Mme la présidente. L’amendement n° 5, présenté par MM. Féraud et Kanner, Mme Briquet, MM. Cozic et Éblé, Mme Espagnac, MM. Jeansannetas, P. Joly et Lurel, Mmes Artigalas et Bonnefoy, MM. Montaugé, Redon-Sarrazy et les membres du groupe Socialiste, Écologiste et Républicain, est ainsi libellé :
Alinéa 3, seconde phrase
Supprimer cette phrase.
La parole est à M. Rémi Féraud.
M. Rémi Féraud. Cet amendement n’est pas contradictoire avec le précédent ; il est complémentaire.
Il s’agit, dans la lignée de l’amendement défendu par Sophie Taillé-Polian, de supprimer le débat sur la dette s’il ne porte que sur la dette. En effet, soit on débat de tout, soit on passe notre tour. Pourquoi ne débattre que de la dette ?
Tout à l’heure, M. le ministre a souligné que la proposition de loi organique portait sur le cadre et non sur le contenu. Eh bien, nous voilà arrivés précisément au moment où le cadre détermine le contenu.
Nous ne sommes absolument pas opposés au fait de débattre sur la dette. Nous pensons au contraire qu’il est important qu’un rapport soit présenté au Parlement chaque année sur cette question, mais nous estimons que, si débat il y a, il doit être beaucoup plus large que le seul point de la dette, ainsi que l’a rappelé avant moi Isabelle Briquet.
Mme la présidente. L’amendement n° 50, présenté par MM. Bocquet, Savoldelli et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 3
Compléter cet alinéa par une phrase ainsi rédigée :
Afin d’apprécier ces éléments, le rapport établit notamment la liste des spécialistes en valeurs du Trésor et les montants souscrits par chacun d’entre eux et les taux moyens pondérés négociés, les seconds détenteurs des différents titres émis sur les marchés primaires ayant changé de détenteurs, les informations et conseils délivrés par les spécialistes en valeurs du Trésor à l’agence France Trésor, les raisons de l’attractivité réelle ou potentielle des valeurs du Trésor, le ratio de dette rapporté au patrimoine public.
La parole est à M. Éric Bocquet.
M. Éric Bocquet. Le débat sur la dette publique est passionnant et central, mais, s’il faut de la transparence, celle-ci doit être intégrale.
Je citerai ici quelques extraits édifiants des travaux menés par l’Assemblée nationale en 2016 par la mission d’évaluation et de contrôle sur la gestion et la transparence de la dette publique. Le rapport avait pour titre Qui possède la dette ? Une question sans réponse. La Chine peut-être ? Pablo Escobar ? El Chapo ? (Sourires.) On ne sait pas…
L’Agence France Trésor, l’AFT, déclare lors d’une audition devant cette même mission d’évaluation : « Un certain nombre de banques centrales nous ont fait savoir qu’elles n’appréciaient pas que nous fournissions autant de détails. Elles n’avaient pas envie que tous leurs investissements soient rendus publics de la sorte ». Je rappelle que nous versons chaque année 40 milliards d’euros d’intérêts aux marchés qui nous financent… En 2022, nous verserons 38,4 milliards d’euros – c’est ce qui figure dans le PLF.
Interrogé lors de son audition, le directeur général de l’AFT a reconnu que « certains fonds situés dans des paradis fiscaux achètent certainement des titres obligataires, mais ce sont des cheminements très difficiles à repérer : il peut y avoir des chaînes d’actions successives pour acquérir des titres de dette française ».
Cette difficulté a été confirmée par M. Frédéric Germain, directeur des opérations d’Euroclear, une chambre de compensation : « Si la banque agit pour le compte d’un établissement situé dans l’Ohio, qui travaille lui-même pour le compte de quelqu’un situé dans les îles Caïman ou dans le Delaware, il sera très compliqué de s’assurer du respect des règles standard et de ne pas se trouver dans un paradis fiscal. En l’état actuel, je ne puis vous dire si c’est le cas ou non. »
Au nom de la dette, on nous impose depuis des décennies la réduction des dépenses publiques et la compression des dépenses utiles à la société. La transparence est un minimum, et une action reste à mener pour savoir qui détient notre dette !
