Séance du 30 juin 2016

Mme Lana Tetuanui. Je remercie l’ensemble de mes collègues, qui ont voté à l’unanimité cette proposition de loi, les orateurs, Mme la ministre, ainsi que M. le rapporteur, qui vient de gagner son billet pour la Polynésie française. (Sourires.) Ce soir, puisqu’il est actuellement vingt-deux heures en Polynésie, tout le monde suit nos débats sur internet.

J’ouvrirai une parenthèse pour répondre à Éliane Assassi.

Appelons un chat un chat ! Aujourd'hui, on parle de nos communes, mais ne vous inquiétez pas, ma chère collègue : des modifications statutaires vont intervenir sous peu et nous aurons l’occasion d’évoquer tous les problèmes conjoncturels que la Polynésie rencontre et que je ne nie pas.

En tout cas, mes chers collègues, je vous dis haut et fort māuruuru à tous, c'est-à-dire merci en polynésien, car c’est la fête au pays aujourd'hui, et je suis extrêmement fière d’être polynésienne ! (Applaudissements.)

Mme la présidente. Il va être procédé à la nomination de sept membres titulaires et de sept membres suppléants des commissions mixtes paritaires chargées d’élaborer un texte sur les dispositions restant en discussion :

- de la proposition de loi rénovant les modalités d’inscription sur les listes électorales ;

- de la proposition de loi organique rénovant les modalités d’inscription sur les listes électorales des ressortissants d’un État membre de l’Union européenne autre que la France pour les élections municipales ;

- et de la proposition de loi organique rénovant les modalités d’inscription sur les listes électorales des Français établis hors de France.

La liste des candidats établie par la commission des lois a été publiée conformément à l’article 12 du règlement.

Je n’ai reçu aucune opposition.

En conséquence, cette liste est ratifiée et je proclame représentants du Sénat à ces commissions mixtes paritaires :

Titulaires : MM. Philippe Bas, Pierre-Yves Collombat, Christophe-André Frassa, Mmes Catherine Troendlé, Lana Tetuanui, MM. Jean-Yves Leconte et Christian Favier ;

Suppléants : Mmes Jacky Deromedi, Catherine Di Folco, MM. François Grosdidier, Alain Richard, Jean-Pierre Sueur, René Vandierendonck et François Zocchetto.

Mes chers collègues, l'ordre du jour de ce matin étant épuisé, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à seize heures.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à midi, est reprise à seize heures, sous la présidence de Mme Isabelle Debré.)

Mme la présidente. La séance est reprise.

Mme la présidente. Le Conseil constitutionnel a informé le Sénat, le jeudi 30 juin 2016, que, en application de l’article 61-1 de la Constitution, le Conseil d’État lui a adressé une décision de renvoi d’une question prioritaire de constitutionnalité portant sur les mots « entre sociétés du même groupe au sens de l’article 223 A » figurant au 1° du I de l’article 235 ter ZCA du code général des impôts (Contribution additionnelle à l’impôt sur les sociétés – Exonération relative aux groupes fiscalement intégrés) (2016-571 QPC).

Le texte de cette décision de renvoi est disponible à la direction de la séance.

Acte est donné de cette communication.

Mme la présidente. L’ordre du jour appelle la discussion, à la demande du groupe socialiste et républicain, de la proposition de loi visant à mettre en place des outils de gestion des risques en agriculture, présentée par MM. Franck Montaugé, Didier Guillaume, Henri Cabanel et les membres du groupe socialiste et républicain (proposition n° 585, texte de la commission n° 709, rapport n° 708).

Dans la discussion générale, la parole est à M. Franck Montaugé, auteur de la proposition de loi.

M. Franck Montaugé, auteur de la proposition de loi. Madame la présidente, monsieur le ministre, mes chers collègues, la proposition de loi que j’ai l’honneur de vous présenter, au nom de mon groupe, vise à « mettre en place des outils de gestion des risques en agriculture ».

Si toutes les techniques de gestion des risques concourent plus ou moins directement au soutien des revenus agricoles, l’objectif précis de notre texte est de contribuer à la garantie des revenus agricoles par la création d’un instrument de stabilisation du revenu, le fonds de stabilisation des revenus agricoles.

Dans un premier temps, j’aborderai les éléments de contexte justifiant le bien-fondé et l’urgence de notre proposition. Je préciserai ensuite la problématique à résoudre. Je terminerai par la présentation du dispositif et des outils permettant de construire la démarche.

Comme nous l’avons tous rappelé lors du débat du 7 juin dernier sur l’avenir des filières agricoles ou à l’occasion de l’examen de la proposition de résolution visant à encourager le développement d’outils de gestion de l’aléa économique en agriculture, adoptée à l’unanimité le 6 avril dernier, la politique agricole commune, la PAC, actuelle contribue aux revenus des agriculteurs, mais elle le fait de façon uniforme, rigide, sans tenir compte des réalités des marchés.

