compte rendu intégral
Présidence de M. Jean-Claude Carle
vice-président
Secrétaires :
M. Jean Boyer,
M. François Fortassin.
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Procès-verbal
M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.
Il n’y a pas d’observation ?…
Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.
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Rappel au règlement
M. le président. La parole est à Mme Muguette Dini, pour un rappel au règlement.
Mme Muguette Dini. Monsieur le président, mon rappel au règlement se fonde sur l’article 42 du règlement du Sénat.
Je me demande parfois à quoi servent les lois que nous votons ! Je voudrais en effet dénoncer le non-respect de la loi du 9 juillet 2010 relative aux violences faites spécifiquement aux femmes, aux violences au sein des couples et aux incidences de ces dernières sur les enfants.
Demain, le 25 novembre, est la journée internationale de lutte contre les violences faites aux femmes. Aujourd’hui, à dix heures trente, le Gouvernement présente sa campagne d’information sur le sujet. Je saisis donc cette occasion pour expliquer mon propos.
L’une des innovations majeures de la loi précitée est la création d’un délit de violences psychologiques au sein du couple. Celles-ci relèvent d’un processus progressif d’emprise et de manipulation destructrice.
Force est de constater que, un an après, le bilan sur le terrain s’avère sur ce point affligeant. Les dossiers de procédure de séparation restent en effet instruits, dans leur majorité, de la même manière qu’avant la promulgation de la loi. Les enfants continuent à être confiés, dans le cadre de la garde en résidence alternée, voire en résidence exclusive, au parent manipulateur destructeur. La médiation continue à être préconisée par les magistrats, malgré les preuves apportées de violence psychologique.
Manifestement, la création d’un délit de « harcèlement psychologique » n’a pas retenu l’attention des juges, qui ne se sont pas informés et ne sont pas arrivés à cerner la notion de manipulation destructrice.
On assiste à une avalanche de procédures introduites par ces parents manipulateurs destructeurs, du fait de leur personnalité paranoïaque, qui aboutit à un encombrement des tribunaux et, surtout, à un non-respect total du réel « intérêt supérieur des enfants ».
On assiste toujours au « meurtre » psychologique des parents et des enfants victimes, qui développent des symptômes allant des maladies psychosomatiques, comme l’obésité, aux troubles psychiatriques tels que dépression, décompensation délirante ou alcoolique, violence, drogue et parfois suicide.
Le législateur que nous sommes a voulu mettre un frein à cette spirale infernale. En résumé, la violence psychologique a été reconnue par le législateur, la loi existe, mais concrètement rien n’a changé ! L’ensemble des acteurs judiciaires conduisent les procédures exactement comme avant.
Les parents et les enfants victimes subissent, en plus de leur préjudice psychologique et physique, une violence institutionnelle qui pèsera lourdement sur leur avenir, en particulier sur celui des enfants.
Cette situation est inacceptable, et je tenais à la dénoncer fermement. (Applaudissements sur les travées de l’UCR et au banc des commissions. –M. Jean-Pierre Michel applaudit également.)
M. le président. Madame Dini, je vous donne acte de votre rappel au règlement.
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Loi de finances pour 2012
Suite de la discussion d'un projet de loi
M. le président. L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi de finances pour 2012, adopté par l’Assemblée nationale (projet n° 106, rapport n° 107).
Nous en sommes parvenus aux dispositions de la seconde partie du projet de loi de finances.
SECONDE PARTIE
MOYENS DES POLITIQUES PUBLIQUES ET DISPOSITIONS SPÉCIALES
M. le président. Le Sénat va examiner les crédits de la mission : Justice (et articles 52 et 52 bis).
La parole est à M. le rapporteur spécial.
