Séance du 6 décembre 2017

M. le président. La parole est à M. Olivier Henno. (Applaudissements sur les travées du groupe Union Centriste.)

M. Olivier Henno. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, aborder un budget de cette ampleur dans un temps à peine supérieur à deux chansons de feu Johnny Hallyday relève du défi. Nous débattons aujourd’hui de missions qui font ou feront l’objet de chantiers de transformation importants : la gestion des finances publiques et des ressources humaines ainsi que les régimes sociaux et de retraite.

La première de ces missions comprend l’essentiel des moyens de fonctionnement et d’investissement des ministères économiques et financiers, qui, il faut le souligner, semblent stables par rapport à 2017. Nous saluons l’effort du Gouvernement d’assumer une réduction des effectifs tout en accompagnant la modernisation des équipements. La Direction générale des finances publiques et la Direction générale des douanes et droits indirects, qui sont les deux principales directions concernées, assument leurs missions avec 1 450 effectifs en moins. Cet effort est particulièrement important pour la Direction générale des douanes et droits indirects, qui se trouve confrontée à de nouvelles missions à la suite du rétablissement des contrôles induit par la menace terroriste. Elle concourt à l’objectif de maîtrise de l’emploi public grâce au redéploiement des moyens humains et à la transformation numérique.

Nous saluons également la rupture avec la logique précédente du rabot. Le Gouvernement engage une réflexion qui nous paraît plus pertinente, en interrogeant en profondeur l’ensemble du périmètre de l’action publique. L’État doit se poser les bonnes questions : quelles missions doivent aujourd’hui être exercées par la puissance publique ? Comment ? Avec quels moyens ?

Il existe un panel de solutions et, contrairement à certains de nos collègues, nous estimons que le Gouvernement a d’ores et déjà fait preuve d’un certain courage en réintroduisant le jour de carence pour les personnels du secteur public. Notre groupe défend depuis des années cette réforme qu’il faut considérer comme un gage d’équité entre les salariés du secteur privé et ceux du secteur public.

Quelques questions demeurent aujourd’hui. Quelle sera la trajectoire de diminution du nombre d’agents de la fonction publique ? Pour nous, la maîtrise de la masse salariale exige une réforme d’envergure de la fonction publique. En parallèle, les crédits d’investissement visant à conduire les projets informatiques et numériques nécessaires à la modernisation de l’administration sont en hausse de 52 millions d’euros. Ce sont 700 millions d’euros, dont 200 millions dès 2018, que le Gouvernement consacre à la transformation numérique des services publics.

Je formule tout de même une mise en garde : la dématérialisation ne doit pas créer de fractures territoriales ou accentuer celles qui existent déjà. N’oublions pas les administrés les plus vulnérables, qui vivent parfois la numérisation comme une déshumanisation du service public. Malgré cette réserve, nous voterons les crédits de cette mission.

J’en viens aux crédits de la mission « Régimes sociaux et de retraite », qui font chaque année l’objet d’importants débats sur les régimes spéciaux. Je veux avant tout remercier Sylvie Vermeillet de son rapport, comme d’ailleurs l’ensemble des rapporteurs spéciaux et rapporteurs pour avis de leurs travaux très éclairants.

Cette mission finance principalement le régime de retraite des agents de la SNCF, le régime des marins, le régime des anciens mineurs, en leur attribuant une subvention d’équilibre nécessaire du fait du déséquilibre démographique. Les crédits évoluent de manière plutôt stable dans l’ensemble, même si l’examen au cas par cas des régimes révèle des dynamiques variables. Si les régimes en extinction – mines, SEITA – voient logiquement leurs crédits baisser du fait d’une démographie en forte baisse, les régimes de la SNCF et de la RATP voient, quant à eux, leur besoin de financement augmenter assez sensiblement. Seul le régime des marins connaît une relative stabilité.

Le Gouvernement a annoncé une réforme des retraites en 2019, mais nous formulerons le souhait que cette réforme soit enfin celle qui permette d’assurer définitivement la pérennité de notre système de retraite et de garantir plus de justice entre les cotisants. Cette réforme devra conduire à la mise en place d’un système universel de retraite capable de prendre en compte les spécificités de chaque métier.

