avec la mission « Remboursements et dégrèvements ».

En premier lieu, la hausse marquée des remboursements de la TVA en 2023 et la poursuite anticipée de cette hausse en 2024 nécessitent, comme l’a fort justement relevé le rapporteur spécial Pascal Savoldelli, une vigilance accrue quant aux risques de montages frauduleux.

Cette vigilance doit permettre d’assurer la pérennité d’un dispositif apprécié des entreprises, qui contribue à leur liquidité dans un contexte d’incertitude. Compte tenu de la part majoritaire que représente ce dispositif dans les crédits dédiés aux remboursements et aux dégrèvements d’impôts de l’État – 58,3 % –, la lutte contre la fraude à la TVA en particulier constitue l’un des objectifs prioritaires du Gouvernement.

En deuxième lieu, les moyens juridiques évoluent afin de moderniser les méthodes de contrôle et de mieux lutter contre les différentes formes de fraude. L’arsenal juridique s’est accru avec la loi du 23 octobre 2018 relative à la lutte contre la fraude et la loi de finances pour 2020, en même temps que la coopération entre les administrations sur le sujet. Celles-ci peuvent procéder à des croisements de données et d’applications. En outre, une nouvelle impulsion interministérielle à la politique de lutte contre la fraude est engagée, afin de donner la priorité aux partages opérationnels de renseignements et à la définition de stratégies communes d’action entre les différentes administrations partenaires.

Sur un plan opérationnel, la DGFiP a également engagé des actions spécifiques en ciblant des secteurs à risque, par exemple l’utilisation abusive du régime de TVA sur la marge dans le secteur du négoce des véhicules d’occasion.

La DGFiP s’est aussi engagée dans une démarche de généralisation de la facturation électronique aux personnes assujetties à la TVA.

L’augmentation de 15 % d’ici à la fin du quinquennat des effectifs du contrôle fiscal et de la lutte contre la fraude fiscale - 1 500 équivalents temps plein travaillé (ETPT) en plus - et le doublement dès 2025 des effectifs d’officiers fiscaux judiciaires du service d’enquêtes judiciaires des finances (SEJF) illustrent l’ampleur des moyens déployés en matière de lutte contre la fraude.

En ce qui concerne les remboursements liés à des politiques publiques, je souhaite rappeler que le crédit d’impôt recherche a pour objectif de stimuler les investissements des acteurs privés en recherche et développement.

Un mot enfin sur la suppression des parts communale et départementale de la CVAE : l’enjeu est de poursuivre la baisse de la fiscalité de production, en supprimant intégralement l’impôt qui génère le plus d’effets économiques « distorsifs ». C’est une réforme essentielle au redressement productif de notre pays.

Mon propos ne sera pas plus long, afin de respecter le temps qui m’est imparti. J’espère avoir répondu à l’essentiel de vos questions. (M. Stéphane Fouassin applaudit.)

M. François Bonhomme. C’est toujours le brouillard londonien !

Mme la présidente. Mes chers collègues, je vous rappelle que, pour cette mission, la conférence des présidents a fixé la durée maximale de la discussion à deux heures. Nous devrions donc avoir terminé son examen à douze heures trente. Cependant, si nous parvenons à l’achever plus tôt, nous passerions à l’examen de la mission « Économie ».

engagements financiers de l’état

Mme la présidente. Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Engagements financiers de l’État », figurant à l’état B.

ÉTAT B

Mme la présidente. L’amendement n° II-1, présenté par M. de Montgolfier, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

I. – Supprimer le programme :

Amortissement de la dette de l’État liée à la covid-19

II. – En conséquence, modifier ainsi les crédits de programmes :

La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Albéric de Montgolfier, rapporteur spécial. Cet amendement vise à supprimer le programme 369 « Amortissement de la dette de l’État liée à la covid-19 ».

Les raisons sont simples : comme je l’ai indiqué dans mon intervention, nous voulons nous opposer à un artifice comptable. Si 6,5 milliards d’euros en crédits de paiement sont prévus dans la mission « Engagements financiers de l’État » pour 2024, ces sommes ne proviennent pas de la cession d’un actif. Il s’agit simplement de crédits budgétaires ouverts spécifiquement à cet effet. Le Gouvernement cherche à donner l’impression qu’il maîtrise la dette. C’est donc un pur artifice comptable, que nous souhaitons, comme l’année dernière, dénoncer.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Olivia Grégoire, ministre déléguée. En effet, la commission des finances avait déposé un amendement identique l’an dernier ; le Sénat l’avait voté, mais il n’avait pas été retenu dans la loi de finances finalement adoptée. Je comprends que le sujet revienne cette année, mais la position du Gouvernement n’a pas évolué.

L’adoption de tout amendement visant à supprimer le programme 369 entraînerait la suppression des abondements préalables du CAS « Participations financières de l’État » en recettes et donc l’interruption des versements à la Caisse de la dette publique (CDP), via le programme 732 « Désendettement de l’État et d’établissements publics de l’État ».

Je rappelle, comme je l’ai dit dans mon propos liminaire, que la création du programme 369 permet d’identifier, de retracer et de suivre l’amortissement de la dette liée à la crise sanitaire. Maintenant que cette crise est terminée, nous devons rembourser la dette générée par la mise en place de dispositifs exceptionnels. Les crédits du programme 369 et le programme en lui-même doivent être maintenus.

C’est pourquoi l’avis sera défavorable.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° II-1.

(L’amendement est adopté.)

Mme la présidente. Nous allons procéder au vote des crédits de la mission « Engagements financiers de l’État », figurant à l’état B.

Je n’ai été saisie d’aucune demande d’explication de vote avant l’expiration du délai limite.

