Séance du 7 novembre 2022

Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale de la commission des affaires sociales. Cet amendement a pour objet de rétablir l’article 2 et l’annexe A, qui contient le tableau patrimonial de la sécurité sociale pour le dernier exercice clos.

Il reviendra au Gouvernement de tenir compte des modifications apportées à l’article 1^er dans la suite de la navette.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Roland Lescure, ministre délégué. Avis favorable.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 20.

(L’amendement est adopté.)

Mme la présidente. En conséquence, l’ensemble constitué de l’article 2 et de l’annexe A est rétabli dans cette rédaction.

Vote sur l’ensemble de la première partie

Mme la présidente. Je mets aux voix, modifié, l’ensemble de la première partie du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023.

(La première partie du projet de loi est adoptée.)

DEUXIÈME PARTIE

DISPOSITIONS RELATIVES À L’EXERCICE 2022

Article 3

Mme la présidente. Je suis saisie de trois amendements et d’un sous-amendement faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 784, présenté par Mmes Cohen, Apourceau-Poly et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

I. – Au titre de l’année 2022, sont rectifiés :

1° Les prévisions de recettes, les objectifs de dépenses et le tableau d’équilibre, par branche, de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ainsi qu’il suit :

2° Les prévisions de recettes, les prévisions de dépenses et le tableau d’équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ainsi qu’il suit :

3° Les prévisions des recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites, lesquelles sont nulles ;

4° Les prévisions de recettes mises en réserve par le Fonds de solidarité vieillesse, lesquelles sont nulles ;

5° L’objectif d’amortissement de la dette sociale par la Caisse d’amortissement de la dette sociale est nul.

La parole est à Mme Laurence Cohen.

Mme Laurence Cohen. Cet amendement tend à réaffecter à l’assurance maladie les dépenses engagées durant la pandémie et indûment affectées à la dette sociale.

Le Gouvernement a décidé de faire porter en partie le coût du covid sur l’assurance maladie. Il n’est pas question de revenir sur ces dépenses et de refaire l’histoire – nous en avons déjà débattu. En revanche, la dette covid n’est pas une dette sociale !

Vous étranglez la sécurité sociale avec une dette de plus, alors même que les dépenses engagées sont hors du champ de son intervention. La crise a déjà fragilisé temporairement ses recettes ; voilà que vous continuez à lui porter des coups.

Vous avez chanté devant l’Assemblée nationale et la commission des affaires sociales du Sénat le refrain classique de la dette laissée aux générations futures, mais rien n’est plus malhonnête !

Notre amendement vise donc à voir cette dette supportée par tous, et non par les seuls salariés et retraités, d’autant qu’une dette d’État est plus aisée à gérer, vous le savez aussi bien que moi.

La Commission pour l’avenir des finances publiques, dans son rapport de mars 2021 Nos Finances publiques post-covid-19 : pour de nouvelles règles du jeu, a proposé que « l’intégralité de la dette liée au covid-19 soit plutôt refinancée par l’État, dans le cadre de ses programmes d’émission classiques, qui assurent les meilleures garanties de refinancement (moindre coût) et avec un horizon de très long terme de remboursement. La logique de ce raisonnement aboutit d’ailleurs à s’interroger sur la légitimité de la reprise d’une partie de la dette liée au covid-19 par la Cades, décidée en août 2020. »

En grevant les dépenses qui pourraient être consacrées à nombre de besoins sociaux, le Gouvernement – et lui seul – hypothèque l’avenir des générations futures.

Mme la présidente. L’amendement n° 702, présenté par Mmes Poncet Monge et M. Vogel, MM. Benarroche, Breuiller, Dantec, Dossus, Fernique, Gontard et Labbé, Mme de Marco et MM. Parigi et Salmon, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Au titre de l’année 2022, sont rectifiés :

1° Les prévisions de recettes, les objectifs de dépenses et le tableau d’équilibre, par branche, de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ainsi qu’il suit :

2° Les prévisions de recettes, les prévisions de dépenses et le tableau d’équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ainsi qu’il suit :

3° Les prévisions des recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites, lesquelles sont nulles ;

4° Les prévisions de recettes mises en réserve par le Fonds de solidarité vieillesse, lesquelles sont nulles ;

5° L’objectif d’amortissement de la dette sociale par la Caisse d’amortissement de la dette sociale qui est fixé à 18,6 milliards d’euros ;

6° Les prévisions de recettes impactées par les aides directes ou indirectes fournies aux entreprises peuvent être revues à la hausse dès lors que ces entreprises ne respectent pas les contreparties sociales ou environnementales. Celles-ci sont prévues par décret en Conseil d’État.

