Séance du 19 octobre 2011

Article 2 et état B

Il est ouvert à la ministre du budget, des comptes publics et de la réforme de l’État, pour 2011, au titre du budget général, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement supplémentaires s’élevant à 2 869 637 000 €, conformément à la répartition par mission donnée à l’état B annexé à la présente loi.

État B

RÉPARTITION DES CRÉDITS POUR 2011 OUVERTS ET ANNULÉS, PAR MISSION ET PROGRAMME, AU TITRE DU BUDGET GÉNÉRAL

BUDGET GÉNÉRAL

M. le président. L'amendement n° 1, présenté par Mme Bricq, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Mission Provisions

Modifier ainsi les ouvertures de crédits des programmes :

La parole est à Mme la rapporteure générale.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Monsieur le ministre, le texte que nous examinons ce soir ne serait pas une loi de finances rectificative si ne s’y glissait pas une disposition habile mais maligne. Cependant la vigilance de la commission des finances s’est exercée. À cet égard, je vous rappelle, bien que vous le sachiez forcément, que le paragraphe 1° de l’article 7 de la LOLF dispose que la mission Provisions regroupe notamment les crédits d’une « dotation pour dépenses accidentelles, destinée à faire face à des calamités, et pour dépenses imprévisibles ». L’inscription de crédits sollicitée par le Gouvernement n’est pas conforme à cette vocation : elle pourvoirait non pas à des dépenses accidentelles ou imprévisibles, mais à la couverture des besoins de fin de gestion non encore recensés et quantifiés.

Le dépôt du présent amendement traduit notre volonté de faire en sorte que le Gouvernement ne se serve pas de cette disposition comme d’une réserve de crédits à répartir en vue des impasses budgétaires, qui sont assez classiques en fin d’exercice.

Cette opération, convenez-en, prive donc de sa portée l’autorisation parlementaire et s’apparente à un blanc-seing lorsque les crédits demandés ne sont pas justifiés au premier euro, et on nous le rappelle souvent.

Vous l’avez compris, il s’agit d’un amendement de suppression.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. François Baroin, ministre. Madame la rapporteure générale, je l’ai bien compris, vous proposez de supprimer l’ouverture de crédits d’un montant de 596 millions d'euros proposée par le Gouvernement sur la mission Provisions.

Je voudrais lever toute ambiguïté sur l’intention du Gouvernement sur ce point. Alors que j’exerçais les fonctions de ministre du budget, nous nous sommes engagés, vous le savez, – et ce point a fait l’objet de longs débats au cours desquels vous étiez intervenue – à respecter en 2011 l’objectif d’une stabilisation des dépenses de l’État par rapport à 2010, ce que l’on appelle le « zéro valeur ».

Les dernières prévisions des prélèvements sur recettes dégagent une marge d’un montant de 596 millions d'euros au sein de ces dépenses, marge qui pourra être employée ultérieurement. Or, compte tenu des délais très contraints de préparation du présent texte, il n’a pas été possible d’identifier précisément, en détail, l’ensemble des besoins. Mais nous tiendrons à votre disposition cette information dès que possible. Quoi qu’il en soit, il ne s’agit pas d’un blanc-seing.

Dans un souci de sincérité, nous souhaitons inscrire de façon conservatoire la somme en cause.

Je voudrais maintenant vous rassurer sur la méthode. Nous n’avons pas du tout l’intention de répartir ces crédits en usant de la procédure des décrets pour dépenses accidentelles. Ce n’est donc pas un chèque en blanc, je vous l’assure en cet instant. L’utilisation de ces crédits sera soumise au Parlement lors du dépôt du collectif budgétaire de fin d’année, qui présentera de manière globale les perspectives d’exécution des dépenses de l’État et confirmera naturellement le respect du « zéro valeur ». Le Gouvernement demandera de nouveau l’autorisation parlementaire pour utiliser ces crédits dans le respect, je le répète, de la norme « zéro valeur ».

