M. le président. Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt et une heures trente.
La séance est suspendue.
(La séance, suspendue à vingt heures, est reprise à vingt et une heures trente, sous la présidence de Mme Laurence Rossignol.)
PRÉSIDENCE DE Mme Laurence Rossignol
vice-présidente
Mme la présidente. La séance est reprise.
Article 6
I. – L’article 35 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée est ainsi modifié :
1° Le premier alinéa est ainsi modifié :
a) À la première phrase, après le mot : « rectificatives », sont insérés les mots : « et les lois de finances de fin de gestion » ;
b et c) (Supprimés)
d) La seconde phrase est supprimée ;
2° Après le même premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Le cas échéant, les lois de finances rectificatives et les lois de finances de fin de gestion ratifient les modifications apportées par décret d’avance aux crédits ouverts par la dernière loi de finances. » ;
3° Au deuxième alinéa, après le mot : « rectificatives », sont insérés les mots : « et les lois de finances de fin de gestion » ;
4° Après le même deuxième alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Les lois de finances de fin de gestion ne peuvent comporter les dispositions prévues au 2° du I et au 7° du II de l’article 34, à l’exception de celles prévues au b du même 7° lorsque les dispositions affectent directement les dépenses budgétaires de l’année. Elles peuvent toutefois comporter des dispositions tendant à modifier, pour l’année en cours, l’affectation d’impositions de toutes natures. » ;
5° À la première phrase du dernier alinéa, après le mot : « rectificatives », sont insérés les mots : « et les lois de finances de fin de gestion ».
I bis. – Au II de l’article 14, à la seconde phrase de l’avant-dernier alinéa de l’article 28, à l’article 42 et au premier alinéa de l’article 44 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée, après le mot : « rectificative », sont insérés les mots : « ou de fin de gestion ».
I ter. – L’intitulé du chapitre I du titre IV et le premier alinéa de l’article 53 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée sont complétés par les mots : « ou de fin de gestion ».
II. – Les I à I ter entrent en vigueur le 1er janvier 2023.
Mme la présidente. L’amendement n° 15 rectifié, présenté par M. Delahaye, Mme Férat et MM. Canévet et Cigolotti, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Vincent Delahaye.
M. Vincent Delahaye. Il s’agit d’un amendement de suppression de l’article.
Sous couvert de simplification et de nouveauté, le présent texte apporte parfois des modifications dont on peine à comprendre la justification et le réel intérêt. C’est le cas de cet article 6, qui prévoit de substituer aux lois de finances rectificatives de fin d’année de nouvelles lois de finances de fin de gestion.
Il est vrai que, certaines années, d’aucuns avaient pu se plaindre que les lois de finances rectificatives comportaient des modifications fiscales significatives. Il me semble néanmoins que c’est une liberté qui devrait subsister, même si l’on y a peu recours depuis quelques années.
Il est dommage de prévoir une loi de finances supplémentaire qualifiée de « fin de gestion ». Les lois de finances et les lois de finances rectificatives peuvent suffire. Je ne vois pas ce qu’une loi de finances de fin de gestion apporterait de plus.
C’est la raison pour laquelle je propose de supprimer cet article.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Claude Raynal, rapporteur. L’article 6 institutionnalise les lois de finances de fin de gestion, forme de loi de finances rectificative limitée pour l’essentiel aux ajustements de crédits pouvant être nécessaires en fin d’exercice. Les mesures fiscales en seraient exclues.
Il s’agit d’une demande ancienne de la commission des finances – nous nous sommes très régulièrement plaint de la présence de mesures fiscales dans les derniers textes –, qui correspond à une bonne pratique suivie depuis trois ans. Cela n’empêche nullement le Gouvernement, en cas de nécessité, de proposer des mesures fiscales dans un texte ordinaire, comme il l’a fait en décembre 2018, voire de présenter une loi de finances rectificative. C’est donc surtout un signal utile.
