Séance du 8 décembre 2008

Article 38 et état E

I. – Les autorisations de découvert accordées aux ministres, pour 2009, au titre des comptes de commerce, sont fixées au montant de 18 063 609 800 €, conformément à la répartition par compte donnée à l’état E annexé à la présente loi.

II. – Les autorisations de découvert accordées au ministre de l’économie, de l’industrie et de l’emploi, pour 2009, au titre des comptes d’opérations monétaires, sont fixées au montant de 400 000 000 €, conformément à la répartition par compte donnée à l’état E annexé à la présente loi.

État E

RÉPARTITION DES AUTORISATIONS DE DÉCOUVERT

I. – COMPTES DE COMMERCE

II. – COMPTES D’OPÉRATIONS MONÉTAIRES

M. le président. Je mets aux voix l’ensemble de l’article 38 et l’état E annexé.

(L’article 38 et l’état E sont adoptés.)

TITRE II

AUTORISATIONS BUDGÉTAIRES POUR 2009. – PLAFONDS DES AUTORISATIONS D'EMPLOIS

Article 39

Le plafond des autorisations d'emplois pour 2009, exprimé en équivalents temps plein travaillé, est réparti comme suit :

M. le président. La parole est à M. Thierry Foucaud, sur l'article.

M. Thierry Foucaud. L’article 39 du présent projet de loi de finances consacre la réduction des effectifs de la fonction publique, cette année encore, pour réaliser ce qu’il faut bien appeler des économies de bouts de chandelle.

En effet, les postes supprimés, outre qu’ils n’étaient pas dépourvus d’utilité, ne permettent pas une économie budgétaire très importante, d’autant qu’ils auront un coût caché que nous souhaitons souligner ici.

Ce coût caché, c’est celui de l’allongement de la durée de chômage dont souffriront nombre de personnes, notamment les jeunes diplômés, faute de postes à pourvoir par le biais des concours de recrutement de la fonction publique.

Les évolutions en emplois équivalents temps plein sont d’ailleurs autrement plus importantes que celles que l’on nous annonce.

En effet, l’an dernier, nous avons voté un plafond de 2 206 737 autorisations d’emplois dans les ministères pourvus de missions du budget général et de 12 298 emplois au titre des budgets annexes. Cette année, nous voterons un plafond de 2 110 710 autorisations d’emplois pour les missions du budget général et de 12 707 emplois pour les budgets annexes.

Outre l’anecdotique augmentation des effectifs des budgets annexes, ce sont près de 100 000 emplois budgétaires qui se trouvent sur la sellette ! Et cette évolution affecte singulièrement l’éducation nationale, qui perd plus de 28 000 postes, la défense, dont les effectifs sont réduits de près de 100 000 emplois, notamment du fait du transfert de la gendarmerie nationale dans le périmètre du ministère de l’intérieur, l’écologie et l’aménagement du territoire, avec une chute de 17 600 emplois, ou encore l’enseignement supérieur et la recherche, qui perdent 35 000 postes budgétaires.

Nous retrouvons d’ailleurs une partie de cette évolution dans la progression de certains des chapitres de l’article 40, relatif aux emplois ouverts dans les structures classées « opérateurs de l’État », où les emplois budgétaires sont, de manière générale, traduits en masse financière ajustable.

Et bien entendu, dans le même temps, la précarité de l’emploi public, que nous ne cessons de dénoncer, s’aggrave.

Cette précarité a ainsi conduit le directeur de l’Institut d’études politiques de Paris à oublier purement et simplement d’inscrire les salariés de son établissement pour les élections prud’homales.

Elle pèse de plus en plus sur le statut des personnels de l’ensemble de ces structures.

À force de démembrer l’État, de confier à des organismes para-administratifs certaines missions, de créer des autorités administratives indépendantes, on finit par miner le statut et les garanties collectives des agents du secteur public, on ouvre en grand la porte à tous les abus, à tous les ajustements budgétaires et comptables.

