Séance du 7 novembre 2022

M. le président. La discussion générale est close.

Mes chers collègues, dans la mesure où la commission des affaires sociales doit se réunir, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures vingt-cinq, est reprise à vingt et une heures trente, sous la présidence de Mme Laurence Rossignol.)

Mme la présidente. La séance est reprise.

Mme la présidente. La parole est Mme Sabine Drexler, pour une mise au point au sujet d’un vote.

Mme Sabine Drexler. Lors du scrutin public n° 29 sur l’ensemble du projet de loi relatif à l’accélération de la production d’énergies renouvelables, Mme Béatrice Gosselin souhaitait voter contre, et non pour.

Mme la présidente. Acte est donné de votre mise au point, ma chère collègue. Elle sera publiée au Journal officiel et figurera dans l’analyse politique du scrutin concerné.

Mme la présidente. Nous reprenons la discussion du projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023.

Je rappelle que la discussion générale a été close.

Nous passons à la discussion des articles.

projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2023

Article liminaire

Les prévisions de dépenses, de recettes et de solde des administrations de sécurité sociale pour les années 2022 et 2023 s’établissent comme suit, au sens de la comptabilité nationale :

Mme la présidente. Je mets aux voix l’article liminaire.

(L’article liminaire est adopté.)

Mme Laurence Cohen. Nous votons contre !

Mme la présidente. J’ai bien compté, ma chère collègue, mais vous étiez tout de même minoritaires.

PREMIÈRE PARTIE

DISPOSITIONS RELATIVES À L’EXERCICE 2021

Article 1^er

Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 19, présenté par Mme Doineau, au nom de la commission des affaires sociales, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Au titre de l’exercice 2021, sont approuvés :

1° Le tableau d’équilibre, par branche, de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale :

2° Le tableau d’équilibre, par branche, du régime général de sécurité sociale :

3° Le tableau d’équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale :

4° Les dépenses constatées relevant du champ de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, s’élevant à 240,1 milliards d’euros ;

5° Les recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites, lesquelles sont nulles ;

6° Les recettes mises en réserve par le Fonds de solidarité vieillesse, lesquelles sont nulles ;

7° Le montant de la dette amortie par la Caisse d’amortissement de la dette sociale, s’élevant à 17,8 milliards d’euros.

La parole est à Mme la rapporteure générale.

Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale de la commission des affaires sociales. Nous souhaitons rétablir l’article 1^er, supprimé par l’Assemblée nationale, tout en modifiant l’affectation de certaines cotisations des travailleurs indépendants.

Cet article, qui retrace les résultats de la gestion pour 2021, n’implique d’ordinaire qu’un vote de validation purement formel. Le rejet de cet article par l’Assemblée nationale et l’appréciation sévère de la Cour des comptes quant à l’exactitude des comptes du régime général nous ont toutefois conduits à nous interroger.

Afin de renforcer la sécurité juridique du texte, nous avons fait le choix de cet amendement de rétablissement, tout en proposant une rectification des tableaux d’équilibre, qui afficheraient désormais un solde négatif de 29,4 milliards d’euros.

Mme la présidente. L’amendement n° 993, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Au titre de l’exercice 2021, sont approuvés :

1° Le tableau d’équilibre, par branche, de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale :

2° Le tableau d’équilibre, par branche, du régime général de sécurité sociale :

3° Le tableau d’équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale :

4° Les dépenses constatées relevant du champ de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie s’élevant à 240,1 milliards d’euros ;

5° Les recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites, lesquelles sont nulles ;

6° Les recettes mises en réserve par le Fonds de solidarité vieillesse, lesquelles sont nulles ;

7° Le montant de la dette amortie par la Caisse d’amortissement de la dette sociale, s’élevant à 17,8 milliards d’euros.

La parole est à M. le ministre délégué, pour présenter cet amendement et donner l’avis du Gouvernement sur l’amendement n° 19.

M. Roland Lescure, ministre délégué auprès du ministre de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique, chargé de l’industrie. L’esprit et l’objectif des deux amendements sont identiques, à savoir le rétablissement des comptes de l’année 2021.