Par conséquent, supprimer l’ouverture conservatoire de crédits reviendrait à améliorer artificiellement et temporairement le solde budgétaire avant de devoir éventuellement le dégrader lors de l’examen du prochain collectif.

À la lumière de ces explications, qui démontrent la sincérité de la démarche gouvernementale en la matière, je vous demande, madame la rapporteure générale, de bien vouloir retirer cet amendement.

M. le président. Madame la rapporteure générale, l'amendement n° 1 est-il maintenu ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Monsieur le ministre, votre réponse, certes claire, va dans mon sens. En effet, vous procéderez à une telle ouverture de crédits lors de l’examen du collectif de fin d’année, car il y en aura forcément un. D’ailleurs, sera-t-il vraiment le dernier ? Alors, pourquoi le faire maintenant ?

Bien évidemment, je maintiens l’amendement n° 1.

M. le président. La parole est à M. le président de la commission.

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Le débat est intéressant sur la méthode. Si le Sénat suit la commission, temporairement, le solde budgétaire sera amélioré de 600 millions d'euros, ce qui sera optiquement une bonne chose.

M. le ministre nous dit que certaines dépenses doivent être prévues. La procédure utilisée est-elle la bonne ? En effet, ces dépenses sont-elles vraiment accidentelles et imprévisibles ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Non !

M. Alain Richard. Il faut respecter les prévisions de la LOLF !

M. Philippe Marini, président de la commission des finances. Par ailleurs, comme le dit, me semble-t-il à juste titre, Mme Bricq, si l’on est en mesure d’identifier ces dépenses lors du dépôt du projet de loi de finances rectificative de fin d’année, pourquoi avoir besoin d’inscrire l’ouverture de ces 600 millions d'euros maintenant ? C’est le caractère urgent de cette inscription que j’ai un peu de peine à comprendre.

Nous nous adressons au ministre de l’économie, qui n’a pas directement compétence sur le budget. Les choses seraient tellement plus simples s’il y avait un seul ministre ! (Sourires.) Mais telle est la situation. Nous avons une réponse intermédiée, ce qui ne nous permet pas de nous faire, à ce stade de la discussion, une opinion claire et nette sur ce sujet.

Monsieur le ministre, qu’y a-t-il d’urgent nécessitant l’inscription de ces 600 millions d'euros ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Rien !

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 1.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix, modifié, l’ensemble de l'article 2 et de l’état B annexé.

(L'article 2 et l’état B sont adoptés.)

Article 3 et état C

Il est ouvert aux ministres, pour 2011, au titre des comptes spéciaux, des autorisations d’engagement et des crédits de paiement supplémentaires s’élevant à 85 000 000 €, conformément à la répartition par programme donnée à l’état C annexé à la présente loi.

État C

RÉPARTITION DES CRÉDITS POUR 2011 OUVERTS, PAR MISSION ET PROGRAMME, AU TITRE DES COMPTES SPÉCIAUX

COMPTES DE CONCOURS FINANCIERS

M. le président. L'amendement n° 2, présenté par Mme Bricq, au nom de la commission, est ainsi libellé :

Mission Avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres

Modifier ainsi les ouvertures de crédits des programmes :

La parole est à Mme la rapporteure générale.

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Le présent amendement a pour objet de supprimer les ouvertures de crédits en faveur du compte d’avances au fonds d’aide à l’acquisition de véhicules propres, qui constitue le support du dispositif de bonus-malus automobile.

Je vous rappelle, en cette période de renouvellement, que ce dispositif, instauré sur l’initiative de M. Borloo, avait été présenté comme s’autofinançant.

Le déséquilibre du compte pour 2011 devrait avoisiner les 230 millions d'euros et confirme le profil structurellement déficitaire d’un dispositif initialement présenté comme neutre pour les finances publiques. Depuis 2008, les déficits cumulés par le compte d’avances atteignent 1,5 milliard d'euros.

