Séance du 24 juin 2008

M. le président. La séance est ouverte.

(La séance est ouverte à dix heures.)

M. le président. Le compte rendu analytique de la précédente séance a été distribué.

Il n’y a pas d’observation ?…

Le procès-verbal est adopté sous les réserves d’usage.

M. le président. L’ordre du jour appelle la suite de la discussion du projet de loi constitutionnelle, adopté par l’Assemblée nationale, de modernisation des institutions de la V^e République (n^os 365, 387, 388).

Dans la suite de la discussion des articles, nous en sommes parvenus à l’article 22.

Article 22

L'article 48 de la Constitution est ainsi rédigé :

« Art. 48. - Sans préjudice de l'application des trois derniers alinéas de l'article 28, l'ordre du jour est fixé, dans chaque assemblée, par sa Conférence des Présidents.

« Deux semaines de séance sur quatre sont réservées par priorité, et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, à l'examen des textes et aux débats dont il demande l'inscription à l'ordre du jour.

« Une semaine de séance sur quatre est réservée par priorité, et dans l'ordre que la Conférence des Présidents a fixé, au contrôle de l'action du Gouvernement et à l'évaluation des politiques publiques, sous réserve de l'examen des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale.

« En outre, l'examen des projets de loi de finances, des projets de loi de financement de la sécurité sociale, des textes transmis par l'autre assemblée depuis six semaines au moins, des projets relatifs aux états de crise et des demandes d'autorisation visées à l'article 35 est, à la demande du Gouvernement, inscrit à l'ordre du jour par priorité.

« Un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par la Conférence des Présidents à l'initiative des groupes parlementaires qui ne disposent pas de la majorité au sein de cette dernière.

« Une séance par semaine au moins, y compris pendant les sessions extraordinaires prévues à l'article 29, est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement. »

M. le président. Je suis saisi de treize amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L'amendement n° 123 rectifié, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

L'article 48 de la Constitution est ainsi rédigé :

« Art. 48.- Sans préjudice des trois derniers alinéas de l'article 28, l'ordre du jour est fixé par chaque assemblée.

« Un jour de séance par mois est réservé par chaque assemblée aux initiatives des groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'à celles des groupes minoritaires.

« Au cours de la session ordinaire, deux semaines sur trois, selon un programme établi par le Gouvernement après consultation de chaque assemblée, sont réservées par priorité, et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé, à l'examen des textes et aux débats dont il demande l'inscription à l'ordre du jour.

« Une séance par semaine au moins, y compris pendant les sessions extraordinaires prévues à l'article 29, est réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement. »

La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale, rapporteur. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, je voudrais insister sur cet amendement, car l’article 22 du présent projet de loi constitutionnelle est très important. Je souhaite analyser la position de l’Assemblée nationale et expliquer avec précision les propositions de la commission des lois.

Nous avons examiné avec beaucoup d’attention la rédaction proposée pour l’article 48, en tenant compte des observations formulées par les présidents des groupes et les présidents des commissions permanentes lors de leurs échanges avec votre rapporteur.

Ce dispositif appelle trois séries de réserves.

D’abord, il est complexe. Les nombreuses exceptions dont est assortie la compétence reconnue à la conférence des présidents en matière de fixation de l’ordre du jour interdisent de mesurer la portée réelle des nouvelles prérogatives qui seraient reconnues au Parlement.

Ensuite, il est excessivement rigide, car il réserve une semaine sur deux de l’ordre du jour qui est théoriquement dévolu au Parlement pour les travaux de contrôle.

Enfin, et surtout, en pratique, il offre des garanties très insuffisantes, ouvrant à l’exécutif de nombreuses possibilités d’empiètement sur l’ordre du jour réservé au Parlement. Les prérogatives reconnues au Gouvernement par le quatrième alinéa du nouveau texte proposé pour l’article 48 auraient non seulement pour effet de réduire le nombre de textes ou de débats que les assemblées pourraient inscrire à l’ordre du jour sur leur propre initiative, mais également de limiter leur capacité de planifier à l’avance leur ordre du jour respectif.

À un système qui laisse planer de nombreuses incertitudes sur la part de l’ordre du jour qui reviendrait finalement au Parlement, il serait préférable de mettre en place un dispositif lui garantissant un nombre certain de semaines de séance, en l’occurrence une semaine sur trois.

Selon l’amendement proposé par votre commission, les assemblées se verraient reconnaître une compétence de principe pour déterminer leur ordre du jour.

Au cours de la session ordinaire, selon un programme déterminé par le Gouvernement, et après consultation des deux assemblées, deux semaines sur trois seraient réservées par priorité, et dans l’ordre que le Gouvernement a fixé, à l’examen des textes et aux débats dont il demande l’inscription à l’ordre du jour.

Par ailleurs, comme le prévoit le projet de loi constitutionnelle, un jour de séance par mois serait réservé à un ordre du jour arrêté par la conférence des présidents, à l’initiative des « groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’à celle des groupes minoritaires ». Le choix de cette rédaction est le fruit d’une concertation qui, je l’espère, recueillera l’assentiment de tous les groupes politiques.

En outre, une séance par semaine au moins, y compris pendant les sessions extraordinaires prévues à l’article 29 de la Constitution – c’est une nouveauté –, serait réservée par priorité aux questions des membres du Parlement et aux réponses du Gouvernement.

Le dispositif présenté par votre commission présenterait trois avantages en termes de sécurité, de lisibilité et de souplesse dans l’organisation de l’ordre du jour.

D’abord, la sécurité : un nombre de semaines de séance serait garanti au Parlement sans risque d’empiètement de la part du Gouvernement.

Ensuite, la lisibilité : le nombre de semaines revenant aux assemblées et au Gouvernement serait connu par avance et la notion de « programme établi par le Gouvernement », qui diffère de la seule mention des « textes législatifs », serait introduite dans la Constitution.

Enfin, la souplesse : le nombre respectif de semaines du Parlement et du Gouvernement pourrait être globalisé sur toute la durée de la session.

Il appartiendrait au Parlement, au sein de l’ordre du jour qui lui est réservé, de déterminer les parts respectives des travaux législatifs et des activités de contrôle.

Telle est l’économie générale de l’amendement que la commission vous propose.

M. le président. Le sous-amendement n° 517, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le début du deuxième alinéa du texte proposé par l'amendement n° 123 pour l'article 48 de la Constitution :

Trois jours de séance par mois sont réservés par...

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Ce sous-amendement vise à renforcer l’initiative parlementaire des groupes d’opposition dans une assemblée, ce qui est, nous dit-on, l’objectif du projet de révision constitutionnelle.

Dans sa grande générosité, le projet de loi concède quelques heures de plus par mois à l’initiative parlementaire. Actuellement, il existe une séance mensuelle réservée à l’ordre du jour fixé par chaque assemblée ; elle est aujourd'hui répartie à la proportionnelle des groupes.

Alors que le projet de loi accroît de manière importante l’initiative législative de la majorité parlementaire, l’amélioration des droits des groupes de l’opposition paraît dérisoire, et l’adoption de l’amendement de M. le rapporteur n’infléchirait, me semble-t-il, que faiblement cet état de fait. Au fond, à quelques heures de séance près, nous serions quasiment dans la même situation qu’aujourd'hui.

Comme M. le rapporteur l’indique, la nouvelle organisation de l’ordre du jour prévu par les auteurs du projet est complexe, irréaliste et rigide. J’ajoute qu’elle offre au Parlement des garanties très insuffisantes.

Nous l’avons déjà souligné, le manque de clarté traduit un objectif assez clair : limiter le débat législatif et les droits de l’opposition.

Combien de jours seront vraiment consacrés au travail législatif en séance publique ? Mystère ! Ne prépare-t-on pas une organisation mensuelle favorisant à l’extrême le travail de la commission pour limiter le débat en séance sur les projets ou propositions de loi ?

Monsieur le rapporteur, rien dans votre amendement n’indique que le Sénat effectuera plus de deux semaines de travail législatif. Une première lecture indique plutôt que vous limitez d’emblée ce travail à trois semaines par mois, dont une facultative, à la disposition des assemblées. Nous aurons l’occasion d’y revenir.

En tout état de cause, par ce sous-amendement, nous estimons nécessaire de porter à trois le nombre de jours par mois consacrés à l’initiative parlementaire.

M. le président. Le sous-amendement n° 297 rectifié, présenté par MM. Mercier, Amoudry, Badré et Biwer, Mme Dini, M. Fauchon, Mmes Férat, Gourault et Payet, MM. Deneux et Merceron, Mme Morin-Desailly, MM. Nogrix, J.L. Dupont, Dubois, C. Gaudin, Zocchetto, Pozzo di Borgo, Vanlerenberghe et les membres du groupe Union centriste -UDF, est ainsi libellé :

Après les mots :

chaque assemblée

rédiger ainsi la fin du deuxième alinéa du texte proposé par l'amendement n° 123 pour l'article 48 de la Constitution :

à l'initiative de chacun des groupes parlementaires qui la composent.

La parole est à M. Pierre Fauchon.

M. Pierre Fauchon. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, comme vous le comprendrez aisément, puisque vous nous connaissez bien, cet amendement traduit une préoccupation importante de notre groupe. Nous voulons préserver les droits particuliers des groupes parlementaires qui ne déclarent appartenir ni à la majorité ni à l’opposition.

Dans un premier temps, nous avions proposé un dispositif différent de celui que M. le rapporteur suggérait alors. Toutefois, dans sa rédaction actuelle, l’amendement de la commission nous satisfait davantage. Pour être honnête, j’avoue que sa rédaction initiale ne me gênait pas à titre personnel. Mais j’étais minoritaire au sein de mon groupe minoritaire (Sourires), et rien ne vaut une solution consensuelle, quand bien même elle serait imparfaite. Cela étant, en tant que représentant d’un groupe minoritaire, je me réjouis de la nouvelle rédaction proposée.

Pour autant, tenez-vous sur vos gardes ; nous ne serons pas éternellement minoritaires ! (Nouveaux sourires.)

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Ce n’est pas ce disait M. Mercier ! (Sourires sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)

M. Pierre Fauchon. J’espère bien que nous finirons un jour par devenir majoritaires, même si je ne suis pas sûr d’atteindre cette « terre promise ».

M. le président. Le sous-amendement n° 515, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

I. - Dans le troisième alinéa du texte proposé par l'amendement n° 123 pour l'article 48 de la Constitution, supprimer les mots :

, et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé,

II. - En conséquence, dans le même alinéa, remplacer le mot :

il

par les mots :

le Gouvernement

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Depuis des semaines, voire des mois, on nous annonce une véritable révolution de l’ordre du jour parlementaire.

D’ailleurs, M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement, affirmait que nous étions, avec le présent article 22, au cœur de la révolution annoncée en faveur des droits du Parlement.

Pourtant, monsieur le rapporteur, vous écrivez dans votre rapport que le projet de loi constitutionnelle offre « des garanties très insuffisantes ».

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Oui !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Il y a tout de même une contradiction !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Mais non !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Selon vous, ce texte ouvre « à l’exécutif de nombreuses possibilités d’empiétement sur l’ordre du jour réservé au Parlement ». Vous précisez également que certaines dispositions auront pour effet de « limiter la capacité » des assemblées « de planifier à l’avance leur ordre du jour respectif ».

De notre point de vue, le Parlement a un droit de regard sur l’organisation des débats et sur les projets de loi dont le Gouvernement demande l’inscription à l’ordre du jour. Il doit pouvoir s’opposer à telle ou telle priorité demandée.

Or, que ce soit dans le projet de loi ou dans la proposition de M. Hyest, les seules précisions concernant l’ordre du jour gouvernemental sont celles que je viens d’évoquer.

Nous devons, me semble-t-il, apporter plus de souplesse au système prévu.

M. le président. Le sous-amendement n° 516, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Dans le troisième alinéa du texte proposé par l'amendement n° 123 pour l'article 48 de la Constitution, supprimer les mots :

et aux débats

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Ce sous-amendement tend à revenir sur une disposition ajoutée à l’Assemblée nationale.

Le projet de loi constitutionnelle prévoit deux semaines d’ordre du jour gouvernemental, c’est-à-dire de travail législatif en séance publique sur les projets de loi, mais il inclut dans ce dispositif les « débats ». Cela nous semble inquiétant compte tenu de l’évolution globale qui se dessine : moins de séance publique, plus de travail en commission. J’ai eu l’occasion de m’expliquer sur ce point.

Le Gouvernement a annoncé son intention, et fait adopter un amendement en ce sens à l’Assemblée nationale, de multiplier les débats non législatifs, éventuellement avec des votes sur les sujets les plus divers. C’est tout de même assez curieux !

Qui peut prévoir à l’avance quelle sera la portée de cette nouvelle pratique, qui occupera peut-être tout le champ de nos travaux ? Ne sommes-nous pas confrontés à une transformation programmée du Parlement avec une chambre de débats aux compétences limitées ?

Il ne faut jamais perdre de vue cette dérive antidémocratique dans le contexte européen que nous connaissons.

Aussi proposons-nous, par ce sous-amendement, que les deux semaines de séance évoquées à cet alinéa ne comprennent pas les débats « fourre-tout » dépourvus de portée politique réelle.

M. le président. Le sous-amendement n° 507, présenté par M. Cointat, est ainsi libellé :

Compléter l'amendement n° 123 par un alinéa ainsi rédigé :

« Une assemblée saisie d'une proposition de loi adoptée par l'autre assemblée dont le gouvernement n'a pas demandé l'inscription à l'ordre du jour prioritaire délibère sur ce texte dans les six mois. Ce délai est suspendu pendant l'interruption des travaux parlementaires. »

La parole est à M. Christian Cointat.

M. Christian Cointat. Cet amendement touche directement et concrètement aux pouvoirs du Parlement. Le premier alinéa de l’article 39 de la Constitution énonce clairement : « L’initiative des lois appartient concurremment au Premier ministre et aux membres du Parlement ». Le terme « concurremment » illustre un principe fort et signifie « en même temps », « conjointement ». C’est un concept d’égalité.

Or, mes chers collègues, si l’examen des projets de loi suit un cours normal, ce qui est tout à fait naturel, il n’en est pas de même pour les propositions de loi, qui ont tendance à « dormir » dans l’assemblée dont elles sont issues.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Aïe, aïe, aïe !

M. Christian Cointat. Cela montre bien que le grand principe édicté par la Constitution n’est pas appliqué concrètement. Or, au cours de ces débats, j’ai cru comprendre que la Constitution devait être le catalogue des grands principes. J’ose espérer que tous ici nous considérons qu’ils ont vocation à être appliqués concrètement !

Il faut donc remédier à cette situation. Sinon, à quoi sert la Constitution ? Le bicamérisme nécessite l’unité du Parlement pour être efficace. Certes, les deux chambres sont autonomes l’une et l’autre, mais il n’y a qu’un seul Parlement, ce qui signifie une coordination obligatoire entre les deux et une cohérence dans l’action parlementaire.

Cette réforme qui nous est soumise par le Gouvernement vise à augmenter les pouvoirs du Parlement. Encore faut-il que ce qui existe déjà dans la Constitution soit appliqué ! Or la modification des dispositions relatives à l’ordre du jour, qui donnera plus de moyens au Parlement, réduira d’autant les disponibilités du Gouvernement, qui avait déjà beaucoup de difficultés à inscrire des propositions de loi à l’ordre du jour d’une autre assemblée et qui n’aura certainement plus le moyen de le faire, étant trop préoccupé par ses propres textes. Il sera encore plus difficile de faire passer des propositions de loi. Il convient donc d’y remédier d’une manière claire dans la Constitution.

« Les plus beaux poèmes sont ceux que l’on n’a pas encore écrits. », dit le poète. Faisons en sorte que les plus belles lois ne soient pas celles que nous n’avons pas encore pu adopter, mais soient bien celles que nous allons voter ! (MM. Charles Revet et Jean-René Lecerf applaudissent.)

M. le président. L'amendement n° 218, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Après le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 48 de la Constitution, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Les règlements des assemblées garantissent une juste représentation de l'ensemble des groupes parlementaires au sein de la conférence des présidents, dont les travaux sont publics.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Cet amendement n° 218 est important, car il concerne la définition de la conférence des présidents.

Le projet de loi entend accorder à cet organisme un statut constitutionnel qu’il n’avait pas jusqu’alors. Si tel devait être le cas, nous estimons qu’il faudrait changer de manière très significative sa composition et son mode de fonctionnement.

S’agissant de sa composition, tout d’abord, est-il possible de conserver une telle amplification du fait majoritaire ? J’ai déjà eu l’occasion d’en parler hier et de vous dire combien le rapport de force entre la majorité et l’opposition était déformé à la conférence des présidents. Je ne suis certainement pas la seule à le penser.

La moindre des choses serait d’imposer une représentation proportionnelle de la majorité et de l’opposition.

Ne faudrait-il pas limiter une représentation des groupes pour que le débat soit clairement politique et que des rivalités entre telle ou telle commission n’entrent pas en ligne de compte dans l’organisation du travail du Sénat ? Cela me paraîtrait plus judicieux.

Faire référence à la conférence des présidents sans la démocratiser en profondeur n’est pas acceptable. En effet, dans la nouvelle architecture institutionnelle, la conférence des présidents aura un rôle essentiel. C’est avec elle que le président du parti majoritaire traitera, nonobstant le Premier ministre, de ce qu’il y a lieu de faire au Parlement.

Le Président de la République sera le nouveau chef de la majorité – je n’en ai pas douté un instant – qui pilotera de fait la conférence des présidents. Vous me direz que le Sénat pourra un jour lui être hostile. Pour l’instant, le Président de la République est en accord avec les deux assemblées et tout est fait pour que le Sénat conserve la même couleur politique.

Ensuite, nous estimons que le fonctionnement de la conférence des présidents doit changer. Les débats doivent y être organisés et, surtout, la transparence doit être instaurée. À l’heure actuelle, ce qui se dit au sein de la conférence des présidents n’a aucune importance, puisque personne ne le sait. Pour une instance qui devra prendre un certain nombre de décisions, ce n’est pas acceptable !

Tel est le sens de cet amendement.

M. le président. L'amendement n° 412, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Dans le deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 48 de la Constitution, supprimer les mots :

, et dans l'ordre que le Gouvernement a fixé,

et remplacer le mot :

il

par les mots :

le Gouvernement

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. J’ai déjà défendu cet amendement, en présentant le sous-amendement n° 517 à l’amendement n° 123 rectifié.

M. le président. L'amendement n° 219, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Dans le deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 48 de la Constitution, supprimer les mots :

et aux débats

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Cet amendement a déjà été défendu. Je vous fais gagner du temps, mes chers collègues ! J’espère que cela ne nuit pas à votre réflexion.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Certainement pas !

M. Bernard Frimat. Il y a un doute !

M. le président. L'amendement n° 221, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

I. - Après le deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 48 de la Constitution, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Deux semaines de séance sont réservées à l'initiative parlementaire.

II. - Dans le cinquième alinéa du même texte, remplacer le mot :

un

par le mot :

trois

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. À l’occasion de l’examen de l’amendement n° 123 rectifié, nous avons expliqué la disposition augmentant de un à trois jours l’initiative accordée aux groupes de l’opposition des assemblées. Les petits groupes devraient me soutenir, et je sais que M. Mercier tient beaucoup à la représentation des groupes.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Minoritaires !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. La première partie de notre amendement mérite en revanche une précision.

Le projet de loi constitutionnelle, comme l’a dit M. le rapporteur, prévoit que deux semaines de séance publique seront consacrées aux projets gouvernementaux, une semaine sera réservée à des tâches diverses. Nous estimons a priori que le Parlement doit pouvoir siéger quatre semaines sur quatre en séance publique. Nous refusons la tentation du travail en commission, de la procédure d’examen simplifiée généralisée, de la multiplication des votes sans débat.

Si deux semaines sont consacrées à l’initiative gouvernementale, en toute clarté, deux semaines doivent également être consacrées à l’initiative parlementaire. C’est ce que vous avez annoncé partout : le partage de l’ordre du jour.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Oui !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Or, à l’heure actuelle, il n’y a aucun partage de l’ordre du jour. C’est un cheval, une alouette.

M. Bernard Frimat. Elle est petite l’alouette !

M. Michel Charasse. Il y a des gens élus pour gouverner. Quand on a perdu, on ne gouverne plus !

M. le président. L'amendement n° 220, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer le troisième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 48 de la Constitution.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Le troisième alinéa du nouvel article 48 de la Constitution dispose qu’une semaine par mois est réservée au contrôle de l’action gouvernementale et à l’évaluation des politiques publiques.

Cet ajout de l’Assemblée nationale, que le président du groupe de l’UMP à l’Assemblée nationale, M. Copé, avait présenté comme un grand acquis, fondamental pour le Parlement, ne renforce pas le pouvoir des assemblées. La force du Parlement, c’est le pouvoir législatif, le pouvoir de faire la loi. La conception républicaine de l’institution parlementaire réside en ce pouvoir.

Cela a été dit à plusieurs reprises, l’objectif essentiel du projet de loi constitutionnelle est de détourner le Parlement de sa mission première, la mission législative. Nous considérons que cet alinéa masque mal la réalité : le dépérissement accéléré de la fonction législative du Parlement.

M. le président. L'amendement n° 482, présenté par MM. Frimat, Badinter, Bel, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Dans le quatrième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 48 de la Constitution, supprimer les mots :

, des projets relatifs aux états de crise

La parole est à M. Bernard Frimat.

M. Bernard Frimat. Comme nous avons déjà eu l’occasion de le constater – nos collègues maintiendront sans doute leur position –, l’expression « état de crise » n’a pas de valeur juridique. Nous présentons donc un amendement de coordination avec les positions que nous défendons. Mais si, dans la nuit, une définition juridique précise vous était venue, je serais heureux que vous puissiez nous en faire profiter !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. La nuit a été courte !

M. le président. L'amendement n° 51 rectifié, présenté par MM. Cointat et Duvernois et Mmes Garriaud-Maylam et Kammermann, est ainsi libellé :

Après le quatrième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 48 de la Constitution, insérer un alinéa ainsi rédigé :

« Une assemblée saisie d'une proposition de loi adoptée par l'autre assemblée dont le Gouvernement n'a pas demandé l'inscription à l'ordre du jour prioritaire délibère sur ce texte dans les six mois. Ce délai est suspendu dans l'intervalle des sessions et pendant leurs interruptions.

La parole est à M. Christian Cointat.

M. Christian Cointat. Je le retire.

M. le président. L’amendement n° 51 rectifié est retiré.

L'amendement n° 481, présenté par MM. Frimat, Badinter, Bel, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit l'avant-dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 48 de la Constitution :

« Une semaine de séance sur quatre, est réservée à l'initiative des groupes parlementaires et répartie conformément à la règle de la proportionnalité.

La parole est à M. Bernard Frimat.

M. Bernard Frimat. Cet amendement reprend très directement le problème que nous a posé M. le rapporteur sur l’ordre du jour, puisque nous nous trouvons, paraît-il, devant une grande innovation.