Notre amendement comporte toutefois une nuance importante, puisqu’il tend à comptabiliser un certain nombre de recettes au titre de l’année 2021, ce que Mme la rapporteure générale n’a pas souhaité faire.

Madame la rapporteure générale, votre amendement ne permet pas de rétablir les tableaux correspondant aux comptes clos établis par le Gouvernement et présentés à l’Assemblée nationale. Vous avez choisi de ne pas faire apparaître 5 milliards d’euros de recettes, qui sont pourtant bien comptabilisés, et qui ne manquent donc pas dans les caisses de l’État !

Vous justifiez votre modification par le refus de la Cour des comptes de certifier les comptes de l’activité de recouvrement, au motif que certaines recettes auraient dû être enregistrées en 2020, et non en 2021. Le Gouvernement conteste cette interprétation, ne la jugeant pas conforme aux textes.

Je vous rappelle au demeurant que la Cour des comptes a certifié les comptes de toutes les branches de la sécurité sociale figurant dans le projet de loi, reconnaissant dans son rapport sur l’application des lois de financement de la sécurité sociale que les comptes étaient « cohérents ». Ce dernier constat est le seul, à ce jour, à porter sur les tableaux d’équilibre.

Le refus de certification par la Cour de deux comptes bien précis, et non de ceux de l’ensemble du régime général, n’a certainement pas la portée que votre amendement lui confère, lequel, au demeurant, ne nous semble pas parfaitement cohérent avec ce qu’il faudrait faire si l’on voulait suivre à la lettre les recommandations de la Cour. Nous avons donc des interprétations différentes du désaccord avec le certificateur.

Les recettes que vous ne voulez pas faire apparaître dans les comptes de l’année 2021 existent bel et bien ; la Cour des comptes ne les conteste pas. Au contraire, l’article que vous entendez rétablir serait manifestement insincère s’il faisait comme si ces recettes n’avaient jamais été enregistrées dans les comptes. Or, contrairement à ce que la Cour demandait, vous ne corrigez pas le bilan.

Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur l’amendement n° 19 de la commission.

L’amendement n° 993 que nous proposons rétablit pour sa part les comptes de l’année 2021 corrigés des 5 milliards d’euros de recettes supplémentaires que je viens d’indiquer.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission sur l’amendement n° 993 ?

Mme Élisabeth Doineau, rapporteure générale de la commission des affaires sociales. En effet, ces éléments sont bien enregistrés, mais nous considérons qu’ils auraient dû l’être en 2020 plutôt qu’en 2021, comme l’a indiqué la Cour des comptes. Ce point pourra faire l’objet d’une rectification de la part du Gouvernement lors de la navette.

Avis défavorable.

Mme la présidente. La parole est à M. Bernard Jomier, pour explication de vote.

M. Bernard Jomier. Pourquoi le Gouvernement a-t-il transmis au Sénat un texte dont les quatre premiers articles sont supprimés ? Si je ne m’abuse, une loi de financement de la sécurité sociale ne peut être présentée sans son article 3, lequel s’avère obligatoire. J’aurais souhaité que le Gouvernement nous donne une explication avant l’examen des articles.

La procédure sera différente lors de l’examen du projet de loi d’approbation des comptes de la sécurité sociale en 2023, mais nous n’y sommes pas encore !

Il aurait été intéressant de nous expliquer la suppression de ces quatre premiers articles avant de qualifier d’insincères les propositions de la commission.

Par ailleurs, je constate que Mme la rapporteure générale prend en compte les remarques de la Cour des comptes, alors que vous avez préféré, de votre côté, faire l’impasse, en dépit de vos explications.

Mme la présidente. La parole est à M. Philippe Mouiller, pour explication de vote.

M. Philippe Mouiller. Je suis un peu étonné du ton employé par M. le ministre pour expliquer que l’amendement de Mme la rapporteure générale n’est pas sincère.