Cet été, le Premier ministre a annoncé un recalibrage du dispositif au cours de la discussion du projet de loi de finances pour 2012. À ce jour, au moment où l'Assemblée nationale examine le projet de loi de finances pour 2012, les contours de ce recalibrage ne sont toutefois pas connus. Il est donc proposé de supprimer, à titre conservatoire, les ouvertures de crédits, afin d’obtenir du Gouvernement des engagements précis.

Monsieur le ministre, si vous êtes en mesure ce soir de prendre de tels engagements, eu égard à l’annonce formulée par M. le Premier ministre, la commission des finances pourrait retirer le présent amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. François Baroin, ministre. Madame la rapporteure générale, je vais essayer de vous apporter des précisions.

Le barème du malus sera revu à la hausse par la voie d’un amendement au projet de loi de finances pour 2012 qui sera déposé très prochainement. Dans ce cadre, le montant des trois malus les plus importants sera relevé.

Le malus de 2 600 euros passera à 3 600 euros, celui de 1 600 euros s’établira à 2 300 euros et celui de 1 100 euros sera porté à 1 500 euros.

Le seuil d’application du malus annuel diminuera de 240 grammes de CO2 par kilomètre à 190 grammes de CO2 par kilomètre, afin de le rendre cohérent avec le barème du malus.

Le barème du bonus sera, quant à lui, revu à la baisse par voie réglementaire. Les bonus de 600 euros et de 400 euros seront respectivement portés à 400 euros et 100 euros. Je tiens à souligner que ces bonus concentrent l’essentiel des paiements.

Ces mesures, qui s’ajoutent à celles qui ont déjà été prises l’an dernier, permettront de majorer les recettes de 34 millions d'euros et de diminuer les dépenses de 78 millions d'euros, assurant ainsi le retour à l’équilibre du compte en 2012.

Cette discussion nous ramène au débat qui a eu lieu l’an dernier, puisque, je m’en souviens, lors de l’examen de la loi de programmation des finances publiques, nous avions annoncé le calendrier selon lequel ce dispositif serait dégressif.

M. le président. Madame la rapporteure générale, l’amendement n° 2 est-il maintenu ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Monsieur le ministre, je vous remercie de votre réponse. Vous venez de faire une annonce au Sénat et de dire qu’un amendement sera présenté prochainement. Or le projet de loi de finances pour 2012 est en cours de discussion à l’Assemblée nationale. Si j’ai bien compris, une initiative gouvernementale sera prise à cette occasion. Je ne pousserai pas l’avantage plus loin et je n’irai pas jusqu’à vous demander quand vous allez déposer cet amendement. Quoi qu’il en soit, le plus tôt sera le mieux. Je le répète, nous l’avions dit à l’époque, rien ne garantissait que la mesure soit neutre. Cette crainte a été vérifiée d’année en année.

L’État a besoin de finances plus saines. Cette plaisanterie doit cesser à un moment ou à un autre, d’autant que la vocation écologique de la mesure en cause qui pourrait être discutée me semble avoir fait long feu. Il n’est pas certain, de surcroît, que cette disposition puisse aider le secteur automobile français.

Cela étant, je retire l’amendement n° 2.

M. le président. L’amendement n° 2 est retiré.

Je mets aux voix l’ensemble de l'article 3 et de l’état C annexé.

(L'article 3 et l’état C sont adoptés.)

TITRE II

DISPOSITIONS PERMANENTES

Article 4

I. – Le ministre chargé de l’économie est autorisé à accorder à titre onéreux la garantie de l’État :

a) Aux financements levés par les sociétés Dexia SA et Dexia Crédit Local SA auprès d’établissements de crédit et de déposants institutionnels ainsi qu’aux obligations et titres de créances qu’elles émettent à destination d’investisseurs institutionnels, dès lors que ces financements, obligations ou titres ont été levés ou souscrits entre la date de publication de la présente loi et le 31 décembre 2021 inclus ;

b) Aux titres de créances émis par Dexia Crédit Local SA figurant à son bilan à la date de publication de la présente loi.