La fin des régimes spéciaux ne signifie évidemment pas l’égalitarisme. Pourquoi certains bénéficieraient-ils de conditions très favorables quand d’autres doivent travailler des années de plus pour bénéficier de droits parfois bien moins avantageux ? Comme l’a souligné notre rapporteur pour avis, nous ne pouvons accepter que la réforme de l’âge de départ à la retraite votée en 2010 commence seulement à s’appliquer à la SNCF ou à la RATP.

Le Gouvernement a engagé un cycle de discussions avec les partenaires sociaux afin de proposer une loi-cadre. Nous nous donnons donc rendez-vous dans les prochains mois pour aborder cette question, qui est au cœur de la vie de nos concitoyens. En attendant, notre groupe votera les crédits de cette mission. (Applaudissements sur les travées du groupe Union Centriste.)

M. le président. La parole est à M. Jérôme Durain.

M. Jérôme Durain. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, mes chers collègues, je m’attarderai principalement sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et salue une nouvelle fois le travail de notre rapporteur pour avis, Catherine Di Folco, malgré nos divergences d’appréciation sur ce sujet.

Comme socialistes, nous sommes bien placés pour connaître la difficulté qu’il y a à concilier une politique de ressources humaines ambitieuse dans un contexte budgétaire tendu, que connaissent également les collectivités territoriales. Nos élus ont d’ailleurs accompli des efforts importants dans ce domaine dans nombre de collectivités.

Nous partageons certains objectifs du Comité Action publique 2022 installé par le Gouvernement, notamment la mise en œuvre d’un environnement de travail modernisé ainsi que le souci marqué de la simplification. Nous craignons toutefois une approche exclusivement comptable, qui n’est pas sans rappeler la défunte révision générale des politiques publiques, la RGPP. Par ailleurs, je ne partage pas l’avis de la rapporteur pour avis sur le jour de carence.

Tout d’abord, comme le rappelait M. Macron quand il était ministre, l’inégalité avec le secteur privé est aujourd’hui discutable, puisque bon nombre de conventions collectives prennent en charge ce jour de carence, ce qui démontre que l’utilité de cette mesure est limitée ou contestable.

Surtout, le récent rapport de l’INSEE apporte des éléments tangibles pour discuter l’efficacité de la mesure. Si l’on n’est pas dans l’idéologie et que l’on se montre pragmatique, on peut observer des faits qui sont indiscutables. Certes, la prévalence des absences de deux jours aurait diminué de plus de 50 % en raison de l’application du jour de carence entre 2012 et 2014 – je sais que cela suffit à convaincre plusieurs de nos collègues et de nombreux élus locaux, par ailleurs employeurs territoriaux –, mais, la principale leçon de ce rapport, c’est l’augmentation de 25 % de la prévalence des absences d’une semaine à trois mois. Certains y voient la traduction d’un esprit de revanche, notamment chez les agents de la fonction publique territoriale. La crédibilité de cette hypothèse me semble fragile et son impact éventuel limité.

Certains se félicitent de ce report des absences courtes vers les absences longues ; ce n’est pas mon cas. Cela facilite peut-être la réorganisation du travail, mais je ne suis pas en mesure de conclure qu’il s’agit d’une bonne nouvelle pour les finances publiques ou pour la santé des agents publics.

Au-delà de cette épineuse question, nous connaissons les réticences exprimées par les syndicats de la fonction publique sur le report du protocole Parcours professionnels, carrières et rémunérations – le poétique PPCR (Sourires) – et la compensation prévue pour la hausse de la CSG, qui ne permettra pas une augmentation du pouvoir d’achat. Les collectivités territoriales attendent d’être pleinement rassurées sur la mise en place de cette compensation et ses effets sur leurs finances.

Enfin, on peut se féliciter de l’augmentation des crédits de formation et de l’effort consenti pour l’apprentissage.