M. Bernard Jomier. Ah, ça !

M. Philippe Mouiller. Vous n’êtes pas propriétaire du principe de sincérité ; votre gouvernement n’est du reste pas le mieux placé à ce sujet.

Nous sommes en train d’examiner un texte donnant lieu à des modifications. Nous apprenons par la presse que les chiffres changent, et vous émettez dès le début de nos débats des doutes sur un rapport de la Cour des comptes…

Vous devriez davantage considérer les propositions de Mme la rapporteure générale ! (Applaudissements sur les travées du groupe Les Républicains.)

M. Laurent Burgoa. Très bien ! Gabriel Attal aurait été mieux !

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre délégué.

M. Roland Lescure, ministre délégué. Monsieur Jomier, si nous vous avons transmis un projet de loi « allégé » des quatre premiers articles traditionnels détaillant le règlement des comptes pour les deux années précédentes, c’est parce que l’Assemblée nationale les a rejetés !

Cette partie du projet de loi n’ayant pas été soumise à l’article 49.3 – une exception qui confirme la règle pour les comptes budgétaires, ces temps-ci… –, nous sommes pour ainsi dire repartis de zéro.

Nous sommes totalement en phase avec ces quatre articles de rétablissement de la certification des comptes, en dépit de notre désaccord de principe avec la Cour des comptes, et donc avec Mme la rapporteure générale, sur la prise en compte de certaines recettes. Ces dernières ont été reportées de 2020 à 2021 pour permettre aux professions indépendantes de faire face à la crise. Elles ont été effectivement versées aux comptes de la sécurité sociale en 2021, ce dont nous tenons compte dans notre amendement.

Mme la présidente. Je mets aux voix l’amendement n° 19.

(L’amendement est adopté.)

Mme la présidente. En conséquence, l’article 1^er est rétabli dans cette rédaction et l’amendement n° 993 n’a plus d’objet.

Article 2

Mme la présidente. L’amendement n° 20, présenté par Mme Doineau, au nom de la commission des affaires sociales, est ainsi libellé :

Rétablir cet article dans la rédaction suivante :

Est approuvé le rapport figurant en annexe A à la présente loi présentant un tableau, établi au 31 décembre 2021, retraçant la situation patrimoniale des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, à l’amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit et décrivant les mesures prévues pour l’affectation des excédents ou la couverture des déficits, tels qu’ils sont constatés dans les tableaux d’équilibre relatifs à l’exercice 2021 figurant à l’article 1^er.

ANNEXE A

RAPPORT RETRAÇANT LA SITUATION PATRIMONIALE, AU 31 DÉCEMBRE 2021, DES RÉGIMES OBLIGATOIRES DE BASE ET DES ORGANISMES CONCOURANT À LEUR FINANCEMENT, À L’AMORTISSEMENT DE LEUR DETTE OU À LA MISE EN RÉSERVE DE RECETTES À LEUR PROFIT ET DÉCRIVANT LES MESURES PRÉVUES POUR L’AFFECTATION DES EXCÉDENTS ET LA COUVERTURE DES DÉFICITS CONSTATÉS POUR L’EXERCICE 2021

I. – Situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2021 :

Sur le champ des régimes de base, du Fonds de solidarité vieillesse (FSV), de la Caisse d’amortissement de la dette publique (CADES) et du Fonds de réserve pour les retraites (FRR), le passif net (ou « dette ») de la sécurité sociale, mesuré par ses fonds propres négatifs, et qui recouvre pour l’essentiel le cumul des déficits passés restant à financer, s’élevait à 93,5 milliards d’euros au 31 décembre 2021. L’encours de dette sur les produits techniques à fin 2021 était de l’ordre de 17 %, soit environ 2 mois de recettes.

Alors qu’il atteignait un niveau très élevé à la fin de la précédente décennie, en partie imputable à la crise économique, le passif net a été en recul constant entre 2014 et 2019. Tout au long de cette période, la réduction des déficits des régimes de base et du FSV et les bons résultats de la CADES et du FRR ont conduit à dégager un résultat consolidé positif sur le périmètre d’ensemble de la sécurité sociale.