La parole est à Mme Raymonde Poncet Monge.

Mme Raymonde Poncet Monge. Afin de faire face à la crise du covid-19, l’État a octroyé des sommes considérables aux entreprises sans aucune contrepartie écologique et sociale.

Une étude d’octobre 2022 de l’Institut de recherches économiques et sociales (Ires), corroborée par les chiffres de la direction générale du Trésor, estime à 8,4 % du PIB le montant total des aides publiques reçues par les entreprises, c’est-à-dire 205 milliards d’euros en 2021 ou près de 41 % du budget de l’État. Cette somme est financée par la dette publique et par l’augmentation de la fiscalité des ménages, alors même que les inégalités sociales sont criantes et que la précarisation et la paupérisation progressent.

De plus, selon un rapport du Giec de février 2022, de 3,3 à 3,6 milliards d’humains vivent dans un contexte de fortes vulnérabilités liées au changement climatique. D’ici à 2030, jusqu’à 132 millions de personnes pourraient basculer dans l’extrême pauvreté en raison du changement climatique. En effet, si les pauvres sont ceux qui contribuent le moins à la crise climatique, ils sont aussi les premiers – et les plus durement – touchés !

Afin de respecter nos engagements climatiques, les sociétés françaises doivent accélérer leur transformation dans le but d’être plus respectueuses et plus résilientes au regard des risques sociaux et environnementaux.

Cet amendement vise donc à rétablir l’article 3 du PLFSS pour 2023 en y ajoutant un alinéa 6 permettant de conditionner les aides aux entreprises à des contreparties sociales et environnementales qui devront être définies par décret.

Mme la présidente. L’amendement n° 21, présenté par Mme Doineau, au nom de la commission des affaires sociales, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

I. – Au titre de l’année 2022, sont rectifiés :

1° Les prévisions de recettes, les objectifs de dépenses et le tableau d’équilibre, par branche, de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ainsi qu’il suit :

2° Les prévisions de recettes, les prévisions de dépenses et le tableau d’équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ainsi qu’il suit :

3° Les prévisions des recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites lesquelles sont nulles ;

4° Les prévisions de recettes mises en réserve par le Fonds de solidarité vieillesse lesquelles sont nulles ;

5° L’objectif d’amortissement de la dette sociale par la Caisse d’amortissement de la dette sociale qui est fixé à 18,6 milliards d’euros.

La parole est à Mme la rapporteure générale.

Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale de la commission des affaires sociales. Cet amendement a pour objet de rétablir l’article rectifiant les tableaux d’équilibre des régimes obligatoires de base de sécurité sociale (Robss) et du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), ainsi que l’objectif d’amortissement de la dette sociale pour 2022. L’ensemble de la deuxième partie du PLFSS ayant été rejeté par les députés, cet article a été supprimé par l’Assemblée nationale, alors même qu’il est rendu obligatoire par la loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale.

Le Parlement doit pouvoir prendre acte de l’évolution des prévisions de recettes, de dépenses ainsi que de leur solde depuis le vote de la dernière LFSS.

Malgré notre proposition de rétablissement, nous regrettons que le Gouvernement n’ait pas pris la peine de consulter le Parlement en cours d’année : il aurait fallu examiner un projet de loi de financement rectificative de la sécurité sociale, nous l’avons souvent dit, en raison notamment de la très forte hausse des dépenses des régimes obligatoires de base par rapport aux objectifs votés en loi de financement pour 2022.

Mme la présidente. Le sous-amendement n° 1129, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Amendement n° 21, alinéa 4, tableau

Rédiger ainsi ce tableau :

La parole est à M. le ministre.

