M. le président. L’amendement n° 87, présenté par Mmes Poncet Monge et M. Vogel, MM. Benarroche, Breuiller, Dantec, Dossus, Fernique, Gontard et Labbé, Mme de Marco et MM. Parigi et Salmon, est ainsi libellé :
Alinéas 11 à 13
Supprimer ces alinéas.
La parole est à Mme Raymonde Poncet Monge.
Mme Raymonde Poncet Monge. L’article 1er de projet de loi, tel qu’il a été modifié par la commission des affaires sociales du Sénat, présentait une avancée pour le paritarisme au milieu d’un vaste projet antisocial en ce qu’il supprimait la lettre de cadrage instaurée en 2018.
Cette dernière avait pour effet de contraindre le dialogue social avec les partenaires sociaux et de décider du périmètre des thématiques à aborder lors des négociations. Dès lors, les partenaires sociaux pouvaient non plus décider des règles de l’assurance chômage, mais simplement moduler à la marge quelques paramètres. Cela permettait au Gouvernement de faire échouer les négociations afin de légiférer par décret, sans contrôle des partenaires sociaux, comme ce fut le cas en 2019.
Toutefois, cet article devient flou par la suite, puisqu’il instaure, en lieu et place de la lettre de cadrage, un « document d’orientation » aux objectifs mal définis. Au demeurant, même s’il peut s’avérer utile à l’information du Parlement, ce document arrive bien tard, puisque le support de concertation indiquant avec précision les projets de réforme du Gouvernement a déjà été envoyé aux partenaires sociaux. La concertation, et non la négociation, est d’ores et déjà lancée et les orientations du Gouvernement déjà connues.
Ainsi, si nous partageons la volonté de supprimer la lettre de cadrage et défendons la mise en place immédiate de réelles négociations, et non de concertations, avec les partenaires sociaux, il semble que le document d’orientation instauré par le III de l’article 1er arrive un peu tard et qu’il soit trop similaire à la lettre de cadrage, raison pour laquelle nous proposons de le supprimer également.
M. le président. L’amendement n° 48, présenté par Mmes Apourceau-Poly, Cohen et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 12, après la première phrase
Insérer une phrase ainsi rédigée :
Le document d’orientation ne peut avoir pour effet d’entraîner une différence de traitement des travailleuses et des travailleurs remplissant les critères prévus à l’article L. 5422-1 du même code sur la base de leur lieu de résidence ou de travail.
La parole est à Mme Marie-Noëlle Lienemann.
Mme Marie-Noëlle Lienemann. Cet amendement vise à reprendre certaines des thèses développées par plusieurs de nos collègues.
Nous refusons la modulation des règles d’indemnisation selon les territoires et régions, reflet d’une remise en cause fondamentale de l’égalité républicaine. La cotisation doit être globale à l’échelle de l’État-nation.
En outre, où s’arrêtera-t-on ? Au sein des régions, les situations ne sont pas homogènes, le taux de chômage est différent en Seine-Saint-Denis et au centre de Paris, donc on va en arriver à des sous-modulations décidées on ne sait comment ni sur quel fondement !
En cette période, durant laquelle nous avons besoin que la République soit solide et que nos concitoyens se sentent traités à égalité, cette régionalisation de l’indemnité chômage est totalement inacceptable, injuste et inefficace. Nous ferions mieux de réinventer des politiques d’aménagement du territoire pour créer de l’emploi de manière plus équilibrée.
M. le président. L’amendement n° 8 rectifié, présenté par M. Capus, Mme Mélot, MM. Chasseing, Grand, Guerriau et Lagourgue, Mme Paoli-Gagin et MM. Verzelen et Wattebled, est ainsi libellé :
Alinéa 13
Compléter cet alinéa par les mots :
et garantir l’équilibre financier du régime
La parole est à M. Jean-Louis Lagourgue.
M. Jean-Louis Lagourgue. En commission, les rapporteurs ont proposé une rédaction de l’article 1er qui accélère le retour à une gestion paritaire du régime.