Cependant, dans le contexte de crise sanitaire et économique, le passif net connaît une inversion de tendance marquée depuis 2020, il s’est accru de 25,3 milliards d’euros entre 2019 et 2020 puis de 6,8 milliards d’euros entre 2020 et 2021. Cette évolution reflète le niveau exceptionnellement élevé, bien que moins dégradé qu’attendu pour 2021, des déficits des régimes de base et du FSV sur les deux derniers exercices (déficit de 39,7 milliards d’euros sur ce champ en 2020 puis de 24,3 milliards d’euros en 2021). De fait, le résultat consolidé sur le périmètre d’ensemble de la sécurité sociale, retracé dans le tableau ci-dessous, ressort à nouveau déficitaire (– 4,9 milliards d’euros, après – 22,9 milliards d’euros en 2020), malgré le résultat annuel positif de la CADES (+17,8 milliards d’euros en 2021, résultat qui traduit sa capacité annuelle d’amortissement des déficits passés) et celui du portefeuille du FRR en nette progression (résultat de +1,6 milliard d’euros).

Le financement du passif net de la sécurité sociale est assuré à titre principal par un recours à l’emprunt, essentiellement porté par la CADES et l’Agence centrale des organismes de sécurité sociale (ACOSS). L’endettement financier net de la sécurité sociale, qui correspond à la différence entre les dettes financières et les actifs financiers placés ou détenus en trésorerie, suit donc en premier lieu les mêmes tendances que le passif net auquel il est fait référence ci-dessus, en subissant secondairement les effets de la variation du besoin en fonds de roulement lié au financement des actifs et passifs circulants (créances et dettes) et des acquisitions d’actifs immobilisés, qui ont également un impact sur la trésorerie. Après s’être accru de 36,0 milliards d’euros fin 2020, atteignant alors 110,6 milliards d’euros, l’endettement financier a continué d’augmenter en 2021 (115,3 milliards d’euros en fin d’exercice, soit +4,7 milliards d’euros), en cohérence avec l’évolution du passif net qui n’est que partiellement atténuée par le moindre besoin en fonds de roulement.

Évolution du passif net, de l’endettement financier net et des résultats comptables consolidés de la sécurité sociale depuis 2009

II. – Couverture des déficits et affectation des excédents constatés sur l’exercice 2021

Dans le cadre fixé par la loi organique n° 2010-1380 du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2011 a organisé le transfert à la CADES, dès l’année 2011, des déficits de l’année 2011 des branches Maladie et Famille du régime général. Elle a également prévu la reprise progressive, à compter de 2012, des déficits des années 2011 à 2018 de la branche Vieillesse du régime général et du FSV, dans la double limite de 10 milliards d’euros chaque année et de 62 milliards d’euros au total. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 a étendu cette reprise progressive aux déficits des années 2012 à 2017 des branches Maladie et Famille.

L’article 26 de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016 a modifié ce schéma et supprimé le plafond annuel de 10 milliards d’euros afin de tenir compte de conditions de financement à moyen et long termes particulièrement favorables. Il a ainsi ouvert la possibilité d’une saturation du plafond de 62 milliards d’euros dès 2016 et a conduit à reprendre un montant total de 23,6 milliards d’euros en 2016, correspondant au transfert de la totalité des déficits de la branche Famille et de la branche Maladie au titre de 2013 et 2014 et de ceux de la branche Vieillesse et du FSV au titre de 2015, ainsi que d’une partie du déficit de la branche Maladie au titre de 2015.

Le plafond de reprise ayant été saturé après les transferts intervenus en 2016, fin 2019, l’ACOSS portait en dette à court terme les déficits des derniers exercices. Son endettement financier brut atteignait 26,9 milliards d’euros au 31 décembre 2019.

Dans le contexte d’accroissement de la dette des régimes de base de sécurité sociale et du besoin de financement de l’ACOSS, l’article 1^er de la loi n° 2020-992 du 7 août 2020 relative à la dette sociale et à l’autonomie a prévu un transfert à la CADES d’un montant global de 136 milliards d’euros, organisé en plusieurs étapes.

