Séance du 15 novembre 2016

M. Alain Milon, président de la commission des affaires sociales. Il a baissé ? Encore heureux !

M. Jean-Marie Vanlerenberghe, rapporteur général de la commission des affaires sociales. Il pourrait être à 3 milliards d’euros !

M. Christian Eckert, secrétaire d'État. Il ne faut donc quand même pas exagérer. Avec nous, le déficit des quatre branches du régime général est passé de 17,5 milliards d’euros à 400 millions d’euros, et celui du FSV a été lui aussi réduit, certes dans des proportions bien moins importantes, puisqu’il est passé de 4,1 milliards d’euros à 3,8 milliards d’euros. Il n’y a là ni artifice comptable ni argutie.

Je me suis expliqué longuement, devant votre commission, sur les fameux 700 millions d’euros. Nous reviendrons probablement sur ce morceau de CSG qui n’était pas affecté.

Je terminerai mon propos, monsieur le président, par quelques remarques.

L’une a trait à une mesure que nous étudierons dans le courant de nos débats, mais qui a été peu évoquée pendant la discussion générale : nous avons choisi d’augmenter la fiscalité sur le tabac à rouler.

Ce n’est pas là, fondamentalement, une mesure introduite pour son rendement budgétaire : le secrétaire d’État chargé du budget que je suis ne saurait négliger les quelques recettes supplémentaires liées à cette disposition, mais celles-ci ne sont pas énormes. Il s’agit surtout d’une politique de prévention : nous savons que le tabac à rouler est généralement la porte d’entrée dans le tabagisme, notamment pour les plus jeunes. Nous assumons cette hausse de fiscalité. Elle a été décrite et portée par l’ensemble du Gouvernement.

Nous avons formulé une seconde proposition, consistant à instaurer une taxe sur les distributeurs. Pourquoi ? Pour une raison assez simple : aujourd’hui, tous les fabricants sont installés à l’étranger. Ils vendent leurs produits, pour l’essentiel, à un seul distributeur, extrêmement dominant s’agissant de la distribution agréée du tabac, et cela avant l’entrée à nos frontières.

Tous les profits des fabricants – ils sont énormes ! – sont donc réalisés à l’étranger et, à ce titre, ne font l’objet d’aucune fiscalisation, alors que le chiffre d’affaires est évidemment effectué en France. Il s’agit là d’une complète anomalie. Nous souhaitons commencer à la résorber via cette mesure portant sur les distributeurs. Nous estimons en effet que les fabricants sont totalement capables d’absorber cette taxe relativement minime – elle devrait rapporter 130 millions d’euros par an.

Je le répète, en vendant leurs produits, depuis l’étranger, à un distributeur qui se trouve être, je l’indique au passage, une filiale de l’un d’entre eux, les fabricants échappent aujourd’hui complètement à la fiscalisation des revenus qu’ils tirent du commerce du tabac en France.

Nous aurons l’occasion de revenir sur ces questions. Je dis simplement un mot des buralistes : après avoir assisté au congrès de la Confédération des buralistes de France, j’ai signé ce matin avec son président un accord portant sur les cinq prochaines années. Un contrat d’avenir était en cours lorsque nous sommes arrivés au gouvernement ; nous l’avons bien entendu exécuté.

Il en existe désormais un autre, qui a été conclu, l’accent étant mis sur la diversification – cela a été évoqué –, sur la concentration des aides en direction des secteurs les plus défavorisés et sur la réalisation d’un travail global passant notamment par une meilleure rémunération – là encore, nous aurons l’occasion d’y revenir.

Enfin, j’évoquerai l’économie collaborative – monsieur le président, je sollicite votre indulgence : étant retenu par les travaux de l’Assemblée nationale, je n’ai pas utilisé mon temps de parole en début de débat. La question de l’économie collaborative est une question d’avenir, que personne n’a véritablement traitée, alors qu’elle se pose depuis quelques années.

Notre objectif est double : ne rien empêcher – ce serait stupide et ne collerait ni à l’évolution de la société, des pratiques, du commerce et de l’économie, ni à la demande de la plupart de nos concitoyens ; ménager, néanmoins, une certaine équité entre l’utilisation des nouvelles technologies d’échange, de commerce et de vente sur les plateformes internet et l’économie dite « traditionnelle ».

C’est ce vers quoi nous avons cherché à tendre au travers des dispositifs que nous avons proposés. Ceux-ci mériteront peut-être des améliorations – toute œuvre humaine est perfectible. Nous avons d’ailleurs été réceptifs, à l’Assemblée nationale, à un certain nombre de modifications des seuils qui ont été évoqués.