Monsieur Dussopt, monsieur le secrétaire d’État, lorsque vous doutiez encore, vous aviez cru utile d’interroger le Gouvernement sur la compensation de la suppression de la contribution exceptionnelle de solidarité pour les collectivités. Le niveau de compensation dépendra de la proportion d’agents bénéficiaires de la suppression de la CES qu’elles comptent dans leurs effectifs. Ainsi, la compensation pourra varier selon la répartition des effectifs entre les catégories A, B et C ; les collectivités ayant le plus d’agents relevant de la catégorie C seront nécessairement perdantes. Pouvez-vous nous garantir la neutralité de l’augmentation de la CSG pour les employeurs, maintenant que vous êtes « en marche » ?

Je profite également de votre nouvelle casquette, monsieur Dussopt, pour réinterroger le Gouvernement sur les salaires versés aux enseignants pour rémunérer les activités périscolaires, lesquels subiront, eux aussi, la hausse de la CSG. Comment sera-t-elle compensée ? De même, les contractuels bénéficieront-ils d’une baisse de leur taux de cotisation URSSAF, comme dans le privé, de manière à compenser cette hausse ?

Vous aurez compris que le groupe socialiste porte un avis pour le moins réservé sur la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » et a choisi, par conséquent, de voter contre. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

M. le président. La parole est à Mme Nadine Grelet-Certenais.

Mme Nadine Grelet-Certenais. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, chers collègues, au regard du peu de temps qui m’est imparti, je n’entamerai pas ici un débat sur les retraites. Si la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » nous donne l’occasion de débattre de la situation des personnels de l’État et des retraites de la fonction publique de l’État, elle nous donne également l’occasion d’évoquer – guère plus ! – les régimes spéciaux. Ceux-ci obéissent à des règles souvent très complexes, parfois avantageuses, dont les déséquilibres démographiques, voire financiers obligent à une intervention de l’État.

Nous savons tous que ces régimes sont issus de notre histoire. Ils sont antérieurs à la création de la sécurité sociale en 1945. Ils ont été créés pour compenser la pénibilité de certains métiers ou pour répondre à des motivations diverses, comme la nécessité de fidéliser un personnel qualifié ou la volonté de récompenser ceux qui exercent un métier vital pour la nation.

Nous sommes conscients que le statu quo n’est pas le meilleur moyen de relever les défis de demain. Si l’universalisation est bel et bien l’objectif, il sera nécessaire de poursuivre la réflexion sur les critères de pénibilité qui devront prendre en compte l’héritage des régimes spéciaux. À l’heure où le haut-commissaire à la réforme des retraites commence à rencontrer les partenaires sociaux, il nous paraît essentiel d’adopter un discours de vérité et de ne pas opposer les différents régimes entre eux. En effet, faire passer les cheminots pour des privilégiés est une gageure.

Les dernières déclarations du Gouvernement tendent à proposer une réforme étalée dans le temps afin de ne pas bouleverser les parcours de vie. Cette période de transition pourrait permettre une unification en douceur des régimes, le temps de faire converger les différents taux de cotisation.

Ces cotisations ne doivent pas être considérées comme un impôt ou des « charges » : elles constituent en réalité une épargne qui donne droit à un revenu, oserais-je dire, « universel », différé et garanti par l’État. Ce qui nous paraît essentiel, c’est d’assurer la justice et la pérennité de notre système de retraite dans son ensemble. Vous le savez, nous sommes très attachés au système par répartition. Il va sans dire que le groupe socialiste sera extrêmement vigilant sur cette question.

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Olivier Dussopt, secrétaire d’État auprès du ministre de l’action et des comptes publics. Monsieur le président, monsieur le président de la commission des finances, mesdames, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, les crédits des missions « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », « Action et transformation publiques », « Crédits non répartis » et du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État » ont fait l’objet de deux rapports spéciaux de la commission des finances par MM. Nougein et Carcenac, que je remercie de leurs observations.

La mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » porte les moyens de fonctionnement et d’investissement des ministères économiques et financiers. Les crédits qui y sont inscrits financent en particulier le recouvrement des recettes et le paiement des dépenses de l’État ainsi que les activités douanières, les fonctions d’état-major, d’expertise, de conseil et de contrôle, mais aussi les politiques de formation des fonctionnaires, d’action sociale interministérielle et d’apprentissage. Avec presque 11 milliards d’euros dans le projet de loi de finances pour 2018, les crédits de la mission sont stables par rapport à la loi de finances initiale pour 2017.

Qu’il me soit permis de commencer par les sujets relatifs à la fonction publique. Comme cela a été souligné, la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines » contribue de façon importante à la maîtrise des effectifs de la fonction publique de l’État, puisque les effectifs du ministère diminueront de 1 450 équivalents temps plein travaillé en 2018, ce qui représente un taux d’effort de plus de 1,1 %. J’appelle votre attention sur le fait que le ministère de l’action et des comptes publics, plus particulièrement la DGFiP, a beaucoup contribué à la réduction du nombre d’agents publics, grâce à un mouvement très important de numérisation, notamment pour le paiement en ligne. Il le fait sans sacrifier à ses missions essentielles, notamment grâce au redéploiement des moyens humains là où ceux-ci sont nécessaires. Je pense notamment au renforcement des effectifs de la Direction générale des douanes et droits indirects, en particulier dans le cadre du rétablissement des contrôles induits par le retrait du Royaume-Uni de l’Union européenne.

Je souhaite à cet égard rassurer MM. les rapporteurs spéciaux et la Haute Assemblée sur la compatibilité de cette trajectoire des emplois avec les réformes fiscales importantes que conduisent les services du ministère. La réforme du prélèvement à la source est ainsi préparée depuis l’été 2015, en mode projet, avec une implication au plus haut niveau, et cette gouvernance est déclinée jusqu’aux niveaux les plus opérationnels.

La DGFiP se prépare à plusieurs niveaux. Au niveau juridique : tous les textes d’application ont été publiés. Au niveau informatique : le prélèvement à la source a été préparé dès l’été 2016. Au niveau de l’accompagnement du changement des agents : un correspondant « prélèvement à la source » a été nommé dans chaque direction à la fin de l’année 2016. Une campagne de formation a été engagée.

S’agissant d’autres réformes, comme l’impôt sur la fortune immobilière, la taxe d’habitation ou le prélèvement forfaitaire unique, la DGFIP a été associée en amont aux réflexions et aux travaux législatifs, ce qui a permis d’anticiper les travaux informatiques et organisationnels. Les éléments de calculs de l’IFI et du PFU pourront ainsi être déclarés en même temps que les revenus au printemps 2018 et seront pris en compte dans les avis de l’été 2018. La réforme de la taxe d’habitation sera prise en compte dans les avis qui seront transmis aux usagers à l’automne 2018.

Mesdames, messieurs les sénateurs, comme l’ont analysé en détail vos rapporteurs, la DGFiP et la direction des douanes et droits indirects ont conduit et continuent à mener une vaste restructuration de leur réseau territorial, visant à accompagner les mutations socioéconomiques et l’organisation politico-administrative et à s’assurer que les implantations locales du ministère ont bien la taille critique pour offrir le meilleur service aux usagers, aux entreprises et aux collectivités publiques.

Ces projets de restructuration reposent sur une concertation large avec l’ensemble des interlocuteurs concernés. La DGFiP a mené des concertations dès l’été dans chaque territoire, avec l’ensemble des élus concernés, avant que les décisions de fermeture de structures ne soient prises. Par ailleurs, la rationalisation du réseau et la réduction du nombre de structures sont systématiquement conçues en fonction de la carte intercommunale. La plupart des fermetures prévues pour 2018 s’effectueront ainsi en fonction du regroupement des EPCI.

Enfin, nous nous efforçons de trouver des solutions concrètes pour assurer toutes les transitions par des permanences aux moments clés pour l’accueil du public, notamment lors des campagnes d’impôt sur le revenu, mais aussi par des permanences régulières au sein des maisons de services au public.