C’est pourquoi je demande le retrait de cet amendement.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Olivier Dussopt, ministre délégué. Ainsi que M. le rapporteur vient de le souligner, notre pratique, que nous considérons comme une doctrine, fait de la loi de fin de gestion une loi d’ajustement. Cela n’empêchera jamais un gouvernement de déposer une véritable loi de finances rectificative, comprenant éventuellement des mesures fiscales.
Quoi qu’il en soit, pour nous, la loi de fin de gestion est vraiment un exercice d’ajustement. Nous sommes donc très favorables à la rédaction du texte en l’état, et par conséquent défavorables à l’amendement du sénateur Delahaye.
Mme la présidente. Monsieur Delahaye, l’amendement n° 15 rectifié est-il maintenu ?
M. Vincent Delahaye. Oui, madame la présidente, je le maintiens, car je reste dans une logique de simplification et non de complexification.
Il s’agit ici typiquement d’un article qui tend à complexifier l’examen des lois de finances. Il est dommage d’aller dans cette direction. À quoi bon se plaindre ensuite du manque de simplicité des dispositifs si l’on propose toujours davantage de complexification ?
Mme la présidente. L’amendement n° 76, présenté par MM. Husson et Raynal, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Alinéa 10, première phrase
Remplacer les mots :
au 2°
par les mots :
aux 2° et 3° bis
La parole est à M. le rapporteur.
M. Claude Raynal, rapporteur. Il s’agit d’un amendement de coordination.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. Je mets aux voix l’article 6, modifié.
(L’article 6 est adopté.)
Article 7
I. – L’article 39 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée est ainsi modifié :
1° À la première phrase du premier alinéa, les mots : « et distribué » sont supprimés ;
2° Le second alinéa est supprimé.
I bis. – À l’article 46 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée, les mots : « et distribué » sont supprimés.
II. – Le I entre en vigueur lors du dépôt du projet de loi de finances pour l’année 2023.
III. – Le I bis entre en vigueur lors du dépôt du projet de loi relative aux résultats de la gestion et portant approbation des comptes de l’année 2022.
Mme la présidente. L’amendement n° 65, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Alinéa 3
Rédiger ainsi cet alinéa :
2° Après le mot : « assemblées », la fin du second alinéa est ainsi rédigée : « avant le début de l’examen du projet de loi de finances de l’année en séance publique par l’Assemblée nationale. »
La parole est à M. le ministre délégué.
M. Olivier Dussopt, ministre délégué. Il s’agit de fixer le délai de transmission des annexes générales du projet de loi de finances au début de l’examen du PLF en séance par l’Assemblée nationale, soit vers la mi-octobre, de façon à permettre une avancée du calendrier de transmission, tout en préservant la qualité et l’exhaustivité de leur contenu.
En l’état du droit, la transmission est prévue cinq jours francs avant l’examen des crédits concernés. Le texte de la proposition de loi organique vise à avancer cette date au premier mardi d’octobre.
Néanmoins, c’est une date trop prématurée pour que les annexes soient complètes, raison pour laquelle nous proposons une date autour de la mi-octobre.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Claude Raynal, rapporteur. Sagesse.
Mme la présidente. La parole est à M. Pascal Savoldelli, pour explication de vote.
M. Pascal Savoldelli. Vous nous proposez ici de faire bouger une temporalité, monsieur le ministre, alors que vous avez refusé tout à l’heure d’accorder dix jours de plus à nos collègues de l’Assemblée nationale pour examiner la loi de finances, comme nous vous le demandions, en nous disant qu’il ne fallait pas toucher au règlement, etc.
Ici, vous souhaitez modifier le délai des cinq jours francs. Pourquoi accepterions-nous de la part du Gouvernement de telles propositions de modification en séance publique, alors que vous refusez les nôtres ? Ne s’agit-il pas également d’une ingérence dans le règlement de l’Assemblée nationale ? Il y a là, me semble-t-il, un tout petit problème de cohérence.