M. François Braun, ministre. Mme la rapporteure générale propose par son amendement n° 21 de rétablir l’article 3 qui rectifie les tableaux d’équilibre des régimes obligatoires de base de la sécurité sociale et du Fonds de solidarité vieillesse ainsi que l’objectif d’amortissement de la dette sociale pour l’année 2022.

Cet article a été supprimé par l’Assemblée nationale en raison du rejet de l’ensemble de la deuxième partie du texte par les députés.

Je suis bien évidemment favorable à ce rétablissement, car c’est un élément essentiel de la crédibilité de ce PLFSS.

À travers ce sous-amendement, je propose de rectifier le tableau d’équilibre pour 2022 afin de tenir compte du rehaussement de l’Ondam de 0,6 milliard d’euros : annoncé dans la discussion générale, il sera discuté lors de l’examen de l’article 4.

Cette enveloppe complémentaire permettra d’abonder le financement des mesures de soutien au système hospitalier prises cet été, notamment les heures supplémentaires et le temps de travail additionnel, et de financer les efforts engagés au titre de la période hivernale, en particulier pour la pédiatrie.

L’Ondam serait ainsi rectifié de 9,7 milliards d’euros par rapport au montant voté dans la loi de financement de la sécurité sociale pour 2022.

Le déficit des régimes obligatoires et du FSV s’élèverait à 18,4 milliards d’euros pour l’année 2022, contre 17,8 milliards d’euros dans la version du texte adopté en première lecture à l’Assemblée nationale.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale de la commission des affaires sociales. La commission émet un avis défavorable sur l’amendement n° 784, qui prévoit de réaffecter à l’assurance maladie les dépenses engagées pendant la pandémie et indûment affectées à la dette sociale. La commission souhaite en effet rétablir l’article dans sa version initiale.

Supprimer l’objectif d’amortissement de la dette sociale de la Cades en 2022 n’aurait de surcroît pas de réelle portée, puisqu’une grande partie des remboursements a déjà été effectuée. En outre, même si cet ajout était normatif, il encourrait un fort risque d’inconstitutionnalité, car il n’est pas compatible avec l’objectif fixé par la loi organique d’amortissement de la dette sociale avant 2033.

La commission demande le retrait de l’amendement n° 702 de Mme Poncet Monge ou, à défaut, émettrait un avis défavorable, puisque cet amendement rétablit l’article en se fondant sur une pétition de principe selon laquelle les recettes pourraient être majorées du produit d’aides aux entreprises si celles-ci ne respectent pas des contreparties sociales ou environnementales. Ce dispositif n’est pas assez précis pour être opérationnel et ne trouve pas sa place dans un article dont l’objet est de rectifier les comptes de l’année en cours.

Le sous-amendement n° 1129 se justifie par l’augmentation de l’Ondam 2022, sur laquelle nous reviendrons lors de l’examen de l’article 4.

La commission émet un avis favorable, même si la méthode employée par le Gouvernement pour procéder à ces rectifications me semble un peu critiquable – pour rester dans la mesure qui caractérise le Sénat.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. François Braun, ministre. Madame Cohen, vous souhaitez, au travers de l’amendement n° 784, rétablir l’article 3 tout en affectant à la branche maladie le montant inscrit dans l’article au titre de l’objectif d’amortissement de la dette sociale par la Cades. En conséquence, celle-ci serait dotée d’un objectif d’amortissement nul, ce qui n’est pas possible et ce qui rend votre amendement inopérant. Année après année, le législateur a affecté des recettes afin d’apurer la dette sociale. L’objectif d’amortissement en est la résultante, et non le fait générateur.

Par ailleurs, un transfert de déficit cumulé à hauteur de 136 milliards d’euros a été voté en 2020. Cette reprise vise à financer dans les meilleures conditions qui soient les déficits cumulés non repris constatés au 31 décembre 2019, ainsi que les déficits des exercices 2020 à 2023 résultant de la crise sanitaire. Des recettes ont été affectées à la Cades afin d’assurer le remboursement de ces transferts, prévu au plus tard pour 2033. Supprimer ces recettes aurait pour conséquence directe d’empêcher le remboursement de la dette, ce qui serait contraire à la loi organique du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie.