Il reste probablement, également, à travailler sur la question des régimes auxquels les utilisateurs des plateformes devraient s’affilier de façon obligatoire. Nous formulerons des propositions s’agissant du RSI, le régime social des indépendants, ici même ou au cours de la navette.

Quoi qu’il en soit, je nous invite, collectivement, à ne pas négliger ce sujet : l’évolution de l’économie, des relations commerciales et des relations salariales, dans le contexte de ce que l’on appelle un peu facilement la « nouvelle économie », appelle une réaction. Plus le législateur, le Parlement, mais aussi le Gouvernement, tarderont, en la matière, à prendre des décisions, plus il sera difficile de revenir sur des pratiques qui sont aujourd’hui, pour le dire pudiquement, à la limite du droit. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain. – M. Jean Desessard applaudit également.)

M. le président. La discussion générale est close.

Nous passons à la discussion des articles.

projet de loi de financement de la sécurité sociale pour 2017

PREMIÈRE PARTIE

DISPOSITIONS RELATIVES À L’EXERCICE 2015

Article 1^er

Au titre de l’exercice 2015, sont approuvés :

1° Le tableau d’équilibre, par branche, de l’ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale :

2° Le tableau d’équilibre, par branche, du régime général de sécurité sociale :

3° Le tableau d’équilibre des organismes concourant au financement des régimes obligatoires de base de sécurité sociale :

4° Les dépenses constatées relevant du champ de l’objectif national de dépenses d’assurance maladie, s’élevant à 181,8 milliards d’euros ;

5° Les recettes affectées au Fonds de réserve pour les retraites, lesquelles sont nulles ;

6° Les recettes mises en réserve par le Fonds de solidarité vieillesse, lesquelles sont nulles ;

7° Le montant de la dette amortie par la Caisse d’amortissement de la dette sociale, s’élevant à 13,5 milliards d’euros.

M. le président. La parole est à M. Dominique Watrin, sur l'article.

M. Dominique Watrin. À lui seul, l’article 1^er du projet de loi appellerait un examen approfondi de la réalité des comptes de la sécurité sociale. Nous pourrions certes, à l’instar du Gouvernement, nous satisfaire de voir la situation s’améliorer, en tout cas du point de vue comptable. Mais, à la vérité, les choses semblent bel et bien plus fragiles qu’il n’y paraît, et, sous bien des aspects, aucune solution durable ne semble avoir été trouvée aux maux dont on a accablé notre système de sécurité sociale.

Je prendrai l’exemple des pensions de retraite. Il est évident que la mise en œuvre des réformes de 2003, de 2010 et de 2014, fondées sur l’allongement de la durée de cotisation et la minoration du salaire de référence pris en compte pour calculer les retraites versées, si elle a contribué à la diminution des déficits, a aussi inscrit l’évolution des pensions de retraite dans une trajectoire plus que préoccupante.

Le problème est posé : si le comptable est satisfait, il n’en est évidemment pas de même pour l’assuré social ! Les réformes Fillon de 2003 et de 2010 ont en effet conduit à la mise en cause des droits acquis, sans que, pour ne donner qu’un exemple bien connu, la pénibilité soit enfin reconnue.

Ce n’est pas moi qui le dis, d’ailleurs, mais le Conseil d’orientation des retraites : la retraite moyenne, dans l’hypothèse macroéconomique la plus défavorable, pourrait en effet ne plus représenter que 35 % du salaire moyen d’ici à 2050-2060.

En réalité, la réforme de 2014 n’a pas fondamentalement remis en question les contraintes posées par celle de 1993, la réforme Balladur, que le groupe socialiste du Sénat avait pourtant combattue, la moindre de ces contraintes n’étant pas l’indexation sur l’inflation de l’évolution des pensions et retraites, laquelle, avec l’adjonction de nouveaux prélèvements, a conduit les retraités à disposer de pensions et retraites à pouvoir d’achat réduit.

Notre groupe aura l’occasion de revenir sur ces perspectives peu réjouissantes, qui tiennent pour l’essentiel au refus des gouvernements successifs de prendre l’argent là où il est, à savoir dans la richesse financière, et de s’attaquer au problème principal, celui du chômage de masse.