Cette option a le mérite de mettre les partenaires sociaux en situation de responsabilité, puisqu’ils redeviendront décisionnaires sur le pilotage du régime. Concrètement, ce retour au paritarisme de gestion se matérialise par le retour à un document d’orientation, par opposition au document de cadrage.
Cependant, une telle option ne suffit pas à résoudre les problèmes qui se posaient aux partenaires sociaux avant que le Gouvernement ne décide, lors du précédent quinquennat, de reprendre la main sur le pilotage du régime, notamment en ce qui concerne leur capacité à prendre des décisions responsables pour garantir l’équilibre financier du régime.
Or l’avenir du paritarisme de gestion dépend justement de la capacité des partenaires sociaux à assurer l’équilibre financier des organismes dont ils ont la gestion.
Cet amendement vise ainsi à préciser que le document d’orientation, prévu par la nouvelle rédaction de l’article 1er, indique que les éléments de diagnostic, les objectifs et les principales options possibles transmis par le Gouvernement doivent également viser à garantir l’équilibre financier du régime.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Frédérique Puissat, rapporteur. Par souci d’efficacité, et si mes collègues en sont d’accord, je vais rassembler les amendements par sujets. Chacun, je pense, s’y retrouvera.
Avec des rédactions différentes, les auteurs des amendements nos 85, 18 rectifié, 76 rectifié et 67 proposent qu’un accord continue d’être applicable, même après son expiration, jusqu’à la conclusion d’un nouvel accord. Par ailleurs, l’amendement n° 85 tend également à supprimer le décret de carence.
L’adoption de ces quatre amendements rendrait la procédure inopérante en permettant le maintien d’une convention d’assurance chômage sans limitation de durée tant qu’un nouvel accord n’est pas conclu. Cette situation aboutirait à un blocage de la gouvernance et empêcherait le Gouvernement de fixer des règles par décret de carence en cas d’échec des négociations, ce qui présente un risque pour l’indemnisation des demandeurs d’emploi.
Pour ces raisons, la commission a émis un avis défavorable sur les amendements nos 85, 18 rectifié, 76 rectifié et 67.
L’amendement n° 84 vise à supprimer le premier alinéa de l’article. Or l’intervention d’un décret est nécessaire pour sécuriser, dès le mois de novembre, le versement des allocations chômage. Avis défavorable.
Les amendements nos 77 rectifié et 19 rectifié visent à ce que le décret ne puisse prolonger que des règles déjà en vigueur, c’est-à-dire celles qui sont issues du décret de carence de juin 2019. Toutefois, il ne faut pas exclure que certaines évolutions des règles d’indemnisation soient nécessaires dès l’intervention de ce décret, par exemple l’introduction des règles contracycliques que nous avons déjà évoquées. Pour ces raisons, la commission est également défavorable à ces deux amendements.
Les auteurs de l’amendement n° 20 rectifié proposent que le décret prévu à l’article 1er soit pris après la transmission au Parlement et aux partenaires sociaux du rapport élaboré par le Gouvernement sur la situation financière de l’assurance chômage. Or le code du travail prévoit déjà que ce rapport soit transmis chaque année au Parlement et aux partenaires sociaux. La commission demande donc le retrait de cet amendement ; à défaut, elle y sera défavorable.
Les amendements identiques nos 21 rectifié et 90 ainsi que les amendements nos 86, 47 et 108 tendent à prévoir que les règles fixées par décret sont précédées d’une négociation et non d’une concertation. Je le rappelle, une négociation doit conduire à un accord ; cette procédure n’est donc pas adaptée pour recueillir les avis des partenaires sociaux avant la rédaction d’un décret. C’est pour cette raison que l’article 1er prévoit bien une concertation préalable à la publication du décret. Avis défavorable.