M. Éric Bocquet. Absolument !
Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.
M. Claude Raynal, rapporteur. Ce n’est pas exactement la même chose, mon cher collègue.
Le sens du texte voté par l’Assemblée nationale est d’enjoindre au Gouvernement de transmettre des documents dans un délai donné. C’est déjà limite, à tous points de vue… Le Gouvernement invoque ici une nécessité de temps pour pouvoir produire les éléments demandés. Nous proposons donc d’en tenir compte.
M. Pascal Savoldelli. C’est donc un avis favorable de votre part, monsieur le rapporteur ?
M. Claude Raynal, rapporteur. Oui.
M. Pascal Savoldelli. Très bien, alors nous voterons contre ! (Sourires.)
Mme la présidente. Je mets aux voix l’article 7, modifié.
(L’article 7 est adopté.)
Article 7 bis A (nouveau)
Au cinquième alinéa de l’article 40 et à la fin des deuxième à quatrième alinéas de l’article 45 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée, les mots : « d’urgence » sont remplacés par le mot : « accélérée ». – (Adopté.)
Article 7 bis
L’article 44 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée est ainsi modifié :
1° Après le mot : « prend », la fin du premier alinéa est ainsi rédigée : « un décret portant désignation des ministres bénéficiaires des crédits ouverts sur chaque programme, dotation ou compte spécial. » ;
2° Les 1° et 2° sont abrogés ;
3° Le dernier alinéa est supprimé.
Mme la présidente. L’amendement n° 77, présenté par MM. Husson et Raynal, au nom de la commission, est ainsi libellé :
Alinéas 3 et 4
Remplacer ces alinéas par un alinéa ainsi rédigé :
2° Les quatre derniers alinéas sont supprimés.
La parole est à M. le rapporteur.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. Je mets aux voix l’article 7 bis, modifié.
(L’article 7 bis est adopté.)
Article 8
L’article 46 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée est ainsi modifié :
1° Le mot : « juin » est remplacé par le mot : « mai » ;
2° (Supprimé) – (Adopté.)
Article additionnel après l’article 8
Mme la présidente. L’amendement n° 9 rectifié, présenté par M. Leconte, Mmes Lepage et Conway-Mouret, MM. Féraud et Kanner, Mme Briquet, MM. Cozic et Éblé, Mme Espagnac, MM. Jeansannetas, P. Joly et Lurel, Mmes Artigalas et Bonnefoy, MM. Montaugé, Redon-Sarrazy et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :
Après l’article 8
Insérer un article additionnel ainsi rédigé :
L’article 6 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée est complété par un alinéa ainsi rédigé :
« Les recettes des établissements du réseau de coopération et d’action culturelle français à l’étranger, services des missions diplomatiques disposant d’une autonomie financière conformément à l’article 66 de la loi n° 73-1150 du 27 septembre 1973 de finances pour 1974, sont affectées directement à leurs dépenses en vue de concourir à l’autofinancement de leurs activités. À l’exception des dotations de l’État, les recettes et les dépenses consolidées de ces établissements sont retracées au sein d’états financiers joints au projet de loi de finances de l’année en application de l’article 51 de la présente loi organique. »
La parole est à M. Jean-Yves Leconte.
M. Jean-Yves Leconte. Le fonctionnement de nos instituts français à l’étranger et parfois aussi des instituts français de recherche, qui sont placés auprès de nos postes diplomatiques et consulaires, s’appuie sur un statut d’établissements à autonomie financière, ou EAF, créé par la loi de finances de 1974.
Or le statut des EAF n’est pas conforme au principe d’universalité budgétaire posé par l’article 6 de la LOLF.
Si ces établissements à autonomie financière devaient être supprimés, nous perdrions une énorme capacité de flexibilité pour le fonctionnement de nos instituts français à l’étranger, qui, aujourd’hui, grâce à cette dérogation de fait, peuvent répondre rapidement à de nouveaux besoins pour dispenser des cours de français ou utiliser du mécénat pour organiser des expositions culturelles.