Je mets aux voix ces crédits, modifiés.

(Les crédits sont adoptés.)

compte d’affectation spéciale : participations financières de l’état

Mme la présidente. Nous allons procéder à l’examen des crédits du compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État », figurant à l’état D.

ÉTAT D

Mme la présidente. Je suis saisie de sept amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° II-6 rectifié, présenté par M. Raynal, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

La parole est à M. le rapporteur spécial.

M. Claude Raynal, rapporteur spécial. Si vous me le permettez, madame la présidente, je voudrais tout d’abord dire que Mme la ministre a confondu, je crois, les budgets 2023 et 2024. Quand nous disions dans notre rapport que 98 % des recettes prévisionnelles du CAS « Participations financières de l’État » provenaient du budget général, nous parlions de 2024 ; or, dans votre réponse, madame la ministre, vous avez évoqué le budget 2023.

Cet amendement vise à annuler 6,5 milliards d’euros de crédits de paiement du programme 732 « Désendettement de l’État et d’établissements publics de l’État » du compte d’affectation spéciale « Participations financières de l’État », qui sont affectés à la Caisse de la dette publique. Il s’agit toujours de la dette covid. Cette annulation est cohérente avec l’adoption de l’amendement que vient de présenter Albéric de Montgolfier sur la mission « Engagements financiers de l’État ».

Mme la présidente. L’amendement n° II-573, présenté par M. Gay, Mmes Corbière Naminzo et Margaté, MM. Bocquet, Savoldelli et les membres du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste – Kanaky, est ainsi libellé :

I. – Créer le programme :

Nationalisation d’Engie

II. – En conséquence, modifier ainsi les crédits des programmes :

La parole est à M. Fabien Gay.

M. Fabien Gay. Cet amendement et le suivant visent à nationaliser deux grands groupes énergétiques. Au travers de celui-ci, nous proposons de nationaliser Engie.

Notre groupe considère que l’énergie est un bien commun et qu’elle donc doit être sortie des griffes du marché. La question de la nationalisation du secteur énergétique a toujours fait partie de l’histoire de la gauche. Je rappelle que Jaurès fut le premier à vouloir nationaliser Charbonnages de France. Je pourrais mentionner aussi, évidemment, l’action du ministre communiste Marcel Paul, qui est à l’origine de la création, après la guerre, des deux entreprises publiques EDF et GDF – on peut dire qu’il est leur père.

Depuis, la libéralisation du secteur énergétique est intervenue. Les libéraux nous avaient expliqué que les prix baisseraient ; or c’est tout le contraire qui s’est passé puisque, depuis vingt ans, ils ne cessent d’augmenter !

Aujourd’hui, sous l’effet de la crise énergétique et de la mise en place du marché européen, le prix ne correspond plus aux coûts de production ; en réalité, les traders s’enrichissent tandis que les gens paient très cher leurs factures.

C’est pourquoi nous proposons de réunir, au sein d’une même entreprise publique, EDF, Engie et TotalEnergies. Il s’agirait d’un monopole public allant de la production jusqu’à la facturation, en passant par le transport et la distribution. On arrêterait ainsi d’engraisser les acteurs alternatifs, des « requins » devrais-je dire.

Je rappelle que le bouclier tarifaire et ce qui l’accompagne nous ont coûté plus de 50 milliards d’euros. Cette somme, contrairement à ce que dit le Gouvernement, n’est pas allée dans la poche des consommateurs. Ces derniers ont payé deux fois : ils ont d’abord payé cher, l’année dernière, l’augmentation, de 25 %, du prix de l’énergie, laquelle va d’ailleurs se poursuivre ; ils ont ensuite été mis à contribution, en tant que contribuables, pour que ces groupes puissent verser des dividendes à leurs actionnaires, qui ne sont, j’y insiste, que des requins !

C’est pourquoi nous proposons de renationaliser Engie.

Mme la présidente. L’amendement n° II-574, présenté par M. Gay, Mmes Corbière Naminzo et Margaté, MM. Bocquet, Savoldelli et les membres du groupe Communiste Républicain Citoyen et Écologiste – Kanaky, est ainsi libellé :

I. – Créer le programme :

Nationalisation de TotalEnergies

II. – En conséquence, modifier ainsi les crédits des programmes :

La parole est à M. Fabien Gay.

M. Fabien Gay. Nous proposons cette fois de nationaliser TotalEnergies.

Certes, cette entreprise est maintenant exclusivement privée, mais l’État a une longue histoire avec ce groupe, qui s’appelait autrefois Elf Aquitaine. Il détenait encore, en 1992, plus de 30 % du capital, ce qui nous permettait, d’ailleurs, d’avoir un débat public sur le prix du carburant. Aujourd’hui, l’État n’est plus du tout actionnaire, mais des États étrangers le sont : la Chine et le Qatar sont montés au capital, à tel point qu’ils sont devenus des actionnaires non pas minoritaires, mais majeurs dans le grand groupe qu’est TotalEnergies.

Nous souhaitons le renationaliser. Seule une grande entreprise publique pourra répondre au défi climatique, aux enjeux consistant à décarboner notre énergie et à sortir 15 millions de personnes de la précarité énergétique. Il faut qu’elle ait la main sur le gaz, sur l’électricité, mais aussi sur le carburant, sur le nucléaire et sur les énergies renouvelables. Elle doit pouvoir investir dans tous ces secteurs.

Nous vous proposons donc d’adopter ces deux amendements. Nous devrons ensuite travailler à une grande loi de nationalisation. C’est nécessaire si nous voulons relever le défi climatique et le défi social.