Je poursuis avec l’amendement n° 22 rectifié. Il n’est pas nécessaire de prévoir la transmission d’un rapport aux partenaires sociaux et au Parlement avant la publication du décret relatif aux règles d’indemnisation. Les effets de la dernière réforme, pleinement entrée en vigueur en 2021 seulement, ne sont que partiellement connus. Le cadre des négociations fixé par la commission pour l’année 2023 sera plus approprié pour recueillir, via le document d’orientation du Gouvernement, un diagnostic sur la réforme. La commission a donc émis un avis défavorable sur cet amendement.
L’amendement n° 93 tend à exclure la possibilité de fixer dans le décret prévu à l’article 1er des mesures instaurant une différence de traitement entre les allocataires selon leur lieu de travail ou de résidence. Selon nous, le principe de contracyclicité de l’indemnisation du chômage est souhaitable et ses modalités pourraient être définies dès ce décret. Avis défavorable.
En ce qui concerne l’amendement n° 50, la commission a déjà avancé du 31 décembre au 31 août 2023 la date limite pour l’application des règles qui seront fixées par décret. Avancer cette date au 1er février ne laisserait pas assez de temps aux partenaires sociaux pour engager une concertation sur la nouvelle gouvernance du régime puis pour négocier un accord. La commission a émis un avis défavorable sur cet amendement.
L’amendement n° 7 rectifié, au contraire, tend à rétablir la date de fin d’application du décret du 31 décembre, alors que la commission a avancé cette échéance au 31 août 2023. Je l’ai indiqué, nous ne souhaitons pas que le Gouvernement s’écarte pendant une durée excessive de la gestion paritaire du régime. L’horizon du 31 août 2023 nous semble suffisant pour pouvoir engager une concertation sur la nouvelle gouvernance avant de négocier et de conclure un accord. Avis défavorable également.
L’amendement n° 23 rectifié vise à exclure la possibilité de fixer dans le décret les règles relatives au bonus-malus qui auraient pour effet de réduire les recettes de l’Unédic. Actuellement, le dispositif est financièrement neutre. La commission a limité la durée d’application des mesures prises par décret et a souhaité recentrer le bonus-malus sur les contrats courts. Ainsi, la précision proposée ne nous semble pas nécessaire, d’où l’avis défavorable de la commission sur cet amendement.
L’amendement n° 49 tend à supprimer le cadre transitoire, introduit par la commission, de concertation et de négociation avec les partenaires sociaux et à introduire un principe de solidarité face à la privation d’emploi, disposition purement déclaratoire. Ce dispositif, très général, me semble-t-il, n’apporte ni ne retire aucune garantie aux demandeurs d’emploi. La commission a donc également émis un avis défavorable sur cet amendement.
L’amendement n° 87, qui, lui aussi, tend à supprimer le cadre transitoire de concertation et de négociation avec les partenaires sociaux introduit par la commission, a également recueilli un avis défavorable de cette dernière.
En ce qui concerne l’amendent n° 48, il ne nous semble pas utile de préciser que le document d’orientation élaboré par le Gouvernement en vue de la négociation ne pourra traiter différemment les demandeurs d’emploi selon leur lieu de résidence ou de travail. Nous considérons que le document d’orientation doit poser un diagnostic et identifier des pistes possibles d’amélioration ; il ne doit pas contraindre la négociation. Avis défavorable.
Enfin, l’amendement n° 8 rectifié complète utilement le contenu du document d’orientation qui sera transmis aux partenaires sociaux, afin que celui-ci présente les options possibles pour garantir l’équilibre financier du régime sans revenir à la contrainte du budget de cadrage. Cette proposition nous semble de nature à éclairer la négociation des partenaires sociaux en vue de la conclusion d’un accord. La commission a donc émis un avis favorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Olivier Dussopt, ministre. Le Gouvernement a émis, sur cette série d’amendements, le même avis que la commission, à une exception près.