Il est pourtant essentiel de rembourser la dette sociale afin d’assurer la pérennité et la soutenabilité de notre système de protection sociale. Il y va de notre crédibilité financière.

Vous proposez une opération artificielle, qui affecte la sincérité du tableau d’équilibre que vous souhaitez voter, alors que le rôle de la Cades, bien réel, est de garantir la soutenabilité de notre modèle de protection sociale.

Pour ces raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable sur l’amendement n° 784.

Madame Poncet Monge, le Gouvernement émet également un avis défavorable sur l’amendement n° 702, dont la seconde partie est inopérante. La règle de fond que vous prévoyez sur le respect de contreparties sociales et environnementales, dont les contours sont très imprécis, n’aurait aucune portée juridique, puisque vous en renvoyez la rédaction au pouvoir réglementaire, alors même que l’objet de nos discussions est de définir le contenu d’une disposition législative.

Enfin, le Gouvernement émet un avis favorable sur l’amendement n° 21, présenté par Mme la rapporteure générale.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 784.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 702.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix le sous-amendement n° 1129.

(Le sous-amendement est adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 21, modifié.

(L’amendement est adopté.)

Mme la présidente. En conséquence, l’article 3 est rétabli dans cette rédaction.

Article 4

Mme la présidente. Je suis saisie de trois amendements et d’un sous-amendement faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 703, présenté par Mmes Poncet Monge et M. Vogel, MM. Benarroche, Breuiller, Dantec, Dossus, Fernique, Gontard et Labbé, Mme de Marco et MM. Parigi et Salmon, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Au titre de l’année 2022, l’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que ses sous-objectifs sont rectifiés ainsi qu’il suit :

La parole est à Mme Raymonde Poncet Monge.

Mme Raymonde Poncet Monge. Depuis le début de l’année 2022, les établissements médico-sociaux font face à une inflation sans précédent qui pèse fortement sur leur situation financière. Selon l’Insee, les prix de l’énergie ont augmenté de 26,5 % en un an, ce qui fragilise très largement les hôpitaux et les autres établissements de santé dont les comptes sont déjà en déficit ou à peine à l’équilibre.

Selon les fédérations hospitalières, les effets de l’inflation seraient évalués à plus de 1,1 milliard d’euros pour l’ensemble des établissements de santé. Or, l’Ondam hospitalier révisé ne couvre l’inflation qu’à hauteur de 738 millions d’euros. Ainsi, la compensation annoncée ne correspond qu’à deux tiers du besoin de compensation des établissements de santé et la base 2022, sur laquelle se fonde le taux d’évolution de l’Ondam, est durablement minorée.

La situation est tout aussi difficile, voire pire, lorsque l’inflation pèse sur des structures médico-sociales privées à but non lucratif. En avril dernier, l’Association des directeurs au service des personnes âgées (AD-PA), la Fédération hospitalière de France (FHF), le Syndicat national des établissements et résidences privés pour personnes âgées (Synerpa) et d’autres associations avaient déjà appelé le Gouvernement à revoir la circulaire budgétaire médico-sociale pour 2022 afin de prendre en compte la flambée des prix.

Cet amendement vise à rétablir l’article 4 dans sa version adoptée à l’Assemblée nationale et à augmenter les financements des établissements de santé et du médico-social, afin de leur fournir pleinement les moyens de juguler l’inflation, sans pénaliser les personnes malades, en situation de handicap, en difficulté et les personnes âgées qui en dépendent.

Mme la présidente. L’amendement n° 785, présenté par Mmes Cohen, Apourceau-Poly et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Au titre de l’année 2022, l’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que ses sous-objectifs sont rectifiés ainsi qu’il suit :

La parole est à Mme Cathy Apourceau-Poly.

Mme Cathy Apourceau-Poly. L’article 4 du PLFSS prévoit les objectifs de dépenses de l’assurance maladie pour 2022. Nous sommes dans une situation inédite. Il n’y a jamais eu autant de fermetures de services d’urgence, de manque de personnel, de suppressions de lits et de taux d’absentéisme aussi élevé dans tous les hôpitaux !

