Séance du 24 juin 2008

Article 28

L'article 65 de la Constitution est ainsi rédigé :

« Art. 65. - Le Conseil supérieur de la magistrature comprend une formation compétente à l'égard des magistrats du siège, une formation compétente à l'égard des magistrats du parquet et une formation plénière.

« La formation compétente à l'égard des magistrats du siège est présidée par le premier président de la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d'État désigné par le Conseil d'État, un avocat, un professeur des universités ainsi que cinq personnalités qualifiées qui ne sont ni membres du Parlement ni magistrats de l'ordre judiciaire, désignées respectivement par le Président de la République, le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat, le Défenseur des droits des citoyens et le Président du Conseil économique et social. La procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13 est applicable aux nominations des personnalités qualifiées. Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée du Parlement sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l'assemblée concernée.

« La formation compétente à l'égard des magistrats du parquet est présidée par le procureur général près la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège ainsi que le conseiller d'État, l'avocat, le professeur des universités et les cinq personnalités mentionnés à l'alinéa précédent.

« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du siège fait des propositions pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation, pour celles de premier président de cour d'appel et pour celles de président de tribunal de grande instance. Les autres magistrats du siège sont nommés sur son avis conforme. Elle statue comme conseil de discipline des magistrats du siège.

« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du parquet donne son avis sur les nominations et les sanctions disciplinaires qui concernent les magistrats du parquet.

« Le Conseil supérieur de la magistrature se réunit en formation plénière pour répondre aux demandes d'avis formulées par le Président de la République au titre de l'article 64. Il se prononce, dans la même formation, sur les questions intéressant la déontologie des magistrats ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice dont le saisit le garde des sceaux. La formation plénière comprend trois des cinq magistrats du siège mentionnés au deuxième alinéa, trois des cinq magistrats du parquet mentionnés au troisième alinéa ainsi que le conseiller d'État, l'avocat, le professeur des universités et les cinq personnalités qualifiées mentionnés au deuxième alinéa. Elle est présidée par le premier président de la Cour de cassation. Le procureur général près ladite cour supplée le premier président de la Cour de cassation.

« Sauf en matière disciplinaire, le ministre de la justice peut assister aux séances des formations du Conseil supérieur de la magistrature.

« Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article. Elle définit également les conditions dans lesquelles le Conseil supérieur de la magistrature peut être saisi par un justiciable. »

M. le président. La parole est à M. Hubert Haenel, sur l’article.

M. Hubert Haenel. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, j’ai souhaité m’exprimer sur cet article parce que j’étais le rapporteur de la commission des lois pour la partie concernant le Conseil supérieur de la magistrature lors de la révision constitutionnelle de 1993.

Je rappelle que c’est le Sénat qui a fondamentalement transformé le Conseil supérieur de la magistrature, le CSM, alors que l’Assemblée nationale se préoccupait davantage de la Cour de justice de la République. Nous avons rendu le CSM compétent pour les magistrats du parquet : c’est à cette occasion qu’ils ont été reconnus dans la Constitution !

La réforme dont nous débattons ne remet pas en cause cette avancée, contrairement à ce que l’on peut entendre ou lire ici et là. Les parquetiers sont et resteront des magistrats !

En 1993, nous avons créé deux formations, l’une compétente pour le siège, l’autre pour le parquet. Nous avons également renforcé les compétences du CSM, dont le pouvoir de proposition a été étendu aux présidents des tribunaux de grande instance alors que, jusqu’à ce moment-là, il était limité aux Premiers présidents. À l’époque, les esprits n’étaient pas mûrs pour aller plus loin.

Aujourd’hui, deux changements fondamentaux sont prévus. D’une part, le Président de la République ne présidera plus le CSM et le garde des sceaux n’en sera plus le vice-président. D’autre part, la composition du CSM est revue pour mieux correspondre à son rôle à la fois très important et très spécifique. Je ne reprendrai pas ce que j’ai dit à ce propos dans la discussion générale.

Pourquoi un membre du CSM, nommé par l’autorité politique – le Président de la République, le président de l’Assemblée nationale ou celui du Sénat –, serait-il moins légitime et plus soupçonnable de partialité qu’un membre élu dans le cadre d’une élection de nature syndicale ?

La réforme proposée constitue donc, globalement, un progrès, mais des interrogations demeurent.