M. Edmond Hervé, rapporteur spécial de la commission des finances. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, vous trouverez dans mon rapport écrit une analyse détaillée et objective du présent projet de budget. Dans le souci d’éclairer le Sénat, j’ai tenu à reprendre en introduction deux appréciations, celle du président du Conseil national des barreaux et celle du président de l’Union syndicale des magistrats, et à faire figurer en annexe une note détaillée de la convention nationale des associations de protection de l’enfant portant observation du programme 182 du projet de loi de finances pour 2012, ainsi que le tableau d’occupation des établissements pénitentiaires au 1er juillet 2011.
Monsieur le garde des sceaux, je vous remercie d’avoir bien voulu permettre cette communication. Je vous remercie également pour toutes les réponses que vous-même et vos collaborateurs avez bien voulu nous apporter.
J’en viens à mes principales observations.
Premièrement, je m’interroge sur la sincérité de ce budget.
L’état de nos finances publiques a des exigences, mais la sous-estimation budgétaire ne facilite ni la vie du service public ni le dialogue institutionnel et partenarial.
Observons, par exemple, la question des frais de justice. Comme vous le savez, ces derniers se rapportent aux expertises, aux analyses, aux diagnostics, aux tenues de fichier, aux évaluations, aux réunions de groupes de parole, aux honoraires médicaux et d’interprétariat entre autres.
Ces actes sont de plus en plus nombreux et de plus en plus coûteux. Bien souvent, ils découlent de la loi même. Ils sont nécessaires aux magistrats pour fournir un travail irréprochable. À la suite des réserves financières décidées, leurs crédits disponibles ont été ramenés en 2011 à 436,4 millions d’euros. Fin août, ils ont été portés à 462,7 millions d’euros. Pour 2012, vous prévoyez, monsieur le garde des sceaux, une augmentation de 2,3 %, soit un total de 470 millions d’euros.
Vos propres services estiment que, pour 2011, le report de charges prévisible sera de 100 millions d’euros. Vous prévoyez également une dépense moyenne par affaire pénale de 250 euros en 2011 contre 288 euros en 2010. Croyez-vous sincèrement, eu égard à l’objet même de ces dépenses, que c’est de ce côté que des économies substantielles sont à attendre ?
M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. Ces questions n’empêchent pas que nous reprenions l’initiative de notre collègue Roland du Luart, qui proposait de commander à la Cour des comptes un rapport sur ce sujet.
M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. Mais vous pourriez sans attendre, monsieur le garde des sceaux, mettre un peu d’ordre dans la procédure de paiement de ces frais de justice. Je sais que vous n’y êtes pas insensible.
Le budget alloué à la réforme de la carte judiciaire ne tient pas compte des aménagements nécessaires pour le tribunal de grande instance de Paris, dont le coût est estimé à 623,5 millions d’euros. Vous seriez bien en peine de nous dire aujourd’hui où sera hébergé le Conseil supérieur de la magistrature…
M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. … qui, au dire de son président, doit quitter ses locaux actuels au 1er avril 2012.
Le secteur associatif habilité, acteur déterminant de la projection judiciaire de la jeunesse, a beaucoup de raisons d’être en attente.
Je note tout d’abord une divergence d’appréciation. Dans le document officiel qui nous a été fourni, la hausse des crédits de paiement serait de 2 %. Si je me réfère au document associatif, elle serait de 0,83 %.
En tout état de cause, je note que les reports de charges se succèdent de manière très régulière : 27 millions d’euros en 2010, 34 millions d’euros en 2011, 40 millions d’euros en 2012.
Le report de charges à la fin de l’année 2011 représente environ deux mois de crédits de paiement de 2012. En 2011, quarante à cinquante contrats de personnels spécialisés n’ont pas été reconduits, faute de crédits.
Le 10 novembre dernier, lorsque nous avons rencontré les représentants du secteur, beaucoup d’associations n’avaient pas encore reçu leur accord budgétaire pour 2011.
Enfin, il ne me semble pas raisonnable d’évaluer le prix d’une journée en centre éducatif fermé à 575 euros, contre 642 euros en 2007 et 594 euros en 2011, sauf à vouloir – et encore ! – s’en tenir à une simple politique d’enfermement, ce à quoi une tragique actualité ne nous invite pas.