Aujourd’hui, la situation est presque idyllique dans la mesure où nous n’avons que des marges d’optimisation. S’agissant des droits du Parlement, il serait difficile de reculer par rapport à la situation actuelle, car ceux-ci sont réduits à leur plus simple expression sur une séance d’initiative parlementaire dont nous avons pu mesurer toutes les limites au Sénat depuis longtemps.

Dans cette séance dite « d’initiative parlementaire », les groupes d’opposition n’avaient même pas le pouvoir de choisir eux-mêmes les textes qui étaient mis en discussion. Nous avons conquis de haute lutte cette grande liberté en vertu de laquelle ces groupes, dont le nôtre, ont l’occasion quatre fois par an de déposer un texte et de le défendre, au moins pendant la discussion générale, car, d’une façon générale, ce stade n’est jamais dépassé.

L’article 22 prévoit que deux semaines seront réservées à l’examen des textes dont le Gouvernement aura demandé l’inscription à l’ordre du jour, qu’une semaine sera consacrée au contrôle de l’action du Gouvernement et qu’une semaine sera dédiée au Parlement.

M. le rapporteur a formulé un certain nombre de remarques qui sont exactes, car, à peine envisage-t-il de concéder une partie de la maîtrise de l’ordre du jour au Parlement que le Gouvernement s’invente toute une série de dérogations qui lui permettront de miter le temps qui est censé être celui du Parlement : les empiètements du Gouvernement auront toujours lieu sur les quinze jours réservés au Parlement.

La proposition de M. le rapporteur me gêne dans le sens où la semaine de contrôle disparaît en tant que telle. Même si cette pratique n’est pas la plus courante, le fait de consacrer une semaine au contrôle était un acquis qui me semblait important.

En réalité, avec les empiètements du Gouvernement, le Parlement ne disposera plus que d’une semaine, puisque la seconde servira au contrôle. Nous souhaitons – il s’agit, là encore, d’un bon test pour mesurer la réelle volonté de permettre à l’ensemble des groupes parlementaires de conquérir des droits – que cette ultime semaine soit répartie entre les groupes à la proportionnelle, et qu’elle n’appartienne pas exclusivement à la majorité, avec une journée concédée à l’opposition.

Les deux semaines réservées au Gouvernement peuvent se transformer en trois semaines. Dans ce cas, la majorité ne disposera plus que d’une semaine, dont un jour sera accordé à l’opposition.

Face à ce bouleversement et à ce risque très important que prend le Gouvernement, il doit nous indiquer les droits nouveaux qu’il entend véritablement accorder au Parlement. En réalité, nous sommes confrontés à une fausse maîtrise de l’ordre du jour. Cette réforme a tellement peu de chances d’être votée que nous disposons d’une totale liberté de parole !

Par notre amendement, nous souhaitons que la semaine qui n’est pas réservée à l’examen des textes inscrits à l’ordre du jour par le Gouvernement ou au contrôle de son action soit répartie à la proportionnelle entre les groupes parlementaires. Il faut leur reconnaître des droits.

M. le président. L'amendement n° 222 rectifié bis, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Dans l'avant-dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 48 de la Constitution, remplacer les mots :

ne disposent pas de la majorité au sein de cette dernière

par les mots :

n’ont pas déclaré participer de la majorité de l’assemblée intéressée.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Nous tenons, par cet amendement, à modifier la rédaction proposée par l’Assemblée nationale pour évoquer les groupes parlementaires pouvant accéder à la journée d’initiative parlementaire.

Le texte proposé – peut-être s’agit-il d’une erreur – évoquait tout groupe ne disposant pas de la majorité à lui seul, qu’il soutienne ou non le Gouvernement.

Nous précisons, comme le fait également M. le rapporteur, que sont concernés les groupes n’ayant pas affirmé appartenir à la majorité de l’assemblée concernée.

M. le président. L'amendement n° 88 rectifié, présenté par MM. Gélard et Portelli et Mme Henneron, est ainsi libellé :

Compléter l'avant-dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 48 de la Constitution par une phrase ainsi rédigée :

Un jour de séance par mois est réservé à un ordre du jour arrêté par la Conférence des Présidents à l'initiative des groupes parlementaires qui soutiennent la majorité.

La parole est à M. Hugues Portelli.

M. Hugues Portelli. Je le retire. (Ah ! sur les travées de l’UMP.)

M. le président. L’amendement n° 88 rectifié est retiré.

Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La commission n’a pas eu connaissance du sous-amendement n° 517, mais il ne lui semble pas conforme aux équilibres souhaités dans l’amendement n° 123 rectifié. Elle émet donc un avis défavorable.

Sur le sous-amendement n° 297 rectifié, la rectification à laquelle la commission a procédé pour modifier la rédaction de l’alinéa de son amendement n° 123 concernant l’initiative des groupes d’opposition ou de la minorité devrait être en mesure de satisfaire les auteurs de ce sous-amendement. La commission sollicite donc le retrait de ce sous-amendement.

M. Pierre Fauchon. Je le retire, monsieur le président.

M. le président. Le sous-amendement n° 297 rectifié est retiré.

Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. En ce qui concerne le sous-amendement n° 515, la commission souhaite que, dans son ordre du jour réservé, le Gouvernement puisse déterminer l’ordre d’examen des textes. Elle émet donc un avis défavorable.

Les débats souhaités par le Gouvernement doivent pouvoir s’imputer sur l’ordre du jour qui lui est réservé. C’est pourquoi la commission est également défavorable au sous-amendement n° 516.

Sur le sous-amendement n° 507, votre commission a souscrit aux arguments développés par M. Cointat. J’avais évoqué cette question depuis longtemps. Si l’initiative parlementaire s’arrête à une assemblée, c’est comme si nous ne faisions rien. Il faut trouver un moyen pour que la deuxième assemblée examine les propositions de loi votées par l’autre chambre. Autrement, l’initiative parlementaire ne perdurera pas, sauf si le Gouvernement le souhaite, ce qui n’est pas suffisant. Par conséquent, la commission a émis un avis favorable sur ce sous-amendement.

S'agissant de l’amendement n° 218, l’organisation de la conférence des présidents ne relève pas du niveau constitutionnel. Conformément au principe de l’autonomie des assemblées, c’est aux règlements du Sénat et de l’Assemblée nationale de fixer les règles dans ce domaine. La commission émet donc un avis défavorable.

L’amendement n° 412 ayant le même objet que le sous-amendement n° 515, la commission y est défavorable pour les mêmes raisons.

L’amendement n° 219, semblable au sous-amendement n° 516, a également reçu un avis défavorable de la commission.

Quant à l’amendement n° 221, il est contraire aux équilibres souhaités par la commission des lois dans son amendement n° 123 rectifié. La commission émet donc un avis défavorable.

En ce qui concerne l’amendement n° 220, bien que pour des raisons différentes de celles qui sont exposées par l’objet de cet amendement, la commission des lois a supprimé la disposition de l’article 48 de la Constitution concernant la semaine réservée au contrôle. Cet amendement est donc satisfait.

L’amendement n° 482 est satisfait par la rédaction proposée par l’amendement n° 123 rectifié pour l’article 48 de la Constitution.

Au sujet de l’amendement n° 481, je comprends les arguments de M. Frimat et des membres du groupe socialiste. Mais vaut-il mieux une semaine de contrôle incertaine ou une semaine garantie d’initiative et de contrôle ?

M. Bernard Frimat. Les deux !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C’est toute la question ! Je propose le choix d’une semaine garantie.

Cet amendement aurait pour effet, dans le cadre du texte voté par l’Assemblée nationale, de répartir l’ordre du jour réservé au Parlement selon l’importance numérique des groupes. Quelle place pourrait alors être consacrée aux initiatives des commissions qui, souvent, transcendent les clivages partisans ?

Je pourrais vous citer l’exemple de la proposition de loi relative à la législation funéraire, dont on attend toujours l’inscription à l’ordre du jour de l’Assemblée nationale ! Il ne s’agit pourtant pas d’un sujet mineur, contrairement à ce que d’aucuns peuvent penser. Je pourrais également citer l’exemple d’une réforme qui a abouti, madame la garde des sceaux, telle la loi portant réforme de la prescription en matière civile. Il existe heureusement des sujets qui transcendent les purs clivages politiques.

En tout état de cause, le système proposé par cet amendement ne s’intègre pas dans le dispositif retenu par la commission, une semaine sur trois.

Enfin, la reconnaissance d’une journée de séance mensuelle réservée aux initiatives des groupes de la minorité marque un progrès certain par rapport au dispositif actuel, à savoir une journée par mois réservée à l’ensemble des groupes.

La commission est donc défavorable à cet amendement.

Quant à l’amendement n° 222 rectifié bis, il est contraire à la position de la commission des lois, exprimée à l’amendement n° 123 rectifié. La commission émet donc un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice. Monsieur le rapporteur, dans l’amendement n° 123 rectifié de la commission, vous proposez une réécriture de l’article 22 du projet de loi constitutionnelle. Comme vous, nous pensons que le partage de l’ordre du jour parlementaire est une grande innovation par rapport à la pratique actuelle.

Au mécanisme proposé, qui porte sur des séquences de quatre semaines, vous estimez qu’il est préférable de substituer un système prévoyant, à l’échelle de la session ordinaire en son entier, deux semaines sur trois pour le Gouvernement, le reste étant à la disposition du Parlement.

Votre proposition paraît intéressante, en particulier parce que la rédaction qui en découle gagne en simplicité. Toutefois, elle peut susciter des interrogations, notamment compte tenu de l’examen des lois de finances et de financement de la sécurité sociale, qui constituent l’essentiel de l’ordre du jour de l’automne. Pendant cette période, l’ordre du jour réservé par priorité au Gouvernement serait bien supérieur à deux semaines sur trois. En conséquence, au printemps, une partie importante de l’ordre du jour serait réservée au Parlement, le Gouvernement ayant déjà utilisé son crédit d’ordre du jour.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Ce serait le printemps du Parlement ! (Sourires.)

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Le Gouvernement ne serait donc plus forcément en mesure, pendant cette période, d’inscrire à l’ordre du jour les textes qu’il jugerait indispensable d’examiner rapidement.

En outre, programmer neuf mois à l’avance des séquences d’ordre du jour parlementaires et gouvernementales risque d’être compliqué, voire impossible. Comment serions-nous en mesure de prévoir aujourd’hui quelle partie du mois de juin 2009 devra être consacrée à l’ordre du jour parlementaire et quelle autre partie à l’ordre du jour gouvernemental ?

Monsieur le président de la commission, dans l’absolu, vous avez raison, il serait préférable de programmer ainsi largement à l’avance le travail parlementaire. Je crains que, dans la pratique, ce ne soit plus difficile.

Enfin, votre amendement ne prévoit pas que le Gouvernement puisse reconnaître une priorité aux projets de loi dont la navette n’a pu progresser correctement. Cette disposition me paraît pourtant utile dans certains cas.

Pour toutes ces raisons pratiques, difficilement mesurables, j’en conviens, il me paraît préférable d’en rester à la rédaction initiale, quitte à lui apporter des améliorations d’ici à la fin de la navette parlementaire.

J’observe cependant que vous avez introduit à l’amendement n° 123 rectifié une mention relative aux journées d’initiatives parlementaires réservées aux groupes d’opposition et aux groupes minoritaires. Le Gouvernement est favorable à cette mention, que nous retrouverons à l’article 24 consacré aux droits des groupes.

Néanmoins, pour les raisons que je viens d’exposer, le Gouvernement émet un avis défavorable sur l’amendement n° 123 rectifié.

Le sous-amendement n° 517 tend à réserver trois jours de séance par mois à l’ordre du jour de l’opposition, ce qui triplerait le nombre de ce type de séance, alors que le projet de loi prévoit déjà une forte augmentation des droits de l’opposition. Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur ce sous-amendement.

Le Gouvernement émet également un avis défavorable sur le sous-amendement n° 515, ainsi que sur le sous-amendement n° 516 prévoyant la suppression de la mention des débats dans l’ordre du jour du Gouvernement.

S'agissant du sous-amendement n° 507, monsieur Cointat, votre souci est tout à fait partagé par le Gouvernement. Vous souhaitez que les textes adoptés par une assemblée, quel que soit le stade du processus, soient discutés par l’autre assemblée dans les six mois de leur transmission pour éviter qu’ils ne tombent dans l’oubli. Toutefois, il n’est pas certain que l’inscription d’un tel délai dans la Constitution permette d’aboutir au résultat que vous souhaitez puisque ce délai n’est assorti d’aucune sanction.

Dans ces conditions, il me paraît plus sage de s’en tenir au projet de loi, qui prévoit que ces textes, dès qu’ils datent de plus de six semaines, peuvent être inscrits à l’ordre du jour par priorité à la demande du Gouvernement. Il lui appartiendra d’être diligent à cet égard. Nous le sommes aujourd’hui : je vous rappelle ainsi que les propositions de loi relatives aux tarifs réglementés d’électricité et de gaz naturel, à la sécurité des manèges, aux personnels enseignants de médecine générale, ou à l’organisation des transports scolaires en Île-de-France, toutes d’origine sénatoriale, ont été transmises à l’Assemblée nationale, puis adoptées.

C’est pourquoi le Gouvernement vous demande de bien vouloir retirer ce sous-amendement ; à défaut, il émet un avis défavorable.

Par l’amendement n°218, vous proposez de préciser dans la Constitution que l’ensemble des groupes parlementaires sont équitablement représentés au sein de la conférence des présidents et que les travaux de celle-ci sont rendus publics. L’intérêt de rendre publiques les séances de la conférence des présidents me semble très limité, voire contreproductif. En tout état de cause, tous les groupes sont représentés au sein de la conférence puisque les présidents de groupe y siègent. Le Gouvernement est en conséquence défavorable à cet amendement. (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s’exclame.)

Les amendements n^os 412, 219 et 221 identiques respectivement aux sous-amendements n^os 515, 516 et 517, ainsi que l’amendement n° 220 ont reçu un avis défavorable du Gouvernement.

En ce qui concerne l’amendement n° 482, comme à l’article 16 du projet de loi, vous souhaitez supprimer la disposition qui prévoit l’inscription à l’ordre du jour prioritaire des projets relatifs aux états de crise, au motif que cette notion n’est pas définie.

Je vous rassure, cette définition est aisée, et les excellents rapports parlementaires qui ont été produits sur le projet de révision constitutionnelle, notamment celui du président Jean-Jacques Hyest, n’ont eu aucune difficulté à formuler cette définition : il s’agit des projets de textes relatifs à l’état d’urgence et à l’état de siège. La définition de la notion étant claire, le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

Enfin, il émet un avis défavorable sur l’amendement n° 481, ainsi que sur l’amendement n° 222 rectifié bis.

M. le président. Je mets aux voix le sous-amendement n° 517.

(Le sous-amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix le sous-amendement n° 515.

(Le sous-amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix le sous-amendement n° 516.

(Le sous-amendement n'est pas adopté.)

M. le président. La parole est à M. Christian Cointat, pour explication de vote sur le sous-amendement n° 507.

M. Christian Cointat. Il m’aurait été agréable de suivre votre souhait, madame la garde des sceaux. Je comprends très bien votre approche, mais il faut également que vous compreniez la nôtre.

Je suis d’accord avec vous sur le fait que les délais méritent d’être examinés, et la navette parlementaire devrait pouvoir y remédier. Quoi qu’il en soit, cette question touche véritablement au rôle du Parlement et à une compétence déjà reconnue par la Constitution, mais qui n’est pas appliquée.

Voilà pourquoi nous devons envoyer un signe fort à nos collègues de l’Assemblée nationale. Il est de l’intérêt des deux chambres du Parlement de se mettre d’accord sur ce point. C’est la raison pour laquelle je ne retirerai pas mon sous-amendement, et j’invite mes collègues à se prononcer sur ce qui les concerne.

M. le président. La parole est à M. Jean-René Lecerf, pour explication de vote.

M. Jean-René Lecerf. Je souhaite apporter tout mon appui au sous-amendement n° 507 de mon collègue Christian Cointat.

Je prendrai l’exemple, évoqué par M. Hyest, de la proposition de loi relative à la législation funéraire présentée par M. Jean-Sueur et dont je suis le rapporteur. Ce texte a été adopté, sous votre présidence, monsieur du Luart, à l’unanimité au mois de juin 2006. Depuis, il est tombé très largement dans les oubliettes. Il a fallu que le président de la commission des lois se fâche pour que la commission des lois de l’Assemblée nationale accepte de s’en préoccuper. Un rapporteur a été nommé, un rapport a été rendu – qui est d’ailleurs tout à fait fidèle au rapport de la commission des lois du Sénat – et depuis, plus rien !

Ce texte est pourtant d’actualité. Depuis, la jurisprudence de la Cour de cassation, notamment sur la mort périnatale, crée un véritable vide juridique, au point que les personnels des mairies ne savent pas aujourd’hui s’ils doivent déclarer les enfants nés sans vie.

La situation est telle que l’on en vient à se demander à quoi sert le droit d’initiative législative du Parlement et s’il ne convient pas purement et simplement de constater que les parlementaires ne disposent plus d’initiative législative !

En outre, on nous répond qu’aucune sanction n’est prévue, mais bien des dispositions de la Constitution ne sont assorties d’aucune sanction. Une révision constitutionnelle sur le fondement de l’article 11 ou la mise en œuvre de l’article16 alors que les conditions ne sont pas remplies ne font pas non plus l’objet de sanctions !

Pour ma part, je pense que le simple fait de l’inscrire dans la Constitution suffirait amplement à rendre aux parlementaires le droit d’initiative qui est le leur ! (M. Christian Cointat applaudit.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Sueur. Mon explication de vote sera largement convergente avec celle de M. Jean-René Lecerf.

Le droit de proposer des textes législatifs appartient concurremment au Parlement et au Gouvernement, en vertu des fondements de la Constitution. Or il est bien souvent difficile de faire inscrire une proposition de loi à l’ordre du jour ; c’est comme si on nous faisait une sorte de faveur.

M. Bernard Frimat. L’aumône !

M. Jean-Pierre Sueur. Quand de surcroît la proposition de loi évoquée par M. Lecerf est adoptée à l’unanimité, elle ne connaît pas de suite puisqu’elle n’est pas inscrite à l’ordre du jour de l’autre assemblée !

C’est pourquoi je considère que la proposition de M. Cointat est très salutaire pour l’initiative parlementaire, dans la mesure où elle instaure un droit de suite. Dès lors qu’un texte serait adopté par une assemblée, on aurait la certitude qu’il soit examiné par l’autre, et donc que le processus parlementaire suive son cours.

M. le président. Je mets aux voix le sous-amendement n° 507.

(Le sous-amendement est adopté.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote sur l'amendement n° 123 rectifié.

M. Jean-Pierre Sueur. Cet amendement doit être examiné de près, comme toujours. Si on le compare au texte tel qu’il nous vient de l’Assemblée nationale, on constate quelques différences. Ainsi, à l’alinéa 2, il est écrit qu’« un jour de séance par mois est réservé par chaque assemblée aux initiatives des groupes d’opposition de l’assemblée intéressée ainsi qu’à celles des groupes minoritaires ».

Comme l’a souligné tout à l’heure M. Frimat, on garde finalement un jour pour l’opposition. C’est peu, même si c’est deux fois plus de temps par rapport à la triste, médiocre et misérable réalité d’aujourd’hui.

M. Michel Sergent. C’est une aumône !

M. Jean-Pierre Sueur. Une fois de plus, nous ne sommes plus du tout à la hauteur des ambitions affichées.

Il en allait de même hier soir, il n’y a pas eu de réelle volonté de mettre fin au véritable fléau que représente pour le Parlement la quasi-généralisation du recours à la déclaration d’urgence. Pour s’y opposer, il faut l’accord conjoint des conférences des présidents des deux assemblées. Or, vous le savez bien, cela n’arrivera pas ou de manière rarissime. Le Gouvernement continuera donc comme avant à recourir à cette facilité.

De la même manière, les propositions parlementaires n’occuperont pas la place que l’on peut souhaiter, car l’amendement de la commission des lois du Sénat, contrairement à la position du Gouvernement et à celle qui a été adoptée par l’Assemblée nationale, ne réserve plus une semaine aux initiatives parlementaires.

Notre position est très claire : nous souhaitons qu’une semaine, c’est-à-dire trois ou quatre jours de séances, soit réservée à l’initiative parlementaire et que ce temps soit réparti entre les groupes de chaque assemblée en fonction de leur importance. C’est une solution équitable et de bon sens que nul ne peut contester. En effet, pourquoi restreindre le temps de l’opposition à un misérable jour ?

La rédaction de l’amendement de la commission des lois n’ajoute donc rien au triste statut de l’opposition, certes légèrement moins triste qu’aujourd’hui, et supprime la semaine d’initiative parlementaire qui figure dans le texte du Gouvernement et de l’Assemblée nationale.

Le reste du dispositif vise à consacrer deux semaines à l’initiative du Gouvernement et une séance par semaine au moins aux questions d’actualité au Gouvernement, ce qui est déjà le cas aujourd’hui. Nous sommes d’accord pour que les questions d’actualité au Gouvernement puissent également avoir lieu pendant les sessions extraordinaires. Cependant, nous regrettons que la semaine réservée au contrôle et à l’évaluation, ce qui était une bonne mesure dans le projet du Gouvernement, disparaisse.

Monsieur le rapporteur, votre amendement est minimaliste.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Oh !

M. Jean-Pierre Sueur. Je sais que cette remarque ne vous plaît pas, mais je vous livre quand même ma pensée. Vous trouvez sans doute votre amendement plus réaliste, mais il change peu de chose.

Madame la garde des sceaux, c’est cela qui ne nous convient pas. En dépit de discours parfois emphatiques …

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Et enflammés !

M. Jean-Pierre Sueur. … sur l’importance de cette révision constitutionnelle et institutionnelle, on voit presque à chaque article que la réalité est nettement en deçà. C’est pourquoi nous ne pouvons malheureusement pas souscrire à l’amendement n° 123 rectifié.

M. Patrice Gélard. C’est dommage !

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.

M. Michel Charasse. Je m’exprimerai sur l’amendement n°  123 rectifié de M. Hyest et sur plusieurs autres amendements pour ne pas avoir à intervenir à nouveau.

Premièrement, en ce qui concerne l’amendement n° 123 rectifié, l’analyse est assez compliquée – la commission des lois a essayé de trouver une autre rédaction, on ne peut pas le lui reprocher –, parce que l’article 22 mélange des semaines et des jours. Je voudrais d’abord savoir si une semaine cela peut être sept jours de séance.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Non ! (Sourires.)

M. Michel Charasse. Pardonnez-moi, madame, mais une semaine, cela peut être sept jours. Si vous limitez trop les marges de manœuvre du Gouvernement, il peut être amené à nous faire siéger le lundi, le samedi et le dimanche. Pour moi, une semaine, ce sont sept jours ; et il n’y a aucune autre définition dans la Constitution de la semaine parlementaire, comme d’ailleurs dans le dictionnaire.