Sans pouvoir de marché, les producteurs subissent d’autant plus la volatilité des prix que tous les mécanismes de régulation qui existaient ont disparu.

Dans l’Union européenne, peu de pays ont mis en place des dispositifs de gestion des risques de marché. À l’inverse, les États-Unis consacrent des sommes importantes au soutien de leurs agriculteurs, dans le cadre d’un dispositif budgétaire beaucoup plus souple que la PAC, mais il ne faut pas pour autant idéaliser ce système, tant les modèles globaux sont différents.

Dans notre pays, le contrat socle pour certaines cultures et le FMSE, le Fonds national agricole de mutualisation sanitaire et environnementale, couvrent des risques courants.

Pour les risques qui ont un caractère exceptionnel ou catastrophique, l’action volontariste, que je salue, du ministère et de l’État permet de mobiliser la solidarité nationale.

La problématique de la gestion des risques en agriculture est complexe. Il n’existe pas un outil unique, universel, qui permettrait de faire face à toutes les situations. Nous avons besoin d’une boîte à outils, outils adaptés à la nature du risque, du risque « indépendant » au risque « systémique », et à l’importance des pertes de l’exploitation, de « normales » à « catastrophiques ».

La PAC, en tant que telle, n’intervient dans ce domaine que par le biais de la DPA, la déduction pour aléas, et du financement des 65 % de l’assurance récolte.

Cependant, aucun dispositif spécifique n’a été mis en œuvre dans notre pays pour contribuer à la stabilisation des revenus agricoles, qui sont devenus très variables du fait de la volatilité des prix. Il est maintenant indispensable de mettre en œuvre les dispositifs de stabilisation des revenus dans le cadre réglementaire européen actuel, qui le permet.

L’esprit qui a présidé aux travaux de la commission des affaires économiques, l’approche constructive du rapporteur, Jean-Jacques Lasserre, dont je salue le travail, et l’écoute de M. le ministre de l’agriculture attestent de notre volonté commune, transpartisane, de servir l’agriculture française dans son ensemble, et je m’en réjouis.

En quoi consiste la problématique ? Il s’agit d’instituer et de contribuer au développement progressif d’un instrument de stabilisation du revenu agricole, dans le cadre du règlement (UE) n° 1305/2013, en adoptant une approche pragmatique fondée sur de l’expérimentation, de l’évaluation, de la formation, des décisions partagées prises par l’ensemble des parties prenantes.

Pourquoi ? Parce que, à terme, la réussite du dispositif passera par une large adhésion basée sur la confiance des agriculteurs eux-mêmes et sur la souhaitable implication de prestataires spécialisés. Sans confiance, sans une large solidarité que traduira le niveau d’adhésion des agriculteurs, il y aura peu de chance d’être efficace quand les situations l’exigeront !

Notre proposition de loi repose sur la mise en place, à l’article 1^er, du FSRA, le fonds de stabilisation des revenus agricoles, défini conformément aux articles 36 et 39 du règlement (UE) n° 1305/2013. Ce fonds sera mis en œuvre par les régions, activé quand le revenu agricole baissera de plus de 30 % et son taux de couverture pourra aller jusqu’à 70 % des pertes évaluées. Il sera instauré dans un cadre concerté entre ministère de l’agriculture, conseils régionaux et organismes professionnels de représentation.

Comme le permet son règlement, conformément à l’article L. 361-4 du code rural et de la pêche maritime, le FNGRA, le Fonds national de gestion des risques en agriculture, pourra alimenter le FSRA dans la limite des 65 % autorisés par le règlement (UE) n° 1305/2013.

Les articles 2 et 3 du présent texte traduisent l’approche particulière qui nous paraît nécessaire pour construire la confiance qui permettra la montée en puissance progressive du dispositif. La réussite collective est à ce prix et il ne faut pas décevoir en allant trop vite !

Pour ces raisons, à l’article 2, nous demandons au Gouvernement de remettre au Parlement un rapport d’ici au 31 décembre 2016 sur les modalités de financement du FSRA.

Ce rapport traitera de la contribution volontaire – comme c’est le cas aujourd’hui pour le FMSE via la MSA, la mutualité sociale agricole – ou pas des agriculteurs à partir de leurs droits à paiement de base ; de la faisabilité et du niveau de l’augmentation de la TASCOM, la taxe sur les surfaces commerciales, pour les surfaces de plus de 2 500 mètres carrés ; de la mise en œuvre d’une taxe sur les transactions financières, ou TTF, opérées sur les marchés de produits agricoles, considérés désormais – je le regrette, mais c’est ainsi – comme des actifs financiers ; de l’augmentation de la taxe sur les cessions de foncier agricole ; de l’abondement par l’État et les collectivités locales ; éventuellement d’autres mesures au titre des 35 %.