Deuxièmement, le service public de la justice est, lui aussi, victime de la révision générale des politiques publiques.
Globalement et officiellement, vous supprimez 400 postes d’équivalents temps plein travaillé. De 2011 à 2013, ce sont 1 726 équivalents temps plein travaillé qui disparaissent. Votre ministère reconnaît lui-même très loyalement le sous-encadrement du transfèrement des détenus, l’insuffisance du nombre d’agents de service pénitentiaire et de probation affectés au service du bracelet électronique, qui doit se développer, ainsi que l’insuffisance du nombre de greffiers. Le fameux rapport « un greffier pour un magistrat » ne serait atteint qu’en 2014.
M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. Ce même souci de restriction de la dépense publique nous éloigne du principe de gratuité et d’égalité devant la justice. Au nom de la commission des finances, je proposerai à la Haute Assemblée la suppression de la contribution de 35 euros instituée par l’article 54 de la loi du 29 juillet 2011 de finances rectificative pour 2011.
Troisièmement, je m’interroge sur la crédibilité de votre gestion prévisionnelle pluriannuelle. J’en veux pour preuve les annonces successives et rapides de création de places de prison.
Au 1er juillet 2011, nous comptions 64 726 personnes incarcérées pour 56 081 places opérationnelles.
Nous avons entendu les annonces présidentielles successives. Il y a eu le temps des 13 200, puis des 11 000. Le 22 janvier 2009, le chiffre était de 5 000. Début 2011, c’était 60 000 places de prison pour 2017. À l’issue de ce qu’il est convenu d’appeler « l’affaire de Pornic », nous en étions à 70 000. Le 13 septembre 2011, le Président de la République a annoncé 80 000 places à l’horizon 2017.
Qu’en est-il des maîtrises foncières nécessaires ? De la révision des projets de rénovation et de réhabilitation ? Qu’en est-il de la nécessaire différenciation des places ? Quid de l’amont et de l’aval de la prison ?
Mardi dernier, M. Claude Guéant a annoncé une augmentation de 50 % des places en centres éducatifs fermés. S’agissant de ces établissements, nous ne devons pas nous en tenir à une approche strictement quantitative. Certains enfermements doivent conjuguer le médical, l’éducatif et le pédopsychiatrique, ce qui influe nécessairement sur le prix de journée.
Quatrièmement, je veux insister sur la détresse du service de la protection judiciaire de la jeunesse, qui, après avoir perdu 420 postes en trois ans, en perdra 106 en 2012.
Comme d’autres, j’estime que le discours officiel adressé à l’opinion, fort répressif, ne répond pas à la diversité des situations. La succession des réformes législatives et la mise en œuvre de dispositifs principalement répressifs ont des limites.
Nos collègues Jean-Claude Peyronnet et François Pillet, dans un excellent rapport sur les centres éducatifs fermés intitulé Enfermer et éduquer: quel bilan pour les centres éducatifs fermés et les établissements pénitentiaires pour mineurs?,…
Mme Nathalie Goulet. Excellent !
M. Edmond Hervé, rapporteur spécial. … rappelaient une philosophie qui devrait tous nous inspirer. Ils écrivaient : « Tous deux attachés à l’ordonnance de 1945, nous croyons que la prévention doit prévaloir sur la répression, qu’il faut autant que possible privilégier des mesures alternatives à l’enfermement, que des mesures éducatives sont indispensables avant, pendant et après l’enfermement, mais, pas d’angélisme, nous sommes également convaincus que l’incarcération est parfois nécessaire. »
Mes chers collègues, c’est, me semble-t-il, parce que nous exercerons aussi pleinement qu’excellemment notre mission parlementaire que les différents professionnels pourront décider et agir. Il peut y avoir des dysfonctionnements. Ils ne se décrètent pas ; ils se prouvent et se corrigent !