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-François Husson, rapporteur. Je m’attacherai très rapidement à donner des éléments de réponse à chacun de ces amendements en discussion commune, car ils sont quelque peu différents.
En ce qui concerne l’amendement n° 24 de Mme Taillé-Polian, comme je l’ai souligné en commission, il paraît difficile de s’opposer à la remise d’un rapport sur la dette publique, alors que la progression de cette dette a désormais atteint des niveaux exceptionnels. C’est un minimum que d’en tenir informer la représentation nationale et nos concitoyens. Pour cette raison, j’émets un avis défavorable sur cet amendement.
S’agissant de l’amendement n° 56 rectifié bis, défendu par notre collègue Jérôme Bascher, je souscris totalement à la présentation d’un rapport sur la dette à la mi-avril. C’est en effet à cette date qu’il est utile de regrouper les éléments communiqués par le Gouvernement pour les discussions autour de l’évolution des finances publiques et du programme de stabilité. J’émets donc un avis favorable sur cet amendement.
Pour ce qui concerne l’amendement n° 17 rectifié bis, je rappelle que la Banque de France et l’Agence France Trésor publient des données sur les détenteurs des titres de la dette négociable de l’État. Contrairement à une idée reçue, la proportion de la dette détenue par des non-résidents a tendance à diminuer : après un point haut atteint en 2010, elle a diminué régulièrement, à un peu moins de 50 % en 2021.
Cet amendement a fait l’objet d’une rectification après examen en commission, pour limiter l’information aux détenteurs et souscripteurs les plus importants.
Toutefois, la dette publique, pour une part non négligeable, fait l’objet d’un marché secondaire, sur lequel un titre peut changer de détenteur plusieurs fois par an, d’où la difficulté de suivre cette évolution en toute transparence.
Par ailleurs, il serait contestable, du point de vue de la protection des données personnelles, de publier l’identité des détenteurs ou des souscripteurs les plus importants. Je rappelle que 2 % de la dette, cela représente aujourd’hui 50 milliards d’euros ; ce n’est pas une petite affaire. Je sollicite donc le retrait de cet amendement.
Néanmoins, à titre personnel, comme pour l’amendement n° 50 de M. Bocquet, je souhaiterais connaître l’avis du Gouvernement.
L’amendement n° 6 de M. Féraud vise à prévoir que le rapport sur la dette publique analyse la trajectoire, les conditions de financement et la soutenabilité de la dette des administrations publiques.
Ces analyses s’appuieront nécessairement sur une analyse prévisionnelle des charges et des moyens de ces administrations. Il ne paraît donc pas indispensable de prévoir spécifiquement d’inclure la trajectoire des recettes, alors que la trajectoire des dépenses, qui relève plus directement des choix faits par l’action publique, n’est pas prévue en tant que telle.
L’amendement n° 5, comme nous l’avons vu en commission, a une portée plus symbolique, raison pour laquelle j’en demande le retrait.
Quant à l’amendement n° 50 de M. Bocquet, l’objet du rapport relatif à la dette publique est le financement et la soutenabilité de la dette, qui dépendent non seulement de ses détenteurs, mais aussi de l’action des administrations publiques, ainsi que de l’évolution de la situation macroéconomique.
En outre, les informations demandées se placent peut-être à un niveau trop fin pour un rapport public. C’est pourquoi je sollicite sur ce sujet l’avis du Gouvernement.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Olivier Dussopt, ministre délégué. De manière globale, sur la totalité des amendements, le Gouvernement émet un avis défavorable.
Je partage de nombreux arguments avancés par M. le rapporteur. J’ajoute néanmoins deux précisions.
Tout d’abord, en ce qui concerne les amendements nos 17 rectifié bis et 50, je précise que la dette est aujourd’hui détenue par des investisseurs extérieurs à 48,5 %. Dans le flux de dette des années écoulées, nous sommes fort heureusement très loin des proportions évoquées par M. le sénateur Delahaye.