La possibilité de mobilisation d’une partie du FNGRA sera aussi étudiée, en complément des fonds européens de type FEADER, le Fonds européen agricole pour le développement rural, ou des fonds du premier pilier, dans le cadre d’une évolution doctrinale éventuelle de la PAC.

L’obligation de réussite suppose de la prudence, de la progressivité, d’où l’article 3, qui prévoit qu’il sera procédé, dans le cadre de l’article 37-1 de la Constitution, à des expérimentations conduites par le ministère de l’agriculture sur deux ans et associant les territoires volontaires, les filières choisies avec les professionnels concernés et leurs représentants, et, plus largement, toutes les parties prenantes au dispositif testé.

Quand on écoute, comme nous l’avons fait, les spécialistes du sujet, quand on LIT les études existantes, françaises et européennes, on est frappé de constater que l’appareil conceptuel existe, mais qu’il manque – constat qui vaut pour tous les pays européens ou presque – une volonté politique de passer à l’acte, fût-ce avec prudence et en étant à l’écoute des spécialistes que sont les chercheurs, les économistes et les financiers.

Parce que nous pensons aussi que, à terme, le FSRA devra être envisagé dans le cadre d’une PAC réformée, prenant en compte de manière significative la question de la stabilisation du revenu, nous demandons, dans le cadre de ce même article 3, que le ministère de l’agriculture présente, au regard des expérimentations menées, une évaluation de la possibilité de généralisation du FSRA.

En cohérence, nous demandons, et c’est l’objet de l’article 4, que le Gouvernement remette au Parlement avant le 31 mars 2017 un rapport exposant les grandes orientations qu’il entend défendre pour la PAC post-2020. Un point particulier de ce rapport traitera des mécanismes de régulation des prix et de stabilisation des revenus, ainsi que de la couverture des risques économiques.

Il s’agira de préciser le modèle de la nouvelle PAC que nous entendons défendre. Quel modèle de régulation ? Quels rôles pour le premier et le second piliers ? Quelle place pour la gestion des risques ? Quelles conditionnalités éventuelles pour le paiement des aides directes à la souscription d’outils de gestion des risques ? Quels dispositifs de formation et d’accompagnement des agriculteurs vers ces formes de gestion et de stratégies d’entreprise ? Ne faut-il pas créer une agence européenne de gestion des risques agricoles ?

L’article 5, quant à lui, introduit la possibilité d’utiliser tout ou partie du FNGRA pour atteindre les 65 % de cofinancement du FSRA.

L’article 6 précise la contribution de la DPA à la constitution de l’épargne de précaution.

L’article 7 aborde la question de la simplification des normes agricoles.

Le rapport que Gérard Bailly et Daniel Dubois vont rendre sous peu, rapport auquel Henri Cabanel et moi-même nous sommes associés, abordera la question de la méthodologie d’élaboration des normes.

Il nous semble – c’est le sens de l’article 7 – que ce sujet peut être appréhendé de manière plus efficiente par une approche de la gestion des risques pouvant déboucher sur une utilisation stratégique de la norme ou du règlement en matière de conquête de marchés externes comme de protection des marchés internes. Les appellations d’origine contrôlée, les appellations d’origine protégée, les indications géographiques protégées, connues sous les sigles AOC, AOP, IGP, et les autres labels sont l’exemple d’une telle utilisation stratégique dont l’actualité liée aux accords de libre-échange comme le TAFTA et le CETA nous rappelle tout l’intérêt.

Les articles 8, 9 et 10 fixent les niveaux de contribution des dispositifs de financement des 35 % du FSRA.

Pour terminer, et au regard de la réception de cette proposition de loi par la commission des affaires économiques, nous avons fait œuvre commune, au-delà de nos différences d’approches politiques sur tel ou tel sujet, pour la protection de nos agriculteurs.

Ceux-ci nous disent vouloir des prix et non pas des primes. J’entends aussi derrière cette demande, et au regard de l’analyse du contexte international de marché auquel ils sont confrontés, un appel à la protection. Cet appel n’est d’ailleurs pas propre au monde paysan, l’actualité nous le rappelle vivement. Il traduit ce que les peuples d’Europe attendent légitimement de leurs représentants. Par cette proposition de loi et ses suites, donnons l’exemple et soyons à la hauteur des attentes et de notre responsabilité !

Monsieur le ministre, chers collègues, j’espère que le débat de cet après-midi et, au-delà, le destin législatif que connaîtra ce texte iront dans ce sens. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain, du groupe écologiste et du RDSE.)

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Jacques Lasserre, rapporteur de la commission des affaires économiques. Monsieur le ministre, la Haute Assemblée est très sensible à la très grande fragilité du secteur agricole.