On peut toujours mieux faire, y compris sur le plan budgétaire, mais gardons-nous de toute prédiction et évitons, selon l’expression de Daniel Zagury, expert psychiatre auprès de la cour d’appel de Paris, de prendre la posture du « chevalier de l’après-coup ».
Pour les quatre raisons que j’ai précédemment évoquées, la commission des finances a décidé, lors de sa séance du 17 novembre 2011, de proposer le rejet des crédits de la mission « Justice ».
Je terminerai en vous faisant part d’une impression générale que j’ai ressentie à la suite de toutes nos auditions, monsieur le garde des sceaux. Le dialogue social dans votre ministère doit pouvoir progresser, sous peine d’un approfondissement de l’incompréhension entre les différentes parties prenantes de l’institution qui nous est chère. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste-EELV, ainsi que sur certaines travées du RDSE et de l’UCR.)
M. le président. La parole est à M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis.
M. Jean-René Lecerf, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, pour l’administration pénitentiaire. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, avec une dotation de près de 3 milliards d’euros de crédits de paiement, en hausse de 7 % par rapport à 2011, le projet de budget pour l’administration pénitentiaire s’inscrit dans l’évolution favorable depuis de nombreuses années du budget de la justice, qui, je le rappelle, est passé depuis 2002 de 1,6 % à 2,6 % du PIB, nous rapprochant ainsi de la moyenne de l’OCDE.
Ce projet de budget pour l’administration pénitentiaire paraissait donc devoir échapper à la critique. Pourtant, les perspectives qu’il dessine pour 2012 et les années à venir suscitent la perplexité.
La principale interrogation porte sur le respect des grandes orientations de la loi pénitentiaire du 24 novembre 2009, qui représente pour beaucoup d’entre nous la traduction, après une décennie d’attente, des préconisations des commissions d’enquête de 2000 de l’Assemblée nationale et du Sénat. C’est pour nous l’espoir qu’il sera à jamais mis fin à cette humiliation pour la République que notre univers carcéral a trop longtemps constitué !
Or, dans l’équilibre entre emprisonnement ferme et aménagement de peine, la loi pénitentiaire a fait le choix non pas d’un accroissement continu des capacités de détention, mais de la rupture du cercle vicieux entre l’augmentation du nombre de détenus et l’augmentation des capacités d’accueil en prison. C’est ainsi qu’elle a fait de la peine d’emprisonnement sans sursis, en matière correctionnelle et en dehors des condamnations en récidive légale, le dernier recours. Elle a prévu qu’une telle peine, lorsqu’elle était prononcée, devait, si la personnalité et la situation du condamné le permettaient, faire l’objet d’une mesure d’aménagement. Le quantum de peines susceptibles de faire l’objet d’un aménagement a ainsi été porté de un an à deux ans.
Dans le respect de cette volonté du législateur, les mesures de libération conditionnelle ont progressé de 3,8 % en 2010, une récente étude de l’administration pénitentiaire confirmant en outre les effets positifs sur le risque de récidive des aménagements de peine, et plus particulièrement de la libération conditionnelle. Ainsi, les risques de recondamnation des personnes libérées n’ayant bénéficié d’aucun aménagement de peine restent 1,6 fois plus élevés que ceux des bénéficiaires d’une libération conditionnelle, et les risques d’une recondamnation à une peine privative de liberté 2 fois plus élevés.
Quant au placement sous surveillance électronique, il est devenu la principale mesure d’aménagement de peine. Le seuil des 5 000 placements simultanés a été atteint au mois de mars 2010, pour s’élever à 7 051 au 1er septembre 2011. En outre, en application de la loi pénitentiaire, la surveillance électronique de fin de peine est entrée en vigueur le 1er janvier de cette année. Vous nous avez indiqué, monsieur le garde des sceaux, que l’objectif pour 2012 était de l’ordre de 12 000 bracelets électroniques.