Je pose donc la question au président-rapporteur de la commission des lois, parce que c’est important. Je compte profiter du temps de la navette pour faire mon propre calcul à partir de cette donnée si l’amendement de M. Hyest venait à être adopté.

Deuxièmement, lorsque le nombre de semaines maximum prévu à l’article 28 de la Constitution est dépassé, que se passe-t-il ? Seul, en fait, le Premier ministre peut demander la tenue de séances supplémentaires, car la majorité le suit généralement Il va donc demander pour lui. Le fera-t-il pour le Parlement ? Encore faut-il que cela ne le gêne pas ?

D’après l’article 28, les séances supplémentaires sont demandées par le Premier ministre ou la majorité de chaque assemblée. En fait, c’est lui qui décide. Il va demander des semaines pour lui, mais je ne le vois pas demander des semaines pour le Parlement pour se faire embêter à longueur de semaines par des propositions de loi ici et là.

Donc, je pose la question : est-il obligé de satisfaire la demande du Parlement pour des questions qui intéressent les assemblées ? À mon avis, non !

Troisièmement, aux questions posées sur l’état de crise, il n’y a évidemment pas de définition juridique précise.

M. Bernard Frimat. Si !

M. Michel Charasse. Non, il n’y a pas de définition dans la Constitution en tout cas. C’est une notion qui couvre des périodes exceptionnelles comme l’urgence, qui doit beaucoup à la pratique et qui au départ n’était pas définie, ou les circonstances exceptionnelles, qui sont nées dans la jurisprudence.

L’état de crise, c’est celui qui nécessite et justifie des mesures exceptionnelles. Mais c’est un peu court comme définition, car il faut prévoir qu’il pourrait y avoir de graves difficultés si l’on ne réagissait pas très vite pour aujourd’hui ou demain. Cela peut être la crise immédiate ou prévenir une crise qui arrive.

Donc, je souhaite, pour répondre à la question de M. Frimat et d’autres intervenants, qui n’est pas vaine, que nous profitions de la navette pour affiner cette notion, étant entendu que la crise est par nature toujours brutale, imprévisible et donc indéfinissable à l’avance.

Enfin, il peut y avoir un certain partage du temps et des initiatives. L’opposition a évidemment des droits, mais elle ne peut pas exiger un partage quasiment à cinquante-cinquante. Elle a perdu les élections, elle doit laisser gouverner ceux qui les ont gagnées …

M. Charles Revet. C’est vrai !

M. Michel Charasse. … d’autant qu’elle est loin d’avoir quelque chose de nouveau à dire ou à proposer tous les jours. (Sourires.)

M. Pierre Fauchon. In cauda venenum !

M. le président. La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Je propose à M. Charasse que l’opposition dispose du dimanche.

M. Jean-Pierre Raffarin. Du dimanche matin !

M. Robert Bret. Après la messe ! (Rires.)

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Même si je ne vais pas à la messe, je suis occupée le dimanche matin. Je propose donc le dimanche après-midi. Ainsi, tout le monde sera satisfait. (Sourires.)

Le Gouvernement a fait beaucoup de propagande pour faire croire que le Parlement allait gagner des pouvoirs. Comme je l’ai indiqué tout à l’heure, monsieur le secrétaire d'État, vous ne cessez de répéter que ces propositions sont révolutionnaires. Vous essayez ainsi par tous les moyens de vous faire entendre.

Cet article vise à mettre en place ce que vous appelez le « partage de l’ordre du jour » ! C’est une chose formidable. Il ne s’agit pas d’un partage entre la majorité et l’opposition, mais entre le Gouvernement et le Parlement. Or ce n’est pas du tout un partage, sinon ce serait cinquante-cinquante.

Un groupe d’opposition comme le mien dispose actuellement d’un jour par an d’initiative législative. Compte tenu des propositions tant du Gouvernement que de la commission, il aura peut-être un jour et un quart.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d'État chargé des relations avec le Parlement. Non !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Disons un jour et demi.

M. Nicolas About. C’est trop ! (Sourires.)

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Non, trois jours !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. En outre, comme l’ont dit tout à l’heure plusieurs intervenants, les propositions de loi de l’opposition sont très encadrées. Par parenthèse, on ne sait pas ce qu’il en sera désormais. Elles ne doivent pas être trop longues pour être examinées dans les temps et le débat s’arrête, en général, à la fin de la discussion générale.

M. Michel Charasse. Et l’article 40 !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Nos textes ne peuvent donc pas être analysés correctement, et l’on préfère s’en débarrasser vite fait. Je ne vois pas en quoi vos modifications changeraient cette façon de donner des droits à l’opposition.

En fait, la fixation de l’ordre du jour est loin d’être partagée entre le Gouvernement et le Parlement ; les droits de l’opposition, que vous clamez sur tous les toits et dans toute la presse, restent à peu près ce qu’ils étaient. Le comble, c’est que vous refusez absolument d’inscrire que la conférence des présidents sera représentative des groupes parlementaires !

Madame la garde des sceaux, vous m’avez mal comprise. Vous nous dites que les groupes sont représentés à la conférence des présidents. Certes ! Mais, au Sénat, l’opposition tout entière dispose de quatre représentants, soit 25 % de cette instance, alors qu’elle représente 40 % de l’assemblée, ce qui est par ailleurs bien inférieur à la réalité politique des collectivités territoriales.

Donc, à la conférence des présidents, qui aura des pouvoirs très importants en nous permettant le partage de l’ordre du jour et le respect des droits de l’opposition, nous passons de 40 % à 25 % de la représentation de l’assemblée.

MM. Jean-Pierre Bel et Michel Sergent. 22 % !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. J’étais encore trop généreuse.

Avouez-le, quel progrès pour les droits du Parlement, tout particulièrement ceux de l’opposition ! Franchement, vous y allez un peu fort. Vous devriez plutôt revoir votre propagande et dire qu’il ne s’agit pas de donner plus de pouvoirs au Parlement et surtout à l’opposition. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC et du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote.

M. Bernard Frimat. J’interviens pour explication de vote maintenant, car si l’amendement n° 123 rectifié est adopté, tous les autres amendements deviendront sans objet. Cela satisfera ceux qui veulent accélérer notre débat, mais ne nous permettra pas de continuer à discuter.

Mme Borvo Cohen-Seat vient de relativiser la satisfaction de Mme la garde des sceaux, qui nous a annoncé que tous les groupes parlementaires étaient représentés à la conférence des présidents. Quelle chance ! (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s’esclaffe.) J’espère que personne n’a encore imaginé d’organiser une conférence des présidents sans que l’ensemble des groupes y soient représentés !

En ce qui concerne l’état de crise, Michel Charasse a mal écouté.

M. Michel Charasse. J’ai parfaitement écouté !

M. Bernard Frimat. Monsieur le sénateur, Mme la garde des sceaux a donné la définition de l’état de crise. Pour ma part, je l’en remercie, car je l’avais interpellée à plusieurs reprises pour la connaître. Elle nous répond, et je salue la qualité de l’interprétation de M. Hyest – c’est un point auquel je peux m’associer –, que l’état de crise, c’est l’état d’urgence plus l’état de siège. Soit !

M. Michel Charasse. Donc, jamais !

M. Bernard Frimat. Je regrette d’ailleurs que l’on n’ait pas profité de cette occasion pour adopter notre amendement sur l’état d’urgence.

Si nous nous attachons à cette définition, cela signifie clairement que les événements de mai 1968 ne constituaient pas une crise, ce que tout le monde sait. Il s’agit donc d’une définition excessivement restrictive. Peut-être aurait-il été plus simple d’écrire état de siège et état d’urgence, puisque tel était le cas.

Pour en revenir à l’amendement n° 123 rectifié, on voit bien qu’il y a une recherche pour essayer de trouver du temps certain par rapport à des pratiques incertaines. La démarche est intéressante. Néanmoins, comme l’a dit Jean-Pierre Sueur, elle fait disparaître le contrôle et réduit les droits nouveaux des groupes de l’opposition à la portion la plus congrue. Car si partage il y a, même inégal, entre le Gouvernement et le Parlement, il a lieu de fait entre le Gouvernement et la majorité du Parlement !

Nous en reparlerons lorsque nous examinerons l’article 24, mais dans l’article 1^er les droits de l’opposition sont déjà diminués par rapport à ce que voulait initialement le Gouvernement. Et maintenant, en ce qui concerne l’ordre du jour, je le répète, c’est la portion congrue !

Cette réforme va échouer et le Gouvernement n’aura pas l’occasion de le faire mais, s’il lançait une campagne de publicité, je ne pense pas qu’elle lui coûterait 4,3 millions d’euros !

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Bel, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Bel. Je souhaite simplement, à mon tour, apporter un petit témoignage au sujet de la conférence des présidents.

Je suis un nouveau président de groupe puisqu’il s’agit de mon premier mandat en tant que tel. J’ai donc appris à mieux connaître cet organe qui nous est présenté comme le haut lieu de la démocratie interne du Sénat.

Mes chers collègues, qu’elle ne fut pas ma surprise de voir sa composition alors que je pensais trouver une instance de régulation et d’équilibre démocratique ! En sont membres les présidents des six commissions permanentes, le rapporteur général de la commission des finances – je trouve très bien de pouvoir l’y rencontrer –, le président de la délégation pour l’Union européenne, bien sûr, et les vice-présidents du Sénat. Finalement, l’opposition ne représente que 20 % environ des participants.

Vous le savez, il nous arrive souvent de ne pas être d’accord sur tous les sujets, notamment en ce qui concerne l’initiative parlementaire. Il y a encore un an, les propositions de loi que nous essayions d’inscrire à l’ordre du jour étaient quasi systématiquement balayées au motif qu’un premier travail devait être réalisé en commission pour juger de l’opportunité de les discuter en séance publique.

Soyons sérieux ! Si cette réforme consiste à donner le pouvoir absolu à la conférence des présidents, la démonstration est faite, puisque l’opposition n’y siège qu’à 20 %, qu’il s’agit, sans que vous le souhaitiez peut-être vous-même, d’un marché de dupes, d’une mesure en trompe-l’œil qui ne donnera pas plus de poids à l’opposition.

Il aurait fallu retenir dans ce texte les propositions du comité Balladur qui suggérait, car ce n’est pas d’ordre constitutionnel, d’accompagner cette réforme d’une charte de l’opposition. Dans cette charte, auraient été précisés les droits réels que l’opposition aurait pu avoir dans les assemblées.

Sur ce point, notre assemblée devrait accomplir un travail particulier sur elle-même car, à l’Assemblée nationale, l’opposition dispose de droits ou de prérogatives, même si c’est encore insuffisant, qui n’existent pas au Sénat. Et je ne parle pas de la présidence de la commission des finances dont il n’a jamais été question dans notre assemblée !

Madame la ministre, monsieur le secrétaire d’État, vous le savez bien, la conférence des présidents ne peut pas être présentée comme le symbole de l’accroissement de la démocratie dans notre droit parlementaire ! (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC.)

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je me dois de répondre à un certain nombre de questions qui m’ont été posées.

Monsieur Charasse, je vous rappelle que mon amendement est applicable sans préjudice des dispositions de l’article 28 de la Constitution.

M. Michel Charasse. Oui !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C’est donc clair : la session ordinaire compte, théoriquement, cent vingt jours de séance. Les semaines de séance sont fixées par chaque assemblée. On peut demander des séances supplémentaires. Les jours et les horaires des séances seront déterminés par le règlement.

Monsieur Charasse, une semaine, c’est une semaine. Elle peut compter trois jours de séance comme elle peut en compter plus. C’est tout à fait clair, de mon point de vue !

M. Michel Charasse. Donc ça peut être sept jours ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Tout à fait ! Cela arrive pendant le budget, vous le savez fort bien ! (M. Michel Charasse opine.)

Je partage, bien entendu, votre préoccupation : permettre au Gouvernement de proposer au Parlement les textes nécessaires à l’application de son programme, surtout en début de législature.

C’est ce qui a eu lieu sous toutes les majorités, et heureusement, car ce serait un comble si le Parlement empêchait le Gouvernement de mettre en œuvre son programme !

On aurait pu en rester au système actuel ou adopter celui qui a été adopté par l’Assemblée nationale.

Néanmoins, je crois vous avoir démontré qu’il ne serait pas réaliste de prévoir deux semaines sur quatre pour le Gouvernement. Je préfère que nous retenions deux semaines sur trois, quitte à envisager par la suite des aménagements, car moi aussi, je veux que le Parlement ait du temps pour le contrôle, l’évaluation et la législation.

On me parle des droits de l’opposition et de partage du temps. Mais, aujourd’hui, il n’y a qu’un jour de séance par mois réservé à l’initiative parlementaire, et ce pour l’ensemble des groupes. Demain, un jour de séance par mois devrait être consacré uniquement aux initiatives des groupes de l’opposition et des groupes minoritaires. C’est une amélioration ! (M. Jean-Pierre Bel proteste.)

Je suis désolé, monsieur Bel, c’est tout de même un progrès !

M. Michel Charasse. Il faudra meubler !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Certes, cela ne doit pas être trop anecdotique !

Je rappelle, mes chers collègues, que le Sénat a souvent donné l’exemple en matière de réflexions et de missions d’information communes. Certains ont fait référence à la proposition de loi relative à la législation funéraire, mais on pourrait rappeler beaucoup d’autres propositions de loi qui sont l’émanation d’une commission ou d’un groupe de travail du Parlement, indépendamment de l’appartenance de chacun à l’opposition ou à la majorité.

Mon amendement n’est pas si restrictif que cela pour les droits des parlementaires, dans leur ensemble, et je ne parle pas uniquement des parlementaires de l’opposition. Le Gouvernement n’y est pas vraiment favorable, même s’il a proposé de discuter de ce point pendant la navette. En fait, il préfère le dispositif adopté par l’Assemblée nationale, j’attire votre attention sur ce point, mes chers collègues.

M. le président. La parole est à M. Hugues Portelli, pour explication de vote.

M. Hugues Portelli. Je souhaite simplement dire à tous mes collègues qu’il ne faut jamais raisonner comme si nous avions une vocation éternelle à être majoritaires ou minoritaires !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Justement !

M. Hugues Portelli. Un jour, les rôles pourraient être inversés ! (Rires sur les travées du groupe CRC.)

Je demande donc à chacun de réfléchir à l’application des textes en se mettant à la place de ceux qui ne sont pas majoritaires.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C’est très juste !

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 123 rectifié, modifié.

(L’amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, l’article 22 est ainsi rédigé et les amendements n^os 218, 412, 219, 221, 220, 482, 481 et 222 rectifié bis n’ont plus d’objet.

Article additionnel après l’article 22

M. le président. L’amendement n° 223, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Après l’article 22, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l’article 48 de la Constitution, il est inséré un article 48-1 ainsi rédigé :

« Art. 48-1. - Les électeurs inscrits sur les listes électorales au nombre d’un million peuvent déposer une proposition de loi sur le bureau de l’Assemblée nationale ou du Sénat. Cette proposition de loi est inscrite prioritairement à l’ordre du jour de l’assemblée concernée après avoir été soumise à un avis public du Conseil d’État. »

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Avec cet amendement, nous voulons inscrire dans la Constitution un véritable droit d’initiative législative pour les citoyens.

J’ai eu l’occasion de dire que le référendum d’initiative populaire que vous nous avez proposé était, dans les faits, un référendum d’initiative parlementaire soutenu par un grand nombre de citoyens. Qui plus est, le nombre de parlementaires requis pour proposer un référendum est important. Vous le savez, un cinquième des parlementaires cela fait beaucoup plus que soixante sénateurs ou soixante députés.

Le vote de la loi appartient au peuple, droit qu’il exerce soit par référendum, soit par ses représentants au Parlement. On peut considérer qu’un nombre donné d’électeurs – un million, par exemple – doit pouvoir prendre l’initiative de proposer une loi, dans le cadre du respect des droits et principes politiques, économiques et sociaux fondamentaux inscrits dans la Constitution ou reconnus comme ayant valeur constitutionnelle.

Le dépôt d’une telle proposition de loi vaut obligation d’examen par l’Assemblée nationale : il vaut non pas vote – ce n’est pas la même chose qu’un référendum –, mais obligation d’examen !

Non seulement les citoyens doivent être mieux représentés – on a beaucoup épilogué sur ce sujet et on n’a pas fini de le faire –, mais leurs pouvoirs doivent également être permanents à tous les échelons.

Nous voulons, nous l’avons dit, donner un contenu à la souveraineté populaire, ce qui implique de développer toutes les formes directes de participation individuelle et collective des citoyens à la vie politique et institutionnelle. Cela leur permettrait de se réconcilier avec leurs institutions, j’en suis certaine !

Nous ne sous-estimons évidemment pas la puissance des verrous institutionnels et des pratiques qui contraignent aujourd’hui cette souveraineté populaire. Mais, précisément, il est temps que les législateurs que nous sommes fassent preuve d’innovation en matière d’expression populaire !

L’instauration d’un droit d’initiative législative est, pour nous, la concrétisation logique de l’instauration d’une démocratie plus participative.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cet amendement tend à insérer dans la Constitution un droit d’initiative législative populaire.

la proposition de loi qui en découlerait serait inscrite par priorité à l’ordre du jour de l’assemblée concernée après avoir été soumise à un avis public du Conseil d’État. Il y a quelques jours, on ne souhaitait pas que les propositions de loi soient soumises au Conseil d’État, mais quand il s’agit d’une proposition d’initiative populaire, on le veut bien !

Cette initiative serait en grande partie redondante avec la procédure du référendum d’initiative parlementaire et populaire de l’article 3 bis, disposition qui a été adoptée par le Sénat.

Par ailleurs, je ne crois pas qu’il soit utile d’inscrire ce droit dans la Constitution alors que les règles relatives au droit de pétition sont déjà clairement définies tant devant les assemblées parlementaires que devant les assemblées délibérantes locales.

La commission est donc défavorable à cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État chargé des relations avec le Parlement. Le Gouvernement partage l’avis de la commission.

M. le président. La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery, pour explication de vote.

Mme Alima Boumediene-Thiery. Chers collègues, cette proposition, appelée dans les forums sociaux « droit de pétition », a été retenue par le groupe de constituants européens, présidé par M. Giscard d’Estaing, et se trouvait dans le projet de Constitution européenne soumis à référendum au mois de mai 2005, auquel la majorité du Sénat était favorable.

À cette époque, nous n’étions pas tous favorables à cette disposition, mais elle figurait bien dans le texte.

Pourquoi ce droit de pétition que l’on voulait accorder aux citoyens à cette époque ne serait-il plus légitime aujourd’hui ?

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Il y a deux poids, deux mesures !

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 223.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Article additionnel avant l’article 23

M. le président. L’amendement n° 224, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Avant l’article 23, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

La seconde phrase du deuxième alinéa de l’article 49 de la Constitution est complétée par les mots : « ou par un groupe politique ».

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Aujourd’hui, pour qu’une motion de censure puisse être recevable, elle doit être signée par un dixième au moins des députés. De ce fait, des groupes parlementaires d’opposition sont évincés de cette procédure et n’ont d’autre solution que de se rallier, le cas échéant, à la motion déposée par un autre groupe.

Comme vous êtes tous favorables aux droits des groupes, cet amendement devrait vous agréer puisqu’il vise à donner à ces deniers la possibilité de déposer une motion de censure.

Dans son intervention liminaire, M. le Premier ministre a affirmé : « Parce que le succès du dialogue parlementaire dépend des garanties accordées à l’opposition, le Gouvernement se déclare prêt à lever les obstacles constitutionnels qui interdisaient jusqu’à présent l’octroi de droits particuliers aux partis non majoritaires. »

Nous sommes bien dans cette situation, à cela près que nous proposons non pas d’octroyer des droits particuliers, mais de généraliser à l’ensemble des groupes un droit existant, car cela fait plus démocratique.

Par conséquent, si, comme l’affirment M. le Premier ministre et M. le rapporteur, il faut donner des droits au Parlement et, au sein du Parlement, à l’opposition, il est nécessaire de reconnaître l’existence des groupes parlementaires pour l’ensemble des procédures prévues par la Constitution.

Respecter et faire vivre le pluralisme au Parlement suppose effectivement que tous les groupes politiques, sans exception, puissent exister réellement, au travers de droits nouveaux concrets.

M. Michel Charasse. Ces droits existent !

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Nous ferons ultérieurement des propositions pour les droits des groupes minoritaires. Mais, en ce qui concerne la possibilité de déposer une motion de censure, je dois dire que le système actuel – « un dixième au moins des membres de l’Assemblée nationale – est équilibré. Donc, l’avis de la commission est défavorable.

M. Patrice Gélard. On aurait des motions de censure à répétition !

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Un dixième des membres de l’Assemblée nationale, soit cinquante-huit députés, ce n’est pas une exigence excessive au regard de l’importance que revêt la possibilité de déposer une motion de censure.

Ce seuil quantitatif est à même de garantir le pluralisme politique. Le fait de se joindre au dépôt d’une motion de censure relève de la responsabilité personnelle de chaque député, représentant de la nation et non pas d’un groupe politique. (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s’esclaffe.)

C’est pourquoi l’actuelle rédaction de la Constitution me paraît préférable. Le Gouvernement a donc émis un avis défavorable.

M. le président. La parole est à M. Pierre Fauchon, pour explication de vote.

M. Pierre Fauchon. Je suis, à titre personnel, favorable à cet amendement.

Il me paraît en effet logique que la faculté de déposer une motion de censure appartienne aux groupes. En réalité, un pourcentage ne veut rien dire. Les députés sont organisés en groupe et, dès lors qu’un groupe a le droit d’exister, il paraît normal et même essentiel pour son existence qu’il ait la capacité de déposer une motion de censure. Cela ne me paraît pas de nature à mettre la République en péril, et c’est tout simplement logique.

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.

M. Michel Charasse. J’ai bien entendu ce qu’a dit Pierre Fauchon. L’amendement n° 224, présenté par Mme Borvo Cohen-Seat, serait acceptable si nous avions des règles plus fermes ou plus logiques pour fixer les effectifs des groupes.

M. Nicolas About. Bien sûr !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Eh oui !

M. Michel Charasse. Or, vous savez très bien qu’à la suite de chaque élection, si jamais une formation politique a eu quelques faiblesses et ne peut pas constituer un groupe selon les règles applicables avant l’élection, on change très vite le règlement pour baisser le seuil.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Tout à fait !

M. Jean-Patrick Courtois. C’est exact !

M. Michel Charasse. Alors, on peut se retrouver un jour avec des groupes politiques de dix membres ou de cinq membres : cinq membres qui ont le droit de déclencher à eux seuls une motion de censure, cela ne va pas !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Et un groupe dont les effectifs siègent pour moitié d’un côté et pour moitié de l’autre, c’est bien ?

M. Michel Charasse. Cela voudrait dire, madame Borvo Cohen-Seat, mais je comprends votre démarche, qu’il faudrait qu’on fixe l’effectif des groupes dans la Constitution !