M. le président. La parole est à Mme Stéphanie Riocreux, sur l'article.

Mme Stéphanie Riocreux. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d’État, monsieur le président de la commission, monsieur le rapporteur général de la commission des affaires sociales, mes chers collègues, nous voterons évidemment cet article 1^er, de même que l’article 2 et que l’ensemble de la première partie.

Nous les voterons résolument, avec conviction, car ils montrent que le rétablissement des comptes depuis 2012 est ancré dans la durée. C’est historique ! Les chiffres constatés, ainsi que le sens des réformes engagées, en responsabilité, par Mme la ministre pour préserver un avenir solidaire, nous le confirment.

Certains, ici, laissent entendre qu’ils voteront cette première partie, mais sans vraiment l’approuver, du bout des lèvres. Pourquoi ce dénigrement ? Pourquoi cette posture ? Est-il si difficile de reconnaître, au prétexte d’une période de précampagne électorale, la réussite du Gouvernement s’agissant du retour à l’équilibre des comptes sociaux ?

Derrière cette posture, il y a certainement, et c’est plus grave, une philosophie politique qui m’apparaît bien moins innocente. En effet, notre système de sécurité sociale repose avant tout – cela a été dit – sur un pacte social et économique noué par la confiance. À défaut d’une telle confiance, ce pacte est menacé dans ses fondements. Sans confiance dans leur système de protection, nos concitoyens sont tentés de se réfugier dans le privé et la capitalisation, au détriment de la solidarité.

C’est ce que cultivent, ici, ceux qui dénigrent, ceux qui entretiennent la confusion. Il y a quelques jours, un sondage portant sur la perception de notre système de santé nous apprenait que près de 80 % des Français estiment que la préservation de notre système de santé et d’assurance maladie doit être une priorité du prochain quinquennat ; mais ils sont presque autant à anticiper une dégradation de celui-ci, tout en jugeant, avec lucidité, que la France est en meilleure situation que ses voisins européens.

Quel enseignement en tirer ? Sans doute que nous sommes à un moment décisif, où les choix politiques de ceux qui n’ont de cesse de critiquer doivent être explicités. Soit ils soutiennent la sécurité sociale et ils reconnaissent l’effectivité de son redressement, afin de redonner de la confiance, soit ils rechignent et alimentent la défiance, sans avoir pour autant le courage d’affirmer que le principe de solidarité nationale n’est plus pour eux une priorité.

Mme la ministre a eu le courage de s’engager pour préserver l’essentiel de notre système, à savoir le principe de solidarité nationale, afin que vive la sécurité sociale. Cela a été une priorité de votre gouvernement, monsieur le secrétaire d’État, et le bilan que vous nous présentez ici nous le prouve. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 1^er.

(L'article 1^er est adopté.)

Article 2 et annexe A

article 2

Est approuvé le rapport figurant en annexe A à la présente loi présentant un tableau, établi au 31 décembre 2015, retraçant la situation patrimoniale des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, à l’amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit et décrivant les mesures prévues pour l’affectation des excédents ou la couverture des déficits, tels qu’ils sont constatés dans les tableaux d’équilibre relatifs à l’exercice 2 015 figurant à l’article 1^er.

Annexe A

Rapport retraçant la situation patrimoniale, au 31 décembre 2015, des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, à l’amortissement de leur dette ou à la mise en réserve de recettes à leur profit et décrivant les mesures prévues pour l’affectation des excédents et la couverture des déficits constatés pour l’exercice 2015

I. – Situation patrimoniale de la sécurité sociale au 31 décembre 2015

Sur le champ des régimes de base, du FSV, de la CADES et du FRR, le passif net (ou « dette ») de la sécurité sociale, mesuré par ses capitaux propres négatifs qui représentent le cumul des déficits passés restant à financer, s’élevait à 109,5 milliards d’euros au 31 décembre 2015, soit l’équivalent de 5 points de PIB. Après une forte dégradation consécutive à la crise économique des années 2008-2009, l’amélioration constatée en 2014 s’est confirmée en 2015 (baisse de 1,3 milliard d’euros par rapport à 2014). Cette amélioration reflète la poursuite de la réduction des déficits des régimes de base et du FSV amorcée en 2013 (10,3 milliards d’euros en 2015 contre 12,7 milliards d’euros en 2014, 16,0 milliards d’euros en 2013 et 19,1 milliards d’euros en 2012) et de l’amortissement de la dette portée par la CADES (13,5 milliards d’euros en 2015 contre 12,7 milliards d’euros en 2014).