Tout d’abord, je rappellerai, mes chers collègues, quelques-uns des derniers rendez-vous agricoles que nous avons eus au Sénat : débat sur le thème « Restructuration et modernisation des principales filières agricoles dans le cadre de la réforme à mi-parcours de la PAC » ; proposition de résolution visant à encourager le développement d’outils de gestion de l’aléa économique en agriculture ; proposition de loi en faveur de la compétitivité de l’agriculture et de la filière agroalimentaire, dite proposition de loi Lenoir ; évidemment, projet de budget de l’agriculture et les débats qui l’accompagnent.

Toutes ces discussions mettent en exergue la particularité de l’agriculture, un secteur économique certes, mais confronté, probablement plus que beaucoup d’autres, aux risques climatiques et aux risques liés aux variations des cours.

L’agriculture est une activité particulière : elle dépend des conditions climatiques et des aléas sanitaires avec, par exemple, pour le bétail l’apparition de maladies ou pour les cultures celle de ravageurs. Pour les agriculteurs, peut-être encore plus que pour les autres acteurs économiques, gérer les risques est donc devenu un impératif stratégique.

Nous en sommes parfaitement conscients. C’est la raison pour laquelle la commission des affaires économiques du Sénat a mis en place en son sein, voilà quelques semaines, un groupe de travail sur cette question dont elle m’a confié la responsabilité.

J’ai souhaité que cette initiative soit partagée par l’ensemble des groupes politiques de cette assemblée, convaincu que seul un consensus – au Sénat, à l’Assemblée nationale, entre les acteurs et les professionnels du secteur agricole – nous permettra d’avancer.

La proposition de loi que nous examinons aujourd’hui s’inscrit dans cet esprit. Je considère que cette initiative est tout à fait complémentaire. Elle nous permet aussi d’évoquer un sujet large : le risque économique.

Pour commencer mon propos, je voudrais que l’on distingue le risque de production du risque de marché.

Le risque de production est celui qui affecte la quantité ou la qualité de la production agricole. On parle parfois de « risque climatique », même si la nature de ce dernier est plus large. Ainsi, nous mesurons depuis quelques années le risque environnemental ou sanitaire, qui entre tout à fait dans cette catégorie.

Le perfectionnement des techniques agricoles a permis de maîtriser de mieux en mieux ce type de risque, sans toutefois éradiquer toutes les menaces : lorsqu’il sème son champ, l’agriculteur prévoit ce qu’il récoltera en se référant aux moyennes des années précédentes et en s’en remettant – malheureusement ou heureusement – à la nature. L’ingéniosité des assureurs a ensuite pris le relais, car on ne peut jamais être certain que les intempéries ne frapperont pas.

Le risque de production est aujourd’hui couvert par un panel large d’instruments, que je vais rappeler.

Historiquement, la première couverture de ce risque a été assurée par l’État à travers le régime des calamités agricoles. Le fonds correspondant est alimenté par la taxe additionnelle aux conventions d’assurance payées par les agriculteurs, ainsi que par des dotations complémentaires de l’État. Les dépenses varient beaucoup d’une année sur l’autre : 189 millions d’euros en 2011, 234 millions d’euros en 2012, mais seulement 41 millions d’euros en 2013 et 22 millions d’euros en 2014. En 2015, presque 50 millions d’euros ont été dépensés. L’année 2016 peut nous réserver de bonnes ou de mauvaises surprises ; vous pourrez nous répondre sur ce point, monsieur le ministre.

Les inondations récentes montrent qu’il est nécessaire de disposer d’un tel fonds pour faire face aux gros risques climatiques.

Au-delà de ce régime de solidarité, des assurances se sont développées depuis une dizaine d’années au travers du dispositif de l’assurance récolte. Dans le cadre du bilan de santé de la PAC de 2008, il a été décidé d’utiliser des fonds européens pour subventionner les primes d’assurance versées par les agriculteurs, à hauteur de 65 % au maximum. Ces assurances couvrent des pertes de production supérieures à 30 %.

Pour favoriser le recours aux assurances, les pouvoirs publics ont prévu que, là où il existait une offre d’assurance, le dispositif calamités agricoles n’interviendrait plus, ce qui est normal.

Mais le dispositif de l’assurance récolte peine à décoller : 30 % des exploitations en grandes cultures et 20 % de celles du secteur de la viticulture sont assurées. Dans les secteurs du maraîchage et de l’arboriculture, le taux de pénétration de cette assurance est très faible.

La réforme du contrat socle a visé, l’année dernière, à donner une nouvelle dynamique à l’assurance en baissant son coût et en adaptant les niveaux de couverture, afin de garantir seulement les « gros risques ».

Le contrat socle permet aussi une couverture « à la carte », puisque les agriculteurs peuvent choisir de renforcer leur couverture assurantielle en payant des primes plus élevées.

Enfin, le contrat socle couvre aussi les fourrages, ce qui n’était pas le cas jusqu’à présent.