Tout d’abord, je ne suis pas convaincu par la solution retenue pour la présidence de la formation plénière, qui serait exercée par le Premier président, avec suppléance possible par le procureur général près la Cour de cassation. N’est-ce pas un décrochage du parquet par rapport au siège ?

Ensuite, comment sera fixé l’ordre du jour du Conseil supérieur de la magistrature, et, selon la formule consacrée, qui « gardera ces gardiens » ? Je rappelle qu’en 1993 nous avions, lors des débats parlementaires, exclu que le Conseil supérieur de la magistrature puisse s’autosaisir afin de prendre position, par exemple, sur un événement judiciaire ou sur un projet de réforme constitutionnelle ou législative. Or, le CSM n’en a pas tenu compte. Il est passé outre, et personne n’a fait de rappel à la règle. Qu’en sera-t-il à l’avenir, madame le garde des sceaux ?

Par ailleurs, la présence facultative du garde des sceaux risque, à mon avis, de poser problème en pratique. S’il est présent épisodiquement, sa présence sera interprétée et commentée. S’il n’a pas l’intention d’assister à une réunion et que le Conseil supérieur de la magistrature fait savoir, par voie de presse, qu’il souhaite l’entendre, on imagine le tintamarre médiatique.

Je souhaiterais, madame le garde des sceaux, avoir également des précisions sur quelques points.

Comment les procureurs généraux seront-ils nommés ? Seront-ils toujours nommés en conseil des ministres, mais après avis du Conseil supérieur de la magistrature, comme les autres membres du parquet ?

Quel sera le contrôle du Conseil supérieur de la magistrature sur l’aptitude des auditeurs de justice à l’issue de leur scolarité, puisqu’il donne son avis sur toutes les nominations ?

Avant 1993, le Conseil supérieur de la magistrature examinait les nominations et promotions de magistrats dans l’ordre de la Légion d’honneur et dans l’ordre du Mérite. Est-il envisagé de revenir à cette procédure ?

Enfin, même si, je le sais, il ne faut surtout pas évoquer les questions de mode d’élection en ce moment, je tiens à rappeler que la manière dont les représentants des magistrats seront élus aura une grande importance. Je ne dis pas qu’il faut régler cette question dans la Constitution, mais j’estime qu’il serait utile, madame le garde des sceaux, de connaître vos intentions sur ce point, comme sur les quelques autres que je viens d’évoquer. (M. Christian Cointat applaudit.)

M. le président. Je suis saisi de onze amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L'amendement n° 489, présenté par MM. Badinter, Frimat, Bel, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le texte proposé par cet article pour l'article 65 de la Constitution :

« Art. 65. - Le Conseil supérieur de la magistrature comprend une formation compétente à l'égard des magistrats du siège, une formation compétente à l'égard des magistrats du parquet et une formation plénière.

« La formation compétente à l'égard des magistrats du siège comprend cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d'État désigné par le Conseil d'État, un professeur de droit et un avocat ainsi que trois personnalités qualifiées n'appartenant pas au Parlement, à l'ordre judiciaire, ni à l'ordre administratif, désignés respectivement par le Président de la République, le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat. La procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13 est applicable aux nominations des personnalités qualifiées. Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée du Parlement sont soumises à l'avis de la commission permanente compétente de l'assemblée concernée. Cette formation est présidée par une personnalité élue en son sein pour deux ans.

« La formation compétente à l'égard des magistrats du parquet est composée de cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège et des six personnalités prévues à l'alinéa précédent. Elle est présidée par une personnalité élue en son sein pour deux ans.

« La formation compétente à l'égard des magistrats du siège statue comme conseil de discipline des magistrats du siège. Elle est alors présidée par le premier président de la Cour de cassation. Elle fait des propositions de nomination pour tous les magistrats du siège.

« La formation compétente à l'égard des magistrats du parquet statue comme conseil de discipline des magistrats du parquet. Elle est alors présidée par le procureur général près la Cour de cassation. Les magistrats du parquet sont nommés sur son avis conforme.

« Le Conseil supérieur de la magistrature se réunit en formation plénière pour répondre aux demandes d'avis formulées par le Président de la République au titre de l'article 64. Il se prononce, dans la même formation, sur les questions relatives à la déontologie des magistrats ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice. Il est composé des membres des deux formations. Il est présidé par l'un de ses membres élus en son sein pour deux ans.