Mais l’outil que constitue ce bracelet risque de mener à de cruelles désillusions si l’accompagnement humain, notamment par le nombre des conseillers d’insertion et de probation, devait faire défaut. Je sais bien que le nombre de ces derniers a fortement augmenté de 2002 à 2011, passant de 1 300 à 2 671. Mais nous sommes bien loin pourtant des 1 000 emplois supplémentaires que l’étude d’impact considérait comme indispensables pour permettre la bonne application de la loi pénitentiaire. Et ce ne sont pas les quarante et une créations d’emploi prévues au budget 2012 pour l’ensemble des métiers du greffe, de l’insertion et de l’éducatif qui y changeront quelque chose.
Parallèlement, nous constatons une augmentation de 4,6 % en un an du nombre de personnes écrouées détenues, qui est passé de 60 789 au 1er octobre 2010 à 63 602 au 1er octobre 2011. Cette évolution semble résulter pour une large part de la volonté de porter à exécution les peines d’emprisonnement ferme.
Or il nous paraît important de rappeler qu’une peine aménagée est une peine exécutée. Cela permet de nuancer la donnée selon laquelle 85 600 peines d’emprisonnement étaient en attente d’exécution au 30 juin 2011. En effet, près de 95 % d’entre elles sont constituées de peines aménageables, en réalité en cours d’exécution, puisque transmises aux services de l’application des peines et aux services pénitentiaires d’insertion et de probation.
Votre rapporteur pour avis s’inquiète de voir l’effort important consenti pour les prisons dans ce projet de loi de finances pour 2012 être accaparé pour l’essentiel par l’ouverture de nouveaux établissements pénitentiaires, et l’augmentation du nombre d’équivalents temps plein travaillé se concentrer sur les personnels de surveillance.
En outre, la mise en œuvre, à l’achèvement du programme Perben de 13 200 places, d’un nouveau programme immobilier visant la réalisation de 14 282 places nouvelles et l’indispensable fermeture de 7 570 places vétustes, puis l’annonce, confirmée hier, dans le cadre de la présentation du projet de loi de programmation relatif à l’exécution des peines, d’un objectif de 80 000 places disponibles dès 2017 laissent craindre, dans un contexte marqué par une dépense publique fortement contrainte, qu’il ne restera guère de marges financières pour donner les moyens de la réussite aux mesures de substitution à l’incarcération et aux aménagements de peine.
Je conclurai en formulant deux souhaits.
D’une part, alors que l’on constate pour la première fois depuis 2003 une augmentation du nombre de prévenus, je souhaiterais la réactivation de la commission de suivi de la détention provisoire, suspendue de facto depuis la nomination en 2008 de son président, M. Jean-Marie Delarue, comme Contrôleur général des lieux de privation de liberté.
D’autre part, il faut éviter un système à deux vitesses entre le parc pénitentiaire en gestion publique, qui souffre seul des gels de crédits en cours d’année, et les établissements en gestion déléguée ou construits en partenariat public-privé. Gardons-nous, par exemple, d’oublier que le défaut d’entretien a imposé la rénovation complète de la maison d’arrêt de Fleury-Mérogis, dont le coût équivaut largement à la construction d’un établissement neuf.
Mes chers collègues, la commission des lois s’est déclarée défavorable à l’adoption des crédits du programme « Administration pénitentiaire » au sein de la mission « Justice » du projet de loi de finances pour 2012. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste-EELV, ainsi que sur certaines travées du RDSE et de l’UCR.)
M. le président. La parole est à Mme Catherine Tasca, rapporteur pour avis.
Mme Catherine Tasca, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, pour la justice judiciaire. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, mes chers collègues, les crédits examinés dans le présent rapport pour avis sont ceux qui sont dévolus, au sein de la mission « Justice », d’une part, au fonctionnement et à l’organisation des juridictions et, d’autre part, à l’aide juridictionnelle.