Cette garantie est accordée pour un encours d’un montant maximal de 32,85 milliards d’euros. Elle s’exercera sous réserve de l’appel conjoint en garantie du Royaume de Belgique et du Grand-Duché de Luxembourg et dans la limite de 36,5 % des montants éligibles.

En cas de cession à un tiers par Dexia SA du contrôle, direct ou indirect, de Dexia Crédit Local SA, les financements, obligations ou titres de créances mentionnés au a levés ou souscrits postérieurement à la date de réalisation de ladite cession du contrôle de Dexia Crédit Local SA ne bénéficient pas de la garantie de l’État.

II. – Le ministre chargé de l’économie est autorisé à accorder à titre onéreux la garantie de l’État à Dexia SA et à Dexia Crédit Local SA sur les engagements pris par ces sociétés avec son accord au titre d’actifs inscrits au bilan de la société Dexia Municipal Agency à la date de réalisation de la cession par Dexia Crédit Local SA de plus de la majorité du capital de cette société.

Cette garantie est accordée pour un encours d’actifs d’un montant maximal de 10 milliards d’euros. Elle s’exerce, après application d’une franchise de 500 millions d’euros, dans la limite de 70 % des montants dus au titre des engagements mentionnés ci-dessus et d’un montant total de 6,65 milliards d’euros.

III. – Les conditions dans lesquelles chacune des garanties mentionnées aux I et II peut être appelée sont définies dans une ou plusieurs conventions conclues par le ministre chargé de l’économie avec les sociétés concernées ainsi que, s’agissant du I, avec les représentants du Royaume de Belgique et du Grand-Duché de Luxembourg.

IV. – Avant le 1^er juin de chaque année, le Gouvernement rend compte au Parlement de la mise en œuvre du présent article.

M. le président. La parole est à Mme Nathalie Goulet, sur l'article.

Mme Nathalie Goulet. Monsieur le président, monsieur le ministre, mes chers collègues, j’ai souhaité prendre la parole sur cet article à la suite de la question d’actualité relative aux emprunts toxiques de Dexia que j’avais posée le 26 mai dernier.

M. le ministre m’a répondu que le Gouvernement avait nommé un médiateur des emprunts structurés, que ce médiateur avait déjà beaucoup travaillé et continuait d'ailleurs de le faire, que les engagements des banques seraient encore renforcés, ainsi que la médiation, et que j’en verrais bientôt les effets. Or nous y sommes !

Dans le département dont je suis l’élue, qui est de taille modeste, de très nombreuses collectivités sont frappées par des emprunts toxiques. J’ai ici un exemplaire d’un contrat conclu avec Dexia, aux termes duquel le montage du prêt repose sur l’évolution du taux de change euro-franc suisse mais « ne fait courir aucun risque de change à la collectivité »…

Monsieur le ministre, je souhaite que Dexia communique le détail des opérations et des contrats conclus, en ce qui concerne les emprunts toxiques, bien sûr, mais aussi les produits structurés. Il faut qu’un inventaire complet soit réalisé et communiqué au Parlement afin que nos concitoyens ne paient pas deux fois, une première fois en tant que contribuables de l’État et une seconde fois en tant que contribuables des collectivités territoriales.

En effet, le risque peut se déclarer plus tard, car de nombreux contrats sont encore en période de taux fixes. Mme la rapporteure générale a évoqué tout à l'heure dans son intervention l’année 2034. Je ne sais pas si nous y serons, mais le risque demeure.

Monsieur le ministre, je souhaite donc qu’un état des lieux soit réalisé et que soit éventuellement constitué un fonds de garantie permettant à la banque résiduelle de renégocier globalement ces contrats. Il s'agirait d’une sorte de contrepartie offerte à la Caisse des dépôts et consignations, puisque celle-ci sera désormais l’interlocuteur des collectivités territoriales.