C’est ainsi que l’on détruit l’emploi au sein de l’Office national des forêts, que l’on réduit de manière draconienne les effectifs de l’OFPRA, l’Office français de protection des réfugiés et apatrides, et que l’on rend précaire l’emploi dans les établissements d’enseignement supérieur et de recherche.

Nous ne pouvons accepter cette politique, qui devrait conduire l’État à procéder à une véritable revue de détail de la situation.

Pour notre part, nous sommes partisans de la réintégration des agents employés par l’ensemble des opérateurs de l’État au sein de la fonction publique.

M. le président. L'amendement n° II-394, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

Dans le tableau constituant le second alinéa de cet article :

1° À la ligne : I. Budget général, remplacer le nombre :

2 110 710

par le nombre :

2 108 304

2° À la ligne : Agriculture et pêche, remplacer le nombre :

34 780

par le nombre :

34 778

3° À la ligne : Culture et communication, remplacer le nombre :

11 652

par le nombre :

11 731

4° À la ligne : Écologie, énergie, développement durable et aménagement du territoire, remplacer le nombre :

69 169

par le nombre :

67 241

5° À la ligne : Intérieur, outre-mer et collectivités territoriales, remplacer le nombre :

286 841

par le nombre : 286 825

6° À la ligne : Services du Premier ministre, remplacer le nombre :

7 878

par le nombre :

7 771

7° À la ligne : Travail, relations sociales, famille et solidarité, remplacer le nombre :

25 120

par le nombre :

24 688

8° À la ligne : Total général, remplacer le nombre :

2 123 417

par le nombre :

2 121 011

La parole est à Mme la ministre.

Mme Christine Lagarde, ministre de l'économie, de l'industrie et de l'emploi. Par cet amendement, le Gouvernement entend tirer les conséquences, sur les plafonds des autorisations d’emplois pour 2009, des différents amendements de crédits adoptés lors de l’examen des missions.

Le plafond des autorisations d’emplois de l’État pour 2009 s’établit désormais à 2 121 011 équivalents temps plein travaillé.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Il s’agit d’un amendement de coordination : avis favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° II-394.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 39, modifié.

(L'article 39 est adopté.)

Article additionnel avant l'article 40

M. le président. L'amendement n° II-304, présenté par MM. Charasse et Gouteyron, est ainsi libellé :

Avant l'article 40, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

À compter de l'exercice pour 2010, la loi de finances de l'année fixe le plafond d'emploi des établissements à autonomie financière visés à l'article 66 de la loi n° 73-1150 du 27 décembre 1973 de finances pour 1974.

La parole est à M. Adrien Gouteyron.

M. Adrien Gouteyron. M. Michel Charasse, qui fait à l’instant son entrée dans l’hémicycle, aurait pu tout aussi bien que moi, sinon mieux, présenter cet amendement, mais, puisque je m’apprêtais à le faire, je vais poursuivre.

M. Michel Charasse. Très bien !

M. Adrien Gouteyron. Cet amendement vise à corriger une lacune incompatible avec les prérogatives du Parlement prévues par la LOLF en termes d’autorisations d’emploi.

En application de l’article 34 de la LOLF, la loi de finances, comme nous le savons, fixe le plafond d’autorisation des emplois rémunérés par l’État. Or cette disposition est apparue comme incomplète.

L’année dernière, dans l’article 64 du projet de loi de finances pour 2008, adopté sur l’initiative de M. Michel Charasse, il a donc été prévu de fixer le principe d’un plafond des autorisations d’emploi des opérateurs de l’État afin de corriger cette lacune.

M. Michel Charasse. Absolument !

M. Adrien Gouteyron. C’est une autre lacune que je propose de corriger ici, madame la ministre, en intégrant les établissements à autonomie financière – centres culturels, instituts culturels, centres de recherche situés à l’étranger – dans le plafond d’emploi de l’État.

Je précise, la question m’ayant été posée par au moins l’un de mes collègues, que l’article 66 de la loi qui est ici visée ne concerne que les établissements sis à l’étranger.