La réforme de la PAC 2014-2020 n’a pas remis en cause le principe du soutien à l’assurance récolte. Une enveloppe de 100 millions d’euros par an est prévue. On peut craindre qu’elle ne soit insuffisante pour soutenir les assurances – et ce soutien est fondamental – à hauteur de 65 % des primes versées par les agriculteurs. Ces dernières années, ce niveau n’a pas toujours pu être assuré. Avec les difficultés calendaires, les contrats sont signés en début d’année et l’on est éclairé sur les contraintes budgétaires dans le courant de l’année civile ; il y a là une véritable difficulté.

Or l’un des freins à la diffusion de l’assurance est l’incertitude, compréhensible à certains égards, sur le niveau de soutien public. Nous attendons, monsieur le ministre, une clarification sur ce point.

Pour faire face au risque sanitaire et environnemental, le Fonds national agricole de mutualisation du risque sanitaire et environnemental, le FMSE, a été créé en 2013. Il répond à la même logique de protection face au risque pesant sur la production.

Nous disposons ainsi d’un large éventail de solutions, mais celui-ci reste incomplet. Nous devons partir de là pour améliorer la situation.

Un autre type de risque, qui fait l’objet de notre discussion d’aujourd’hui, est encore plus redoutable. L’exposition des agriculteurs à ce risque s’est renforcée à mesure que les politiques agricoles ont été déréglementées. Il s’agit du risque économique, celui qui pèse sur les prix de vente, dont on connaît les fluctuations, et donc sur le revenu final tiré de l’exploitation agricole.

La volatilité croissante des prix agricoles constitue une véritable menace pour la viabilité des exploitations et la PAC, dans sa forme actuelle, n’assure pas aux agriculteurs des prix rémunérateurs.

Face à la volatilité des marchés agricoles, les outils de protection sont extrêmement faibles.

Les agriculteurs peuvent choisir de se couvrir contre les mouvements de prix en utilisant les techniques financières classiques, par exemple au travers des marchés à terme. Mais ces solutions n’existent pas pour toutes les productions. Elles sont parfois assez complexes et peuvent aussi être coûteuses. Elles sont surtout hasardeuses et concernent essentiellement les productions céréalières.

Un autre outil de protection consiste à disposer d’une épargne de précaution réinjectée dans l’exploitation agricole en cas de difficultés : la déduction pour aléas, la DPA, qui a été assouplie pour pouvoir être utilisée en cas de baisse du revenu agricole et qui répond à nos objectifs.

Mais il faut aussi des outils collectifs de couverture face au risque économique : les filets de sécurité de la PAC, lorsqu’ils existent, sont fixés à des niveaux très bas. Ils ne sont aujourd’hui ni suffisants ni satisfaisants.

La PAC permet aux agriculteurs de s’organiser entre eux. Ainsi, le règlement « OCM unique » continue à autoriser les organisations de producteurs, dans les secteurs fruits et légumes et viticulture, à gérer des fonds de mutualisation destinés à soutenir les producteurs dans les situations de crise. Mais il s’agit là d’un outil ponctuel.

Le nouveau règlement sur le développement agricole et rural pour la période 2014-2020 a innové en autorisant également le soutien par le Fonds européen agricole pour le développement rural, le FEADER, à l’instrument de stabilisation des revenus des agriculteurs, l’ISR, ce qui doit permettre de répondre au risque économique.

La présente proposition de loi est centrée sur le risque économique et prévoit de mettre en œuvre cet outil en France à l’échelon régional, d’abord à titre expérimental, puis de manière généralisée à partir de 2017. Nous reviendrons ultérieurement sur la question des dates.

Ce choix n’a pas été fait lors de la mise en œuvre de la réforme de la PAC 2014-2020 par la France, qui a retenu d’autres priorités budgétaires. Il n’y a donc pas, à ce jour, de ligne budgétaire pour l’instrument de stabilisation des revenus dans la maquette financière du plan de développement rural de la France validé par Bruxelles. Si cette idée devait évoluer, ce choix nécessiterait d’être revu.

D’ailleurs, peu d’États membres de l’Union européenne utilisent l’instrument de stabilisation des revenus agricoles aujourd’hui. Les États-Unis ont, en revanche, inventé un mécanisme pouvant s’y apparenter et qui est au cœur de leur nouveau Farm Bill.

L’intérêt du dispositif que nous présentons aujourd’hui est d’aider les agriculteurs au cours de la phase basse des cycles agricoles. La proposition de loi réclame l’utilisation des outils de couverture contre les risques liés aux prix sur les marchés.

L’idée sous-jacente est la suivante : on imposerait aux agriculteurs, les bonnes années, de mettre de côté une partie des revenus tirés des aides directes de la PAC au travers du fonds de stabilisation des revenus agricoles. Les mauvaises années, ce fonds reverserait les sommes aux agriculteurs en difficulté.