La création de cette structure et le soutien apporté à Dexia seraient l’occasion de gérer l’ensemble des emprunts toxiques et des produits structurés, afin qu’ils cessent de peser comme autant d’épées de Damoclès sur l’avenir de collectivités à présent complètement paralysées : elles ne peuvent plus rien faire et se résignent à attendre le jour où il leur faudra payer des taux d’intérêt à l’évidence prohibitifs.

Tel est l’objet des deux amendements que je soutiendrai dans quelques instants.

M. le président. L'amendement n° 6, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Après l’alinéa 4

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

Tout relèvement éventuel du plafond de garantie prévu au quatrième alinéa est soumis aux mêmes conditions.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Mme Marie-France Beaufils. Au travers de cet amendement, notre groupe entend manifester de nouveau sa position de prudence sur ce texte.

La garantie de l’État, cet engagement hors bilan qui commence à prendre une ampleur singulière – il conviendra d'ailleurs, un jour, de se demander quel est le volume actuel des garanties susceptibles d’être appelées –, se trouve sollicitée dans un premier temps pour faciliter le redressement de Dexia SA, et cela pour un montant atteignant 36,5 % des 90 milliards d’euros prévus.

Afin que chacun ait une petite idée de ce que représente une telle garantie, rappelons, pour ne donner qu’un seul exemple, qu’elle constitue, à peu de chose près, l’équivalent du fameux « grand emprunt » dont on nous a fait discuter l’an dernier et dont les fonds n’ont commencé à être mobilisés que cette année.

Le sinistre est donc d’une certaine importance, et il convient de circonscrire l’incendie, tout en gardant à l’esprit que Dexia avait parfaitement passé les tests que j’ai évoqués tout à l'heure et même, nous disait-on, mieux que les autres établissements bancaires ! J’ai bien entendu votre réponse à ce sujet, monsieur le ministre. Cet épisode montre à l’évidence que les outils ne sont pas bons : il faut en trouver d’autres, pour être plus efficaces.

Nous allons donc intervenir conjointement avec l’État belge et avec les autorités du Luxembourg, ce qui est assez singulier quand on connaît le rôle du Grand-Duché dans le désordre ambiant des marchés financiers...

Nous pouvons craindre que le montant prévisible ne soit insuffisamment provisionné. Aussi, nous proposons que la caution solidaire apportée par les trois États ne puisse être majorée qu’à concurrence d’un effort équivalent.

Tel est le sens de cet amendement, que nous vous invitons, mes chers collègues, à adopter.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

Mme Nicole Bricq, rapporteure générale de la commission des finances. Madame Beaufils, je comprends parfaitement votre intention, qui est de protéger les intérêts de l’État français, et c’est tout à fait légitime.

Toutefois, au travers de cet amendement, vous demandez au Parlement d’adresser une injonction à l’État. Or nous sommes ici dans le cadre d’une négociation internationale, qui engage non seulement la France, mais aussi la Belgique et le Luxembourg.

Par ailleurs, votre comparaison avec les investissements d’avenir n’est pas vraiment fondée, me semble-t-il, parce que le présent projet de loi prévoit la création d’une garantie, alors que le grand emprunt s’accompagnait de décaissements, dont nous éprouvons des difficultés à connaître le montant réel, du reste – nous en avons discuté ce matin avec René Ricol, que nous auditionnions, et je vous renvoie à ces échanges.

Chacun ici a bien compris votre intention, qui est, encore une fois, légitime, mais je préférerais que vous retiriez cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. François Baroin, ministre. Pour compléter les propos de Mme la rapporteure générale, si elle me le permet, je rappellerai que Dexia est une société de droit belge et que la garantie sera assurée à 60,5 % par l’État belge, à 36,5 % par la France et à 3 % par le Luxembourg. Je le répète, il faut replacer notre débat dans ce cadre juridique.

Madame Beaufils, je comprends que vous exprimiez vos positions, qui sont bien connues et qui correspondent à vos convictions, mais nous ne pouvons négliger ces questions de droit.