Il est difficile d’imaginer que la réforme que nous votons aujourd’hui de la LOLF ne puisse traiter cette difficulté sans que l’avenir de nos établissements à autonomie financière à l’étranger soit remis en cause.
Nous vous proposons donc un dispositif permettant de prendre en compte les spécificités et les besoins de nos établissements à autonomie financière, en particulier de nos instituts français, en les inscrivant clairement dans la LOLF, tout en prévoyant un moyen et un dispositif d’information du Parlement sur l’ensemble de l’activité de recette des instituts français à l’étranger.
S’il apparaissait que ce dispositif doit encore être amélioré techniquement, nous pourrions nous en remettre à la seconde lecture ou à la commission mixte paritaire.
En l’état, il me semble important de trouver une solution à un problème connu depuis longtemps, identifié et qui mérite d’être traité par cette réforme de la LOLF.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Claude Raynal, rapporteur. Cet amendement vise à répondre à un problème régulièrement évoqué en commission des finances par les rapporteurs spéciaux de la mission « Action extérieure de l’État », qui nous rappellent toute la difficulté de ce sujet et la situation quelque peu bancale dans laquelle ces organismes se trouvent.
La proposition de M. Leconte a le mérite de fonctionner, puisqu’elle vient introduire dans la LOLF une dérogation en faveur de ces établissements qui correspond finalement à une codification de la pratique de l’État, mais en lui donnant un caractère permanent et durable.
J’émets donc un avis favorable, mais nous resterons à l’écoute, en commission mixte paritaire, aux éventuelles demandes de modification.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Olivier Dussopt, ministre délégué. C’est un sujet très ancien, tout comme les discussions entre les services du ministère des affaires étrangères et ceux du ministère du budget.
Il me semble que vous voulez, ainsi que les représentants et les défenseurs des EAF, éviter deux écueils.
Premièrement, l’octroi de la personnalité morale, qui serait une vraie lourdeur en termes de gouvernance et qui risquerait de faire perdre tous les privilèges attachés au statut de services d’ambassade.
Deuxièmement, la rebudgétisation, qui ferait peser un risque sur les mécénats étrangers.
Accepter l’amendement que vous proposez serait une entorse au principe d’universalité, comme vous l’avez souligné. Ce n’est pas une bonne solution d’un point de vue technique, car elle ne constitue pas un point d’aboutissement de la discussion entre les différents services.
Néanmoins, cela fait maintenant des années que tout le monde bute sur ce sujet, avec la volonté de protéger et de garantir le statut des élèves. C’est la raison pour laquelle, sans préjuger la suite des discussions, notamment dans le cadre de la navette et en commission mixte paritaire, j’émettrai ce soir un avis de sagesse, au bénéfice d’une discussion qui doit se prolonger.
Mme la présidente. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans la proposition de loi organique, après l’article 8.
TITRE III
DISPOSITIONS RELATIVES À L’INFORMATION ET AU CONTRÔLE SUR LES FINANCES PUBLIQUES
Article 9 A
Le titre V de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances est ainsi modifié :
1° L’intitulé est ainsi rédigé : « De l’information, du contrôle et de l’évaluation » ;
2° L’intitulé du chapitre II est complété par les mots : « et de l’évaluation ». – (Adopté.)
Article 9
I. – L’article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée est ainsi rédigé :
« Art. 48. – I. – En vue de l’examen et du vote du projet de loi de finances de l’année suivante par le Parlement, le Gouvernement présente, avant le 15 juillet, un rapport indiquant les plafonds de crédits envisagés pour l’année à venir pour chaque mission du budget général, l’état de la prévision de l’objectif, exprimé en volume, d’évolution de la dépense des administrations publiques et de la prévision, exprimée en milliards d’euros courants, de cette dépense en valeur, chacun décliné par sous-secteur d’administration publique, ainsi que les montants prévus des concours aux collectivités territoriales. Ce rapport indique également la liste des missions, des programmes et des indicateurs de performance associés à chacun de ces programmes, envisagés pour le projet de loi de finances de l’année suivante.