Je le répète : il s’agit de corriger une anomalie, tout du moins une lacune.

Au ministère des affaires étrangères et européennes, 3 220 équivalents temps plein, soit 17 % des 15 866 équivalents temps plein du ministère, correspondant aux agents de droit local des centres culturels à l’étranger, ne figurent pas, en effet, au sein du plafond d’emploi.

Aux termes du contrat de modernisation, signé entre M. Philippe Douste-Blazy, alors ministre des affaires étrangères, et M. Jean-François Copé, alors ministre délégué au budget et à la réforme de l’État, il était pourtant bien précisé que le Gouvernement s’engageait à faire étudier les « voies et moyens d’une intégration future des agents de droit local des établissements à autonomie financière dans le plafond d’emploi ministériel ».

Cette disposition du contrat de modernisation est jusqu’à présent restée lettre morte.

La mise sous plafond d’emploi, madame le ministre, concerne bien entendu les seuls emplois qui sont financés en tout ou partie par le budget de l’État,…

M. Michel Charasse. Bien sûr !

M. Adrien Gouteyron. …et non pas les emplois qui sont financés sur ressources propres.

Il est bien entendu que cet amendement a aussi pour objet de pousser les établissements à accroître leurs ressources propres et à s’autofinancer autant que possible.

Sans vouloir allonger nos débats, je signale néanmoins que, dans les pays de l’OCDE, les taux d’autofinancement en 2007 étaient de 54 % – l’objectif est d’atteindre 62,5 % en 2011 –, avec, d’ailleurs, des inégalités très importantes entre établissements.

Dans les pays en développement, le taux d’autofinancement est évidemment encore plus faible, ce qui se comprend facilement.

Il s’agit de permettre au Parlement d’exercer pleinement son contrôle, et, par ricochet, en quelque sorte, d’inciter les établissements à s’autofinancer le plus possible, ce à quoi ils s’efforcent.

Cet amendement a pour objet d’instaurer par la voie législative leur mise sous plafond, souhaitée également par M. le rapporteur général lors du débat sur le plafond d’emploi.

M. Michel Charasse. Très bien !

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. La commission est pleinement satisfaite, M. Gouteyron venant de développer toute une série de considérations qui résultent des travaux de la commission des finances. Ce sont les deux rapporteurs spéciaux chargés de ces sujets, M. Gouteyron et M. Charasse, qui l’ont conduite à cette préconisation.

À mon sens, plus tôt cette mesure sera appliquée, mieux ce sera, car il n’est pas acceptable que l’on puisse s’évader de la contrainte d’effectifs en utilisant des établissements à autonomie financière placés sous la tutelle directe des mêmes chefs de service,…

M. Michel Charasse. Très bien !

M. Philippe Marini, rapporteur général. …en l’occurrence, les chefs de mission diplomatique.

Madame la ministre, il faut appliquer cette règle de mise sous plafond telle qu’elle est recommandée par la commission des finances sans barguigner et sans retard.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Christine Lagarde, ministre. Le Gouvernement est favorable à cet amendement. En effet, il partage le souci de ses auteurs de mettre sous plafond d’emploi l’ensemble des effectifs, c’est-à-dire non seulement les effectifs ministériels et les effectifs des opérateurs, mais aussi les effectifs des autres établissements. En l’occurrence, nous sommes en présence de ces établissements que sont les instituts culturels et les centres culturels à l’étranger, auxquels ne s’appliquait pas jusqu’à présent le plafond d’emploi.

Cela étant, il est demandé en même temps à ces organismes de consentir un certain nombre d’efforts complémentaires, notamment de se rapprocher les uns des autres, de mettre en place des réformes, de procéder à la fusion des services de coopération et d’action culturelle et de développer de l’autofinancement.

C’est à un véritable changement de culture que sont appelés l’ensemble de ces personnels.