Nous avons d’ailleurs la possibilité de ne pas concentrer l’acquisition de la dette sur tel ou tel créancier, dans la mesure où, de manière générale, lorsque nous émettons des obligations, le taux de couverture de celles-ci s’élève en moyenne entre 2,5 % et 3 %, ce qui nous laisse aussi la possibilité de sérier et de diversifier nos créanciers.
J’ajoute que la publication de la totalité des possesseurs de la dette serait extrêmement difficile, à la fois pour les raisons évoquées par M. le rapporteur, qui concernent la multiplication des opérations et leur rythme infra-annuel, et parce que des particuliers se retrouvent investisseurs dans la dette française : nous estimons à 2 millions le nombre de particuliers qui, directement ou indirectement, auraient des titres ayant trait à la dette française, ce qui rendrait la publication tout à fait impossible techniquement.
J’ai bien noté que la commission était favorable à l’amendement n° 56 rectifié bis de M. Jérôme Bascher. Le Gouvernement y est défavorable, considérant que le bon rythme en termes de calendrier est celui qui est fixé par le texte issu de l’Assemblée nationale, à savoir un débat printanier sur les orientations de finances publiques, le programme de stabilité et les plafonds de crédits, et un débat automnal autour de la manière dont nous employons ces crédits et dont nous gérons la dette, ainsi que les charges afférentes.
C’est la raison pour laquelle nous sommes défavorables à l’amendement n° 56 rectifié bis, comme à tous les amendements qui viennent d’être présentés.
Mme la présidente. La parole est à M. Vincent Delahaye, pour explication de vote.
M. Vincent Delahaye. On ne peut pas se contenter des réponses de M. le ministre. Que la dette « bouge » dans l’année et que les détenteurs soient nombreux, soit ! C’est comme à la Bourse : les changements d’investisseurs sont fréquents, mais à la fin de l’année, le 31 décembre, on peut faire le bilan. Si l’on n’en est pas capable ici, il faut tout de suite le dire, car c’est une catastrophe !
En termes de transparence, je ne vois pas pourquoi un citoyen ou un parlementaire doit quasiment se déshabiller et révéler tout ce qu’il possède pour obtenir un prêt d’une banque, alors que l’État, lui, peut se permettre de ne pas communiquer l’identité des principaux détenteurs de sa dette.
Monsieur le ministre, vous avez répondu qu’il y avait 2 millions de particuliers qui détiendraient de la dette. Mais, rassurez-moi, pas pour plus de 50 milliards d’euros ? Si c’est le cas – je ne le pense pas que ce soit le cas ! –, je change de groupe pour siéger avec nos collègues du groupe communiste républicain citoyen et écologiste ! (Exclamations amusées.)
M. Éric Bocquet. Vous êtes le bienvenu !
M. Jérôme Bascher. Ils recrutent !
M. Vincent Delahaye. Votre réponse n’est donc pas suffisante.
Je ne vois absolument aucune raison à une telle absence de transparence sur les principaux détenteurs de la dette. Que l’on ne dispose pas des noms des souscripteurs au cours de l’année, je puis à la limite le comprendre – certains peuvent souscrire des titres puis les revendre, etc. Mais il faut nous donner les noms des principaux détenteurs au 31 décembre de l’année : c’est le minimum de transparence que l’on doit aux Français.
Mme la présidente. La parole est à M. Pascal Savoldelli, pour explication de vote.
M. Pascal Savoldelli. Je le dis de manière tout à fait calme : il est impensable que le Parlement n’ait aucune information sur les détenteurs des titres de la dette.
M. Éric Bocquet. Absolument !
M. Pascal Savoldelli. Franchement, nous ne sommes pas là sur un terrain partisan ou idéologique ! Vous devez répondre à notre demande, sinon on se demande comment interpréter votre silence.
Je vous le dis, monsieur le ministre, cela participe à la coupure entre l’ordre social et l’ordre politique.