« II. – Le Gouvernement présente, avant le début de la session ordinaire, un rapport analysant la trajectoire, les conditions de financement et la soutenabilité de la dette de l’ensemble des administrations publiques et de leurs sous-secteurs. Ce rapport peut donner lieu à un débat à l’Assemblée nationale et au Sénat. »
II. – Le présent article entre en vigueur le 1er janvier 2022.
Mme la présidente. L’amendement n° 69, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :
Alinéa 2, seconde phrase
après le mot :
associés
insérer les mots :
à chacune de ces missions et
La parole est à M. le ministre délégué.
M. Olivier Dussopt, ministre délégué. Le présent amendement vise à compléter le dispositif de performance qui sera décrit dans le rapport mentionné à cet article.
Ce rapport se voit, par cet amendement, enrichi par la présentation à la mission des objectifs et indicateurs. Il s’agit selon nous d’une mise en cohérence avec d’autres dispositions de la proposition de loi.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-François Husson, rapporteur. Nous sommes favorables à l’enrichissement ! (Sourires.)
Mme la présidente. Je suis saisie de six amendements faisant l’objet d’une discussion commune.
L’amendement n° 24, présenté par Mme Taillé-Polian et les membres du groupe Écologiste – Solidarité et Territoires, est ainsi libellé :
Alinéa 3
Supprimer cet alinéa.
La parole est à Mme Sophie Taillé-Polian.
Mme Sophie Taillé-Polian. Le débat qui s’ouvre maintenant est important. M. le ministre a rappelé tout à l’heure qu’il ne fallait pas considérer cette proposition de loi organique comme une occasion de débattre au fond des politiques qui sont conduites : il s’agit simplement d’un cadre pour fixer le calendrier, la nature des documents, etc.
Quoi qu’il en soit, un cadre oriente les choses. Or la volonté d’inscrire une obligation annuelle pour le Parlement de débattre sur la dette constitue, de fait, une orientation politique.
Certes, la dette est un sujet important, dont nous débattons régulièrement à chaque projet de loi de finances. Nous en avons aussi discuté l’année dernière au cours d’un débat organisé sur l’initiative du groupe Les Républicains. La commission des finances a mené des auditions et a organisé des tables rondes. Le débat a été intense dans le monde économique et dans le domaine de la recherche. Il était donc évidemment important que nous ayons ces discussions.
Néanmoins, l’instituer de cette manière, c’est-à-dire annuellement, c’est une façon de fixer un cadre qui ferait de la dette la problématique principale. Il me semble que ce n’est pas une bonne chose pour aborder les questions du budget, de la dépense publique, des recettes et du service public, bref toutes les questions qui intéressent les Français dans leur quotidien.
C’est pourquoi nous vous proposons cet amendement de suppression, non pas parce que nous rechignons à débattre de la dette, mais parce que nous refusons d’instaurer uniquement ce débat comme celui sur lequel il faudrait forcément revenir chaque année.
Mme la présidente. L’amendement n° 56 rectifié bis, présenté par MM. Bascher, D. Laurent et H. Leroy, Mme Demas, MM. Pointereau et Bonhomme, Mme Lassarade, MM. Bazin, Tabarot, Longuet, Charon, J.P. Vogel, Cadec, Sol et Panunzi et Mmes Gruny, L. Darcos, Lavarde, Gosselin, Joseph et Garnier, est ainsi libellé :
Alinéa 3
Remplacer les mots :
avant le début de la session ordinaire
par les mots :
dans le délai prévu au premier alinéa de l’article 1er J de la présente loi organique
La parole est à M. Jérôme Bascher.