En effet, il émet un avis défavorable sur la totalité des amendements, pour des raisons parfois convergentes avec celles qui ont été exprimées par Mme la rapporteure, parfois différentes. En effet, certains amendements vont plus loin que ceux que la commission a adoptés. Or, dans la mesure où le Gouvernement ne partage pas l’option de la commission sur l’organisation de la discussion, nous ne pouvons émettre un avis favorable sur les amendements y relatifs. D’où l’avis défavorable du Gouvernement sur l’amendement n° 8 rectifié, contrairement à l’avis de la commission.
Au-delà de l’avis défavorable du Gouvernement sur la totalité des amendements en discussion commune, je souhaite revenir sur deux points.
Le premier point porte sur le choix entre concertation et négociation pour la mise en place de la contracyclicité. L’avis rendu par le Conseil d’État le 5 septembre dernier précise que, dans la mesure où le Gouvernement propose de suspendre, en vertu de l’article L. 1 du code du travail, la compétence des partenaires sociaux pour une durée de quatorze mois, il peut définir par décret les règles d’indemnisation de l’assurance chômage.
Dans le même avis, le Conseil d’État conseille au Gouvernement d’organiser, en application du huitième alinéa du préambule de la Constitution de 1946, une concertation relative à la modulation de l’indemnisation et à la préparation du décret. Il précise, de manière très explicite, que le Gouvernement est exonéré de l’obligation de négociation, mais qu’il doit consacrer la consultation nécessaire des partenaires sociaux conformément au préambule de la Constitution de 1946.
C’est la raison pour laquelle nous avons fait le choix de cette concertation qui devrait aboutir – nous le souhaitons, en tout cas – avant la fin de l’année 2022. Cela permettrait de mettre en application les règles de contracyclicité, que nous appelons de nos vœux, dès le début de l’année 2023.
Le deuxième point est relatif à l’évaluation de la réforme de l’assurance chômage. Cette réforme a été définie par le décret du 26 juillet 2019 et est entrée en vigueur le 2 novembre de la même année, mais son application a été décalée de fait au second semestre 2021, en raison de l’épidémie de covid-19 et des périodes de confinement. C’est pourquoi la période de mise en œuvre a été si courte ; cela explique également pourquoi nous n’avons pas procédé à une évaluation rigoureuse de cette réforme et pourquoi nous en proposons la prorogation de quatorze mois. En effet, nous considérons que les premiers éléments dont nous disposons, sur la diminution de la part des contrats courts ou sur le rétablissement des comptes de l’Unédic, nous engagent à poursuivre la réforme et à aller au bout du délai prévu.
La Dares a d’ores et déjà mis en place – je le précise par avance – des procédures pour les évaluations qui auront lieu au cours de l’année 2023, lorsque la réforme aura assez d’ancienneté pour pouvoir être évaluée.
Je conclus en faisant trois remarques.
Premièrement, je veux réagir à l’allusion de Mme Lienemann concernant l’héritage de la Libération. C’est vrai pour le préambule de la Constitution de 1946 et pour l’obligation de consultation des salariés, mais c’est un peu moins juste pour l’assurance chômage en tant que telle – ce n’est d’ailleurs pas ce que vous avez dit, je veux juste apporter une précision –, puisque le régime que nous connaissons a été défini, plus tard, en 1958.
Mme Marie-Noëlle Lienemann. L’esprit est le même !
M. Olivier Dussopt, ministre. Deuxièmement, Mme Lubin ou M. Chantrel a affirmé que c’était la première fois que les règles de l’assurance chômage étaient définies par décret et non pas en application d’un accord national interprofessionnel. Eh bien, ce n’est pas vrai, puisqu’il existe un précédent : en novembre 2000, un décret a été pris pour instituer des dispositions différentes de celles qui étaient issues d’un accord majoritaire.
Troisièmement, enfin, Mme Poncet Monge a soulevé la question du travail saisonnier. Sachez, madame la sénatrice, que, dans le secteur HCR, qui est le plus grand pourvoyeur d’emplois saisonniers, le taux d’emploi a augmenté de 5 % entre l’été 2019, c’est-à-dire avant la crise du covid-19, et l’été 2022. Il n’y a donc pas de grandes démissions des travailleurs saisonniers et nous sommes loin de la fuite ou de la désertion des saisonniers dont on entend parler ici ou là.