Cette amélioration se traduit en particulier par le constat, pour la deuxième année consécutive, d’un résultat consolidé positif sur le périmètre d’ensemble de la sécurité sociale retracé ci-dessus (4,7 milliards d’euros en 2015, 1,4 milliard d’euros en 2014).

Le financement du passif net de la sécurité sociale est assuré à titre principal par un recours à l’emprunt, essentiellement porté par la CADES et l’ACOSS. L’endettement financier net de la sécurité sociale, qui correspond à la différence entre les dettes financières et les actifs financiers placés ou détenus en trésorerie, s’établit donc à un niveau proche de celui-ci et en suit en premier lieu les mêmes tendances en subissant secondairement les effets de la variation du besoin en fonds de roulement lié au financement des actifs et passifs circulants (créances et dettes) et des acquisitions d’actifs immobilisés, qui pèsent également sur la trésorerie. Du fait de la quasi-stabilité du besoin en fonds de roulement, on observe pour la première fois un léger fléchissement de l’endettement financier net en 2015 (120,8 milliards d’euros contre 121,3 milliards d’euros fin 2014).

II. – Couverture des déficits et affectation des excédents constatés sur l’exercice 2015

Les comptes du régime général ont été déficitaires de 6,8 milliards d’euros en 2015. La branche Maladie a ainsi enregistré un déficit de 5,8 milliards d’euros, la branche Famille un déficit de 1,5 milliard d’euros et la branche Vieillesse un déficit de 0,3 milliard d’euros, la branche Accidents du travail et maladies professionnelles ayant quant à elle dégagé un excédent de 0,7 milliard d’euros. Par ailleurs, le FSV a enregistré un déficit de 3,9 milliards d’euros.

Dans le cadre fixé par la loi organique n° 2010-1380 du 13 novembre 2010 relative à la gestion de la dette sociale, la loi n° 2010-1594 du 20 décembre 2010 de financement de la sécurité sociale pour 2011 a organisé le transfert à la CADES, dès l’année 2011, des déficits 2011 des branches Maladie et Famille du régime général. Elle a également prévu la reprise progressive, à compter de 2012, des déficits 2011 à 2018 de la branche Vieillesse du régime général et du FSV, dans la double limite de 10 milliards d’euros chaque année et de 62 milliards d’euros au total. Conformément aux dispositions organiques, la CADES a été affectataire de ressources lui permettant de financer ces sommes.

Même si la reprise des déficits de la branche Vieillesse et du FSV reste prioritaire, compte tenu des marges rendues disponibles par les différentes mesures prises en matière de redressement financier par la réforme des retraites 2014, la loi n° 2013-1203 du 23 décembre 2013 de financement de la sécurité sociale pour 2014 a prévu que les déficits des exercices 2012 à 2017 des branches Maladie et Famille pourraient être intégrés dans le champ de la reprise, sans modification des plafonds globaux de reprise ni de l’échéance d’amortissement de la dette transférée à la CADES.

Un montant de 10 milliards d’euros a ainsi été repris en 2015, correspondant au transfert des déficits prévisionnels de la branche Vieillesse et du FSV au titre de 2014 et au financement d’une partie des déficits de la branche Maladie et de la branche Famille au titre de 2012 et de 2013.

L’article 26 de la loi n° 2015-1702 du 21 décembre 2015 de financement de la sécurité sociale pour 2016 a modifié ce schéma et supprimé le plafond annuel de 10 milliards d’euros afin de tenir compte des conditions de financement à moyen et long termes particulièrement favorables. Il a ainsi ouvert la possibilité d’une saturation du plafond de 62 milliards d’euros dès 2016 et d’une reprise anticipée de 23,6 milliards d’euros. Les modalités de mise en œuvre de cette reprise anticipée en 2016 ont été précisées par le décret n° 2016-110 du 4 février 2016 relatif au transfert à la Caisse d’amortissement de la dette sociale des déficits du régime général et du Fonds de solidarité vieillesse à effectuer en 2016.

Par ailleurs, les excédents de la branche Accidents du travail et maladies professionnelles au titre de 2015 (0,7 milliard d’euros) ont été affectés à la réduction des déficits cumulés passés, dont le montant est ainsi réduit de 1,0 à 0,2 milliard d’euros.