L’idée est intéressante. Elle mérite cependant d’être analysée de manière plus poussée et suscite les questions suivantes. Que se passera-t-il si les prix agricoles baissent plusieurs années à la suite ? Quel sera le niveau de solidarité interfilières ? Quels sont les moyens budgétaires qui doivent être dégagés ? Ceux-ci seront probablement très importants.

La présente proposition de loi soulève ces interrogations et nous invite donc à la poursuite de la réflexion. Elle crée le réceptacle pour les futures discussions de la réforme de la PAC. En cela, elle constitue une véritable proposition de loi d’appel.

Mme la présidente. Veuillez conclure, mon cher collègue !

M. Jean-Jacques Lasserre, rapporteur. Y sont suggérées quelques pistes pour financer cet instrument de stabilisation des revenus.

La proposition de loi s’inscrit très clairement dans une logique de contribution au débat sur la prochaine réforme de la PAC. Je l’ai dit au sein de la commission des affaires économiques, cette initiative me paraît intéressante, à condition qu’elle soit suivie par d’autres.

Pour cette raison, je voterai en faveur de ce texte. S’il est un sujet qui mérite de faire l’objet d’un consensus au Sénat, à l’Assemblée nationale et entre les organisations professionnelles agricoles, c’est bien celui-ci. Je ne désespère pas de voir ce résultat ! (Applaudissements.)

Mme la présidente. La parole est à M. le ministre.

M. Stéphane Le Foll, ministre de l'agriculture, de l'agroalimentaire et de la forêt, porte-parole du Gouvernement. Madame la présidente, mesdames, messieurs les sénateurs, comme vient de le rappeler M. le rapporteur, cette proposition de loi fait suite à un débat qui a eu lieu ici, au Sénat, sur les risques auxquels sont confrontés quotidiennement les agriculteurs, et l’agriculture de manière générale.

Ces risques sont de plusieurs ordres, économique, climatique, sanitaire.

Il s’agit, premièrement, de la volatilité des prix. Certains ont sur ce sujet des idées bien précises : il suffirait, selon eux, d’empêcher cette volatilité pour prévenir ce risque. C’est une véritable question. Mais est-il possible de faire cela ?

Je devine d’ores et déjà ce que nous dira M. Le Scouarnec… (Sourires.) Or nous sommes dans une économie de marché et il est difficile de s’en extraire sans perdre une partie des bénéfices que celle-ci peut offrir !

Je viens de regarder les chiffres du marché au cadran de Plérin. Le prix au kilo du cochon vient de repasser la barre de 1,40 euro, atteignant même 1,43 euro, du fait d’une demande chinoise inespérée qui fait se redresser les cours. L’an dernier, la crise de la filière porcine était pourtant majeure.

On le voit, le marché fluctue. Lorsque les prix sont en hausse, nous ne discutons pas des problèmes de l’agriculture ; lorsqu’ils baissent, chacun a des solutions à proposer. Pour ma part, j’avais présenté à l’époque quelques idées. Je le dis par avance, ce n’est pas parce que la situation s’améliore qu’il faut oublier de mettre en œuvre les logiques de contractualisation.

Deuxièmement, il s’agit des aléas de la nature de manière générale.

Nombre de ceux qui en parlent oublient que, en agriculture, il suffit d’un aléa climatique ou d’une crise sanitaire pour que l’investissement engagé en termes de capital et de travail puisse être totalement remis en cause du jour au lendemain, ou d’un mois à l’autre. Cela pèse énormément sur la capacité qu’ont les agriculteurs d’investir dans l’avenir.

Lors de ma nomination au ministère de l’agriculture en 2012, le prix des céréales était très élevé. Il a aujourd’hui baissé de près de 40 %. Depuis 2014, les crises se sont succédé, dans les filières bovine, porcine et laitière. Ainsi, la crise du lait est liée à un excédent d’offre sur le marché européen et international qui explique le très bas niveau de prix. Une action est donc nécessaire à l’échelle européenne pour maîtriser la production laitière. Après huit ou neuf mois de bataille politique et idéologique au sein de l’Europe, j’espère atteindre cet objectif le mois prochain, lors du conseil des ministres européens de l’agriculture.

Cette bataille de la maîtrise de la production devra être financée à l’échelon européen. Tous les États concernés et les acteurs de la filière devront s’y engager, afin d’éviter que ne se constituent, comme c’est le cas aujourd’hui, des stocks de poudre de lait – ils atteignent 290 000 ou 295 000 tonnes ! – et de beurre qui pèsent, là aussi, sur le marché.

Nous avons tous en tête les différentes composantes des risques auxquels est confrontée l’agriculture, ainsi que leurs conséquences pour les agriculteurs et les exploitations. Je rappelle que, pour faire face à la sécheresse de l’an dernier, il a fallu mobiliser près de 185 millions d’euros du Fonds national de gestion des risques en agriculture, le FNGRA, l’ancien Fonds de gestion des calamités agricoles, le FGCA. Cette année, Jean-Jacques Lasserre l’a rappelé, ce sont les inondations qui ont frappé.