Dans ces conditions, compte tenu de tout ce qui leur est déjà demandé, il paraîtrait opportun au Gouvernement d’octroyer un délai de deux ans supplémentaires pour l’entrée en application de cette réforme, sur le principe de laquelle, je le répète, il est favorable, de façon qu’elle entre en vigueur à compter du 1^er janvier 2012, et non à compter du 1^er janvier 2010, comme le préconisent les auteurs de l’amendement. Ainsi, ces personnels auront le temps de mettre en place la fusion, de développer leur synergie, de commencer à mettre en œuvre des mesures d’autofinancement. (M. le rapporteur général est dubitatif.) Mais, je le sens, M. le rapporteur général n’est guère sensible à ma plaidoirie en faveur d’un délai supplémentaire.

M. Philippe Marini, rapporteur général. En effet !

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Et il n’est pas le seul !

Mme Christine Lagarde, ministre. Ces établissements devant mettre en place des fusions et des mesures d’autofinancement – ce qui est certes très simple –, il me paraît un peu excessif de leur imposer dans le même temps une mise sous plafond d’emploi aussi rapide.

C’est pourquoi je propose un sous-amendement visant à remplacer l’année « 2010 » par l’année « 2012 ».

M. le président. Je suis saisi d’un sous-amendement n° II-400, présenté par le Gouvernement, et ainsi libellé :

Dans l'amendement n° II-304, remplacer l'année :

2010

par l'année :

2012

Quel est l’avis de la commission ?

M. Philippe Marini, rapporteur général. Il appartient aux auteurs de l’amendement de trancher en dernier ressort, mais la commission, quant à elle, persiste à préconiser une application de cette mesure au 1^er janvier 2010 : cela laisse aux établissements concernés toute l’année 2009 pour procéder aux réexamens nécessaires.

Madame la ministre, plus la contrainte sera sévère, plus il sera intéressant de s’en évader par le recours à des effectifs non plafonnés. C’est peut-être ce que souhaite le Quai d’Orsay, mais la commission ne peut entrer dans cette logique.

M. le président. La parole est à M. Adrien Gouteyron.

M. Adrien Gouteyron. M. le rapporteur général a parfaitement exprimé la volonté exprimée par la commission, et que je partage puisque j’ai été à l’origine de l’amendement.

Il est important d’affirmer un principe. Pour que celui-ci ne s’affadisse pas, la date de son entrée en vigueur doit être aussi proche que possible.

Comme M. le rapporteur général l’a souligné, une application en 2010 laisse aux établissements toute une année pour se préparer.

M. Jean Arthuis, président de la commission des finances. Une année plus vingt-trois jours d’ici à la fin du mois de décembre ! (M. le rapporteur général sourit.)

M. Adrien Gouteyron. Certes ! Je ne souhaite donc pas que cet amendement soit sous-amendé.

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse.

M. Michel Charasse. Lorsque, au cours de l’examen de la loi organique sous l’empire de laquelle nous délibérons, il a été décidé du plafonnement des emplois budgétaires proprement dit, nous n’avons accordé aucun délai.

Lorsque, l’an dernier, sur ma proposition mais avec le soutien de la commission des finances, le Sénat puis la commission mixte paritaire ont adopté le plafonnement des emplois pour les opérateurs de l’État, nous n’avons pas accordé de délai. Il a été décidé que la mesure s’appliquerait au 1^er janvier 2009, et elle va donc s’appliquer dès l’année prochaine.

Mme la ministre nous demande un délai supplémentaire. Je dois dire que je ne comprends pas vraiment pourquoi ; ou alors, il faudra m’expliquer que, chaque fois que l’on touche au domaine culturel, on ne peut pas se soumettre à la loi commune.

M. Adrien Gouteyron et moi – nous sommes les deux rapporteurs spéciaux du secteur des affaires étrangères au sens large – avons rédigé cet amendement, nous avons voulu viser les établissements dont il est question, mais jamais ce qui est autofinancé par ces établissements, c’est-à-dire ce qui correspond à des emplois créés en contrepartie de recettes autonomes qui ne sont pas des recettes payées par les contribuables : nous n’y touchons pas, car cela ne nous regarde pas. (M. Adrien Gouteyron opine.)