M. Nicolas About. Eh oui !

M. Michel Charasse. Si on le fixe dans la Constitution, vous savez très bien, en ce qui concerne tant le groupe communiste à l’Assemblée nationale et le groupe CRC au Sénat que celui auquel j’appartiens désormais,…

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Il est particulier celui-là !

M. Michel Charasse.… que l’on risque de ne pas être très clair au lendemain des élections s’il nous arrive malheur.

Par conséquent, je pense que l’effectif des groupes ne relève pas de la Constitution, mais que, si l’on voulait vous suivre, il faudrait établir des règles plus strictes en ce qui concerne l’effectif minimum pour constituer un groupe.

M. Patrice Gélard. Il a raison !

M. Michel Charasse. Donc, je ne peux pas être favorable à cet amendement. Il faut quand même, comme l’a dit le ministre, que ce soit une minorité de l’Assemblée nationale significative. Et la règle des 10 % s’applique dans d’autres domaines : pour demander la motion référendaire, ou une priorité d’examen, par exemple.

Donc, je ne peux pas être favorable à ce que vous proposez, madame Borvo Cohen-Seat.

Au demeurant, j’ai connu pendant des années, comme secrétaire de groupe à l’Assemblée nationale, des groupes politiques qui, à la suite de certaines élections, étaient anéantis, remontaient, redescendaient. Permettez-moi de vous dire qu’après les élections de 1968 la gauche était complètement étrillée. Après les élections de 1993, c’était pareil, et la gauche n’a jamais été privée des moyens de déposer une motion de censure.

Le problème se pose dans la mesure où, au cours d’une session, les mêmes signataires ne peuvent pas proposer une autre motion de censure au titre de l’article 49-2, alors que, en ce qui concerne l’article 49-3, le nombre de signatures est libre. Évidemment, un petit groupe peut peiner à trouver un dixième de signatures pour déposer une motion de censure. On n’est pas sûr de trouver à nouveau ce dixième si on veut déposer une autre motion dans le courant de la session, surtout que la session est maintenant longue avec neuf mois. Mais, bon, à part cela, il n’y a jamais eu de véritables problèmes !

Plus une majorité est grande, plus le Gouvernement est embêté par elle, donc, plus il a tendance à recourir à l’article 49-3 et, là, on peut déposer toutes les motions qu’on veut.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 224.

(L’amendement n’est pas adopté.)

Article 23

Le troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution est ainsi modifié :

1° Dans la première phrase, le mot : « texte » est remplacé par les mots : « projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale » ;

1° bis Dans la deuxième phrase, le mot : « texte » est remplacé par le mot : « projet » ;

2° Il est ajouté une phrase ainsi rédigée :

« Le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de loi par session. »

M. le président. La parole est à M. Nicolas Alfonsi, sur l’article.

M. Nicolas Alfonsi. Monsieur le président, je me suis inscrit sur l’article 23, mais ayant constaté que j’étais également le premier à défendre un amendement sur cet article, je m’exprimerai en même temps sur l’un et l’autre.

J’ai également noté que l’amendement suivant, qui n’a pas la même portée, avait été déposé par d’autres membres du RDSE, ce qui signifie que des sensibilités différentes coexistent au sein de notre groupe.

Pour ma part, je souhaite que le troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution soit rétabli dans sa rédaction initiale.

Le Gouvernement a décidé d’en réduire les modalités d’exercice – trois fois par an - et il a tenté de vendre auprès de l’opinion cette disposition comme étant un rétablissement des droits du Parlement en ce qui concerne le vote de la loi.

Nous ne partageons pas ce sentiment. Cette impression de rééquilibrage nous paraît être un leurre. J’insiste sur le fait que la disposition prévue à l’article 49-3 n’est ni de droite ni de gauche. Dans l’esprit du constituant de 1958, elle avait simplement pour objet de lutter contre des majorités rétives, en tenant compte de l’expérience antérieure.

Je sais bien que M. Balladur, lors de son audition devant la commission des lois, nous a expliqué, à travers une vision selon moi quelque peu « notariale » et tout à fait comptable, qu’ayant fait le compte du nombre de fois où avait été mise en jeu la responsabilité du Gouvernement au titre de l’article 49-3 – plus de quatre-vingts fois en près de cinquante ans – il en avait conclu que cette modification ne poserait pas trop de problèmes.

Ces propos doivent être nuancés. En effet, à la lecture du rapport de la commission des lois, on constate, malgré tout, que le recours à l’article 49-3 a connu, d’une certaine façon, des variations en accordéon et que cette disposition a été fortement utilisée sous le gouvernement de Raymond Barre et plus encore sous celui de Michel Rocard.

On a le sentiment que, au fond, le Gouvernement prend le pari qu’avec l’inversion du calendrier il ne sera plus nécessaire d’utiliser l’article 49-3.

C’est à ce stade que mes réserves apparaissent dans la mesure où personne ne peut affirmer que, dans l’avenir, des majorités étriquées ne réapparaîtront pas à l’Assemblée nationale.

Imaginons – c’est de la politique-fiction - que le Président de la République - même s’il a dit qu’en 2012 il renoncerait peut-être au pouvoir pour vivre une autre vie - veuille briguer un autre mandat et qu’en 2012 il n’ait pas réalisé l’ensemble du programme actuel. Si une dose de proportionnelle était introduite dans le régime électoral de l’Assemblée nationale – cela peut paraître paradoxal, mais c’est justement parce que je suis favorable à la proportionnelle que je souhaite le maintien de l’article 49-3 – et si, encore une fois, des majorités étriquées se dégageaient, comment pourrait-il gouverner, engager l’ensemble des réformes qu’il n’aurait pas pu réaliser au cours de la mandature actuelle, sans recourir à l’article 49-3 ?

Voilà autant de raisons qui me conduisent à penser que cet article 49-3 doit être maintenu, que c’est un leurre de suggérer à l’opinion ou de lui laisser penser que, désormais, les pouvoirs du Parlement vont être accrus. Je le répète, l’article 49-3 n’est ni de droite ni de gauche, il permet au Gouvernement de gouverner. C’est la raison pour laquelle je souhaite la suppression de l’article 23 de ce projet de loi.

Au demeurant, le président de la commission des lois - dont nous connaissons tous l’habileté – a déposé une proposition qui le « pulvérise ».

M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat.

M. Bernard Frimat. Nous sommes souvent en accord avec Nicolas Alfonsi, mais, en ce qui concerne l’article 49-3, nous sommes en désaccord absolu.

Le Gouvernement de Lionel Jospin a montré qu’il était possible de gouverner pendant cinq ans sans avoir une seule fois recours à l’article 49-3. La dernière fois que cet article a été utilisé, c’était sous le gouvernement de Dominique de Villepin à propos du contrat première embauche, le CPE. On a vu comment cette contrainte a amené le Parlement à voter une loi dont le Président de la République de l’époque a aussitôt constaté qu’elle était inapplicable, et comment mission a été donnée de trouver une solution différente.

L’article 49-3 est le symbole de ce que l’on appelle le « parlementarisme rationalisé », c’est-à-dire le parlementarisme diminué. Il a été créé au sortir d’une époque d’instabilité permanente et il est donc aisé de comprendre le contexte qui lui a donné naissance.

Mais, aujourd’hui, il ne se justifie plus. Vouloir le rétablir dans sa formulation initiale, c’est, en quelque sorte, affirmer qu’il n’y aura pas de droits nouveaux pour le Parlement, puisque, à tout moment, le Gouvernement pourra s’en servir pour mettre un terme à toute discussion à l’Assemblée nationale et trancher de cette manière.

Pour nous, au-delà de toutes les remarques de détail, des améliorations secondaires qui peuvent parsemer la révision constitutionnelle, il y a un problème de fond, celui de la prise en considération ou non du Parlement, en l’espèce de l’Assemblée nationale.

Je reconnais, bien sûr, toute l’habileté de Jean-Jacques Hyest, dont la proposition vise d’abord à limiter l’usage de l’article 49-3 au projet de loi de finances et au projet de loi de financement de la sécurité sociale, ce qui est aussi la position du groupe socialiste, mais, ensuite, à en proposer une application plus élargie soumise à une légère contrainte, et c’est là que nous divergeons.

En effet, aux termes de l’amendement de la commission, le Gouvernement aurait la faculté d’utiliser l’article 49-3 sur n’importe quel projet après consultation de la conférence des présidents. C’est quand même la moindre des choses ! Il serait curieux, dans un texte qui vise à magnifier les pouvoirs du Parlement, que le Gouvernement puisse recourir à la procédure de l’article 49-3 de manière clandestine, sans en avertir, ne serait-ce que par courtoisie, les instances de l’Assemblée nationale.

Dans la rédaction qui nous est proposée, on voit bien comment s’exprime le talent du compromis : on limite en apparence l’exercice de l’article 49-3, mais, en réalité, on le laisse en l’état. Peut-être vaudrait-il mieux, pour la clarté, éviter ces faux-semblants. Si vous voulez laisser cette arme au Gouvernement, dites-le clairement - je vous serai reconnaissant de votre franchise - sans chercher de faux-semblant ni de faux compromis.

Notre position, même si elle est différente, est tout à fait claire : nous sommes pour le maintien de l’article 49-3 uniquement en ce qui concerne le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse.

M. Michel Charasse. La base du régime parlementaire, c’est la responsabilité du Gouvernement devant le Parlement et le droit du Parlement de mettre en cause la responsabilité du Gouvernement. Ces principes rappelés, je considère que le système ne peut fonctionner que si une loyauté absolue existe des deux côtés.

Le drame de la IV^e République, c’est que des hommes et des femmes, qui avaient été courageux dans les maquis de la Résistance et les combats de la Libération et ont peuplé les assemblées qu’ils avaient créées, n’ont jamais eu le courage politique nécessaire pour renverser en bonne et due forme les gouvernements qui ne leur plaisaient pas.

M. Josselin de Rohan. Exactement !

M. Michel Charasse. C’est ainsi qu’on a vu, tout au long de la IV^e République, des gouvernements tomber sur un ordre du jour refusé, sur un amendement ou un sous-amendement rejeté, sur un simple article de loi – et je ne parle pas des résolutions dont nous discutions hier.

Le gouvernement de Guy Mollet, issu de la majorité de Front républicain élue en 1956, est celui qui a duré le plus longtemps. Mais il a fini, lui aussi, par succomber, dans des conditions aussi irrégulières que précédemment.

En effet, je vous le rappelle, la seule fois où il a été possible de dissoudre l’Assemblée nationale sous la IV^e République, c’est lorsqu’Edgar Faure s’est rendu compte que le Gouvernement avait été renversé deux fois de suite dans les conditions de majorité prévues par la Constitution – ce qui était la condition pour dissoudre. Dans les autres cas, les crises étaient intervenues dans des conditions contraires aux procédures, empêchant le recours à la dissolution.

C’est pourquoi Guy Mollet, secrétaire général du parti socialiste de l’époque, ministre d’État dans le gouvernement du général de Gaulle chargé de rédiger la Constitution, ayant vécu ce combat permanent pour sauver l’ordre du jour, un article, un crédit budgétaire, etc. a imaginé la procédure de l’article 49 – 3. C’est lui qui en est l’inventeur !

Comme jeune secrétaire du groupe socialiste à l’Assemblée nationale, je l’ai entendu des dizaines de fois nous raconter dans quelles conditions il avait « vendu » l’article 49-3 à Michel Debré et au général de Gaulle. Il ne s’agit donc pas d’une mesure abominable inventée par des partis dictatoriaux et antiparlementaires !

M. Patrice Gélard. Exact !

M. Michel Charasse. En fait, l’article 49-3 est une mesure de dissuasion, plus qu’une mesure d’action, parce qu’il n’est pas appliqué tous les jours – un certain nombre d’entre vous l’ont d’ailleurs relevé.

Permettez-moi de rappeler que j’ai été membre de trois gouvernements, entre 1988 et 1993, qui n’avaient pas la majorité. Nous constituions une majorité en additionnant les voix des groupes socialiste, des radicaux de gauche et communistes, mais le groupe communiste n’apportait pas toujours son soutien au Gouvernement sans aller jusqu’à voter la censure.

M. Josselin de Rohan. Est-ce possible ?

M. Nicolas About. Ils pratiquaient l’abstention positive !

M. Charles Revet. Ce sont de faux frères !

M. Josselin de Rohan. Plutôt de faux camarades !

M. Michel Charasse. Je ne les critique pas ! Nous étions donc obligés de recourir à l’article 49-3 ou de menacer d’y avoir recours.

Je dois vous dire que, pour les lois de finances – j’en parle bien qu’elles soient sauvées par l’amendement de M. Hyest, mais je les ai suivies particulièrement, compte tenu des responsabilités qui étaient les miennes –, nous avons été obligés de recourir à l’article 49-3 pour toutes les lectures puisque nous n’arrivions pas à un accord en commission mixte paritaire. J’ai réussi à faire voter mes lois de finances sans qu’aucune motion de censure soit jamais déposée, mais la procédure permettait de s’en tirer de cette manière. En effet, ce n’est pas parce que le Gouvernement annonce qu’il recourt à l’article 49-3 que les parlementaires déposent obligatoirement une motion de censure.

M. Bernard Frimat. L’article 49-3 est maintenu pour les lois de finances !

M. Michel Charasse. Cela a joué dans d’autres domaines !

Quand j’entends mon ami Bernard Frimat dire : « Lionel Jospin n’a jamais eu recours au 49-3 ! » – Ah, le grand moraliste ! Il avait la majorité ! Mais Michel Rocard doit être immoral, lui, puisqu’il a souvent employé le 49-3 ! Il faudra démêler ce drame entre socialistes, pour savoir quel est le plus moral des deux ! Aucun, à ce point de vue, mais c’est un autre problème ! (Sourires sur les travées de l’UMP.) Il ne faut pas nous raconter d’histoires !

J’entends dire que l’article 49-3 ne se justifie plus. Mais qui peut lire dans le marc de café ? Comment pouvez-vous dire que, demain, surtout après le redécoupage des circonscriptions, vous ne vous trouverez pas dans une situation où ni la droite ni la gauche n’auront tout à fait la majorité, comme en 1988 ? Personne n’en sait rien !

Voulez-vous revenir aux pratiques, aux poisons et aux errements de la IV^e République courageusement dénoncés par un socialiste Guy Mollet, dont certains ont peut-être honte aujourd’hui, mais pas moi ! – en tout cas, pas de tout ce qu’il a fait ! En plus, il était de votre région, monsieur Frimat ! (Rires sur diverses travées.) C’était un homme d’expérience qui a longtemps dominé le Nord – Pas-de-Calais !

Si vous voulez vraiment revenir à ces pratiques, c’est un mauvais coup porté à la France ! En ce qui me concerne, je ne marche pas ! (Vifs applaudissements sur les travées de l’UMP.)

M. Bernard Frimat. Vous avez trouvé votre public !

M. le président. La parole est à M. Josselin de Rohan.

M. Josselin de Rohan. Si une chose apparaît certaine dans ce débat, c’est qu’il n’y a pas de demi-mesure possible. Soit on supprime l’article 49-3, soit on le maintient, mais le tronquer n’a aucun sens. Or le projet gouvernemental nous présente un 49-3 tronqué.

M. Patrice Gélard. Émasculé !

M. Josselin de Rohan. C’est pourquoi je ne voterai pas une telle mesure.

Nicolas Alfonsi et Michel Charasse ont très clairement expliqué les raisons pour lesquelles l’article 49-3 avait été introduit dans notre Constitution. Comme vous tous, mes chers collègues, j’ai particulièrement apprécié la manière dont Michel Charasse a expliqué la genèse de ces dispositions.

Une fois de plus, je note que quelqu’un qui a été très proche du président François Mitterrand défend la Constitution de la V^e République, que le défunt président avait lui-même fort bien défendue. Car jamais le président Mitterrand n’a demandé la suppression de l’article 49-3 durant les quatorze ans où il a été en fonction. Il était pourtant l’auteur du Coup d’État permanent…

M. Michel Charasse. Il n’est pas impossible qu’on le lui ait demandé mais, une fois à l’Élysée, il a résisté !

M. Josselin de Rohan. De toute façon, cette arme est demeurée !

Qu’est-ce que l’article 49-3 ? C’est une arme de dissuasion. Son abus est évidemment la marque de la faiblesse d’un gouvernement. Mais ceux d’entre nous qui ont dit tout à l’heure que nous pourrions avoir un jour un mode de scrutin à la proportionnelle n’ont fait qu’émettre une hypothèse parfaitement réaliste.

D’ailleurs, de 1986 à 1988, nous avons vécu avec une Assemblée nationale élue à la proportionnelle et, si nos amis communistes et socialistes arrivent un jour au pouvoir, vous savez très bien qu’ils la rétabliront ! Nous nous trouverons alors dans la situation décrite par Nicolas Alfonsi, c’est-à-dire l’absence de majorité, la formation de coalitions douteuses. Que fera le Gouvernement qui devra gouverner dans de telles conditions ? Il sera obligé, s’il présente des textes difficiles et réformateurs, de recourir à la motion de confiance parce qu’il aura affaire à une Assemblée nationale qui, par définition, sera non seulement rétive mais essentiellement craintive, en l’absence de majorité. En effet, elle aura peur de la dissolution et des conséquences de ses votes.

L’article 49-3 est donc un article de moralisation de la vie publique. Michel Charasse l’a bien expliqué : il oblige la majorité à se solidariser avec le Gouvernement lorsque celui-ci estime qu’un texte est essentiel à la poursuite de son action.

M. Michel Charasse. Sinon, elle le renverse !

M. Josselin de Rohan. De la même manière, si l’opposition est contre le texte et considère qu’il est inacceptable, son devoir moral exige qu’elle dépose une motion de censure et là, chaque camp se compte ! Ceux qui sont pour se solidarisent avec le Gouvernement, ceux qui sont contre votent sa censure et appellent à sa démission et les choses sont claires !

Nous ne voulons pas voir revenir cette époque que Michel Charasse a dénoncée, où l’on pouvait renverser le Gouvernement sans en assumer la responsabilité, en s’abritant derrière la procédure pour miner l’autorité du Gouvernement ! On a même vu un gouvernement de la IV^e République démissionner parce que le congrès du MRP n’était pas d’accord avec lui ! Voulez-vous revoir cette période-là ?

Je m’adresse au Gouvernement – parce qu’il doit penser à ses successeurs lorsqu’il présente des textes constitutionnels : avez-vous l’assurance que vous aurez toujours une majorité dans les assemblées, celle-ci ou une autre ?

M. Michel Charasse. Il fait tout cela pour la presse !

M. Josselin de Rohan. C’est pourquoi il est extrêmement dangereux de toucher à l’article 49-3.

Si la Gouvernement ne l’utilise pas, c’est la meilleure solution car cela prouve qu’il a l’adhésion de sa majorité.

Mais, à un moment donné, il sera obligé de forcer cette adhésion car, pour ne pas gouverner dans la démagogie et la facilité, il sera obligé d’affronter sa propre majorité. Si vous le privez de cette arme, il ne pourra pas accomplir les réformes jugées nécessaires.

L’article 49-3, tel que vous nous le présentez, n’est plus qu’un fusil à un coup. Pendant le reste de la session, le Gouvernement ne pourra plus utiliser cette arme s’il l’a déjà utilisée une fois. Mais, s’il a affaire à une majorité très difficile, ce serait pourtant bien nécessaire qu’il y recoure une deuxième fois !

C’est pourquoi je voterai naturellement l’amendement de la commission. Je crois savoir que le Gouvernement n’y est pas favorable, mais je vous le dis honnêtement : mon vote sur le texte final dépendra des assurances que j’aurai pu recevoir sur le maintien de l’article 49-3. (Applaudissements sur les travées de l’UMP. – M. Charasse applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Hugues Portelli.

M. Hugues Portelli. Je souhaite abonder dans le sens de M. de Rohan. Nous avons débattu longuement, au sein du comité Balladur, puis dans cet hémicycle, pour savoir si nous devrions passer, un jour, d’un régime parlementaire à un régime de type présidentiel.

Le problème n’est pas là. Nous sommes dans un régime majoritaire : la V^e République est le régime qui a introduit la majorité non seulement comme concept politique, mais aussi comme concept constitutionnel. La preuve en est que la cohabitation n’a rien changé au fonctionnement des institutions : la question est simplement de savoir si le chef de la majorité est à l’hôtel Matignon, dans certains cas, ou au palais de l’Élysée, dans la plupart des autres cas. Mais dans tous les cas, c’est la majorité parlementaire qui fonctionne !

Tout le système de la V^e République est conçu pour permettre à la majorité non seulement d’exister, mais d’être consolidée. Le système électoral est conçu dans ce sens, ainsi que toute une série de dispositions dont nous avons malheureusement « détricoté » une partie.

Par exemple, en 1958, interdiction a été faite aux ministres d’être en même temps parlementaires pour remédier aux abus de la IV^e République, alors que les ministres pouvaient tranquillement laisser renverser le Gouvernement, puisqu’ils restaient de toute façon parlementaires – après tout, leur indemnité n’était pas en cause ! La seule façon de faire échec à la tentation de laisser renverser le Gouvernement consistait à interdire aux ministres de retourner automatiquement au Parlement.

L’article 49-3 va tout à fait dans le sens d’une consolidation de la majorité. Le cas de Michel Rocard a été évoqué tout à l’heure, mais Pierre Mauroy était dans la même position. Rappelez-vous, il avait dit : « Quand j’ai un problème avec les communistes, je sors mon 49-3 ! »

M. Michel Charasse. Mais il n’en avait pas besoin, il avait la majorité !

M. Hugues Portelli. Michel Debré a eu la même attitude, comme d’autres Premiers ministres après lui.

Préjuger du fonctionnement de la V^e République dans cinq ou dix ans à partir de la conjoncture actuelle, c’est un crime impardonnable ! (Applaudissements sur certaines travées de l’UMP.)

M. le président. La parole est à M. Jean-René Lecerf.

M. Jean-René Lecerf. L’intérêt d’un débat est de laisser exprimer des opinions diverses, parfois dans les mêmes rangs.

Je pense, en ce qui me concerne, que l’article 49-3 est extrêmement marqué par l’histoire de la IV^e République. Il a été écrit en réaction à la pratique de ce que l’on appelait alors le vote « calibré » : les majorités parlementaires s’arrangeaient pour désavouer le Gouvernement à la majorité simple et non pas à la majorité absolue. Ils pouvaient ainsi éviter la dissolution qui ne pouvait être prononcée que si deux crises consécutives s’étaient produites dans un intervalle de dix-huit mois, avec un vote à la majorité absolue.

Lorsque Edgar Faure a pu faire prononcer la dissolution par le Président de la République, la presse avait titré : « Une erreur de tir ». Effectivement, une majorité trop importante avait été constatée par deux fois.

Le régime actuel est fondamentalement différent. D’abord, la dissolution n’est plus soumise, que je sache, à aucune condition. Ensuite, le fait majoritaire est devenu une réalité de la V^e République. L’inversion du calendrier électoral, loin réduire l’importance du fait majoritaire, va le conforter très largement.