Face à cette situation, le Gouvernement fait l’autruche et renvoie les patients vers le 15 pour réguler l’entrée aux urgences des malades. Notre amendement vise donc à renforcer les crédits des hôpitaux pour 2022 afin de mieux couvrir l’ensemble des dépenses supplémentaires liées à la lutte contre le covid-19, à l’inflation et au rattrapage des soins qui ont été mis en suspens durant la pandémie. L’hôpital est en souffrance, mais également la médecine de ville et les établissements et services pour personnes âgées !

Nous sommes donc favorables à une augmentation des crédits de l’ensemble des sous-objectifs de l’Ondam. Cependant, pour garantir la recevabilité de notre amendement, nous préconisons une réduction des autres sous-Ondam.

Mme la présidente. L’amendement n° 22, présenté par Mme Doineau, au nom de la commission des affaires sociales, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Au titre de l’année 2022, l’objectif national de dépenses d’assurance maladie de l’ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que ses sous-objectifs sont rectifiés ainsi qu’il suit :

La parole est à Mme la rapporteure générale.

Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale de la commission des affaires sociales. Au travers de cet amendement, je propose de rétablir l’article 4 ayant pour objet la révision de l’Ondam 2022, supprimé par l’Assemblée nationale.

Cet article doit être discuté, car c’est une disposition obligatoire de la partie rectificative des projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Alors que l’Ondam 2022 rectifié dépasse de 9,1 milliards d’euros le montant voté en loi initiale, la commission souhaite, dans un esprit de responsabilité, prendre acte de la nouvelle trajectoire de dépenses et de la justification des dépenses engagées par le Gouvernement.

Mme la présidente. Le sous-amendement n° 1128, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Amendement n° 22, alinéa 3, tableau

Rédiger ainsi ce tableau :

La parole est à M. le ministre.

M. François Braun, ministre. Le Gouvernement est favorable au rétablissement de l’article 4 présenté par Mme la rapporteure générale. C’est un élément essentiel de la crédibilité du PLFSS.

Par ce sous-amendement, le Gouvernement propose d’aller au-delà du simple rétablissement de l’Ondam 2022, tel qu’il a été proposé par Mme la rapporteure générale, en ajoutant 0,6 milliard d’euros de dépenses dans le sous-objectif des établissements de santé et par conséquent à l’ensemble de l’Ondam 2022.

Il s’agit de financer les engagements pris pendant l’été et plus récemment qui visent à soutenir les établissements de santé, en particulier pendant la période d’épidémie hivernale.

Les résultats des mesures prises cet été, à la suite de la mission flash, ont été positifs, puisque nous avons constaté pour la première fois depuis plus de dix ans une diminution de la fréquentation des services d’urgence, grâce à la régulation médicale. Nous avons également constaté une meilleure prise en charge des patients, grâce à leur orientation vers des parcours de santé plus adaptés.

La prise en compte de ces dépenses dans le sous-amendement permet de garantir la solvabilité des établissements de santé au titre des mesures qui ont été prolongées, à savoir le paiement des heures supplémentaires et du temps de travail additionnel pour les médecins.

De plus, ce montant permet de financer les dernières annonces réalisées en vue de la période d’épidémie hivernale, pour les établissements en tension et les services de pédiatrie, que j’assure de nouveau de mon total soutien. Nous prenons des mesures d’urgence, mais nous menons également un travail de fond avec les Assises nationales de la protection de l’enfance, qui aboutiront, au printemps, à l’établissement d’une feuille de route.

Enfin, ces crédits supplémentaires permettront de soutenir financièrement les agents exerçant la nuit et de faire bénéficier les puéricultrices et les aides-puéricultrices de la prime d’exercice en soins critiques qu’elles ne touchaient pas jusqu’à présent.

La rectification de l’Ondam 2022 est ainsi portée à 9,7 milliards d’euros par rapport au montant voté dans la LFSS pour 2022.

Encore une fois, le Gouvernement s’engage auprès des soignants et des hôpitaux non seulement à faire voter des mesures indispensables pour faire immédiatement face à l’urgence, mais également à poursuivre les efforts budgétaires en 2023 afin d’entamer la refondation de notre système de santé, pour la pédiatrie en particulier et l’hôpital en général.