À ceux d’entre vous qui évoquent un risque d’affaiblissement du contrôle fiscal, il faut rappeler que l’action de la DGFiP sur l’ensemble du territoire en matière de contrôle fiscal participe à l’égalité des citoyens devant l’impôt et est assurée indépendamment de l’implantation géographique des services. Par ailleurs, l’examen de comptabilité, qui constitue un nouvel outil au service du contrôle fiscal, n’a pas vocation à remplacer les contrôles sur place : il ouvre la voie à de nouvelles modalités de contrôles, à distance et plus rapides.

Enfin, le renforcement du rôle des directions du contrôle fiscal à périmètre interrégional dans le pilotage du contrôle fiscal répond à la nécessité de disposer d’une vision plus large des problématiques fiscales des entreprises, de mutualiser les compétences des agents et d’adapter les contrôles aux pratiques des contribuables.

La DGFiP s’est également dotée, en 2013, d’un service d’analyse de données pour améliorer la programmation des contrôles fiscaux, avec pour objectif d’être à l’origine d’environ 20 % des contrôles. Ce service est par ailleurs chargé de travaux visant les fraudes des particuliers dans le prolongement de l’avis de la CNIL du 20 juillet 2017.

Vous avez été nombreux à souligner les difficultés pour recruter des profils particuliers, comme des spécialistes en droit immobilier ou des data scientists. Ces difficultés sont réelles. Pour autant, des possibilités de recrutement spécifique pour les métiers en tension, en particulier dans le numérique, existent et ont été récemment rappelées par une circulaire du Premier ministre. Le niveau de la rémunération au regard des standards du marché peut constituer une difficulté. Néanmoins, l’administration doit être en mesure de développer d’autres facteurs d’attractivité, notamment au regard de l’intérêt des tâches confiées.

J’insiste sur le fait que, pour permettre l’ensemble de ces actions de modernisation et de réorganisation, les crédits de fonctionnement du ministère sont maintenus. Les crédits hors masse salariale s’élèvent ainsi à 2,175 milliards d’euros et progressent de 3,5 % par rapport à la loi de finances initiale pour 2017. Les crédits d’investissement qui permettent de conduire les projets informatiques et numériques porteurs de simplification et de meilleurs services sont aussi en forte hausse, de l’ordre de 38 %.

En matière de transformation, les ministères économiques et financiers sont engagés depuis déjà de nombreuses années dans la dématérialisation des relations entre l’usager et l’administration. Chacun peut voir que l’administration fiscale en a fait des outils particulièrement performants, qui mériteraient d’être pris comme modèle dans beaucoup d’actions de l’État.

Voilà qui m’amène à la nouvelle mission intitulée « Action et transformation publiques », qui est composée de deux programmes, le programme 349 et le programme 348, et qui aura pour objet de transformer durablement l’action publique. En particulier, le fonds pour la transformation de l’action publique, doté de 200 millions d’euros d’autorisations d’engagement en 2018, modifiera la façon d’envisager les réformes structurelles. L’objectif est d’investir aujourd’hui pour économiser demain.

Ces projets devront donc permettre un retour sur investissement en termes d’économies pérennes de fonctionnement et d’usage des investissements. Ce fonds, non pérenne, financera donc, sur la base d’appels à projet, des réformes générant des économies pérennes, mais justifiant un surcoût d’investissement transitoire. Les projets sélectionnés pourront notamment être issus du programme de réforme engagé par le Gouvernement, Action publique 2022. Les travaux du Comité Action publique 2022 permettront non seulement d’identifier des réformes structurelles, mais aussi de réaliser des économies significatives et durables sur l’ensemble du champ des administrations publiques. Ils déboucheront sur la mise en œuvre opérationnelle des plans de transformation à partir de 2018.