M. le président. La parole est à M. Daniel Chasseing, pour explication de vote sur l’amendement n° 77 rectifié.
M. Daniel Chasseing. L’amendement n° 77 rectifié tend à préciser que le Gouvernement doit engager une concertation avec les partenaires sociaux sur la gouvernance de l’assurance chômage et que ceux-ci doivent conclure un accord sur l’indemnisation, sur le fondement d’un document d’orientation.
Je voterai cet amendement ; je ne vois pas en quoi il s’oppose à la position de la commission.
M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos 21 rectifié et 90.
(Les amendements ne sont pas adoptés.)
M. le président. L’amendement n° 51, présenté par Mmes Apourceau-Poly, Cohen et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 4
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
… Au premier alinéa de l’article L. 5422-20, les mots : « des articles de la présente section, » sont supprimés ;
La parole est à Mme Cathy Apourceau-Poly.
Mme Cathy Apourceau-Poly. Le présent amendement a pour objet de revenir sur la réforme de l’assurance chômage de 2019, qui, en modifiant les règles d’indemnisation, a entraîné une baisse de 17 % en moyenne de l’allocation chômage pour 1,15 million d’allocataires, et de 40 % pour près de 400 000 d’entre eux.
La réforme de 2019 a également modifié la formule de calcul du salaire journalier de référence, notamment la prise en compte des périodes non travaillées. Les allocations chômage versées aux demandeurs d’emploi ne sont donc plus liées aux salaires. Il convient par conséquent de revenir sur la loi de 2018, qui a aggravé à la précarité de milliers de chômeurs.
Selon les services du ministère du travail, entre 25 % et 42 % des privés d’emploi ne demandent pas l’allocation à laquelle ils ont droit. Le durcissement des règles d’indemnisation accentue le taux de non-recours. La lisibilité du système d’assurance chômage pour les allocataires est remise en cause par ces réformes successives, qui en complexifient les règles. Jusqu’à présent, un jour travaillé ouvrait droit à un jour d’indemnisation.
L’ensemble de ces principes est remis en cause par les projets du Gouvernement, auxquels nous nous opposons fermement. Par conséquent, nous demandons l’abrogation de la réforme de 2019.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Frédérique Puissat, rapporteur. Au travers de cet amendement, notre collègue souhaite remettre en cause la réforme de l’assurance chômage, alors que nous avons fait le choix de proroger le décret de carence.
Au-delà de cette divergence, je pense qu’il y a un problème d’imputation d’article dans votre amendement, ma chère collègue ; il doit y avoir une erreur entre l’objectif et le dispositif de l’amendement.
La commission a donc émis, pour ces deux raisons, un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Je suis saisi de deux amendements identiques.
L’amendement n° 52 rectifié est présenté par Mmes Apourceau-Poly, Cohen et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste.
L’amendement n° 88 est présenté par Mmes Poncet Monge et M. Vogel, MM. Benarroche, Breuiller, Dantec, Dossus, Fernique, Gontard et Labbé, Mme de Marco et MM. Parigi et Salmon.
Ces deux amendements sont ainsi libellés :
Alinéa 7
Rédiger ainsi cet alinéa :
5° L’article L. 5422-25 du code du travail est abrogé ;
La parole est à Mme Marie-Noëlle Lienemann, pour présenter l’amendement n° 52 rectifié.