M. Éric Bocquet. Tout à fait !
M. Pascal Savoldelli. En effet, nos concitoyens, eux, rendent des comptes ! Avec Éric Bocquet et Cathy Apourceau-Poly, nous allons examiner plus finement la raison pour laquelle ces amendements ont été regroupés dans une discussion commune.
Nous pouvons voter un amendement émanant d’autres élus et d’autres groupes. Mais il faut aujourd’hui réussir à obtenir de savoir qui détient les titres de la dette de notre pays, la nation française.
M. Éric Bocquet. Absolument !
M. Pascal Savoldelli. C’est un honneur pour le Parlement et le Sénat.
Mme la présidente. Mon cher collègue, pour répondre à votre question, ces amendements sont en discussion commune, car, si l’amendement n° 24 de Mme Taillé-Polian, et celui-là seulement, était adopté, tous les autres deviendraient sans objet.
Je mets aux voix l’amendement n° 24.
(L’amendement n’est pas adopté.)
Mme la présidente. L’amendement n° 25, présenté par Mme Taillé-Polian et les membres du groupe Écologiste – Solidarité et Territoires, est ainsi libellé :
Après l’alinéa 3
Insérer un alinéa ainsi rédigé :
« …. – Le Gouvernement présente, avant le début de la session ordinaire, un rapport analysant la trajectoire, les conditions de financement et la soutenabilité de la dette écologique de l’ensemble des administrations publiques et de leurs sous-secteurs. Ce rapport peut donner lieu à un débat à l’Assemblée nationale et au Sénat. »
La parole est à Mme Sophie Taillé-Polian.
Mme Sophie Taillé-Polian. Je veux saluer le vote de l’amendement de M. Delahaye. Ce que nous venons de dire, collectivement, c’est que cette absence de transparence et le fait de nous donner des explications qui sont pour le moins vaseuses ne peuvent perdurer.
Si l’on veut débattre de la dette, en faire un sujet permanent, il faut de la transparence, afin que l’on sache par qui elle est détenue, bien entendu dans les grandes masses – c’était l’esprit de ces amendements.
J’avais proposé un amendement de suppression du débat annuel sur la dette, mais, puisque vous pensez qu’il est absolument indispensable d’avoir un tel débat, je vous propose un autre débat sur une autre dette : la dette climatique.
Selon une étude des économistes Paul Malliet et Xavier Timbeau de l’Observatoire français des conjonctures économiques (OFCE), la dette climatique de la France s’élève à 80 % du PIB, ce qui est tout de même inquiétant. Une autre étude récente montre que la France épuise l’intégralité de son budget carbone annuel entre les mois de janvier et de mars. Le reste de l’année civile, nous vivons à crédit sur le climat.
Il faut travailler sur la question de la soutenabilité, mais sous toutes ses facettes. Aussi, mes chers collègues, nous vous proposons de doubler le fameux débat de la dette par un débat sur la dette climatique, car celle-ci, nous ne pourrons la négocier avec aucun banquier…
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-François Husson, rapporteur. Sauf erreur de ma part, l’amendement vise la dette écologique et non la dette « climatique », comme je viens de l’entendre.
Autant le sujet est important, autant nous sommes face à une véritable difficulté pour l’envisager sous le seul angle des administrations publiques, comme le prévoient les auteurs de l’amendement que nous examinons.
Je le redis, ces enjeux concernent suffisamment d’autres acteurs, qu’il s’agisse de nos concitoyens ou du monde économique, pour ne pas limiter ce rapport aux seules administrations publiques.
C’est pourquoi je demande le retrait de cet amendement.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. Madame Taillé-Polian, l’amendement n° 25 est-il maintenu ?
Mme Sophie Taillé-Polian. Oui, je le maintiens, madame la présidente.
Mme la présidente. Je mets aux voix l’article 9, modifié.
(L’article 9 est adopté.)
Article 9 bis
Après le premier alinéa de l’article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
« Ce rapport présente, pour chacun des exercices de la loi de programmation des finances publiques en vigueur, les écarts cumulés entre, d’une part, les prévisions en milliards d’euros courants des dépenses des administrations publiques qui figurent dans cette même loi et, d’autre part, les dépenses réalisées ou prévues au sein de la dernière loi de finances afférente à l’exercice concerné. Il précise les raisons et hypothèses expliquant ces écarts cumulés ainsi que, le cas échéant, les mesures prévues par le Gouvernement pour les réduire. »
Mme la présidente. L’amendement n° 41, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Pascal Savoldelli.