Si, comme Mme le ministre vient de le dire, des établissements, grâce à leur autonomie, peuvent notamment conduire un certain nombre d’actions leur permettant de monter des programmes qu’ils autofinancent, nous n’agissons pas dans ce domaine : cela ne nous regarde pas, puisque ce n’est pas payé par les contribuables.

Madame le ministre, je comprends bien votre souci de faire plaisir à votre collègue des affaires étrangères, qui m’a fait part de ses réflexions sur ce sujet et des difficultés que susciterait la mise en œuvre de cette mesure dès 2010. Cependant, le problème est très simple : si nous l’appliquons non pas en 2010 mais en 2012, les établissements vont continuer à recruter et, en 2012, nous partirons d’un plafond d’emploi nettement supérieur à ce qu’il est aujourd’hui.

M. Jean Arthuis. Eh oui !

M. Michel Charasse. Donc, l’objectif de notre amendement serait en partie vicié ou compromis par le fait que ces établissements vont continuer à recruter.

Si Mme le ministre nous affirmait qu’elle va donner des instructions pour bloquer les recrutements, à la limite, j’accepterais de reculer la date d’entrée en vigueur, mais, comme tel n’est pas le cas, en 2012, le plafond d’emploi sera donc nettement supérieur à ce qu’il est aujourd’hui.

M. Philippe Marini, rapporteur général. Oui !

M. Michel Charasse. C’est pourquoi, madame le ministre, sans vouloir être désagréable en ce début d’après-midi, je ne peux pas vous suivre sur ce point, sauf si – je le répète – vous nous dites que des instructions fermes seront données pour qu’il n’y ait pas de recrutements abusifs à partir de maintenant – ou de 2010, comme vous voudrez ! –, mais je n’y crois guère.

Mme Nathalie Goulet. Très bien !

M. Michel Charasse. En effet, notre amendement vise ce que l’on appelle des « recrutés locaux » – appelons un chat un chat ! – et, en ce domaine, règne une très grande souplesse, que M. Adrien Gouteyron connaît mieux que moi, et le report en 2012 rend notre dispositif très largement inopérant. En effet, lorsque les établissements auront « recalé » leurs effectifs, on pourra plafonner ces derniers, cela ne créera plus aucune difficulté et ils auront un petit matelas confortable pour tenir quelques années.

L’État lui-même est soumis à cette règle pour ses propres fonctionnaires ; il en est de même, à partir de 2009, des opérateurs de l’État pour leurs propres agents. Aussi, je ne vois pas pourquoi les centres et instituts culturels à l’étranger, eux, auraient « du mou » jusqu’en 2012 pour gonfler leurs effectifs et nous placer devant le fait accompli lorsque nous fixerons leur plafond d’emploi, qui correspondra exactement à ce qu’ils veulent et peut-être même au-delà.

Mme Nathalie Goulet. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Yves Dauge.

M. Yves Dauge. J’étais la semaine dernière le rapporteur de la politique culturelle extérieure de l’État. La commission des affaires culturelles, unanime, et certains membres de la commission des finances s’inquiétaient très vivement de la situation financière du réseau culturel, qui a vu, cette année, ces crédits continuer à baisser. Cette diminution n’est pas nouvelle. Elle est même appelée – on nous l’annonce – à se poursuivre au cours des prochaines années.

Nous avons unanimement, j’y insiste, estimé qu’il fallait arrêter, sinon inverser, ce mouvement de déclin. Il s’agit d’être cohérent avec le discours que tiennent le Gouvernement et le ministre à propos du rayonnement culturel de la France. Ce sujet est tout de même d’une extrême gravité.

Nous allons les uns et les autres agir pour essayer d’améliorer les choses dans l’année qui vient. Je ne peux pour ma part m’empêcher de penser que cette mesure crée une nouvelle contrainte qui pèsera lourd sur notre réseau. Je m’en suis ouvert à certains de nos collègues.