L’élévation, cette année, des crédits du Conseil supérieur de la magistrature au rang de programme autonome répond à une demande récurrente de la commission des lois. Je veux saluer à cette occasion le travail réalisé par le précédent rapporteur pour avis, notre collègue Yves Détraigne.
La nécessité d’un rattrapage des moyens de la justice, dans un contexte de forte contrainte budgétaire, est une fois de plus présentée comme une priorité du ministère.
Mais, derrière l’objectif affiché, l’examen détaillé des crédits sur lesquels porte le présent rapport pour avis oblige à nuancer fortement l’effort engagé par le Gouvernement.
Les crédits pour 2012 enregistrent une augmentation très faible, qui, rapportée à l’évolution du budget général de l’État, à laquelle elle reste inférieure, manifeste une stabilisation de la dépense consacrée au fonctionnement de l’institution judiciaire dans les dépenses de l’État.
Or, depuis cinq ans, les réformes se sont accumulées sur les juridictions, affectant fortement leur fonctionnement et leur organisation.
Les personnels et les magistrats ont été particulièrement sollicités pour conduire ces changements et, trop souvent, pour compenser par leur dévouement et leur engagement l’insuffisance des moyens qu’on leur offrait.
Cette seule année 2011 aura vu l’achèvement de la carte judiciaire, la refonte du contentieux de l’exécution, la réforme de la garde à vue, celle de l’hospitalisation d’office, la création des citoyens assesseurs et, avec le vote du projet de loi relatif à la répartition des contentieux et à l’allégement de certaines procédures juridictionnelles, la suppression de la juridiction de proximité ainsi que l’application d’une bonne partie des recommandations de la commission Guinchard.
On était en droit d’attendre que l’avalanche de réformes s’accompagne de moyens suffisants pour garantir le bon fonctionnement des juridictions. Souvent, des engagements en ce sens ont été pris par le ministre à l’occasion de l’examen de ces projets de loi. Force est de constater que le budget proposé est loin de lever toutes les hypothèques.
La création de 84 emplois supplémentaires de magistrats compense à peine la suppression, cette année, de 76 postes. Cette création est censée répondre aux besoins nés des réformes adoptées cette année, mais l’effectif proposé est bien inférieur à ce qui serait nécessaire : pour ne prendre que l’hospitalisation d’office, l’expérimentation des citoyens assesseurs et le transfert aux juges d’instance du contentieux civil actuellement suivi par les juges de proximité, le besoin serait au total de 214 postes.
La question des moyens concerne aussi les frais de justice, qui, depuis 2008, connaissent une inflation très importante, et ce pour plusieurs motifs : revalorisation tarifaire des experts, renchérissement du coût de certaines prestations, augmentation du nombre de prescriptions en matière médicale ou d’analyse génétique en raison des réformes qui intensifient l’activité pénale.
Si la Chancellerie a engagé de réels efforts de maîtrise des frais de justice, le ministère continue de mener en la matière une politique de sous-budgétisation dont les conséquences sont graves. Les retards de paiement détournent les prestataires et les experts des tribunaux, ce qui, à terme, posera problème aux juridictions qui ne trouveront plus personne pour répondre à leurs prescriptions.
S’agissant de la dépense d’aide juridictionnelle, elle augmentera de plus de 100 millions d’euros en raison de la réforme de la garde à vue. La question de son financement sera abordée lors de la discussion de l’amendement de la commission des lois tendant à supprimer la contribution pour l’aide juridique.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Très bien !
Mme Catherine Tasca, rapporteur pour avis. Je souhaite toutefois souligner dès maintenant l’opposition de la commission des lois au « ticket modérateur » de 35 euros pour l’accès à la justice.
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. Excellent !
Mme Catherine Tasca, rapporteur pour avis. Le financement de l’aide juridictionnelle doit reposer sur la solidarité nationale et non peser sur les seuls justiciables. D’autres solutions de financement sont envisageables, telle une meilleure contribution des assurances de protection juridique au financement de l’aide juridictionnelle, notamment.