Je ne suis pas certain – mais je n’ai aucun don de voyance – que mes collègues socialistes, s’ils redevenaient majoritaires instaureraient immédiatement la représentation proportionnelle intégrale. Pour vous dire le fond de ma pensée, je ne le pense pas.

Je constate même que, pour les élections municipales, ils ont contribué, Pierre Mauroy étant Premier ministre, à mettre en place un mode de scrutin tout à fait pertinent, puisqu’il laisse une place à l’opposition tout en assurant une large majorité à la liste arrivée en tête. Il s’agit plutôt d’un scrutin majoritaire teinté de proportionnelle que l’inverse.

Les conditions me paraissent être radicalement différentes aujourd’hui : la dissolution sans conditions combinée au fait majoritaire et à un usage important de l’article 49-3 conduirait à une marginalisation totale du Parlement.

On nous oppose deux objections : la première, c’est qu’il faut bien lutter contre l’obstruction et donc contre la multiplication des amendements par l’opposition. (M. Josselin de Rohan fait un signe de dénégation.)

Mais il existe des moyens beaucoup plus simples de régler ce problème, notamment par les règlements intérieurs des assemblées.

La seconde, c’est que l’article 49-3 doit être soit supprimé, soit conservé tel quel. L’amendement du président Hyest – malgré toute l’estime que j’ai pour lui – ne fait d’ailleurs que maintenir cet article pratiquement en l’état, en ne proposant qu’une rédaction légèrement différente.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Non ! Ce n’est pas pareil ! Une consultation est organisée !

M. Jean-René Lecerf. Pour ma part, je ne pense pas que l’alternative soit absolue. À partir du moment où le 49-3 est gardé pour le projet de loi de financement de la sécurité sociale et pour le projet la loi de finances, l’essentiel est maintenu. Je le rappelle, il a suffi d’utiliser l’article 49-3 lors de la discussion du projet de loi de finances, pour que la force de frappe soit installée sans débat et sans vote.

En outre, il serait possible d’utiliser cet article une troisième fois pendant la durée de la session, cette faculté pouvant très bien être conciliée avec le dispositif prévu à l’article 38 de la Constitution, pour le vote d’un autre texte. Dans les deux cas, cela aboutit à donner au Gouvernement des pouvoirs de législation déléguée. Tout cela me semble amplement suffisant.

Refuser de modifier l’article 49-3 conduit à supprimer purement et simplement l’essentiel de l’intérêt de la réforme constitutionnelle. Soyons francs : soit nous ne voulons pas de cette réforme constitutionnelle, soit nous y sommes favorables et, dans ce cas-là, nous ne devons pas laisser l’article 49-3 en l’état. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste. – M. Pierre Fauchon applaudit également.)

M. le président. La parole est à M. Jean-Claude Peyronnet.

M. Jean-Claude Peyronnet. Dans cette discussion tout à fait intéressante sur cet article important, beaucoup de choses ont été dites. J’y ai particulièrement entendu un éloge très appuyé du fait majoritaire.

La V^e République fonctionne bien en raison du fait majoritaire. J’en mesure donc tous les bienfaits, mais je ne suis pas dupe de ses effets pervers. Je ne me fais guère d’illusions sur les droits que l’on envisage d’accorder, parcimonieusement, à l’opposition, en particulier concernant les propositions de loi.

L’exemple du Royaume-Uni, qui est le modèle de la démocratie à l’occidentale, est tout à fait éclairant sur ce point : si les propositions de loi émanant de l’opposition sont très nombreuses, leur vote effectif par le Parlement ne l’est pas. Personne, au reste, ne s’en plaint puisque l’opposition sait qu’elle deviendra majoritaire aux élections suivantes.

L’article 49-3 est certes un élément efficace à la disposition du Gouvernement, mais c’est aussi un moyen de brider – de brimer dans certains cas – l’opposition. J’ai bien entendu M. Josselin de Rohan affirmer que c’est un élément de moralisation de la vie publique et, d’une certaine manière, je suis d’accord avec lui. Mais nous pouvons tout aussi bien suivre l’argumentation de M. Lecerf et estimer que cet article fait violence à l’Assemblée nationale en la forçant à adopter un texte dont elle ne voulait pas.

Les arguments avancés reposent, en partie, sur un passé révolu. La référence à la IV^e République n’est donc que partiellement pertinente, car il s’agissait d’un système à la proportionnelle, dont vous avez mentionné tous les dangers, qui n’a pas grand-chose à voir avec les réalités actuelles. Un orateur a souligné que le parti socialiste n’était certainement pas prêt à rétablir un système proportionnel intégral : c’est effectivement le sentiment de la majorité d’entre nous, me semble-t-il. L’article 49-3 est donc historiquement daté.

Par ailleurs, des événements institutionnels récents – le quinquennat et l’inversion du calendrier – ont permis de faire évoluer la situation dans le sens d’un renforcement probable du système majoritaire.

Aussi, pour toutes ces raisons, il ne me semble pas utile de maintenir l’article 49-3 en dehors des actes essentiels que constituent les projets de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

M. le président. La parole est à M. Pierre Fauchon.

M. Pierre Fauchon. Mon intervention me permettra d’éviter de reprendre tout à l’heure la parole pour présenter mon amendement.

L’article 49-3 est un archaïsme profondément contraire à la réforme que nous menons actuellement. J’acquiesce bien volontiers aux propos de M. de Rohan : soit on supprime complètement cet article, soit on garde la possibilité d’y avoir recours à tout moment. N’autoriser son utilisation qu’une fois par session n’a pas de sens. En effet, si le Gouvernement connaît réellement les difficultés qui ont été évoquées par MM. de Rohan et Charasse, il risque d’en avoir besoin à répétition. Si ce n’est pas le cas, il n’en aura pas du tout besoin. Choisir la solution d’autoriser le recours à ce dispositif une fois par session ressemble à une demi-concession qui n’est vraiment pas satisfaisante.

Je le répète, l’article 49-3, est vraiment un archaïsme. Monsieur de Rohan, cet article correspond à une situation passée de l’opinion et de l’état des forces politiques et des institutions qui n’a plus cours. N’oublions pas que de nombreux dispositifs ont été inventés depuis le début de la V^e République pour « sécuriser » l’exécutif, comme l’élection du Président de la République au suffrage universel, le raccourcissement des mandats et le système de chronologie électorale que nous connaissons maintenant.

Monsieur Portelli, vous nous avez, quelque peu hardiment, mis en garde contre la suppression de l’article 49-3, en affirmant que ce serait, pour l’avenir, un « crime impardonnable ». Je vous invite, si vous me le permettez, à garder cette expression pour des cas plus caractérisés. Mon cher ami, si imaginer l’avenir peut peut-être nous amener à faire des erreurs, cela ne nous conduit certainement pas à commettre des crimes, encore moins impardonnables !

En réalité, personne ne sait ce qu’il en sera à l’avenir. L’état actuel des institutions et de l’opinion permet effectivement de renoncer à l’article 49-3, en dehors des deux hypothèses du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale.

Pour le reste, ne l’oublions pas, nous maintenons à la disposition du Gouvernement des instruments qui lui garantissent une très grande sécurité, notamment l’article 44, que nous avons « revisité », et le droit de dissolution. L’article 49-3, que M. Lecerf a excellemment qualifié de « pierre de touche » de la réforme, présente un caractère véritablement inadapté par rapport à la démarche que nous menons pour revaloriser les pouvoirs du Parlement. Soyons donc cohérents : nous pouvons parfaitement limiter l’article 49-3 aux deux hypothèses susmentionnées.

M. le président. La parole est à M. Robert Badinter.

M. Robert Badinter. Je partage l’avis de M. Fauchon pour une raison simple. La réforme telle qu’elle a été annoncée doit contribuer à restaurer ou à accroître les droits du Parlement.

Il faut se rappeler que l’article 49-3 est extraordinairement paradoxal : il permet l’adoption d’une loi sans que le Parlement l’ait votée.

M. Josselin de Rohan. M. Rocard l’avait bien compris, et M. Jospin aussi ! (M. Jean-Pierre Bel fait un signe de dénégation.)

M. Robert Badinter. C’est pourquoi l’article 49-3 frappe de stupéfaction ceux qui ne sont pas familiarisés avec nos spécificités nationales.

Nous pouvons éventuellement nous résoudre, par nécessité, à le conserver pour les projets de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, mais il est impossible de conserver un élément de paradoxe aussi inouï dans un régime qu’on déclare toujours parlementaire. Permettez-moi de formuler une remarque malicieuse : où est-il fait usage de l’article 49-3 ? Ce n’est pas dans notre hémicycle, mais bien au Palais-Bourbon ! Ne légiférons pas pour les autres. Soyons plus modestes et laissons les députés, qui sont en l’espèce plus qualifiés que nous, en décider !

M. Josselin de Rohan. Mais nous sommes le constituant !

M. Jean-Pierre Bel. Je rappelle à M. de Rohan que M. Jospin n’a jamais utilisé l’article 49-3 !

M. Michel Charasse. Il avait la majorité.

M. le président. La parole est à M. le secrétaire d’État.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. En dépit de sa longueur, ce débat honore sincèrement le Sénat. Après tout, il est vrai que l’article 49-3 est l’un des éléments clés de la Constitution de 1958 en même temps que de notre volonté de réforme.

Ayant fait quelques études historiques, je connais bien les raisons pour lesquelles la V^e République, en réaction à la IV^e République, à son instabilité – vingt-deux gouvernements – et à son incapacité à gérer, a naturellement fait le choix de la stabilité et de l’efficacité. Par conséquent, on peut comprendre qu’aient été mis en place l’article 49-3, le fait majoritaire et l’élection du Président de la République au suffrage universel. L’article 49-3 a été l’un des éléments majeurs de la stabilité que nous avons connue pendant des décennies.

Il est vrai que le gouvernement de Michel Rocard a utilisé vingt-huit fois l’article 49-3, mais six fois seulement sur des textes ne portant pas sur les questions budgétaires et sociales, qui sont les projets de loi exclus de la réforme proposée par le Gouvernement. Mais, entre 1997 et 2007 – période qui a vu se succéder des gouvernements de gauche et de droite –, l’article 49-3 a été, en tout et pour tout, utilisé trois fois.

Certes, je le sais bien, le passé ne garantit pas l’avenir, mais le dispositif mis en place par la V^e République, comme le fait majoritaire, a progressivement été conforté. Disons-le très clairement : le quinquennat et l’inversion du calendrier ont encore très récemment renforcé de manière évidente le fait majoritaire.

Je suis favorable au fait majoritaire, qui est évidemment une garantie de stabilité et d’efficacité de la République. Il ne viendrait à l’esprit de personne, j’espère, que le Gouvernement pourrait présenter une réforme dont l’objectif serait de fragiliser nos institutions. Une telle volonté serait insensée ! En tout cas, ce ne sera jamais l’option du Gouvernement.

C’est pourquoi je signale à M. de Rohan, malgré le respect et l’amitié que j’ai pour lui, que réserver l’article 49-3 aux projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale ainsi qu’à deux autres textes en moyenne par an, un pour la session ordinaire et un pour la session extraordinaire – je ne peux vous garantir qu’il y en aura une – permet au Gouvernement de conserver une maîtrise forte.

Je comprends les différentes analyses qui concluent à la suppression de l’article 49-3,…

M. Jean-Pierre Bel. Qui la demande ?

M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État.… mais cette position est franchement excessive et va trop loin. Quel que soit le rééquilibrage des pouvoirs entre l’exécutif et le législatif que nous souhaitons instaurer avec cette réforme, nous restons sous la V^e République et, à ce titre, nous la défendons et la confortons. Il n’est pas question de revenir à la fragilité de la IV^e République.

Au demeurant, il est possible de gouverner en restreignant l’usage de l’article 49-3 au projet de loi de finances, au projet de loi de financement de la sécurité sociale ainsi qu’à un texte en session ordinaire et, éventuellement, à un autre en session extraordinaire.

Je le répète à la majorité comme à l’opposition, laquelle sera peut-être un jour la majorité, nous sommes donc tous concernés : avec le fait majoritaire, avec le quinquennat, avec l’inversion du calendrier – nous ne sommes plus au temps du gouvernement de Michel Rocard ! –,…

M. Michel Charasse. C’est provisoire ! Et s’il y a dissolution !

M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Monsieur Charasse, je vous ai écouté avec attention, je vous remercie d’en faire autant !

…comment concevoir qu’un gouvernement puisse utiliser, en dehors du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, trois fois, quatre fois, cinq fois, l’article 49-3 sur des textes lourds et symboliques ? Imaginons la situation de crise que cela suppose entre la majorité et le Gouvernement ! Si, en dehors du projet de loi de finances et du projet de loi de financement de la sécurité sociale, et en dehors d’un texte en session ordinaire et d’un autre en session extraordinaire, il doit encore faire marcher la majorité à coups de 49-3 une troisième ou une quatrième fois dans l’année, cela témoigne d’une crise politique qui dépasse amplement le problème parlementaire !

M. Robert Bret. Pour le moins !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. C’est un problème de fond !

M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Je comprends que d’aucuns déplorent qu’il ne s’agisse que d’une réforme à mi-chemin. Oui, nous ne supprimons pas l’article 49-3. Oui, nous acceptons les évolutions liées au quinquennat et à l’inversion du calendrier et cherchons en quelque sorte une situation d’équilibre.

Pour autant, je comprends que les analyses diffèrent et je respecte les convictions de chacun sur cette question. Il n’en reste pas moins que le dispositif proposé par le Gouvernement semble garantir un équilibre entre efficacité, stabilité et droits du Parlement.

Cela signifie – et le rapporteur voudra bien me le pardonner – que le Gouvernement émettra un avis défavorable sur l’amendement n° 124, de même qu’il demandera le rejet des amendements de suppression comme de ceux qui visent à rétablir l’article 49 dans son application antérieure.

Ce débat, empreint d’une grande dignité, est très important : nous aurons l’occasion de le poursuivre. (Applaudissements sur certaines travées de l’UMP.)

M. le président. Je suis saisi de douze amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 314, présenté par M. Alfonsi, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Nicolas Alfonsi.

M. Nicolas Alfonsi. Cet amendement est dépourvu de toute idéologie.

Notre collègue Badinter estime que le pouvoir du Parlement se manifeste avec beaucoup plus de force quand les assemblées votent, certes. Il n’en reste pas moins que, pour le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale, c’est-à-dire les deux textes les plus importants de chaque année parlementaire, il estime que le pouvoir du Parlement peut être réduit et que l’usage de l’article 49-3 peut être conservé.

Pour ma part, je le répète, c’est parce que je suis favorable à une dose de proportionnelle que je redoute l’avenir.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Voilà !

M. Nicolas Alfonsi. En d’autres termes, c’est parce que je considère qu’à l’avenir les majorités ne seront pas nécessairement acquises qu’il faut conserver l’instrument qu’est l’article 49-3. Il servira ou il ne servira pas. Peut-être sera-t-il caduc comme sont devenus obsolètes à un moment donné les textes sur la Communauté, mais il sera toujours là et il sera possible de l’utiliser. C’est pourquoi il faut le maintenir dans la Constitution.

Je résumerai ma pensée ainsi : ou bien l’article 49-3 ne sert plus à rien, devient caduc et on peut alors le conserver précisément parce qu’il est devenu inutile ; ou bien le gouvernement est susceptible d’y avoir recours si la majorité est particulièrement étriquée, auquel cas il faut le conserver.

Ce que je dénonce, c’est l’hypocrisie de la majorité qui consisterait à faire semblant, c’est-à-dire à adopter l’amendement de la commission des lois, qui vise simplement à prévoir que le Gouvernement ne pourra avoir recours à l’article 49-3 que pour le projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale, mais aussi pour tout autre texte sous réserve de l’avis de la conférence des présidents de l’Assemblée nationale. Mes chers collègues, cela reviendrait exactement à supprimer l’article 23. Il faut assumer ses convictions et faire fi de toute hypocrisie !

M. le président. L’amendement n° 390 rectifié, présenté par MM. Baylet, A. Boyer, Collin, Delfau, Fortassin et Vendasi, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

L’article 49 de la Constitution est abrogé.

La parole est à M. Yvon Collin.

M. Yvon Collin. Il est retiré, monsieur le président.

M. le président. L’amendement n° 390 rectifié est retiré.

L’amendement n° 225, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

Le troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution est supprimé.

La parole est à M. Robert Bret.

M. Robert Bret. Cet amendement vise à supprimer le troisième alinéa de l’article 49.

Il me semble d’ailleurs que le Président de la République lui-même s’était déclaré favorable à cette suppression.

En effet, quelle est la raison d’être de cet alinéa, sinon de permettre au gouvernement, en plus de voir encadrés les pouvoirs du Parlement, de disposer d’une arme qui représente l’absolu du passage en force, puisqu’elle met fin au débat parlementaire par le seul jeu de la discipline majoritaire ?

D’une certaine manière, il s’agit d’une arme de destruction massive du travail parlementaire ainsi qu’ont pu le révéler les quelques circonstances dans lesquelles cet instrument constitutionnel a été utilisé.

Dans les quelques cas où l’article 49-3 a été appliqué, il s’agissait, de manière conjoncturelle, autant d’abréger singulièrement les travaux parlementaires en vue de faire taire les dissensions éventuelles existant dans la majorité que de restreindre le droit de parole de l’opposition.

Pour faire bonne mesure, comme l’article 49-3 ne s’applique qu’à l’Assemblée nationale, d’autres outils de procédure étaient mis en œuvre au Sénat pour parvenir aux mêmes fins. Nous en savons quelque chose !

Certes, monsieur le secrétaire d’État, votre réforme semble tirer les conséquences de l’existence du fait majoritaire en proposant de limiter le recours à l’article 49-3 : il ne pourrait plus être utilisé que pour les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale. Ce peut être considéré comme significatif !

Cependant, et c’est là que le bât blesse, le texte précise que le Premier ministre pourra néanmoins user d’un « joker » et recourir à cette procédure pour un autre texte par session.

Voilà qui pose un sérieux problème de cohérence ! De deux choses l’une, en effet : soit on considère que l’article 49-3 demeure pertinent en cas de majorité relative ou instable, et il ne faut alors absolument pas en restreindre l’utilisation – ce que d’aucuns semblent souhaiter ; soit on considère, et c’est notre point de vue, que cet article porte atteinte aux droits du Parlement, et il faut alors le supprimer.

Peu importe de savoir si l’article 49-3 s’adresse à une majorité ou à une opposition. Il est une atteinte au libre choix de l’Assemblée nationale, voire du Parlement dans son ensemble.

La voie médiane que vous proposez n’a aucun sens, parce qu’elle ne limite rien. Depuis dix ans, ce dispositif n’a été utilisé que trois fois, et par des gouvernements assurés d’une majorité totalement hégémonique à l’Assemblée nationale.

En d’autres termes, telle qu’elle est rédigée, la réforme ne change rien. Nous pourrions même aller jusqu’à dire que nous avons, avec cette mesure, un témoignage particulièrement flagrant de son caractère cosmétique, monsieur le secrétaire d’État.

Cette limitation factice de l’usage de l’article 49-3 ne concernera pas les textes fondamentaux. Son utilisation restera dans la moyenne habituelle. Rien ne change : soyez rassuré, monsieur de Rohan !

De plus, et nous en avons débattu par ailleurs, non seulement l’article 49-3 continuera d’exister mais il sera renforcé par une sorte de nouvel article 49-3 fixé par la conférence des présidents pour limiter l’examen d’un texte en vertu du fameux article 18.

Mes chers collègues, nous vous invitons à faire réellement progresser la démocratie en supprimant l’article 49-3.

M. le président. L’amendement n° 150 rectifié, présenté par M. Cointat et Mme Kammermann, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

La première phrase du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution est ainsi rédigée :

« Le Premier ministre peut, après délibération du Conseil des ministres et consultation de la conférence des présidents de l’Assemblée nationale, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un texte. »

La parole est à M. Christian Cointat.

M. Christian Cointat. Cela a été répété maintes fois dans cet hémicycle : l’article 49-3 est une arme de dissuasion. Mais il est également un moyen de trancher d’éventuels blocages ou conflits.

Monsieur Bret, si aucun outil ne permet de résoudre une crise lorsque celle-ci survient, la démocratie ne peut pas s’exercer. (M. Michel Charasse opine.)

Cet outil est donc indispensable. Encore faut-il y recourir à bon escient, tout le problème est là. Trop souvent, l’article 49-3 a été utilisé de manière brutale, et c’est la forme plus que le fond qui est critiquable. Sur le fond, sa nécessité ne fait aucun doute.

Dans une démocratie, il faut absolument que le Gouvernement dispose d’un tel instrument, au cas où il est confronté à une difficulté avec sa majorité. Certes, il a d’autres armes à sa disposition, mais celle-là est utile, parce qu’elle permet de discuter. En effet, le dialogue est nécessaire à la dissuasion.

C’est la raison pour laquelle, monsieur le secrétaire d’État, je ne peux pas approuver la position du Gouvernement sur ce point.

M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. C’est votre droit !

M. Christian Cointat. Vous cherchez à faire plaisir à ceux qui sont contre l’article 49-3, mais votre solution ne les satisfait pas ! Dans le même temps, vous dénaturez l’outil…

M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Pas du tout !

M. Christian Cointat.… et ne pouvez pas contenter ceux qui, comme moi, sont favorables à l’article 49-3.

En revanche, et l’objet de cet amendement se rapproche de la position de la commission des lois, il faut assurer les conditions d’une consultation et d’un dialogue quand on dispose d’une arme de dissuasion, justement pour avoir les moyens de ne pas y avoir recours. La concertation permet alors de trouver les solutions au conflit naissant, donc de l’éviter.

Pourquoi ne pas étendre à l’ensemble du dispositif cette procédure de dialogue ? Cela n’enlèvera rien aux prérogatives du Gouvernement : celui-ci disposera de tous les outils nécessaires pour faire valoir son point de vue si besoin est, mais cela rendra plus humaine l’application de l’article 49-3.

C'est la raison pour laquelle les projets de loi de finances et les projets de loi de financement de la sécurité sociale doivent faire l’objet de dialogue avant que l’article 49-3 ne soit appliqué en cas de conflit entre la majorité et le Gouvernement.

Tel est le sens de cet amendement.

M. le président. L’amendement n° 124, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

La première phrase du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution est ainsi rédigée :

« Le Premier ministre peut, après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale ou, après consultation de la Conférence des Présidents de l’Assemblée nationale, sur tout autre projet ou proposition de loi de son choix. »

La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. J’ai attentivement écouté les remarques des uns et des autres ; je le fais d’ailleurs depuis plusieurs semaines, puisque j’ai consulté à la fois les présidents des groupes, les présidents des commissions et un certain nombre de personnalités qui ont permis à la commission des lois de se prononcer sur cette question.

Je le rappelle, je ne suis que le porteur des amendements de la commission : les amendements sont ceux de la commission et non ceux du rapporteur !