« Le garde des sceaux, à sa demande ou à la demande du Conseil supérieur de la magistrature peut être entendu par la formation plénière.

« Le Conseil supérieur de la magistrature peut être saisi par tout justiciable.

« Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article. »

La parole est à M. Robert Badinter. Je me permets d’attirer votre attention, mon cher collègue, sur les contraintes horaires.

M. Robert Badinter. Sur ce problème essentiel, je serai non pas sibyllin, mais concis, monsieur le président.

La réorganisation du Conseil supérieur de la magistrature doit s’effectuer dans le respect de principes simples, mais essentiels.

En premier lieu, il faut préserver l’unité du corps. La magistrature, en France, constituant un corps unique, cette unicité commande de concevoir, comme nous le faisons, une formation plénière, évidemment présidée par un président élu en son sein pour deux ans, ce qui permet une plus grande souplesse.

En second lieu, il faut tenir compte du fait que coexistent le siège et le parquet, à savoir deux formations différentes qui doivent répondre à un même principe essentiel : depuis des décennies, nous sommes à la recherche de formules permettant d’éviter deux écueils, le corporatisme et la politisation.

La réponse tient en un mot : parité. Il convient d’assurer, au sein de chaque formation du Conseil supérieur de la magistrature, la parité entre magistrats et personnalités extérieures.

Ainsi, pour que soit respectée cette parité, la formation compétente à l’égard des magistrats du siège est composée de cinq magistrats du siège et d’un magistrat du parquet – voilà pour les magistrats –, et de six personnalités, à savoir un conseiller d’État, un avocat, un professeur d’université, désigné par la conférence des présidents d’université, ainsi que de trois personnalités qualifiées, n’appartenant pas au Parlement, à l’ordre judiciaire, ni à l’ordre administratif, désignées par les plus hautes autorités de l’État, c’est-à-dire, respectivement, par le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat, sachant que la procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13 est applicable aux nominations des personnalités qualifiées.

La formation compétente à l’égard des magistrats du parquet est, quant à elle, composée de cinq magistrats du parquet, d’un magistrat du siège et de six personnalités désignées selon les mêmes modalités que celles que je viens d’indiquer.

Je rappelle que la première garantie des justiciables, c’est l’impartialité du juge, et que les magistrats du siège jouissent d’une indépendance absolue. Les choses sont claires : la formation compétente à leur égard doit proposer leur nomination à tous les niveaux de la hiérarchie.

Les magistrats du parquet, dont la fonction est complexe, puisqu’ils sont chargés de mettre en œuvre la politique pénale du Gouvernement, doivent bénéficier, comme tout magistrat, de garanties statutaires pour leur nomination. Comme ils sont intégrés dans un corps hiérarchisé, il convient de leur réserver une approche différente : ils seraient nommés, du haut en bas de l’échelle également, sur avis conforme de la formation compétente à leur égard.

La magistrature bénéficie ainsi de toutes les garanties nécessaires, en même temps qu’est évité l’écueil du corporatisme.

Je tiens, au sujet de l’organe disciplinaire, à apporter une précision : le principe en vigueur dans toutes les institutions similaires en Europe est qu’il doit être composé majoritairement de magistrats, car c’est ainsi que se crée un corpus d’éthique de la magistrature. Les formations statuant comme conseil de discipline à l’égard des magistrats du siège et du parquet seraient alors présidées respectivement par le Premier président de la Cour de cassation et par le procureur général près la Cour de cassation.

C’est aussi simple et clair que cela. J’ajoute que, bien évidemment, le Conseil supérieur de la magistrature s’ouvrira, comme le veut l’air du temps, aux justiciables.

Cet équilibre assurera enfin à la magistrature française les garanties d’indépendance nécessaires et, en même temps, la prémunira contre les deux écueils que j’évoquais, la politisation et le corporatisme.

Enfin, pour terminer, je salue l’initiative du Président de la République de ne plus présider le Conseil supérieur de la magistrature. Elle marque, de sa part, une volonté de donner plus d’indépendance au Conseil supérieur de la magistrature, ce qui a pour conséquence que le garde des sceaux n’a plus, dès lors, de raison d’y être, sauf à sa demande, pour une question d’intérêt général, ou lorsque le Conseil supérieur de la magistrature le lui demande. Cela montre que l’exécutif n’a plus sa place dans le Conseil supérieur de la magistrature.