Monsieur le ministre, mes chers collègues, je conclurai en attirant votre attention sur la situation très difficile des tribunaux d’instance et le véritable désarroi de leurs personnels.
L’activité de ces tribunaux n’a cessé d’augmenter au cours des dernières années – plus 21 % depuis 2001 – sous l’effet conjugué de plusieurs réformes. Demain, encore, ils se verront réattribuer le contentieux civil inférieur à 4 000 euros dont s’occupaient les juridictions de proximité.
Les moyens n’ont pas suivi : au cours des six dernières années, seuls 28 nouveaux postes de juge d’instance ont été créés. Ces juges se vivent donc comme les parents pauvres de la justice. Or les tribunaux d’instance sont essentiels : ce sont par excellence les tribunaux les plus proches des gens, ceux des litiges du quotidien.
Monsieur le ministre, on ne peut certes vous imputer tous les retards accumulés en termes de moyens consacrés à la justice,…
M. Jean-Pierre Sueur, président de la commission des lois. C’est vrai !
Mme Catherine Tasca, rapporteur pour avis. … mais le Parlement est en droit d’exiger que le gouvernement auquel vous appartenez assume budgétairement l’impact de ses réformes.
Compte tenu de l’écart constaté entre les besoins des juridictions et les moyens qui leur sont alloués, la commission des lois s’est déclarée défavorable à l’adoption de ces crédits. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste-EELV, ainsi que sur certaines travées du RDSE et de l’UCR.)
M. le président. La parole est à M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis.
M. Nicolas Alfonsi, rapporteur pour avis de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, pour la protection judiciaire de la jeunesse. Monsieur le président, monsieur le garde des sceaux, chers collègues, le projet de budget confirme les observations et les inquiétudes de la commission des lois s’agissant des crédits consacrés à la protection judiciaire de la jeunesse, la PJJ.
Sans doute, pour la première fois depuis 2008, les crédits alloués à la PJJ augmenteront de 4,6 % en autorisations d’engagement et de 2 % en crédits de paiement. La PJJ disposera ainsi de près de 793 millions d’euros en autorisations d’engagement et de près de 773 millions d’euros en crédits de paiement.
Toutefois, ces crédits supplémentaires seront consacrés à l’ouverture de vingt nouveaux centres éducatifs fermés, ou CEF, au détriment des autres structures.
Parallèlement, le plafond d’emplois alloué à la PJJ diminuera – M. le rapporteur spécial l’a rappelé – de 106 équivalents temps plein travaillé.
Ce budget déséquilibré inquiète la commission des lois. Je souhaite vous faire part de ses craintes, mes chers collègues.
Depuis 2002, une priorité a été accordée à la prise en charge des mineurs multiréitérants ou multirécidivistes par les centres éducatifs fermés et les établissements pénitentiaires pour mineurs.
Entendons-nous bien : la commission des lois n’est pas hostile à ces prises en charge destinées aux mineurs délinquants les plus difficiles. Un récent rapport d’information de nos collègues François Pillet et Jean-Claude Peyronnet a montré l’intérêt des centres éducatifs fermés, qui permettent de diminuer le nombre de mineurs écroués.
Avant même le drame de ces derniers jours, nos collègues ont estimé que les CEF devaient être ouverts aux primodélinquants lorsque ceux-ci ont commis un crime, car ils peuvent alors y bénéficier d’une prise en charge éducative plus adaptée qu’en détention.
Toutefois, la multiplication des CEF ne peut être la seule solution pour lutter contre la récidive.
Tout d’abord, ces prises en charge coûtent très cher : en 2012, environ 11 % du budget de la PJJ sera consacré aux CEF.
Or, face aux diminutions de crédits décidées depuis trois ans et à l’augmentation du nombre de mineurs confiés à la PJJ, cette priorité se fait au détriment des services de milieu ouvert et des structures d’hébergement traditionnelles.