Le raisonnement de Nicolas Alfonsi est très pertinent. C’est parce qu’il est favorable à une dose de proportionnelle qu’il demande le maintien de l’article 49-3. Pour ma part, je considère que, si l’on inscrit dans la Constitution que les membres de l’Assemblée nationale sont élus au scrutin majoritaire à deux tours, le recours à l’article 49-3 n’est plus nécessaire, ou l’est beaucoup moins.

MM. Nicolas Alfonsi. Ce n’est pas garanti !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C’est tout de même un peu plus sûr ! Vous l’avez-vous-même expliqué.

Mes chers collègues, on l’a répété à plusieurs reprises : il s’agit non pas de réformer la Constitution pour les cinq ans ou pour les dix ans à venir, mais de modifier nos institutions. La V^e République existe depuis cinquante ans, malgré les crises. On ne sait pas ce que réserve l’avenir. Nous n’avons qu’une vision à court terme : aujourd’hui, l’Assemblée nationale dispose d’une large majorité et il n’y a pas de raison que cela ne perdure pas.

Il est vrai que le quinquennat et l’inversion du calendrier ont certainement modifié les institutions. Pour autant, faut-il supprimer cette arme de dissuasion que constitue l’article 49-3 ? C’est la question ! D’ailleurs, chaque fois que cet outil a été utilisé à mauvais escient, cela s’est assez mal passé. C’est donc véritablement une arme de dissuasion !

Tout le monde reconnaît que les éléments importants de la politique gouvernementale sont le projet de loi de finances et le projet de loi de financement de la sécurité sociale, car ce sont essentiellement eux qui déterminent la politique du Gouvernement et de sa majorité. C’est pourquoi il faut que l’article 49-3 s’applique à ces textes.

Le Gouvernement propose d’autoriser le recours à cette procédure pour un texte supplémentaire par session. Pourquoi un ? Si une difficulté surgit en début de session, parce que, sur un sujet particulier, l’Assemblée nationale se révèle rétive alors qu’elle n’est pas défavorable à l’ensemble de la politique du gouvernement et que ce dernier a recours à l’article 49-3, il se trouve de ce fait désarmé : il a utilisé son fusil à un coup.

C’est pourquoi je considère que fixer un nombre de textes par session n’est pas une bonne solution.

Pour garder à cet instrument son caractère dissuasif, tout en souhaitant qu’il soit utilisé le moins souvent possible, il me semble que le dialogue avec les membres de la conférence des présidents de l’Assemblée nationale serait utile. Il permettrait de trouver une solution qui éviterait d’y avoir recours. Telle est la proposition de la commission des lois.

Celle-ci comprend, toutefois, que ce sujet suscite des divergences d’appréciation. Tout en modernisant la Constitution, nos institutions et en revalorisant les pouvoirs du Parlement, nous devons veiller à ne pas démunir le Gouvernement d’outils qui peuvent être nécessaires en cas de crise.

M. le président. Le sous-amendement n° 298 rectifié, présenté par MM. Mercier, J.L. Dupont, C. Gaudin, Zocchetto, Amoudry et Biwer, Mmes Férat et Gourault, M. Merceron, Mme Payet, M. Badré, Mme Dini, MM. Fauchon et Deneux, Mme Morin-Desailly et M. Nogrix, est ainsi libellé :

Après les mots :

sécurité sociale

supprimer la fin du dernier alinéa de l’amendement n° 124.

La parole est à M. Pierre Fauchon.

M. Pierre Fauchon. Ce sous-amendement, déjà défendu, consiste à limiter le recours à l’article 49-3 aux deux hypothèses des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale, pour les raisons qui ont été fort bien exposées, en particulier par M. Lecerf.

M. le président. Le sous-amendement n° 317, présenté par M. Lecerf, est ainsi libellé :

Dans le dernier alinéa de l’amendement n° 124, remplacer le mot :

consultation

par le mot :

autorisation

La parole est à M. Jean-René Lecerf.

M. Jean-René Lecerf. On dit que les chants désespérés sont les plus beaux. Je ferai donc une tentative désespérée pour concilier des opinions très partagées, voire contraires.

Par ce sous-amendement, je propose de maintenir les deux hypothèses de recours à l’article 49-3, prévues tant par le Gouvernement que par la commission des lois, c’est-à-dire le vote des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Pour ce qui concerne la troisième hypothèse, à savoir le vote de tout autre projet ou proposition de loi, je suggère que le Gouvernement puisse recourir à cette procédure sans limitation, mais sur autorisation de la conférence des présidents de l’Assemblée nationale.

Dans ce cas de figure, de deux choses l’une : soit des circonstances très particulières apparaissent et la conférence des présidents de l’Assemblée nationale accepte le recours à l’article 49-3, soit un important différend existe entre l’Assemblée nationale et le Gouvernement et deux moyens de sortie de crise sont déjà prévus par la Constitution, à savoir l’article 49-2, c’est-à-dire la motion de censure, ou l’article 12, autrement dit la dissolution.

M. le président. Je suis saisi de cinq amendements identiques.

L’amendement n° 226 est présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

L’amendement n° 295 rectifié est présenté par MM. Mercier, Amoudry, Badré et Biwer, Mme Dini, M. Fauchon, Mmes Férat, Gourault et Payet, MM. Deneux et Merceron, Mme Morin-Desailly et MM. Nogrix, J.L. Dupont, C. Gaudin et Zocchetto.

L’amendement n° 355 est présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.

L’amendement n° 391 rectifié est présenté par MM. Baylet, A. Boyer, Collin, Delfau, Fortassin et Vendasi.

L’amendement n° 483 est présenté par MM. Frimat, Badinter, Bel, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe socialiste et apparentés.

Ces cinq amendements sont ainsi libellés :

Supprimer le 2° de cet article.

La parole est à M. Robert Bret, pour présenter l’amendement n° 226.

M. Robert Bret. Comme nous l’avons souligné, l’article 49-3 établit, pour le moins, un sérieux déséquilibre entre le législatif et l’exécutif. Il transforme les parlementaires de la majorité en simples soldats de la politique gouvernementale et fait des élus de l’opposition les témoins impuissants de sa conception et de sa mise en œuvre.

Fait détestable, il présente aussi au pays un débat parlementaire tronqué, donc imparfait, au cours duquel l’ensemble des problèmes posés par telle ou telle question traitée par le texte examiné n’a pas été abordé.

Faut-il rappeler, comme de nombreux collègues députés, que l’article 49-3 est une façon, pour le Gouvernement, de faire adopter un texte en engageant sa responsabilité, alors même que sa majorité ne souhaite pas le voter ? L’usage répété de cet article a induit une dérive perverse dans l’opinion publique, laissant croire, depuis un demi-siècle, que, en cas de conflit entre le Gouvernement et sa majorité, c’est nécessairement cette dernière qui doit céder et rarement le Gouvernement. Tant et si bien qu’on en est arrivé, sous la dernière législature, à faire usage de l’article 49-3 lors de l’examen de projets de loi qui ne le méritaient pas, en tout cas, dans l’esprit des rédacteurs de la Constitution. Ainsi, le recours à l’article 49-3 lors du vote d’un projet de loi relatif au téléchargement sur Internet était profondément ridicule ! Les députés en étaient d’ailleurs d’accord.

Désormais, le recours à l’article 49-3 revient, pour le Gouvernement, à demander à sa majorité réticente, soit d’accepter son projet de loi, soit de changer de gouvernement. Or, à moins de considérer que la politique gouvernementale c’est « tout ou rien » – position qui affaiblit considérablement le rôle du Parlement, vous en conviendrez, mes chers collègues –, on peut parfaitement vouloir modifier un projet de loi, voire le rejeter, sans pour autant souhaiter changer de gouvernement.

Oui, l’usage de l’article 49-3 à l’occasion de l’examen d’un projet de loi ordinaire peut s’avérer parfaitement excessif. Tel est le cas lorsque le texte législatif n’a qu’un impact relativement limité sur la vie économique et sociale du pays. Il en est de même quand les dispositions contenues dans le projet de loi sont largement combattues par l’opinion publique, par le peuple français lui-même, dont les législateurs sont les représentants. Nous avons pu le constater lors du vote de la loi pour l’égalité des chances.

Aucun projet de loi ordinaire ne peut, décemment, être considéré comme pouvant justifier l’usage de l’article 49-3.

Dans un pays démocratique moderne comme le nôtre, le Parlement doit pouvoir jouer pleinement son rôle et débattre de tout sujet législatif sans être sous la menace d’une accélération subite de la procédure d’adoption. Comme nous le savons, une telle accélération nuit souvent à la qualité du travail législatif.

Quels éléments permettront de déterminer que tel ou tel projet de loi, telle ou telle proposition de loi doit être impérieusement adopté dans les meilleurs délais et que ce fait justifie de recourir à l’article 49-3 ? Serait-ce l’opportunité politique, appréciée par le seul Président de la République ?

Le recours à l’article 49-3, dans la nouvelle configuration, deviendra un fait du prince. Or, le fait du prince ne fait pas bon ménage avec la démocratie parlementaire. Il en est même la parfaite antithèse.

Nous ne pouvons donc qu’inviter le Sénat à limiter strictement l’usage de l’article 49-3 au seul examen des textes financiers et budgétaires annuels et rituels. (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)

M. le président. L’amendement n° 295 rectifié a déjà été défendu.

La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery, pour présenter l’amendement n° 355.

Mme Alima Boumediene-Thiery. Je souhaite, à mon tour, montrer l’hypocrisie de l’article 23. Sous prétexte de limiter le recours à la procédure de l’article 49-3, on ne fait, en réalité, que constitutionnaliser une pratique déjà éprouvée.

La rédaction du premier alinéa de cet article nous fait presque croire que l’on ne pourrait utiliser cette procédure que lors de l’examen des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Or, aux termes du deuxième alinéa de ce texte, « le Premier ministre peut, en outre, recourir à cette procédure pour un autre projet ou une autre proposition de loi par session. » Cet alinéa vide de son sens le précédent.

À peine un principe énoncé, on y appose une exception. Splendide hypocrisie !

Si cette réforme est adoptée, le Gouvernement va presque se sentir obligé de recourir à la procédure de l’article 49-3 une fois par session. Soit on tire toutes les conséquences du fait majoritaire, et la confiance légitime du Gouvernement en sa majorité devrait le pousser à renoncer à cette procédure, soit la confiance ne règne pas, et aucune raison ne justifie de limiter le recours à l’article 49-3.

Avec l’article 23, un compromis nous est, en quelque sorte, soumis : le Gouvernement se targuerait de limiter les pouvoirs de l’exécutif, ce qui, en réalité, est complètement faux. C’est la raison pour laquelle je propose, avec l’amendement n° 355, de limiter strictement le recours à l’article 49-3 au vote des projets de loi de finances et projets de loi de financement de la sécurité sociale et, par conséquent, de supprimer le 2° de l’article 23.

M. le président. La parole est à M. Yvon Collin, pour présenter l’amendement n° 391 rectifié.

M. Yvon Collin. Je retire cet amendement, monsieur le président.

M. le président. L’amendement n° 391 rectifié est retiré.

La parole est à M. Bernard Frimat, pour présenter l’amendement n° 483.

M. Bernard Frimat. Il est défendu, monsieur le président.

M. le président. L’amendement n° 305 rectifié, présenté par MM. Béteille et de Richemont, est ainsi libellé :

Après les mots :

procédure pour

rédiger comme suit la fin du second alinéa du 2° de cet article :

cinq autres textes par législature

Cet amendement n’est pas défendu.

L’amendement n° 89, présenté par MM. Gélard, Portelli et Lecerf, est ainsi libellé :

Compléter le second alinéa du 2° de cet article par les mots :

à chacun des textes concernant ce projet de loi ou cette proposition

La parole est à M. Patrice Gélard

M. Patrice Gélard. C’est un amendement de caractère grammatical qui s’applique au texte de l’Assemblée nationale. Il a simplement pour objet de rappeler que si trois lectures ont lieu à l’Assemblée nationale, l’article 49-3 s’appliquera à chacune d’entre elles.

Quoi qu’il en soit, cet amendement n’aura plus d’objet si l’amendement n° 124 ou l’amendement n° 314 est adopté.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Monsieur Alfonsi, la commission souhaitant en rester à son amendement, elle vous demande de bien vouloir retirer l’amendement n° 314, faute de quoi elle émettra un avis défavorable.

L’amendement n° 225 est contraire à la position de la commission. C’est pourquoi elle y est défavorable.

L’amendement n° 150 rectifié est très proche de celui que la commission a présenté. J’ai cependant un petit amour-propre d’auteur ; la rédaction de l’amendement n° 124 me paraît préférable, car elle ne soumet pas l’utilisation du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution à l’égard des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale à l’avis de la conférence des présidents. Par conséquent, monsieur Cointat, je vous demande de bien vouloir retirer votre amendement.

M. le président. Monsieur Cointat, l’amendement n° 150 rectifié est-il maintenu ?

M. Christian Cointat. Étant solidaire de la commission des lois, je ne peux que suivre la suggestion de M. le rapporteur. Par conséquent, je le retire, monsieur le président.

M. le président. L’amendement n° 150 rectifié est retiré.

Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Le sous-amendement n° 298 rectifié est contraire à l’amendement n° 124 de la commission, puisqu’il tend à limiter le recours à l’article 49-3 aux seuls projets de loi de finances et projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Le sous-amendement n° 317 tend à demander l’autorisation de la conférence des présidents pour pouvoir utiliser l’article 49-3 lors de l’examen d’un projet de loi ou d’une proposition de loi. Cette disposition donnerait un pouvoir au groupe majoritaire de l’Assemblée nationale sur le Gouvernement, ce qui me paraît contraire aux équilibres de la V^e République. Monsieur Lecerf, la commission vous demande de bien vouloir retirer ce sous-amendement, faute de quoi elle émettra un avis défavorable.

La commission est défavorable aux amendements identiques n^os 226, 295 rectifié, 355 et 483.

La précision que tend à introduire l’amendement n° 89, certes utile à consigner dans les travaux préparatoires, n’a pas lieu d’être dans la Constitution. Par conséquent, monsieur Gélard, je vous demande de bien vouloir le retirer.

Monsieur le président, nous avons examiné à fond le sujet. Les positions des uns et des autres sont claires. Je vous demande donc le vote par priorité de l’amendement n° 124 et des sous-amendements s’y rapportant.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement sur cette demande de priorité formulée par la commission ?

M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Le Gouvernement y est favorable.

M. le président. La priorité est de droit.

Quel est maintenant l’avis du Gouvernement sur les différents amendements et sous-amendements ?

M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Je ne vais pas recommencer la démonstration que j’ai faite précédemment. Naturellement, le Gouvernement tient à l’équilibre de ce projet de loi constitutionnelle. J’ai déjà indiqué que l’article 23 est un gage de stabilité, d’efficacité et d’adaptation à la situation nouvelle, liée à la fois au fait majoritaire, au quinquennat et à l’inversion du calendrier, qui a conforté ce fait majoritaire. Ainsi, le Gouvernement est défavorable à tous les amendements portant sur cet article, y compris, et j’espère, monsieur le rapporteur, que vous ne m’en voudrez pas, à l’amendement de la commission.

M. le président. Je mets aux voix le sous-amendement n° 298 rectifié.

(Le sous-amendement n’est pas adopté.)

M. le président. La parole est à M. Jean-René Lecerf, pour explication de vote sur le sous-amendement n° 317.

M. Jean-René Lecerf. Monsieur le président, je retire ce sous-amendement. Je tiens cependant à préciser qu’il n’est pas contraire à l’esprit de la V^e République tel que je le conçois, puisqu’il tend à étendre le recours à l’article 49-3 au-delà des projets de loi de finances et des projets de loi de financement de la sécurité sociale et à prévoir une sorte de codécision en situation de crise.

M. le président. Le sous-amendement n° 317 est retiré.

La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote sur l’amendement n° 124.

M. Michel Charasse. Si j’ai bien compris, M. Gélard a renoncé à son amendement. Il n’empêche que son interprétation conduit à penser que le recours à l’article 49-3 est valable pour le vote d’un projet ou d’une proposition de loi à toutes ses lectures.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Bien sûr !

M. Michel Charasse. Par ailleurs, à partir du moment où l’amendement de la commission ne vise plus un projet ou une proposition de loi par session, cela signifie que le Gouvernement peut recourir à l’article 49-3 autant de fois qu’il le veut.

Plusieurs sénateurs de l’UMP. Absolument !

M. Michel Charasse. La seule différence, c’est la consultation de la conférence des présidents.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C’est cela !

M. Michel Charasse. C’est beaucoup de bruit pour rien !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Tout ça pour ça !

M. Michel Charasse. Qu’est-ce qu’on ne ferait pas pour satisfaire la presse !

M. le président. La parole est à M. Christian Cointat, pour explication de vote.

M. Christian Cointat. Je voterai bien sûr cet amendement, mais je souhaite auparavant demander à M. le rapporteur de bien vouloir le rectifier en supprimant les mots « de son choix », qui n’apportent absolument rien au texte mais qui ont une connotation quelque peu provocatrice.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Cachons ce choix qu’on ne saurait voir !

M. le président. Monsieur le rapporteur, acceptez-vous de rectifier l’amendement n° 124 dans le sens proposé par M. Cointat ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je l’accepte bien volontiers, monsieur le président.

M. le président. Je suis donc saisi d’un amendement n° 124 rectifié, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois, et ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

La première phrase du troisième alinéa de l’article 49 de la Constitution est ainsi rédigée :

« Le Premier ministre peut, après délibération du conseil des ministres, engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée nationale sur le vote d’un projet de loi de finances ou de financement de la sécurité sociale ou, après consultation de la Conférence des Présidents de l’Assemblée nationale, sur tout autre projet ou proposition de loi. »

La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Sueur. Nous sommes contraints d’expliquer, une fois encore, que cette disposition, que l’on nous présente comme une réforme, ne saurait être qualifiée de mesure de changement, de réforme, voire de modification.

L’article 49-3 fait l’objet de débats depuis très longtemps, et on ne peut pas dire qu’il ne constitue pas un sujet de discussion !

Le comité Balladur, puis le Gouvernement, ont donc proposé de modifier ce dispositif. Que l’on soit favorable ou non à votre proposition, monsieur le secrétaire d’État, on ne peut que reconnaître qu’elle n’est pas dépourvue d’une certaine cohérence. Elle limite, en effet, l’utilisation de cette procédure aux projets de loi de finances, aux projets de lois de financement de la sécurité sociale et à un texte par session.

Nous proposons, pour notre part, de limiter l’utilisation de l’article 49-3 aux projets de loi de finances et aux projets de loi de financement de la sécurité sociale.

Mais voici qu’arrive l’amendement n° 124 rectifié, approuvé par la majorité de la commission des lois. Pour être tout à fait clair et explicite, cet amendement ne change rien à la situation antérieure !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Mais si !

M. Jean-Pierre Sueur. La consultation de la conférence des présidents de l’Assemblée nationale est, en effet, purement formelle. L’amendement de M. Hyest tend donc à maintenir dans la Constitution l’article 49-3 en son état actuel.

Et pourtant, tant de pages ont été écrites…

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il y en aura d’autres !

M. Jean-Pierre Sueur.… sur les inconvénients – pour parler de façon modérée – du recours à l’article 49-3, notamment sur le poids excessif du pouvoir exécutif par rapport au pouvoir législatif, qui est la conséquence directe de ce dispositif !

M. Josselin de Rohan. Vous en êtes les recordmen !

M. Jean-Pierre Sueur. Nous considérons, monsieur de Rohan, que ce dispositif peut être utile dans certains cas puisque nous proposons de le maintenir dans le cadre de l’examen des projets de loi de finances et de financement de la sécurité sociale.

Il a longuement été question, au cours de ce débat, du passé et de l’action menée par les différents gouvernements. Vous ne pouvez pas nier que le gouvernement que vous soutenez a proposé une réforme, mais vous ne pouvez pas nier non plus que, sur ce point, vous ne le soutenez pas ! Cela mérite d’être souligné !

En suivant la majorité de la commission des lois ainsi que son rapporteur, la majorité du Sénat proposera, une fois encore, de ne rien changer. Que l’on cesse donc, monsieur le secrétaire d’État, de nous parler de réforme des institutions…

M. Patrice Gélard. Ils ne savent pas lire !

M. Jean-Pierre Sueur.… et de changements profonds introduits dans la Constitution !

M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Vous êtes négatifs sur tout ! C’est un postulat ! (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s’esclaffe.)

M. Jean-Pierre Sueur. Je ne suis pas négatif sur tout monsieur Karoutchi, et vous le savez très bien puisque nous avons fait un grand nombre de propositions et voté certaines des dispositions que vous nous avez proposées.

Je comprends votre irritation, monsieur le secrétaire d’État. D’habitude, vous êtes toujours très calme et nous louons votre sérénité.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Ne soyez pas grognon, monsieur le secrétaire d’État ! (Sourires sur les travées du groupe CRC.)

M. Jean-Pierre Sueur. Cet assombrissement, que nous espérons temporaire, de votre belle humeur s’explique sans doute par le fait que la majorité de la commission des lois et peut-être celle du Sénat s’apprêtent à ne pas suivre le Gouvernement et à maintenir l’article 49-3 en l’état.

M. le président. La parole est à M. Robert Bret, pour explication de vote.

M. Robert Bret. L’attitude de M. le rapporteur de la commission des lois est intéressante !

En défendant avec insistance le maintien en l’état, ou presque, de l’article 49-3, il oblige le Gouvernement à reconnaître que la prétendue avancée du projet de loi sur ce point est bien limitée.

Au demeurant, l’amendement n° 124 rectifié n’est pas acceptable. D’un côté, on limite le droit d’amendement et, de l’autre, on maintient l’article 49-3 quasiment en l’état. « Surtout, ne changez rien ! » : tel est le message que vous voulez faire passer, monsieur Hyest.

Le renvoi à la conférence des présidents de l’Assemblée nationale est pour le moins caricatural, car la majorité sera inféodée de fait au Président de la République.

Quand bien même l’usage de la procédure de l’article 49-3 serait pour le moins limité, il faut se garder de se contenter d’une simple comptabilité des opportunités pour décider de la validité des dispositions que l’on nous invite à adopter à l’occasion de l’examen de cet article 23.

L’exercice parlementaire est, à vrai dire, assez nettement « rationalisé » par plusieurs procédures et outils permettant d’abréger, au seul bon vouloir du Gouvernement ou de la majorité le soutenant, la discussion de tel ou tel projet de loi, ou de telle ou telle proposition de loi.

Force est de constater que l’utilisation de l’article 49-3 de la Constitution, même si elle s’est raréfiée, est significative de certains choix politiques fondamentaux. Recourir au 49-3, c’est imposer par la force un texte ou une disposition particulièrement décriés.

Compte tenu du caractère exceptionnel de cette procédure, on peut se demander pourquoi il faudrait la mettre en œuvre à l’occasion de l’examen d’une loi ordinaire, comme semble nous y inviter le présent projet de loi. Cela laisse penser qu’il existe des lois ordinaires « moins ordinaires » que les autres, pouvant justifier, par leur contenu, leur consistance ou leurs implications, de dispositions spécifiques et exceptionnelles.