Mme Marie-Noëlle Lienemann. Cet amendement vise à supprimer la disposition de la loi du 5 septembre 2018 pour la liberté de choisir son avenir professionnel qui impose de prendre des mesures d’économie sur l’assurance chômage en cas d’écart significatif entre la trajectoire financière du régime d’assurance chômage et la trajectoire financière prévue par l’accord obtenu. Il s’agit là d’un cas typique de déresponsabilisation des partenaires sociaux, dans lequel la puissance publique se comporte comme un éternel gendarme…
Du reste, cette règle aurait plutôt pour effet de ne pas inciter à la responsabilité. En effet, quand on sait que, sur un sujet difficile, exigeant un compromis équilibré, on peut se dispenser d’assumer ce dernier en laissant l’arbitrage final à l’État, alors on sape le fondement même de la démocratie sociale, dont la vocation est de parvenir à l’équilibre des positions, à des compromis équilibrés et globaux.
Ainsi, non seulement cette mesure constitue un recul du paritarisme, procédant d’une vision de l’État comme surveillant général des finances publiques, mais, en outre, je ne crois même pas qu’elle concoure à la responsabilisation collective.
M. le président. La parole est à Mme Raymonde Poncet Monge, pour présenter l’amendement n° 88.
Mme Raymonde Poncet Monge. Je ne reviens pas sur la disposition inscrite dans la loi du 5 septembre 2018 selon laquelle le Premier ministre peut demander aux organisations d’employeurs et de salariés de prendre les mesures nécessaires pour corriger l’écart constaté en modifiant l’accord afin d’obtenir des mesures d’économie.
Toutefois, n’oublions pas d’où vient le déficit de l’Unédic ! Ce déficit a été largement causé par le désengagement progressif de l’État et par la participation la plus importante de cet organisme au financement de Pôle emploi. Aujourd’hui, cette part correspond tout de même à 11 % de ses recettes et dépasse ainsi celle de l’État, ce qui a provoqué un déficit artificiel, amplifié par la suppression des cotisations chômage des salariés via l’instauration de la CSG.
La santé financière de l’Unédic, sensible aux dynamiques de l’emploi, ne saurait constituer le critère pertinent à court terme pour la négociation des accords, sans que soient analysées les causes de cet écart. L’objet de cet organisme doit rester la protection des droits des demandeurs d’emploi, dans le cadre d’une sécurité sociale professionnelle tout au long de la vie.
Par conséquent, nous proposons de supprimer ces dispositions de rationnement budgétaire, qui servent de prétexte pour imposer de nouveaux décrets contre l’avis des partenaires sociaux.
M. le président. Quel est l’avis de la commission ?
Mme Frédérique Puissat, rapporteur. Ces deux amendements identiques visent à supprimer le mécanisme de suivi financier de l’assurance chômage.
Je partage certains des propos de Mme Poncet Monge : il y aurait un ménage à faire dans le budget de l’Unédic, pour distinguer ce qui relève du paritarisme de ce qui relève des décisions des gouvernements successifs.
Néanmoins, au-delà de ce point, le fait qu’il existe une gestion paritaire ne doit pas empêcher l’État de garder l’ultime droit de regard sur la gestion de l’assurance chômage. Ce mécanisme financier permet tout de même de garantir ce que l’on appelle la règle d’or, suivant laquelle, si l’on s’écarte de la trajectoire financière, l’État doit intervenir.
Dans la mesure où elle souhaite conserver ce mécanisme financier, la commission a émis un avis défavorable sur ces amendements.
M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques nos 52 rectifié et 88.
(Les amendements ne sont pas adoptés.)
M. le président. Je mets aux voix l’article 1er, modifié.
(L’article 1er est adopté.)
Après l’article 1er
M. le président. L’amendement n° 13 rectifié, présenté par Mme Lubin, M. Kanner, Mmes Conconne et Féret, M. Fichet, Mme Jasmin, M. Jomier, Mmes Le Houerou, Meunier, Poumirol et Rossignol, M. Chantrel et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :
Après l’article 1er
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
Après l’article L. 5332-1 du code du travail, il est inséré un article L. 5332-1-… ainsi rédigé :
« Art. L. 5332-1-… – Tout employeur de droit privé a obligation de transmettre ses offres d’emploi à l’institution publique mentionnée à l’article L. 5312-1. »
La parole est à Mme Monique Lubin.