M. Pascal Savoldelli. Monsieur le ministre, le rapport que vous voulez annexer au projet de loi de finances est, pour le dire vite, un « compteur des écarts », mais ma formulation n’est peut-être pas la plus adaptée ! S’il faut l’appeler autrement, dont acte. Il s’agit d’un compteur des écarts entre les objectifs d’évolution des dépenses publiques institués à l’article 1er et la réalité de l’exécution ou les prévisions. (M. le ministre délégué acquiesce.)
Monsieur le ministre, vous acquiescez, ce que je signifie que je ne me trompe pas ! (Sourires.)
J’espère obtenir – peut-être est-ce irréaliste – le soutien de M. Raynal, parce que je l’ai entendu souvent dire, à juste titre, ici dans l’hémicycle : mais où sont passées les recettes ?
Puisque l’on s’interroge sur un compteur des écarts entre les dépenses publiques, la réalité de l’exécution, et les prévisions, je vous propose, pour ma part, un compteur des écarts des recettes. Mais vous allez nous répondre que ce n’est pas possible !
Cette loi sur laquelle nous allons nous exprimer n’est pas seulement un cadre organique – vous le savez très bien, monsieur le ministre – ou une affaire de méthode. Vous nous dites qu’il faut mesurer les écarts entre les objectifs et la réalisation du point de vue des dépenses, mais que l’on ne doit pas s’occuper des recettes : il n’y aura pas de compteur des écarts pour ces dernières. Cela évitera que le débat sur l’ISF et les autres réformes fiscales ne resurgisse…
Toutefois, pour organiser la dépense publique, il faut bien évidemment des recettes. Or, là, vous nous dites : « Silence, on rentre dans le rang. » Nous n’avons pas le droit de parler de ce sujet. Voilà pourquoi nous demandons la suppression de cet article.
Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission ?
M. Jean-François Husson, rapporteur. Monsieur Savoldelli, cette information est utile, puisqu’elle permet, comme vous venez de le dire, de mesurer les écarts.
Aujourd’hui, la Constitution ne permet pas de suivre le respect des orientations pluriannuelles. Comme cela a été indiqué précédemment, depuis 2018, les écarts ont été importants, et l’on n’a jamais rien pu faire. Proposer un tel outil, qui permet de pointer les écarts et de les mesurer, est utile, me semble-t-il, pour le débat politique.
M. Pascal Savoldelli. Mais il vaut pour les dépenses, pas pour les recettes !
M. Jean-François Husson, rapporteur. C’est le système qui est proposé pour l’instant : il faut déjà au moins le valider.
J’émets donc un avis défavorable sur cet amendement.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
M. Olivier Dussopt, ministre délégué. Monsieur Savoldelli, finalement vous nous reprochez de ne pas avoir intégré un compteur des écarts sur les recettes, argument que l’on peut entendre, même si j’ai dit précédemment que nous n’avions pas prévu de trajectoire pour les recettes.
Or, pour corriger l’absence de compteur des écarts sur les recettes, vous nous proposez de supprimer le compteur d’écart sur les dépenses ! Vous avez fait une défense de votre amendement qui était peut-être quelque peu à contre-pied, si vous me permettez cette expression.
M. Pascal Savoldelli. C’est vous qui avez écrit la loi ! Sur les recettes, c’est « pas touche au grisbi »…
M. Olivier Dussopt, ministre délégué. Vous auriez pu la compléter par un compteur des écarts sur les recettes, plutôt de supprimer celui sur les dépenses.
En tout cas, nous sommes attachés au compteur des écarts sur les dépenses. L’avis du Gouvernement est donc défavorable.