D’une année sur l’autre, on peut donc être confronté à des aléas climatiques aussi différents qu’une sécheresse et une inondation ! À chaque fois, la solidarité nationale s’exerce, et c’est nécessaire.

Mais il y aussi, troisièmement, les crises sanitaires. À la fin de l’année dernière et au début de celle-ci, nous avons mobilisé plus de 35 millions d’euros pour faire face à la crise de la filière bovine liée à la fièvre catarrhale ovine, la FCO. Là encore, c’était absolument nécessaire.

Nous sommes confrontés, en outre, à la crise liée à l’influenza aviaire, qui a nécessité de procéder à un vide sanitaire sans précédent et de mobiliser plus de 220 millions d’euros de fonds publics, afin de venir en aide à toutes les exploitations qui sont concernées par cette infection.

Enfin, les crises que l’élevage a traversées ont coûté de 700 à 800 millions d’euros, dans le cadre des plans de soutien à l’élevage. Là aussi, c’était absolument nécessaire et déterminant.

J’ai dressé cette liste afin que chacun ait bien conscience que nous vivons un moment particulier et très difficile. Tout ce que nous pouvons imaginer en termes d’assurance contre les risques, de manière globale, et qui nécessite un engagement des agriculteurs devient donc pratiquement impossible à mettre en place, compte tenu de la situation dans laquelle se trouvent les exploitations agricoles.

Comment expliquer aujourd’hui à des agriculteurs qu’ils doivent mobiliser une partie de leur épargne pour financer une assurance quand ils viennent de subir les aléas que je viens d’évoquer ? Cette assurance garantit, bien sûr, des prestations, mais celles-ci sont aussi souvent calculées sur les pertes réelles constatées. Lorsque ces pertes ont été importantes à un moment donné, le coût de l’assurance augmente automatiquement l’année suivante, tandis que les prestations diminuent. Ce n’est pas incitatif pour les agriculteurs !

La grande question qui nous est posée – raison pour laquelle ce débat est important – est la suivante : comment créer des outils permettant d’appuyer cette assurance et cette mutualisation des risques sur la base de financement la plus large possible, de rendre le coût pour chaque exploitant agricole le plus faible possible et de couvrir les risques le mieux possible ?

Chacun peut toujours proposer des solutions. C’est le cas avec l’article 1^er de la présente proposition de loi qui met en place un fonds de stabilisation des revenus agricoles dans chaque région. D’autres ont imaginé des mesures plus individuelles. Quoi qu’il en soit, nous devons travailler à partir du principe suivant : une base qui soit la plus large possible, c’est-à-dire, comme nous l’avons souvent évoqué dans cette enceinte, la totalité des hectares et des productions. Cela permettra d’avoir un coût d’accès à cette protection et à cette assurance le plus faible possible.

Et parce que cette base est large, les conséquences des calamités seront remboursées de la façon la plus efficace.

M. le rapporteur l’a dit, nous n’avons pas choisi de mobiliser ce fonds dans le cadre du second pilier de la PAC lorsque nous avons négocié celle-ci. C’est vrai, mais je rappelle que ce fonds nécessite un financement à hauteur de 35 % par les exploitants agricoles, et que le remboursement a lieu un an plus tard, à condition que les pertes aient été supérieures à 30 % !

Ce fonds a donc des vertus, mais il a aussi ses limites, parmi lesquelles figurent, je le répète, la nécessité d’un financement par les exploitants agricoles à hauteur de 35 % et des remboursements soumis aux strictes conditions que je viens de citer.

Cette piste, prévue dans la proposition de loi, est intéressante, mais elle ne répond pas encore à la question et à la méthode que j’ai évoquées précédemment.

Étant parfaitement conscients que cette question des aléas et de la volatilité était au cœur du débat agricole, nous avons développé le FMSE, qui avait été mis en place avant ma nomination et qui fonctionne avec les moyens qui sont les siens. Quoi qu’il en soit, il existe et il a un rôle important.

Nous avons aussi décidé de transférer des crédits pour alimenter l’assurance récolte : le budget correspondant est passé de 88 millions d’euros en 2012 à 108 millions en 2015.

Nous avons également engagé la négociation sur le fameux contrat socle. Nous avons voulu mettre en place celui-ci, afin de lancer un processus d’assurance et de mutualisation qui soit, comme je le désirais, le plus large possible. Et comme ce contrat concerne un très grand nombre d’agriculteurs, son coût est limité.

Je suis pourtant obligé de faire le constat que les agriculteurs, compte tenu des crises des filières qu’ils ont traversées, auxquelles se sont ajoutées des crises sanitaires, ne souscrivent pas autant qu’on pouvait le souhaiter à ce dispositif.

Dès que je suis arrivé au ministère, j’ai lancé la réforme de la DPA, afin d’encourager la constitution par les agriculteurs d’une provision défiscalisée. Il fallait limiter le recours à la déduction pour investissement, la DPI, qui était une stimulation à l’investissement, en particulier pour le matériel agricole.