Il est essentiel, madame le garde des sceaux, dans le climat actuel,…

M. Dominique Braye. C’est long !

M. Robert Badinter. …c’est-à-dire, plus précisément, depuis l’affaire d’Outreau, que la magistrature ait le sentiment…

M. Dominique Braye. C’est vraiment long !

M. Robert Badinter. …non pas d’être honnie ou suspectée, mais d’être l’un des grands piliers de l’État de droit.

Cet amendement satisfait à toutes les exigences que l’on peut souhaiter.

M. le président. Nous allons interrompre l’examen de cet article.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. J’aurais pu présenter mon amendement, cela aurait été aussi efficace !

M. le président. La conférence des présidents a établi comme suit l’ordre du jour des prochaines séances du Sénat :

Mercredi 25 juin 2008 :

Ordre du jour prioritaire :

À 15 heures et le soir :

1°) Éventuellement, suite du projet de loi constitutionnelle, adopté par l’Assemblée nationale, de modernisation des institutions de la V^e République (n° 365, 2007-2008) ;

2°) Projet de loi relatif aux droits et aux devoirs des demandeurs d’emploi (Urgence déclarée) (n° 390, 2007-2008) ;

(La conférence des présidents a fixé à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d’aucun groupe ;

Les délais limite pour le dépôt des amendements et pour les inscriptions de parole sont expirés).

Jeudi 26 juin 2008 :

À 9 heures 30 :

Ordre du jour prioritaire :

1°) Suite éventuelle du projet de loi relatif aux droits et aux devoirs des demandeurs d’emploi ;

2°) Projet de loi instituant un droit d’accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires publiques pendant le temps scolaire obligatoire (Urgence déclarée) (n° 389, 2007-2008) ;

(La conférence des présidents a fixé à trois heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d’aucun groupe ;

Les délais limite pour le dépôt des amendements et pour les inscriptions de parole sont expirés) ;

À 15 heures :

3°) Questions d’actualité au Gouvernement ;

(L’inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance avant 11 heures) ;

Ordre du jour prioritaire :

4°) Suite de l’ordre du jour du matin ;

À 21 heures 30 :

5°) Déclaration du Gouvernement, suivie d’un débat, sur le Livre Blanc sur la défense ;

(La conférence des présidents :

- a accordé un temps de parole de dix minutes au résident de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées ;

- a attribué un temps de parole de quinze minutes à chaque groupe et de cinq minutes à la réunion des sénateurs ne figurant sur la liste d’aucun groupe ;

Les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mercredi 25 juin 2008).

Vendredi 27 juin 2008 :

Ordre du jour prioritaire :

À 9 heures 30, à 15 heures et le soir :

(Pour les deux projets de loi suivants, il a été décidé de recourir à la procédure simplifiée.

Selon cette procédure simplifiée, le projet de loi est directement mis aux voix par le président de séance. Toutefois, un groupe politique peut demander, au plus tard le mercredi 25 juin 2008 à 17 heures que le projet de loi soit débattu en séance selon la procédure habituelle) ;

1°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de l’accord relatif aux services de transport aérien entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Madagascar (n° 276, 2007 2008) ;

2°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant la ratification de l’accord multilatéral entre la Communauté européenne et ses États membres, la République d’Albanie, l’ancienne République yougoslave de Macédoine, la Bosnie-et-Herzégovine, la République de Bulgarie, la République de Croatie, la République d’Islande, la République du Monténégro, le Royaume de Norvège, la Roumanie, la République de Serbie et la Mission d’administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo sur la création d’un espace aérien commun européen (n° 278, 2007 2008) ;

3°) Suite du projet de loi instituant un droit d’accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire obligatoire.

Lundi 30 juin 2008 :

Ordre du jour prioritaire :

À 15 heures et le soir :

1°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après déclaration d’urgence, de modernisation de l’économie (n° 398, 2007-2008) ;

(La conférence des présidents a fixé :

- au vendredi 27 juin 2008, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements ;

- à quatre heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d’aucun groupe ;

Les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le vendredi 27 juin 2008) ;

2°) Clôture de la session ordinaire 2007-2008.