Action publique 2022 pourra compter également sur la professionnalisation de la politique immobilière de l’État, mission confiée au ministère de l’action et des comptes publics, qui mobilise les moyens financiers du compte d’affectation spéciale « Gestion du patrimoine immobilier de l’État », doté de 582 millions d’euros, soit une hausse de 11 %. Ce compte d’affectation spéciale permet d’affecter les produits de cessions de biens immobiliers et, depuis 2017, certaines redevances de nature immobilière pour contribuer au financement de la politique immobilière de l’État. Avec la proposition de création du programme 348, dédié à la rénovation des cités administratives et doté de 1 milliard d’euros pour la durée du quinquennat, le Gouvernement marque sa volonté d’augmenter encore plus la dépense immobilière consacrée à l’investissement et la responsabilité de la direction de l’immobilier de l’État, en lui confiant la qualité de responsable de ce programme.

Je relève avec satisfaction que vous avez bien voulu souligner les progrès dans la politique immobilière de l’État avec la création de la direction de l’immobilier de l’État, la réforme de la gouvernance matérialisée par la création de la CNIP, la meilleure intégration des outils budgétaires. Je tiens également à vous rassurer sur l’inachèvement de la réforme. La charte de gestion a été diffusée l’été dernier, la circulaire sur la politique immobilière de l’État est en cours d’examen, le devenir des loyers budgétaires a été débattu et continue à faire l’objet de travaux, le dispositif de suivi de la performance est sans cesse amélioré.

Je souhaite évoquer maintenant les crédits que l’État consacrera aux pensions de retraite.

La commission des finances du Sénat a confié à Mme Sylvie Vermeillet, que je remercie de ses observations, un rapport spécial sur les régimes sociaux et de retraite.

L’État prend en charge les 55 milliards d’euros que le régime de retraite des fonctionnaires de l’État versera en 2018 à ses deux millions de retraités. Il versera en outre 6,3 milliards d’euros de subventions d’équilibre aux régimes spéciaux de retraite. L’État finance ainsi 20 % des dépenses du système de retraite français, ce qu’il faut souligner.

La démarche de transparence du ministère de l’action et des comptes publics vis-à-vis des représentants de la nation se traduit en outre par une documentation plus riche pour les différents régimes de retraite.

Sans pouvoir être exhaustif, compte tenu du temps qui m’est imparti, je conclurai en évoquant la mission « Crédits non répartis » pour vous confirmer, mesdames, messieurs les rapporteurs, que la provision qui avait été inscrite au titre des rémunérations a été répartie, lors de l’examen à l’Assemblée nationale, sur les titres 2 des différentes missions budgétaires, afin de permettre l’instauration d’une prime de compensation de la hausse de la CSG.

Cette compensation prendra plusieurs formes : la suppression de la CES pour les agents publics qui y sont assujettis et la provision de 290,5 millions d’euros inscrite dans ce projet de loi de finances par l’Assemblée nationale, qu’il vous est demandé de bien vouloir confirmer pour permettre le versement d’une prime de compensation. En outre, depuis le 30 novembre dernier, le Conseil national d’évaluation des normes a été saisi d’un décret permettant l’abaissement de la cotisation employeur maladie de 11,5 % à 9,9 %. Ainsi, d’un point de vue macroéconomique, l’intégralité des coûts liés à la hausse de la CSG seront compensés et les employeurs seront en mesure de la compenser pour chacun des agents.

En écho aux propos de M. Durain et pour répondre à sa question sur les doutes qui peuvent habiter les uns ou les autres, je souligne que, dans un passé récent, alors même que nous partagions systématiquement les mêmes votes, nous aurions été l’un et l’autre très heureux de voir les coûts salariaux des employeurs territoriaux, notamment pour la mise en œuvre des activités périscolaires, être compensés de la même sorte. (Applaudissements sur les travées du groupe La République En Marche, ainsi que sur des travées du groupe Union Centriste. – M. Jérôme Durain applaudit ironiquement.)

gestion des finances publiques et des ressources humaines

M. le président. Nous allons procéder à l’examen des crédits de la mission « Gestion des finances publiques et des ressources humaines », figurant à l’état B.

ÉTAT B

M. le président. L’amendement n° II-233, présenté par M. Nougein, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :

Modifier ainsi les crédits des programmes :

(En euros)

La parole est à M. le rapporteur spécial.