La position française représente 36,5 % de la garantie, ce qui du reste est important. Nous assumons nos responsabilités en ce qui concerne la déclinaison française des problèmes de l’établissement, avec la question des prêts aux collectivités locales, mais nous respectons aussi le droit belge et le dispositif juridique appliqué à la société de gestion Dexia.

M. le président. Madame Beaufils, l'amendement n° 6 est-il maintenu ?

Mme Marie-France Beaufils. Comme il s'agit en effet d’une négociation qui n’implique pas seulement notre pays et son gouvernement, j’accepte la suggestion de Mme la rapporteure générale. Toutefois, le problème de fond que j’ai soulevé demeure, et il est considérable.

Je retire donc mon amendement, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 6 est retiré.

L'amendement n° 7, présenté par Mme Beaufils, MM. Foucaud, Bocquet et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Après l'alinéa 7

Insérer un alinéa ainsi rédigé :

Tout relèvement éventuel du plafond de garantie fait l’objet d’une consultation des associations représentatives d’élus locaux.

La parole est à Mme Marie-France Beaufils.

Mme Marie-France Beaufils. Le traitement réservé au portefeuille des prêts structurés aux collectivités locales n’est pas tout à fait le même que celui qui est accordé aux autres éléments d’actifs de Dexia SA.

La mise en jeu de la garantie de l’État s’accompagnera de l’exercice d’une franchise, dans un premier temps, puis d’une implication des prêteurs de dernier ressort. En effet, une partie de la garantie sera, en quelque sorte, prise en charge par la Caisse des dépôts et consignations et la Banque postale, partenaires obligés de la reprise de ce portefeuille de prêts.

Une telle initiative présente la caractéristique de ne pas inciter véritablement à accorder la moindre faveur aux collectivités territoriales, étant entendu que toute dépréciation d’actifs née, par exemple, d’un abandon de créances, serait partagée, en quelque sorte, entre l’État et l’ensemble formé par la CDC, la Banque postale et Dexia.

On est en train de mettre en place une sorte de « pôle financier public destiné au financement des collectivités territoriales » - c’est ainsi en tout cas que M. le ministre le désignait tout à l'heure - sans que l’on sache très bien quel sera son contenu. Mais c’est commencer de la pire des manières, me semble-t-il, puisque l’intervention porte sur un encours d’actifs de 10 milliards d'euros, un plafonnement à 6,65 milliards d'euros laissant 3,35 milliards d’euros à la charge de Dexia.

En outre, si l’on accorde moins de 500 millions d’euros d’abandons de créances aux collectivités, seule jouera la franchise. Cette somme de 500 millions d’euros représente 5 % du plafond de garantie, mais surtout 1 % du portefeuille de prêts, ce qui pourrait correspondre à une extinction contractuelle des procédures contentieuses engagées.

Au-delà, si l’on fait quelques « cadeaux » aux collectivités locales, les partenaires doivent se mettre d’accord sur le prix à payer. Il n’est pas certain qu’une telle perspective soit bien vécue par la Caisse des dépôts et consignations, fort sollicitée ces derniers temps, ou par la Banque postale, dont l’autonomie ainsi renforcée risque de commencer par nécessiter quelques provisions.

L’article 4 du projet de loi ne règle donc pas complètement la question du financement pérenne des collectivités territoriales, la mise en place d’une structure publique de financement ne pouvant correspondre pour l’heure à la seule reprise en main du portefeuille de Dexia. Et si une garantie plus importante doit jouer, passant notamment par des mesures d’allégement des contraintes financières des collectivités locales ayant souscrit les emprunts de Dexia, il nous semble plus que nécessaire que les représentants des élus soient directement concernés par une telle orientation, ne serait-ce que pour faire valoir la nécessité d’un choix judicieux et équitable des situations à prendre en compte.

C'est pourquoi, mes chers collègues, nous vous proposons cet amendement visant à associer les élus à ces prises de décision.