Dans un premier temps, des versements effectués avant le 30 juin 2021 ont financé, dans la limite de 31 milliards d’euros, les déficits cumulés non repris constatés au 31 décembre 2019 de la branche Maladie du régime général, du FSV, de la branche Vieillesse du régime des non-salariés agricoles et de la Caisse nationale de retraite des agents des collectivités locales (CNRACL). Le décret n° 2020-1074 du 19 août 2020 et le décret n° 2021-40 du 19 janvier 2021 ont ainsi organisé des transferts de la CADES à hauteur de 20 milliards d’euros en 2020 et de 11 milliards d’euros en 2021.

Dans un second temps, des versements à partir de 2021 ont vocation à financer, dans la limite de 92 milliards d’euros, les déficits cumulés des exercices 2020 à 2023 des branches Maladie, Vieillesse et Famille du régime général, du FSV et de la branche Vieillesse du régime des non-salariés agricoles. Conformément au décret du 19 janvier 2021 précité et au décret n° 2022-23 du 11 janvier 2022, un montant total de 23,8 milliards d’euros a d’ores et déjà été transféré au bénéfice de la branche Maladie et du FSV qui présentaient une situation nette négative fin 2020.

Concernant la situation des branches et régimes en 2021, dans le contexte de pandémie sanitaire, le déficit du régime général atteint 22,8 milliards d’euros et celui du FSV, 1,5 milliard d’euros. Les déficits des branches Maladie et Vieillesse du régime général se sont élevés respectivement à 26,1 et 1,1 milliards d’euros. Par contre, déficitaires en 2020, les branches Famille et Accidents du travail et maladies professionnelles sont redevenues bénéficiaires en 2021, avec des excédents respectivement de 2,9 et 1,2 milliards d’euros. Par ailleurs, le périmètre du régime général s’est élargi en 2021 à la nouvelle branche autonomie dont l’exercice s’est soldé par un excédent de 0,3 milliard d’euros.

Concernant les régimes de base autres que le régime général, seule la CNRACL affiche un déficit en 2021, son résultat ressortant à -1,2 milliard d’euros. La CADES a repris les déficits des exercices 2018 et 2019 de la caisse lors du transfert organisé en janvier 2021.

La branche Vieillesse du régime des exploitants agricoles a de nouveau présenté un bénéfice en 2021, à hauteur de 0,5 milliard d’euros. Le transfert de la CADES en 2020 d’un montant de 3,6 milliards d’euros avait permis de couvrir l’ensemble de ses déficits cumulés depuis 2011 (les déficits des années 2009 et 2010 avaient été repris par la CADES en 2011).

L’excédent de la branche Vieillesse du régime de retraite et de prévoyance des clercs et employés de notaires (0,3 milliard d’euros en 2021) progresse de 0,2 milliard d’euros par rapport à 2020, tandis que celui du régime de retraite des professions libérales reste stable (0,1 milliard d’euros en 2021). Légèrement déficitaire en 2020, le régime de base de la caisse nationale des barreaux français dégage un excédent de 0,1 milliard d’euro en 2021. Ces excédents sont affectés aux réserves des régimes concernés.

Les autres régimes présentent par construction des résultats annuels équilibrés ou très proches de l’équilibre. Il en est ainsi des branches et régimes intégrés financièrement au régime général (ensemble des branches Maladie des différents régimes de base depuis la mise en œuvre, en 2016, de la protection universelle maladie, branches Vieillesse de base du régime des salariés agricoles depuis 1963 et du régime social des indépendants jusqu’en 2017). Il en est de même des régimes de retraite équilibrés par des subventions de l’État (SNCF, RATP, régimes des mines et des marins) et des régimes d’employeurs équilibrés par ces derniers (fonction publique de l’État, industries électriques et gazières). Concernant le régime des mines, les déficits passés cumulés de la branche Maladie avaient été transférés à la CNAM à hauteur de 0,7 milliard d’euros dans le cadre de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2016.

La parole est à Mme la rapporteure générale.