La plupart des régimes de base autres que le régime général présentent par construction des résultats annuels équilibrés ou très proches de l’équilibre. Il en est ainsi des régimes intégrés financièrement au régime général (régimes agricoles à l’exception de la branche retraite du régime des exploitants, régimes maladie des militaires et des marins, et régimes de base du régime social des indépendants intégrés financièrement aux branches Maladie et Vieillesse du régime général depuis 2015), des régimes de retraite équilibrés par des subventions de l’État (SNCF, RATP, régimes des mines et des marins) et des régimes d’employeurs (fonction publique de l’État), équilibrés par ces derniers.

Cependant, plusieurs régimes ne bénéficiant pas de tels mécanismes d’équilibrage ont enregistré en 2015 des résultats déficitaires. S’agissant de la branche retraite du régime des exploitants agricoles, dont les déficits 2009 et 2010 avaient été repris par la CADES, le déficit s’élève à 0,3 milliard d’euros (contre 0,2 milliard d’euros en 2014), portant le montant des déficits cumulés depuis 2011 à 3,2 milliards d’euros. La loi de financement de la sécurité sociale pour 2015 a prévu que ce déficit puisse être financé par des avances rémunérées de trésorerie par l’ACOSS en complément des financements bancaires auxquels avait recours jusqu’ici la Caisse centrale de la mutualité sociale agricole (CCMSA) pour couvrir ces déficits cumulés. Au 31 décembre 2015, ces déficits ont été financés en totalité par une avance de l’ACOSS (2,7 milliards d’euros).

Le déficit du régime des mines s’est élevé à 0,1 milliard d’euros en 2015, portant le montant cumulé de dette à 1,1 milliard d’euros en fin d’année. Dans le contexte d’une limitation des concours financiers de la Caisse des dépôts et consignations, partenaire financier historique de la Caisse autonome nationale de la sécurité sociale dans les mines, la loi de financement de la sécurité sociale pour 2014 a étendu jusqu’à 2017 les dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2013 prévoyant la faculté d’un recours à des avances de trésorerie de l’ACOSS à hauteur de 250 millions d’euros, en complément des financements externes procurés par la Caisse des dépôts et des établissements bancaires.

Enfin, la Caisse nationale de retraites des agents des collectivités locales (CNRACL) a dégagé, pour la deuxième année consécutive, un excédent de 0,3 milliard d’euros, contre 0,4 milliard d’euros en 2014. Cet excédent a été affecté aux réserves du régime, portant celles-ci à 1,8 milliard d’euros.

M. le président. La parole est à M. Dominique Watrin, sur l'article.

M. Dominique Watrin. La discussion de cet article est pour nous l’occasion de mettre en évidence l’un des problèmes dont souffre aujourd’hui la sécurité sociale, à savoir la persistance d’un encours important de dette de moyen et long terme au sein de la CADES.

Je formulerai rapidement quelques remarques sur la réalité du bilan qui nous est présenté à l’article 2, renvoyant à l’annexe A.

La dette sociale transformée en titres de créances n’atteint rien de moins que 165,2 milliards d’euros, dont près de 138 milliards d’euros au titre de la seule CADES. Compte tenu des capacités actuelles de la caisse à amortir la dette sociale qui lui a été confiée, et si rien ne vient dégrader la situation entre-temps, nous devrions attendre entre dix et douze ans pour que cette dette soit tout à fait éteinte.

Nous ne sommes donc pas aussi optimistes que M. le secrétaire d’État. Eu égard, au demeurant, à sa durée de vie moyenne, il nous semble évident qu’il faudra, avant peu, émettre de nouveaux titres pour amortir ceux qui sont actuellement en circulation, ce qui ne manquera pas de prolonger la durée de vie de la caisse et, par suite, celle de la contribution pour le remboursement de la dette sociale.

Nous nous permettons, par ailleurs, de faire observer que les émissions de la CADES n’ont pas été réalisées exclusivement en euros : d’autres devises ont servi de support à certains de ces titres de créance. Des emprunts ont ainsi été émis par la CADES en dollars, en francs suisses, en livres sterling, en couronnes norvégiennes et dans certaines devises encore plus surprenantes.

Lorsque le dollar s’apprécie au regard de l’euro, on peut observer un renchérissement de la dette sociale libellée dans cette unité monétaire. Et lorsque la pression monte sur les taux d’intérêt, nous pouvons, là encore, nous inquiéter.

En tout état de cause, réduire la dette sociale ne peut être un objectif en soi : il est évident que c’est plutôt au travers d’un accroissement des recettes – je l’ai dit il y a un instant –, fondé sur des créations d’emplois de qualité, que nous déterminerons les voies et les moyens d’une amélioration durable des comptes sociaux.