M. Jérôme Bascher. Il s’agit d’être cohérent dans le temps. Nous essayons au Sénat de l’être, à défaut que d’autres le soient – je fais référence à mon intervention de tout à l’heure, monsieur le ministre, car je n’en démords pas…
Nous avons débattu au printemps, ici, au Sénat, de la dette. Pourquoi au printemps ? Non pas parce qu’il s’agissait du printemps de l’évaluation, mais parce que les sujets de soutenabilité doivent aussi se regarder avec les lois de programmation.
La dette, comme l’a rappelé tout à l’heure à la tribune Christine Lavarde, c’est un stock et des flux. Les flux se règlent par les déficits futurs, voire un jour, je l’espère, comme Vincent Delahaye, par les excédents futurs, et se gèrent avec une loi de programmation des finances publiques.
Il paraît donc logique de parler de soutenabilité à ce moment-là, plutôt qu’au moment où l’on va examiner les crédits, ministère par ministère.
C’est pourquoi nous vous présentons cet amendement.
Mme la présidente. L’amendement n° 17 rectifié bis, présenté par M. Delahaye, Mme Férat et MM. Canévet, Détraigne et Cigolotti, est ainsi libellé :
Alinéa 3, première phrase
Après les mots :
les conditions de financement
insérer les mots :
, l’identité des détenteurs à hauteur d’au moins 2 %, celle des souscripteurs d’au moins 2 % des titres émis au titre de l’année précédente
La parole est à M. Vincent Delahaye.
M. Vincent Delahaye. Nous aspirons tous à de la clarté et à de la transparence. Or, quand on s’intéresse à la dette, notamment aux détenteurs de la dette française et aux souscripteurs au cours d’une année des titres émis, on a du mal à obtenir des informations précises, y compris le rapporteur spécial, qui vient de s’exprimer sur le sujet.
Récemment, un ami journaliste me disait que la Chine aurait souscrit l’année dernière 30 % de la dette française. J’ai essayé de vérifier cette information : impossible d’obtenir des éléments précis. Je ne sais donc pas si elle est vraie ou fausse !
Quoi qu’il en soit, en cas de débat sur la dette, il serait normal que nous, les parlementaires, ainsi que les Français, soyons informés des détenteurs de cette dette.
Cet amendement vise donc à prévoir, lors du débat annuel sur la dette et du rapport que le Gouvernement doit établir, que nous puissions avoir connaissance des détenteurs de la dette au 31 décembre et des souscripteurs au cours de l’année. Certes, on ne peut pas tous les connaître, car il serait irréaliste d’entrer à ce point dans le détail. C’est pourquoi nous demandons de connaître les détenteurs souscripteurs jusqu’à 2 % de la dette, soit à peu près 50 milliards d’euros.
Ce seuil de 50 milliards d’euros me semble tout à fait atteignable pour notre administration. Il serait normal en termes de transparence, à mon sens, de disposer de ce détail dans l’analyse des risques.
Mme la présidente. L’amendement n° 6, présenté par MM. Féraud et Kanner, Mme Briquet, MM. Cozic et Éblé, Mme Espagnac, MM. Jeansannetas, P. Joly et Lurel, Mmes Artigalas et Bonnefoy, MM. Montaugé, Redon-Sarrazy et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :
Alinéa 3, première phrase
Compléter cette phrase par les mots :
, ainsi que la trajectoire des recettes de ces administrations publiques et de leurs sous-secteurs
La parole est à Mme Isabelle Briquet.
Mme Isabelle Briquet. Comme nous l’avons souligné précédemment, il nous paraît absolument nécessaire, pour avoir un vrai débat, que le rapport traite à la fois les perspectives d’évolution du financement de la dette et les prévisions de recettes des administrations publiques.
Les débats et le vote du Parlement ne sauraient se centrer sur les seules dépenses. Ils doivent incorporer une prise en compte éclairée des perspectives de recettes existantes.
Tel est l’objet de cet amendement.