Personnellement, j’estime que le sous-amendement présenté par Mme la ministre nous offre peut-être le temps nécessaire pour améliorer la situation budgétaire au cours des deux prochaines années. La nouvelle contrainte proposée par l’amendement n° II-304 pourra être imposée ensuite.

J’ai bien compris le propos de M. Charasse : si ces établissements gagnent de l’argent, ils en font ce qu’ils veulent. J’ai également bien compris que nous débattons de crédits budgétaires.

Cela étant dit, tenez tout de même compte, s’il vous plaît, des difficultés extrêmes auxquelles notre réseau se trouve confronté. Ne lui imposons pas une contrainte supplémentaire, à laquelle il n’est pas en état de faire face, alors qu’il doit remplir ses missions. Je me permets d’insister.

M. le président. Madame la ministre, le sous-amendement n° II-400 est-il maintenu ?

Mme Christine Lagarde, ministre. Monsieur le président, je ne ferais pas mon travail convenablement si je ne maintenais pas mon sous-amendement, encore que je sois ouverte, sur la proposition de M. Charasse, à un engagement, pour le compte du Gouvernement, de ne pas procéder à des recrutements massifs dans les mois qui viennent, ni au titre de l’année 2010, ni au titre de l’année 2011.

Ce délai supplémentaire ne vise pas à permettre de gonfler les effectifs, il est nécessaire pour procéder à une fusion et à un décompte de l’ensemble des effectifs qui vont se trouver rassemblés. Nous allons mettre à la fois les emplois financés sur recettes propres et ceux qui sont financés à partir du budget de l’État, pour savoir, tout d’abord, de quoi nous parlons et, ensuite, de quelle manière on les organise sur le plan des ressources humaines.

Je ne sais pas si ces explications vous satisfont. Je suis en tout cas prête à ramener le délai de 2012 à 2011.

Il s’agit de donner quand même un peu de temps au temps pour éviter de faire subir concomitamment aux établissements visés la contrainte du temps, la contrainte de la fusion et la contrainte de l’autofinancement.

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse.

M. Michel Charasse. Il faut que les choses soient claires. Les recrutés locaux, que nous connaissons bien, Adrien Gouteyron et moi, et qui, souvent, sont des agents très méritants et, d’ailleurs, pas très bien payés – cela ne fait pas la rue Michel –, sont recrutés au fil de l’eau, sans que la direction du budget en soit informée. Si vous devez mettre en place un contrôle, cela veut dire qu’il faudra soumettre à un visa préalable parisien tout recrutement local, ce qui, même si cela peut se faire, est assez lourd et compliqué. Cela signifie que la tutelle du ministère des finances s’exercera désormais avec rigueur sur les recrutements locaux. Et cela revient à dire aussi que n’importe quel petit contrat, ici ou là, temporaire ou définitif, pour six mois, pour un an ou pour deux ans, fera l’objet d’un contrôle préalable.

Pensez-vous, madame le ministre, que vos services sont en état de recevoir cette remontée du terrain afin de contrôler tous les recrutements et de faire en sorte qu’il ne soit procédé à aucun d’entre eux sans votre accord ? Pour ma part, je n’y crois pas.

Comme l’a dit le rapporteur général, le ministère des affaires étrangères a toute l’année 2009 pour s’adapter. Madame le ministre, nous nous connaissons bien, nous nous faisons confiance : si jamais, à la fin de l’année 2009, le Gouvernement se trouve dans une difficulté particulière, rien ne vous interdira alors de proposer, dans le projet de loi de finances pour 2010, de décaler d’un an le moment du passage sous plafond d’emplois.

Mais, pour ma part, je préférerais que l’on s’en tienne à cela pour le moment, tout en nous mettant d’accord entre nous pour qu’il y ait une « clause de revoyure », comme on dit dans les négociations syndicales. Je crois que la discipline qui sera mise en œuvre du fait de cet amendement, en s’appliquant en 2009 dans la perspective de 2010, permettra d’arriver à une situation bien plus satisfaisante que si on laissait les choses dériver au fil de l’eau jusqu’en 2012.