Je souhaite vous indiquer quelques chiffres, mesdames, messieurs les sénateurs. En 2012, la DPA représentait à peine 6 millions d’euros de provision, pour 2 500 bénéficiaires. En 2013, elle est passée à 16 millions d’euros, pour 5 800 bénéficiaires. En 2014, nous en sommes à 39 millions d’euros, pour plus de 11 400 bénéficiaires.

On voit donc bien que la DPA, telle qu’elle a été adoptée – vous y avez participé –, apportait une réponse partielle. Mais l’objectif que nous devons nous fixer, si nous voulons régler tous les problèmes que j’ai évoqués, n’est pas encore atteint.

La véritable question qui nous est posée est la suivante : à quel moment peut-on engager un processus qui élargisse au maximum la base de la contribution, pour que le coût de celle-ci soit le plus faible et que le risque soit le mieux couvert ? Tel est l’enjeu. Et quelle méthode suivre ?

Dans la proposition de loi sont indiquées des pistes que le Gouvernement et le ministre que je suis prendront en compte. Je pense notamment aux évolutions fiscales relatives à la DPA qui seront débattues lors de l’examen du projet de loi de finances.

Il va de soi que nous devons améliorer encore l’outil fiscal qu’est la DPA. Je suis tout à fait d’accord, pour ma part, pour que l’on prenne en considération le nombre de salariés, comme cela est proposé dans le texte. Mais, comme vous le savez, mesdames, messieurs les sénateurs, lors des discussions portant sur la loi de finances, on tient compte non seulement des objectifs que l’on se fixe, mais aussi des contraintes budgétaires existantes…

Nous devrons également mener une réflexion à propos de la PAC et des fonds disponibles sur l’ensemble des aides surfaciques. Je crois de plus en plus que l’on amorce la pompe de la mutualisation des risques en essayant de favoriser, au sein du premier pilier de la PAC, une épargne qui permettra aux agriculteurs de faire face aux risques. Je pense en particulier à ceux qui correspondent à des pertes situées entre 0 % et 30 %, trop récurrents : nous devons donner aux agriculteurs les outils pour s’en prémunir.

Cela signifie qu’il faut des outils réactifs, une réserve disponible qui permette aux agriculteurs de souscrire des assurances de type contrat socle, et ce quels que soient les productions et le lieu. Si l’on est capable de mobiliser les fonds du premier pilier et de les consacrer à un système de mutualisation bénéficiant aux agriculteurs, alors on pourra rendre ce système obligatoire.

Il y a une seule condition à remplir : les agriculteurs ne participeront au dispositif que si cet argent public est effectivement mobilisé. C’est par l’utilisation d’une partie des aides de la PAC, en particulier celles du premier pilier, que nous y parviendrons.

Devons-nous anticiper le moment où il nous faudra amorcer cette pompe ? Quelle est la période propice pour que les agriculteurs acceptent ce type de proposition ?

Compte tenu des difficultés que ceux-ci rencontrent actuellement, nous ne sommes pas encore parvenus à ce moment nodal propice pour lancer un processus global de gestion de l’ensemble de ces risques.

C’est pourquoi la France, lors du débat sur la PAC de 2020, a proposé de faire bénéficier les agriculteurs d’une épargne de précaution. Il s’agit de traiter des risques liés, je le rappelle, à des pertes de revenus situées entre 0 % et 30 %.

Au-delà de 30 %, en effet, la solidarité nationale et européenne est indispensable, car la charge est trop lourde. En revanche, pour les risques les plus courants, qui font trop souvent – et quelquefois fortement – varier les prix, et donc les revenus, il faut permettre aux agriculteurs de bénéficier d’un système de mutualisation générale. Ainsi, j’y insiste, le coût de l’assurance sera plus faible et la couverture plus étendue.

Lorsque les agriculteurs cotisent sur une base faible, la couverture du risque, elle aussi, est faible. En outre, en vertu de la règle de la moyenne olympique – je trouve cette formule assez drôle ! –, lorsque se produit une diminution de la couverture en fonction des risques déjà couverts, les agriculteurs ne peuvent entrer dans le processus…

Ce débat que vous avez souhaité lancer, mesdames, messieurs les sénateurs, est donc très important. Les pistes que vous proposez sont, bien entendu, au cœur des possibilités qui nous sont offertes, et nous en discuterons. Il s’agit, vous l’aurez compris, de sujets budgétaires, ainsi que d’efficacité globale et générale.

En tant que ministre de l’agriculture, je veux encourager et soutenir votre initiative, qui vise à répondre à cette question fondamentale : comment faire pour que les agriculteurs résistent mieux aux aléas économiques, climatiques ou sanitaires ? (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et républicain. – M. Yvon Collin applaudit également.)