Mme la présidente. L’amendement n° 78, présenté par MM. Husson et Raynal, au nom de la commission, est ainsi libellé :
I. – Alinéa 1
Remplacer cet alinéa par deux alinéas ainsi rédigés :
L’article 50 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée est ainsi modifié :
… ° Après le premier alinéa, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :
II. – Compléter cet article par un alinéa ainsi rédigé :
… ° Au troisième alinéa, les mots : « règlement (CE) n° 2223/96 du Conseil, du 25 juin 1996, relatif au système européen des comptes nationaux et régionaux dans la Communauté » sont remplacés par les mots : « système européen des comptes nationaux et régionaux en vigueur ».
La parole est à M. le rapporteur.
Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?
Mme la présidente. Je mets aux voix l’article 9 bis, modifié.
(L’article 9 bis est adopté.)
Article 10
I. – L’article 51 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 précitée est ainsi modifié :
1° Après le 1°, il est inséré un 1° bis ainsi rédigé :
« 1° bis Une annexe explicative récapitulant les dispositions relatives aux règles concernant l’assiette, le taux et les modalités de recouvrement des impositions de toutes natures, adoptées depuis le dépôt du projet de loi de finances de l’année précédente. Cette annexe précise, pour chacune de ces dispositions, la loi qui l’a créée, son objet, la période pendant laquelle il est prévu de l’appliquer et son effet, pour l’année de son entrée en vigueur et les trois années suivantes, sur les recettes :
« a) De l’État ;
« b) Des collectivités territoriales ;
« c) Des tiers, autres que les organismes de sécurité sociale, bénéficiaires d’une ou de plusieurs impositions de toutes natures affectées ; »
2° Après les mots : « dépenses budgétaires », la fin du 3° est ainsi rédigée : « en une section de fonctionnement et une section d’investissement. Les ressources de fonctionnement sont constituées des ressources mentionnées aux 1° à 3°, 4° et 7° de l’article 3, déduction faite des prélèvements sur recettes mentionnés aux deux derniers alinéas de l’article 6. Les ressources d’investissement sont constituées des ressources mentionnées au 3° bis, 5° et 6° de l’article 3, ainsi que des émissions de dette à moyen et long terme nettes des rachats. Les charges de fonctionnement sont constituées des charges mentionnées aux 1° à 4° et 6° du I de l’article 5. Les charges d’investissement sont constituées des charges mentionnées aux 5° et 7° du même I ; »
3° Le 4° est complété par une phrase et des a à d ainsi rédigés : « Cette annexe comporte, pour les dépenses fiscales :
« a) L’évaluation de leur montant et le nombre de bénéficiaires ;
« b) La liste de celles qui feront l’objet d’une évaluation dans l’année ;
« c) Pour chaque mission, l’évaluation de l’écart entre le montant exécuté au titre d’une année et la prévision correspondant à cette année inscrite dans le projet de loi de finances ainsi que les éléments d’explication de cet écart ;
« d) La présentation, par mission, du ratio entre le montant prévisionnel des dépenses fiscales et le montant des crédits budgétaires. » ;
4° Le 5° est ainsi modifié :
a) Au premier alinéa, les mots : « et l’année considérée » sont remplacés par les mots : « , l’année considérée et, à titre prévisionnel, les deux années suivantes » ;
b) Après le a, il est inséré un a bis ainsi rédigé :
« a bis) Une présentation des crédits alloués à titre prévisionnel pour les deux années suivant l’année considérée ; »
c) (Supprimé)
5° À la première phrase du 6°, après le mot : « proposés », sont insérés les mots : « pour l’année considérée et présentés à titre prévisionnel pour les deux années suivantes, » ;
6° Au 7°, les mots : « et règlements » sont remplacés par les mots : « de finances, ».
II. – Le présent article entre en vigueur lors du dépôt du projet de loi de finances pour l’année 2023.
Mme la présidente. L’amendement n° 42, présenté par MM. Savoldelli, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain citoyen et écologiste, est ainsi libellé :
Alinéa 7
Supprimer cet alinéa.
La parole est à M. Pascal Savoldelli.
M. Pascal Savoldelli. Il est défendu, madame la présidente.