D’ores et déjà, le nombre de mineurs par éducateur dépasse la cible fixée : vingt-cinq jeunes par éducateur maximum. En outre, dans certaines régions, les délais d’exécution des décisions de justice sont très longs et favorisent la récidive.
Une vingtaine de foyers ont par ailleurs fermé depuis 2008. Le secteur associatif est soumis à de fortes pressions, et plusieurs associations se trouvent actuellement dans de graves difficultés financières, qui viennent d’être évoquées.
Je profite de cette intervention pour rendre hommage aux éducateurs, ainsi qu’aux personnels de la PJJ et des associations qui exercent dans des conditions souvent difficiles des métiers particulièrement ingrats.
À cet égard, le projet du Gouvernement de créer vingt nouveaux CEF à partir de la transformation d’unités d’hébergement existantes ne peut qu’aggraver cette tendance. En effet, une telle orientation risque d’appauvrir la palette des réponses ouvertes aux juges des enfants, au détriment de l’ensemble des mineurs concernés.
D’une part, les foyers traditionnels offrent un mode de prise en charge adapté à certains mineurs délinquants moins difficiles que ceux qui sont placés en CEF. D’autre part, un placement en CEF – ou une détention – ne peut être qu’une étape dans le parcours du jeune, qui doit pouvoir bénéficier d’un suivi éducatif à sa sortie, dans un foyer ou dans un service de milieu ouvert. Or nous savons qu’il faut absolument éviter les sorties sèches de détention ou de centre éducatif fermé pour ne pas favoriser la réitération.
En outre, les événements récents montrent l’importance qu’il y a pour le juge de disposer d’évaluations complètes et pluridisciplinaires sur la personnalité du jeune pour déterminer la meilleure solution de prise en charge.
Or les services chargés des mesures d’investigation sont, eux aussi, affectés par les diminutions de crédits que je viens de mentionner, notamment dans le secteur associatif.
Voilà autant de motifs qui ont conduit la commission des lois à demander au Gouvernement de différer la mise en œuvre du programme de création de vingt nouveaux CEF tant que les conditions budgétaires imposées à la PJJ ne lui permettront pas de garantir que l’ensemble des décisions des juges des enfants sont exécutées dans des conditions satisfaisantes.
Je ferai deux autres observations sur la justice civile des mineurs.
Depuis l’année dernière, la PJJ a totalement abandonné la prise en charge des mineurs en danger. Cette compétence relève désormais exclusivement des départements.
Toutefois, l’État ne peut pas pour autant se désintéresser des conditions dans lesquelles les décisions des juges des enfants sont exécutées.
Or, en dépit des préconisations de la Cour des comptes, l’État ne dispose toujours pas d’outil de suivi lui permettant de connaître le taux et les délais d’exécution des mesures de protection décidées par les juges des enfants. Cette situation est regrettable.
Il n’est pas acceptable que le ministère de la justice, qui est en principe le garant du bon fonctionnement de la justice, ne soit pas en mesure de savoir si les décisions prononcées par les juges des enfants sont exécutées dans des délais raisonnables et des conditions satisfaisantes.
En conséquence, la commission des lois appelle le Gouvernement à mettre en œuvre dans les plus brefs délais un outil de suivi.
En ma qualité de rapporteur pour avis de la commission des lois pour la PJJ, j’ai pu mesurer les progrès réalisés dans un domaine très sensible qui doit nous conduire à transcender toute considération subalterne pour ne privilégier que l’attention que l’on doit porter aux mineurs délinquants et à l’enfance en danger.
S’il est un secteur où l’on doit faire preuve de recul et de sérénité, ainsi que semblent aujourd’hui s’en souvenir les plus hautes autorités de l’État – il faut s’en réjouir, et chacun est libre d’en deviner les raisons –, c’est bien celui-ci.
Ce recul m’a conduit, monsieur le garde des sceaux, à donner personnellement un avis favorable au projet de budget que nous examinons. Pour autant, je n’ai pas pu persuader la commission des lois de me suivre sur cette voie,…