Nous ne sommes pas favorables à de telles conceptions. C’est la raison pour laquelle nous nous opposons à l’amendement n° 124 rectifié de la commission des lois, qui tend à défendre la plénitude d’application de l’article 49-3.

M. le président. Je mets aux voix l’amendement n° 124 rectifié.

(Après une épreuve à main levée déclarée douteuse par le bureau, le Sénat, par assis et levé, adopte l’amendement.)

M. le président. En conséquence, l’article 23 est ainsi rédigé, et les amendements n^os 226, 295 rectifié, 355, 391 rectifié, 483, 305 rectifié et 89 n’ont plus d’objet.

Article 23 bis

Après l’article 50 de la Constitution, il est inséré un article 50-1 ainsi rédigé :

« Art. 50-1. - Devant l’une ou l’autre des assemblées, le Gouvernement peut, de sa propre initiative ou à la demande d’un groupe parlementaire au sens de l’article 51-1, faire une déclaration à caractère thématique qui donne lieu à débat et peut faire l’objet d’un vote sans engager sa responsabilité. »

M. le président. Je suis saisi de cinq amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

Les quatre premiers sont identiques.

L’amendement n° 125 est présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.

L’amendement n° 227 rectifié est présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen.

L’amendement n° 285 rectifié est présenté par MM. Mercier, Amoudry, Badré et Biwer, Mme Dini, M. Fauchon, Mmes Férat, Gourault et Payet, MM. Soulage, Deneux et Merceron, Mme Morin-Desailly, MM. Nogrix, J.L. Dupont, Dubois, C. Gaudin, Jégou, Zocchetto, Pozzo di Borgo et les membres du groupe Union centriste — UDF.

L’amendement n° 484 est présenté par MM. Frimat, Badinter, Bel, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés.

Ces quatre amendements sont ainsi libellés :

Supprimer cet article.

La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l’amendement n° 125.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Le Sénat ayant rétabli les résolutions, les déclarations à caractère thématique, qui constituent en quelque sorte une alternative aux résolutions, n’ont plus de raison d’être.

Je vous propose donc, mes chers collègues, de supprimer cet article.

M. le président. La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour présenter l’amendement n° 227 rectifié.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Cet amendement a été défendu.

M. le président. La parole est à M. Pierre Fauchon, pour présenter l’amendement n° 285 rectifié.

M. Pierre Fauchon. Cet amendement a également été défendu.

M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat, pour présenter l’amendement n° 484.

M. Bernard Frimat. Il a été défendu.

M. le président. L’amendement n° 31 rectifié, présenté par M. Charasse, Mme N. Goulet et M. Fortassin, est ainsi libellé :

Compléter le texte proposé par cet article pour l’article 50-1 de la Constitution par les mots :

sans préjudice de l’application des dispositions de l’article 49

Cet amendement n’est pas soutenu.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat.

M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques n^os 125, 227 rectifié, 285 rectifié et 484.

(Les amendements sont adoptés.)

M. le président. En conséquence, l’article 23 bis est supprimé.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à seize heures.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à douze heures quarante, est reprise à seize heures, sous la présidence de M. Christian Poncelet.)

M. le président. La séance est reprise.

Nous poursuivons la discussion du projet de loi constitutionnelle, adopté par l’Assemblée nationale, de modernisation des institutions de la V^e République.

Dans la discussion des articles, nous en sommes parvenus à l’article 24.

Article 24

Après l'article 51 de la Constitution, il est inséré un article 51-1 ainsi rédigé :

« Art. 51-1. - Le règlement de chaque assemblée détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein. Il reconnaît à ceux d'entre eux qui n'ont pas déclaré participer de la majorité de l'assemblée concernée, des droits spécifiques. »

M. le président. Je suis saisi de huit amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L'amendement n° 485, présenté par MM. Frimat, Badinter, Bel, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le texte proposé par cet article pour l'article 51-1 de la Constitution :

« Art. 51-1. - Le règlement de chaque assemblée est adopté à la majorité des trois cinquièmes de ses membres. Il détermine les droits des groupes parlementaires constitués en son sein. »

La parole est à M. Bernard Frimat.

M. Bernard Frimat. C’est à l’occasion de l’examen de cet article 24 que, si j’en crois les différentes réserves que vous avez émises au cours de nos débats, monsieur le secrétaire d’État, vous allez nous faire un certain nombre de propositions sur les droits de l’opposition.

Lors de l’examen de l’article 1^er, abordant ce sujet, nous avons dit notre souhait de voir affirmer la reconnaissance de droits pour les groupes parlementaires. Hélas, nous n’avons pas été suivis.

On pourrait avoir tout un débat sur ce que peuvent être des « droits spécifiques ». Ce que nous voulons, nous, avant tout, c’est que des droits soient reconnus à tous les groupes et qu’on sorte de cette fausse démocratie où l’on se contente de faire des concessions, voire de bonnes manières à l’opposition en lui octroyant de vagues faveurs.

Nous prônons simplement le respect de l’égalité des parlementaires, et donc le respect de l’opposition.

Puisque vous désirez instaurer le principe de l’autonomie des assemblées – et ce serait vraiment une excellente chose si notre assemblée était plus représentative –, pourquoi ne pas prévoir que le règlement de chaque assemblée garantit qu’il ne peut y avoir, pour un groupe, abus de position dominante ?

Dans cet esprit, nous proposons que le règlement de chaque assemblée soit le résultat d’un accord pluraliste entre les différents groupes, et non l’oukase, comme trop souvent ici, de la majorité.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Ce n’est pas vrai !

M. Bernard Frimat. Telles sont les raisons pour lesquelles notre amendement vise à ce que le règlement de chaque assemblée soit adopté à la majorité des trois cinquièmes de ses membres. Ainsi, le règlement de chaque assemblée sera rédigé de façon à garantir le respect de chacun. À la majorité des trois cinquièmes, nous pourrons déterminer les droits des groupes parlementaires, lesquels représentent, au sein des assemblées, les partis politiques dont la Constitution reconnaît le rôle dans la vie démocratique.

M. le président. L'amendement n° 90, présenté par MM. Gélard, Portelli et Lecerf, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

Après l'article 51 de la Constitution, il est inséré un article 51-1 ainsi rédigé :

« Art. 51-1. - Le règlement de chaque assemblée détermine les droits respectifs des groupes parlementaires selon qu'ils ont ou non déclaré soutenir le Gouvernement. »

La parole est à M. Hugues Portelli.

M. Hugues Portelli. Je retire cet amendement, monsieur le président.

M. le président. L’amendement n° 90 est retiré.

L'amendement n° 228, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le texte proposé par cet article pour l'article 51-1 de la Constitution :

« Art. 51-1. - Les groupes parlementaires participent du fonctionnement pluraliste des assemblées. Leurs droits respectifs sont fixés par le règlement de chaque assemblée. »

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. L’article 24 tend à insérer dans la Constitution un nouvel article prévoyant la définition, dans le règlement de chaque assemblée, des droits des groupes politiques de la majorité et de l’opposition.

Nous proposons, quant à nous, que le respect de l’ensemble des groupes parlementaires soit assuré en dehors de toute logique fondée sur le bipartisme.

S’il est nécessaire de reconnaître à l’opposition une place plus importante, de lui permettre de jouer un rôle plus responsable – et les propos que j’ai tenus précédemment suffiraient, s’il en était besoin, à prouver que nous faisons tout pour qu’on aille dans ce sens –, la vie politique ne saurait se résumer à cette stricte alternative : d’un côté, ceux qui déclareraient participer de la majorité de l’assemblée concernée et, de l’autre, ceux qui déclareraient ne pas participer de cette majorité ; sauf, bien sûr, à vouloir imposer le bipartisme dans notre pays, où , hélas, il ne tend déjà qu’à trop s’installer.

C’est pourquoi nous proposons de ne pas faire mention, dans la Constitution, de ce concept monolithique d’opposition. En effet, ce vocable dissimule une réalité en fait très diverse : l’opposition peut être plurielle, composite, elle peut recouvrir différents courants. D’ailleurs, dans les deux chambres du Parlement, il y n’a pas un seul groupe parlementaire qui soit dans l’opposition, il y en a plusieurs. N’est-ce pas, après tout, ce qui fait la richesse de nos débats ? Je suis sûre que vous y être très attachés, chers collègues de la majorité. En tout état de cause, c’est bon pour la vitalité de notre République.

J’ajoute que la bonne santé d’une démocratie passe nécessairement par une opposition forte, qui peut exercer un vrai contrôle sur le Gouvernement. C’est d’autant plus vrai lorsque, dans la logique du « fait majoritaire », que cette réforme va encore accentuer, la majorité dispose de prérogatives particulièrement importantes.

M. le président. L'amendement n° 230, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer la seconde phrase du texte proposé par cet article pour l'article 51-1 de la Constitution.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Dans la même optique que précédemment, nous proposons de supprimer la phrase aux termes de laquelle le règlement de chaque assemblée « reconnaît à ceux »des groupes « qui n’ont pas déclaré participer de la majorité de l’assemblée concernée, des droits spécifiques ».

En effet, nous estimons que les droits des groupes ne doivent en aucun cas dépendre du fait qu’ils participent ou non de la majorité de l’assemblée concernée. Tous les groupes doivent avoir des droits, être reconnus et respectés. Se fonder sur l’appartenance ou non à la majorité pour déterminer des droits, c’est instaurer le bipartisme dans notre vie politique.

Vous ne pouvez donc pas, monsieur le secrétaire d'État, annoncer haut et fort que vous voulez renforcer les droits du Parlement et ceux de l’opposition parlementaire, et, dans le même temps, proposer de telles mesures, qui vont dans la direction inverse.

M. le président. L'amendement n° 284, présenté par M. Mercier et les membres du groupe Union centriste - UDF, est ainsi libellé :

Rédiger ainsi la seconde phrase du texte proposé par cet article pour l'article 51-1 de la Constitution :

Il reconnaît aux groupes minoritaires des droits spécifiques.

La parole est à M. Michel Mercier.

M. Michel Mercier. Il s’agit, pour nous, de défendre le pluralisme, que nous avons déjà défendu lors de l’examen de l’article 1^er.

Tous les groupes parlementaires constitués dans le respect des règlements des assemblées doivent bénéficier de droits identiques, qui leur permettent de faire vivre ces assemblées.

Nous souhaitons vivement que la reconnaissance de droits spécifiques aux groupes parlementaires minoritaires soit inscrite dans la Constitution. Nos assemblées sont des assemblées politiques : ce ne sont pas des entreprises de production législative ! Les groupes politiques doivent donc bénéficier d’un droit d’expression reconnu, garanti par le règlement des assemblées et par le contrôle du juge constitutionnel.

Tel est le sens de cet amendement, que je retirerai néanmoins volontiers au profit de l’amendement n° 392 rectifié bis, qui est meilleur que le nôtre.

M. le président. Les deux amendements suivants sont identiques.

L'amendement n° 519 est présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois.

L'amendement n° 392 rectifié bis est présenté par MM. Baylet, A. Boyer, Collin, Delfau, Fortassin et Vendasi.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

Rédiger comme suit la seconde phrase du texte proposé par cet article pour l'article 51-1 de la Constitution :

Il reconnaît des droits spécifiques aux groupes d'opposition de l'assemblée intéressée ainsi qu'aux groupes minoritaires.

La parole est à M. le rapporteur, pour défendre l’amendement n° 519.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Si vous n’y voyez pas d’inconvénient, monsieur le président, et, bien sûr, si cela ne viole pas le règlement, je préférerais que M. Fortassin présente d’abord son amendement, qui est rigoureusement identique à celui de la commission.

M. le président. La parole est donc à M. François Fortassin, pour présenter l'amendement n° 392 rectifié bis.

M. François Fortassin. Je tiens d’abord à dire que j’ai été très sensible au compliment que nous a adressé M. Mercier en estimant que notre amendement était meilleur que le sien. J’y ai été d’autant plus sensible que, pour ma part, je dépose très peu d’amendements. (Sourires.)

À l’évidence, pour aller dans le sens d’une revalorisation du Parlement, il est important de permettre aux groupes parlementaires n’appartenant pas à la majorité de bénéficier de droits spécifiques. L’article 24, tel qu’il est issu des travaux de l’Assemblée nationale, vise à ce que tous les groupes parlementaires bénéficient de droits reconnus et précisés dans les règlements des assemblées parlementaires. Nous n’avons rien à objecter à cela : il s’agit d’une avancée.

Toutefois, seulement deux catégories de groupes sont distinguées : les groupes déclarant participer de la majorité de l’assemblée concernée, d’une part, et tous les autres groupes, d’autre part. Or telle n’est pas la réalité de la vie parlementaire : il arrive très souvent que, au sein d’un même groupe parlementaire, sur tel ou tel amendement, article ou texte, des votes différents soient émis. La vision quelque peu manichéenne, pour ne pas dire simpliste, que traduit la rédaction qui nous est soumise ne nous paraît donc pas juste. Aussi convient-il, selon nous, de préciser que les groupes parlementaires disposeront de droits en fonction de leur choix de ressortir de l’une des trois catégories suivantes : ceux qui ont déclaré appartenir à la majorité de l’assemblée intéressée, ceux qui ont déclaré ne pas y appartenir et les groupes minoritaires.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. C’est quoi, un groupe minoritaire ?

M. François Fortassin. Il suffit de compter pour s’apercevoir qu’il y a des groupes minoritaires !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Mais c’est l’évidence !

M. François Fortassin. Bien entendu, les deux dernières catégories doivent disposer de droits spécifiques puisque les groupes de la majorité n’en font pas partie. Ces droits seront précisés dans le règlement de chacune des assemblées.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur, pour présenter l’amendement n° 519.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Notre collègue Michel Mercier l’a souligné, l’Assemblée nationale a prévu à juste titre – du reste, le projet initial le prévoyait déjà –que le règlement de chaque assemblée accorde un certain nombre de droits à l’ensemble des groupes parlementaires, désormais reconnus dans la Constitution.

Il nous a pourtant semblé nécessaire de compléter le dispositif voté par les députés dans la mesure où leur définition des groupes d’opposition se limite à ceux « qui n’ont pas déclaré participer de la majorité de l’assemblée ». En effet, l’organisation du Parlement repose, pour l’essentiel, sur les groupes parlementaires.

M. Michel Mercier. Exactement !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Si cette réalité n’était pas clairement affirmée, il faudrait alors mentionner ceux qui ont déclaré participer de la majorité, ceux qui n’ont rien déclaré et ceux qui ont déclaré ne pas participer de la majorité. Ce serait tout de même un peu curieux !

Il convient donc de fixer un principe clair, en distinguant, d’un côté, l’ensemble des groupes parlementaires, qui verront leurs droits reconnus par le règlement, et, de l’autre, les groupes d’opposition et les groupes minoritaires, qui bénéficieront de droits spécifiques.

Cette distinction permettra de surmonter la jurisprudence du Conseil constitutionnel de 2006, qui avait censuré une résolution de l’Assemblée nationale.

Les droits spécifiques apporteront aux groupes d’opposition et aux groupes minoritaires une contrepartie aux conséquences du fait majoritaire sur leurs capacités à intervenir au sein de chaque assemblée. Bien entendu, il appartiendra au règlement d’établir les modalités de définition de ces deux catégories de groupes.

Les groupes d’opposition seront définis au sein de chaque assemblée. En effet, l’histoire l’a montré, l’opposition sénatoriale n’est pas nécessairement de la même tendance que celle de l’Assemblée nationale.

Les groupes minoritaires, même s’ils n’appartiennent pas à l’opposition au sein de l’assemblée intéressée, bénéficieront également de droits spécifiques.

Le dispositif ainsi modifié est donc de nature à renforcer le pluralisme dans la vie parlementaire.

M. Michel Mercier. Tout à fait !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il permet d’aboutir à un équilibre triplement avantageux : il ne contredit pas du tout la position de l’Assemblée nationale, il apporte des précisions très utiles et il correspond très bien à la situation du Sénat.

M. le président. L’amendement n° 229, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Compléter le texte proposé par cet article pour l’article 51-1 de la Constitution par une phrase ainsi rédigée :

Les demandes de commission d’enquête, d’auditions de ministres, de responsables administratifs ou de dirigeants d’entreprise publique, effectuées par les groupes parlementaires, ainsi que les saisines de la Cour des comptes sont de droit pour tous les groupes parlementaires.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Lors de l’examen des amendements portant articles additionnels après l’article 9, nous avons déjà eu l’occasion d’aborder partiellement le droit, pour les parlementaires, non seulement de la majorité, mais aussi et surtout de l’opposition, d’obtenir la création d’une commission d’enquête.

L’article 24 tend à prévoir la définition, dans le règlement des deux assemblées, des droits des groupes politiques. Pour ma part, j’attache une grande importance aux droits des groupes.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Bien sûr !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Or les qualificatifs divers et variés qui ont été employés sont tout de même assez curieux. Il existe des groupes, et il faut leur reconnaître, en tant que tels, un certain nombre de droits.

Il nous semble donc tout à fait pertinent de revenir sur la question des demandes de commission d’enquête émanant de groupes de l’opposition.

Bien entendu, cette question a toute sa place dans un débat sur les droits de l’opposition puisque, en raison du fait majoritaire, la création d’une commission d’enquête ne peut jamais avoir pour origine une demande de l’opposition.

Le comité Balladur a d’ailleurs préconisé « que tous les groupes parlementaires puissent obtenir chacun la création d’une commission d’enquête par an ». Cela rappelle la proposition consistant à limiter à une fois par an l’utilisation du « 49-3 » !

Nous ne souscrivons pas à la limitation à un du nombre de commissions d’enquête qu’un groupe parlementaire serait en droit d’obtenir. Au cours d’une année, certains événements sont de nature à justifier la création de telles commissions : cela peut arriver plusieurs fois, ou bien pas une seule fois. L’action de contrôle du Parlement ne doit pas avoir de limites fixées aussi arbitrairement, sauf à considérer que vous ne souhaitez pas vraiment revaloriser les pouvoirs du Parlement et, en particulier, ceux de l’opposition.

De même, qui d’autre que l’opposition a intérêt à contrôler l’action du Gouvernement ?

Nous souhaitons donc que les groupes parlementaires puissent, de droit, auditionner les ministres, les responsables administratifs ou les dirigeants d’entreprise publique, mais également saisir la Cour des comptes.

Malheureusement, ce projet de loi n’emprunte pas le chemin d’un tel renforcement des droits et pouvoirs de l’opposition.

Je l’ai déjà souligné mais je tiens à le redire, à notre sens, dans cette révision constitutionnelle, ce que d’aucuns appellent « renforcement des droits du Parlement » n’est en fait que le renforcement du fait majoritaire. Et ce n’est pas le timide article 24, qui n’offre en réalité aucune garantie à l’opposition, qui peut venir contredire mes propos !

Je ferai une dernière observation : lors de la campagne pour l’élection présidentielle de 2007, le candidat Nicolas Sarkozy a affirmé vouloir accompagner son exercice du pouvoir de réels contre-pouvoirs. Aussi, mes chers collègues, par cet amendement, nous vous donnons l’occasion de faire en sorte que soit respecté l’un des engagements du Président de la République.

M. le président. Quel est l’avis de la commission sur ces amendements, à l’exception de celui qu’elle a présenté ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Le dispositif adopté par l’Assemblée nationale reconnaît tout d’abord les droits de tous les groupes parlementaires, qui seront définis par le règlement de chaque assemblée. Il prévoit, ensuite, que le règlement reconnaît des droits spécifiques aux groupes d’opposition et minoritaires. Ce dispositif est donc de nature à garantir, dans le règlement, les droits des groupes.

Si, comme le prévoit l’amendement n° 485, la procédure d’adoption de ce règlement requérait la majorité des trois cinquièmes, cela signifierait qu’une minorité pourrait systématiquement en bloquer l’adoption. Un tel pouvoir serait excessif. La commission émet donc un avis défavorable sur cet amendement.

La commission est également défavorable à l’amendement n° 228, largement satisfait par le dispositif prévu à l’article 24. Le fonctionnement de nos assemblées est d’ailleurs fondé sur le pluralisme, comme le prouve la composition du bureau, de la conférence des présidents, des bureaux des commissions.

S’agissant des droits spécifiques des groupes qui ne déclarent pas participer de la majorité de l’assemblée, notre proposition favorise non pas le bipartisme, madame Borvo Cohen-Seat, mais, bien au contraire, le pluralisme. Vous devriez donc approuver la nouvelle rédaction proposée par la commission.

En ce qui concerne la distinction fondée sur la participation ou non de chaque groupe de la majorité de l’assemblée, c’est le critère déterminant non pas des droits des groupes, mais de leurs droits spécifiques. Là aussi, il me semble que nous avons su faire évoluer notre position. Le règlement de chaque assemblée garantira les droits de tous les groupes. Il attribuera des droits spécifiques aux groupes d’opposition et minoritaires. Il nous appartiendra bien entendu de définir ces droits.

Par conséquent, la commission émet un avis défavorable sur l’amendement n° 230.

S’agissant de l’amendement n° 284, j’ai cru comprendre que M. Mercier l’avait retiré…

M. le président. Il l’a annoncé, mais le confirme-t-il ?

M. Michel Mercier. Oui, monsieur le président !

M. le président. L’amendement n° 284 est retiré.

Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Par définition, monsieur le président, la commission est très favorable à l’amendement n° 392 rectifié bis de M. Baylet et de ses collègues, dans la mesure où nous avons cheminé ensemble sur ce sujet.

Sur l’amendement n° 229, je dirai que la définition des droits des groupes parlementaires relève du règlement des assemblées et non de la Constitution.

Nous avons déjà évoqué à plusieurs reprises la possibilité pour les groupes d’opposition ou minoritaires d’avoir un « droit de tirage » en matière de commissions d’enquête. Nous n’avons pas encore trouvé la formule adéquate, mais nous y réfléchissons. Il serait souhaitable de trouver, avant la fin de la navette, des modalités permettant effectivement à l’opposition d’accéder plus facilement aux commissions d’enquête, et le Gouvernement a affirmé partager ce point de vue.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. La rédaction de l’article 24 issue des travaux de l’Assemblée nationale apparaissait comme assurant un bon équilibre, auquel, d’ailleurs, plusieurs groupes parlementaires avaient adhéré. Elle reconnaît des droits spécifiques aux groupes n’ayant pas déclaré participer de la majorité des assemblées, les groupes majoritaires bénéficiant, quant à eux, des droits légitimes qui s’attachent à leur prédominance numérique.

Les deux amendements identiques n^os 519 et 392 rectifié bis, présentés respectivement par M. le rapporteur et par M. Fortassin, démontrent toutefois que cet équilibre pouvait encore être amélioré, et je constate que M. Mercier en est ravi !

M. Michel Mercier. Dès que vous êtes à l’équilibre, monsieur le secrétaire d’État, je m’en réjouis ! (Sourires.)

M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. C’est un tel bonheur de le faire devant vous, monsieur Mercier ! (Nouveaux sourires.)

M. Fortassin et M. le rapporteur proposent en effet d’ouvrir ces droits spécifiques aux groupes d’opposition dans les assemblées, ainsi qu’aux groupes minoritaires. Cette rédaction est plus directe que celle du projet initial et que celle qui a été adoptée à l’Assemblée nationale. Elle permet tout autant, selon le Gouvernement, de surmonter le verrou constitutionnel posé par la décision du Conseil constitutionnel de juin 2006.

L’idée est bien de permettre l’introduction, dans le règlement de chaque assemblée, de plusieurs dispositions, comme le droit de tirage des commissions d’enquête, une répartition plus équilibrée des temps de parole ou l’attribution de certains postes dans les commissions d’enquête ou les missions d’information à des représentants des groupes d’opposition ou des groupes minoritaires.

Le Gouvernement émet donc un avis favorable sur ces deux amendements identiques, dont la formulation est, lui semble-t-il, en mesure de satisfaire l’ensemble des groupes parlementaires.

En revanche, le Gouvernement est défavorable à tous les autres amendements restant en discussion.

S’agissant de l’amendement n° 485, présenté par M. Frimat, le Gouvernement est hostile à ce que la réforme du règlement des assemblées nécessite une majorité des trois cinquièmes. C’est l’assurance de tous les blocages ! Jamais cela n’a existé dans l’histoire parlementaire. Je le rappelle tout de même, ici comme à l’Assemblée nationale, en général, la réforme du règlement fait l’objet d’un consensus, et point n’est besoin d’une majorité qualifiée.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Ah bon ?

M. Bernard Frimat. À qui ferez-vous croire cela ! Et le quorum ?

M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Madame Borvo Cohen-Seat, la rédaction de l’amendement n° 228 ne permet pas d’atteindre l’objectif fixé, à savoir surmonter la jurisprudence du Conseil constitutionnel de 2006 pour ouvrir des droits aux groupes d’opposition ou minoritaires.

L’amendement n° 230 tend à supprimer toute mention de droits spécifiques pour les groupes minoritaires ou d’opposition.

Nous avons exprimé notre volonté de voir les groupes d’opposition ou minoritaires disposer de droits spécifiques, notamment pour les commissions d’enquête. Or l’adoption de l’amendement n° 229 introduirait dans la Constitution des dispositions trop précises, qui ne sont pas d’ordre constitutionnel.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Monsieur le président, je demande le vote par priorité des amendements identiques n^os 392 rectifié bis et 519, dont la rédaction nous semble la plus complète.

M. Jean-Patrick Courtois. Très bien ! On va gagner du temps !

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

M. Roger Karoutchi, secrétaire d’État. Favorable.

M. le président. La priorité est de droit.

La parole est à M. Jean-Pierre Bel, pour explication de vote sur les amendements identiques n^os 392 rectifié bis et 519.

M. Jean-Pierre Bel. Nous le savons tous, une démocratie moderne, c’est une démocratie dans laquelle le Gouvernement est soutenu par une majorité et dans laquelle la minorité, l’opposition, dispose d’un certain nombre de droits.

À cet égard, les conclusions du comité Balladur sont fort intéressantes. Il a ainsi préconisé la rédaction d’une « charte des droits de l’opposition », qui recenserait « l’ensemble des droits de l’opposition et pourrait, si elle était signée par le Gouvernement, la majorité et les groupes qui ne s’en réclament pas, garantir les bonnes pratiques d’une démocratie parlementaire plus respectueuse des opinions et des personnes ».

Cela a été dit, personne ici ne réclame un statut de l’opposition. Même si nous n’avons pas vocation à être éternellement dans l’opposition, nous tenons à faire comprendre que conférer des droits à l’opposition ne saurait se réduire à aménager des faveurs qui lui seraient octroyées au gré des volontés de la majorité. Au moins le système proposé par le comité Balladur avait-il l’intérêt de garantir des droits à l’opposition.

Au cours de la discussion, nos collègues ont présenté des amendements distinguant les « groupes d’opposition » et les « groupes minoritaires ». Ce qui m’importe, c’est le fond : les groupes d’opposition vont-ils ou non disposer de droits à la hauteur des exigences d’une démocratie moderne ? Cette question prend tout son sens dans cette assemblée.

J’ai écrit au Gouvernement en décembre 2007 pour savoir quelles suites il entendait donner aux propositions du comité Balladur visant à établir une charte des droits de l’opposition. Sur cette idée, plus prometteuse que ce qui nous est proposé aujourd’hui, je n’ai même pas eu de réponse ! Vous comprendrez donc nos sentiments sur les propositions qui nous sont soumises : je le répète, elles ne sont pas du tout à la hauteur des enjeux d’une démocratie moderne !

M. le président. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

M. Pierre-Yves Collombat. On nous propose des droits spécifiques. Reste à savoir ce qu’ils seront réellement : s’ils sont purement décoratifs, leur intérêt sera tout relatif !

Tout le monde sait bien que le diable est dans les détails ! Au-delà de magnifiques déclarations, on peut avoir des mécanismes – la Constitution en regorge ! – qui permettent de brider complètement l’opposition.

Le fond de cette réforme, si réforme il y a, consisterait à définir, à une majorité « suffisante », des règles du jeu communes. Or, pour nous, les règlements des assemblées s’apparentent un peu à la Constitution. Dès lors, en quoi serait-il scandaleux de prévoir que ces règlements doivent être adoptés à la majorité qualifiée que nous proposons ? C’est là qu’apparaît toute l’ambiguïté de la démarche du Gouvernement : peu avare en grandes annonces, il recule aussitôt qu’il s’agit de passer à ce qui coûte. Cela, nous ne pouvons pas l’accepter !

M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote.

M. Bernard Frimat. La seule numérotation de l’amendement n° 519 est révélatrice du temps de réflexion qui a été nécessaire pour arriver à cette position commune.

La rédaction du texte donne à s’interroger sur la signification d’un groupe d’opposition qui ne serait pas minoritaire. Ne nous a-t-on pas expliqué qu’un certain nombre de nos collègues ne voulaient surtout pas choisir entre l’appartenance et la non-appartenance ? Néanmoins, on parle dans ce texte de « groupes d’opposition » ; je suppose qu’ils sont aussi minoritaires, car, s’ils étaient majoritaires, ils ne seraient sans doute pas « d’opposition » ! C’est dire qu’on fait dans le pléonasme avec une joie non dissimulée ! Monsieur le secrétaire d'État, un groupe d’opposition n’est-il pas, par définition, un groupe minoritaire ?

On comprend bien que votre intention est de faire plaisir, mais en recourant à un faux-semblant.

Nous avions souhaité que les droits de l’opposition soient gravés dans la Constitution. Or la version qui nous est proposée est une version amoindrie, réduite à des droits spécifiques qui seront reconnus par le règlement de l’assemblée concernée. Vous remettez ainsi les droits censément accordés aux groupes minoritaires et à l’opposition dans les mains du groupe majoritaire ! Vous comprendrez que, sans qu’il y ait défiance, nous n’y voyions pas une garantie !

Je me référerai simplement à l’article de notre règlement qui est relatif au quorum : dans notre assemblée, le caractère divinatoire de la vérification du quorum constitue une sorte d’étiage de la démocratie ! Il est vérifié au sein d’une pièce fermée, et ceux qui y sont réunis prennent leur décision sans qu’on sache très bien ni où ni comment ils puisent les renseignements leur permettant d’assurer que le quorum est atteint. Il semble bien que les investigations géographiques varient en fonction de ceux qui sont présents dans la pièce ! Cela ne nous semble pas démocratique.

Voilà pourquoi il nous est difficile d’être confiants dans les garanties qui peuvent être données par cette assemblée. Par conséquent, nous nous abstiendrons sur ces amendements.

M. le président. La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Force m’est de constater que nous vous avons donné, avec nos amendements sur cet article, comme avec ceux qui portaient sur la conférence des présidents, l’occasion de nous montrer que vous souhaitiez véritablement donner plus de pouvoirs au Parlement et, en son sein, reconnaître les droits de l’opposition dans sa pluralité.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C’est ce que nous faisons !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Or, ces amendements, vous ne les avez pas acceptés. Sans me livrer à un marchandage, je trouve que ce n’est vraiment pas une preuve de respect du pluralisme dans cette assemblée !

M. le président. La parole est à M. Michel Mercier, pour explication de vote.

M. Michel Mercier. Je trouve intéressant l’amendement que vient de présenter M. Fortassin.

Si j’en crois MM. Frimat et Bel, dès qu’on n’est pas majoritaire, on est minoritaire. C’est vrai, à une différence près, que M. Bel a fort bien soulignée en disant que les socialistes n’ont pas vocation à rester très longtemps minoritaires.

M. Jean-Pierre Bel. J’ai dit «  éternellement » !

M. Michel Mercier. C’est exactement la même chose, et je parle en connaissance de cause : s’agissant d’éternité, je pense que je suis plus spécialiste que vous ! (Rires.) Il faut toujours assumer ce que l’on est !

C’est vrai, il y a, dans ce pays, deux formations qui sont prédominantes. Je le regrette et je ferai tout ce que je peux pour combattre cette situation. Mais c’est la réalité politique de notre pays !

Or les deux amendements sur lesquels nous avons maintenant à nous prononcer représentent tout de même un premier pas pour donner clairement à l’opposition des droits spécifiques et un statut. Que ce ne soit pas suffisant, je veux bien l’admettre, mais vous ne pouvez nier que la porte est ouverte. Je tiens à le dire à nos collègues socialistes : vous ne sauriez ignorer qu’on aurait pu se contenter de mon amendement sur les droits des groupes minoritaires. Si je l’ai retiré au profit de celui qu’a déposé M. Baylet et qu’a défendu M. Fortassin, c’est que celui-ci fait clairement et nettement un sort particulier à l’opposition.

Ces amendements ouvrent pour la première fois la porte à un statut de l’opposition au sein d’une assemblée parlementaire. Ils tiennent compte aussi de groupes qui appartiennent à l’opposition ou à la majorité sans avoir envie de le dire, simplement pour rester libres ; c’est ce que Mme Borvo Cohen-Seat et moi-même pensons. Ils offrent, à mon sens, une solution équilibrée, ouvrant la perspective d’un véritable statut de l’opposition. Vous avez le droit de refuser le statut de l’opposition, mais vous ne pouvez pas tout à la fois le demander et refuser de nous aider à le construire avec vous quand, convenant qu’il est nécessaire à notre démocratie, on vous l’offre, en un geste très fort. (Applaudissements sur les travées de l’UC-UDF ainsi que sur quelques travées de l’UMP.)

M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques n^os 392 rectifié bis et 519.

(Les amendements sont adoptés.)

M. le président. En conséquence, les amendements n^os  485, 228, 230 n’ont plus d’objet.

Je mets aux voix l'amendement n° 229.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'article 24, modifié.

(L'article 24 est adopté.)

Articles additionnels après 24

M. le président. L'amendement n° 333, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :

Après l'article 24, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le premier alinéa de l'article 53 de la Constitution est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Lorsque l'engagement international est susceptible d'être accompagné de réserves ou de déclarations, celles-ci doivent être également autorisées par la loi. »

La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery.

Mme Alima Boumediene-Thiery. Cet amendement a pour objet de soumettre à la ratification non seulement les traités internationaux, mais également toutes les annexes et réserves qui y sont apportées. La représentation nationale doit en effet pouvoir discuter de positions qui sont parfois extrêmement politiques. Cela s’entend, par exemple, des questions qui touchent à la défense nationale ou au champ militaire, pour lesquelles le Parlement doit pouvoir donner son avis en ayant entre les mains tous les outils nécessaires.

Mon amendement tend donc à élargir le champ du contrôle parlementaire aux réserves et aux déclarations émises dans le cadre d’un processus de négociation pour les traités internationaux.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Lorsque le Parlement est appelé à se prononcer sur l’autorisation de ratifier un accord, il a, en principe, connaissance des annexes ainsi que, le cas échéant, des déclarations interprétatives. Il vote donc en connaissance de cause. Ces documents pourraient d’ailleurs être mentionnés explicitement dans la loi organique, prévue par le projet de loi constitutionnelle, qui déterminera les conditions de la présentation des projets de loi.

L’amendement ne me paraît donc pas indispensable, et j’en demande le retrait.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice. Le Gouvernement est sensible, madame, à vos préoccupations. D’ailleurs, il s’efforce, dans toute la mesure possible, d’informer le Parlement des réserves et des déclarations prévues au moment où il dépose un projet de loi autorisant une ratification.

Toutefois, nous n’estimons pas souhaitable de modifier les textes actuels. En effet, le Parlement donne au Gouvernement l’autorisation de ratifier le traité, lui laissant la possibilité de le faire, en limitant éventuellement la portée de son engagement par des réserves, ou de ne pas le faire.

Le Gouvernement peut aussi, à partir des négociations qu’il mène avec d’autres États, ajuster les réserves et les déclarations de la France. D’ailleurs, cela donne une vraie souplesse dans la négociation diplomatique.

C’est la raison pour laquelle nous sommes défavorables à cet amendement.

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.

M. Michel Charasse. Ce que nous propose notre collègue par cet amendement, c’est une exception à la règle selon laquelle – et c’était déjà le cas sous la IV^e République et, me semble-t-il, sous la III^e – seuls le Président de la République et le Gouvernement – disons l’exécutif – sont compétents pour négocier, conclure et signer des traités et des accords. C’est la raison pour laquelle le Parlement ne donne que l’autorisation d’approuver ou de ratifier. Et le Gouvernement fait ce qu’il veut : il peut ne jamais ratifier ni approuver – c’est arrivé – bien que l’autorisation ait été donnée ; il peut approuver ou ratifier en totalité ; il peut approuver ou ratifier avec des réserves.

Dans cette maison, nous avons eu autrefois un débat qui a beaucoup passionné sur la Convention européenne des droits de l’homme. Lorsque le Gouvernement a été autorisé à ratifier ce texte, il a formulé un certain nombre de réserves, dont la plus connue concerne le recours individuel, sans informer préalablement les assemblées de son intention, ce qui n’était pas très correct.

Si Mme Boumediene-Thiery nous proposait de préciser que le Gouvernement doit informer le Parlement de son intention éventuelle de formuler des réserves ou des déclarations explicatives, cela m’irait très bien. Mais j’avoue que je suis tout de même un peu gêné d’entrer dans un domaine qui n’est pas le nôtre, et de cette manière-là, car il s'agit d’un changement complet d’attribution et de répartition des compétences entre l’exécutif et le Parlement.

J'ajoute qu’aujourd'hui on informe généralement le Parlement, et cela, je le rappelle, depuis qu’Alain Poher, alors Président de la République par intérim, a décidé de lever la réserve de la France sur le droit de recours individuel.

Les réserves envisagées sont connues depuis cette date. Je rappelle à nos amis socialistes qu’à l’époque notre ancien collègue André Chandernagor avait fait à l’Assemblée nationale des déclarations très complètes et convaincantes sur ce sujet parce qu’il trouvait, comme Mme Alima Boumediene-Thiery aujourd'hui, qu’il n’était pas correct de cacher les réserves envisagées.

Tel qu’il est rédigé, cet amendement n’est pas acceptable parce qu’il conduirait, de mon point de vue, à remettre en cause l’équilibre indispensable qui prévaut sur ce sujet entre l’exécutif et le législatif.

Je conclurai en soulignant que, si le Gouvernement informe aujourd'hui généralement le Parlement de ses intentions, la matière internationale est parfois mouvante : entre le moment où le Parlement a voté l’autorisation et celui où la loi est promulguée, il peut arriver que la situation ait évolué de telle manière que le Gouvernement soit conduit à énoncer des réserves qu’il n’avait pas prévues initialement.

Mes chers collègues, j’en prendrai un exemple simple : imaginez que nous signons un accord avec un pays comme la Turquie, dont la Constitution prévoit que, dans certaines circonstances, l’armée prend le pouvoir pour rétablir ou garantir la laïcité. Il pourrait se produire des circonstances telles que le Gouvernement dirait qu’il ne veut rien signer pour le moment avec un gouvernement turc qui est présidé par le général-chef d’état-major des armées turques. Mais ce n’est qu’un exemple qui, soit dit en passant, nous en promet de belles pour le jour où la Turquie entrera dans l’Europe – mais c’est une autre histoire !

Pour toutes ces raisons, je ne voterai pas cet amendement.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 333.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 351, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :

Après l'article 24, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article 53-2 de la Constitution, il est inséré un article ainsi rédigé :

« Art. ... - Dans le respect du premier alinéa de l'article 2, et sous les réserves d'interprétation résultant de la décision du Conseil constitutionnel n° 99-412 du 15 juin 1999, la République française peut ratifier la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires du Conseil de l'Europe. »

La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery.

Mme Alima Boumediene-Thiery. Puisque nous débattons des traités internationaux, je vais revenir sur la question des langues régionales. (Exclamations sur diverses travées.) Je vois que vous commencez déjà à bouillir, mes chers collègues ! (Sourires.)

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C’est une provocation !

Mme Alima Boumediene-Thiery. En effet, cet amendement vise à autoriser la ratification de la Charte des langues régionales et minoritaires du Conseil de l’Europe.

Permettez-moi, tout d'abord, de trancher la question de l’impossibilité de ratifier cette Charte en raison de son incompatibilité avec la Constitution.

Je vous le rappelle, mes chers collègues, dans sa décision du 15 juin 1999, le Conseil constitutionnel a seulement émis des réserves et pointé l’incompatibilité de la Constitution avec plusieurs articles, et non avec la totalité de la Charte. Ce n’est donc pas ce texte dans son ensemble qui est contraire à notre loi fondamentale, mais seulement certaines de ses dispositions. Dans sa décision, le Conseil constitutionnel a d’ailleurs détaillé de manière claire et précise le champ de ces incompatibilités ; nous en avons déjà longuement discuté.

Dans cette décision, nulle révision de la Constitution n’est mentionnée. Je vous rappelle que modifier notre loi fondamentale pour la rendre compatible avec la Charte aurait pour effet de toucher aux principes d’unité et d’indivisibilité de la République, pour lesquels aucune révision n’est possible. Le piège était là : impossible de réviser la Constitution en vue de ratifier la Charte et, en vertu de la Constitution, impossible de ratifier la Charte !

Pourtant, les réserves émises par le Conseil constitutionnel évoquent de manière extrêmement précise les dispositions de la Charte qui sont contraires à la Constitution. Il suffit donc de prévoir que la France peut ratifier cette convention dans le respect de l’article 2 de la Constitution et des réserves émises par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 15 juin 1999. Ainsi, l’obstacle juridique, au moins, pourrait être levé, et la Charte ratifiée. En découlerait la reconnaissance encadrée des langues régionales et minoritaires – que vous avez précédemment rejetée, mes chers collègues –, dans le respect de la Constitution.

Il est vrai que je n’étais pas entièrement d'accord avec une référence aux langues régionales à l’article 1^er de la Constitution, car il existe une primauté du français. Je comprends également qu’elle pouvait gêner à l’article 2, car celui-ci concerne la souveraineté. Mais l’insérer dans le chapitre de la Constitution relatif aux traités internationaux, pourquoi pas ? (M. Jean Desessard applaudit.)

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Nous avons déjà évoqué cette question au début de l’examen du présent projet de loi constitutionnelle. Les auteurs de cet amendement enfoncent le clou, si j’ose dire, s'agissant d’un sujet complexe.

Je le rappelle, dans sa décision du 15 juin 1999, le Conseil constitutionnel a établi les principes qui rendent impossible une ratification de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires.

Les auteurs de cet amendement soutiennent que l’on peut ratifier la Charte sous réserve de la jurisprudence du Conseil constitutionnel, mais ce n’est pas vrai, car il y a contradiction entre les deux, ce qui est tout de même problématique !

En outre, comme Michel Charasse l’a souligné voilà un instant, cette disposition reviendrait à adresser une injonction au Gouvernement. Or, en ce qui concerne l’article 53 de la Constitution, on n’a jamais vu de proposition de loi autorisant la ratification d’un traité ; il s'agit toujours là, en théorie, d’une initiative du Gouvernement.

Pour toutes ces raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Mesdames, messieurs les sénateurs, s'agissant des langues régionales, le Gouvernement vous avait proposé de suivre l’Assemblée nationale, mais vous en avez décidé autrement. Ce débat a donc déjà eu lieu.

Comme nous ne sommes pas favorables à la ratification de la Charte sur les langues régionales, j’émets un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Bel, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Bel. Une fois n’est pas coutume, je m’exprimerai à titre personnel.

Le refus du Sénat de reconnaître les langues régionales à l’article 1^er de la Constitution a été particulièrement mal vécu et mal compris par tous ceux qui sont attachés au patrimoine de nos territoires, à nos langues et cultures régionales. (Marques de lassitude sur les travées de l’UMP.)

Je suis d'accord avec Mme la garde des sceaux en ce qui concerne la référence aux langues régionales à l’article 1^er de la Constitution, mais je ne crois pas que ce qui menace le plus aujourd'hui la République soit ce petit coup de pouce qui aurait été donné à nos cultures et à nos langues …

M. Michel Charasse. Cette Charte est un cheval de Troie !

M. Patrice Gélard. Le débat recommence !

M. Jean-Pierre Bel. …, pour leur permettre d’être mieux reconnues et donc de mieux s’épanouir dans cette République dont la langue est le français.

Mes chers collègues, de temps en temps, on a bien le droit de pousser un « coup de gueule » – passez-moi l’expression –, et le mien portera sur les dispositions qui devraient figurer à l’article 1^er de la Constitution.

Malgré l’intervention de M. le rapporteur et les contradictions qui existent effectivement entre cette proposition et la Constitution, ne serait-ce que pour faire part de mon état d’esprit, je voterai cet amendement.

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.

M. Michel Charasse. Je voudrais dire amicalement à Mme Alima Boumediene-Thiery que son amendement est inutile, et je vais expliquer pourquoi.

M. Bernard Frimat. Nous n’avons pas besoin de cours !

M. Yannick Bodin. Vous réglez des comptes !

M. Michel Charasse. Pas du tout, monsieur Bodin !

Mme Alima Boumediene-Thiery précise, fort honnêtement d'ailleurs, que la disposition qu’elle propose s’appliquera sous les réserves émises le 15 juin 1999 par le Conseil constitutionnel. Cela signifie que nous pourrions, à la limite, en vertu de cette décision, ratifier toute la Charte, sauf les dispositions déclarées non-conformes par le Conseil constitutionnel.

Or, mes chers collègues, nous pouvons déjà le faire ! Simplement, comme la Charte est un bloc – tout le monde ici connaît le droit applicable en matière de traités internationaux –, nous ne pouvons la ratifier par petits morceaux : c’est tout ou rien.

En revanche, nous pouvons transposer par la loi dans le droit français toutes les dispositions de la Charte qui ne tombent pas sous le coup de la décision du Conseil constitutionnel du 15 juin 1999, ce qui a d'ailleurs déjà été fait dans un grand nombre de domaines, notamment l’enseignement.

C'est pourquoi l’amendement n° 351, dont je reconnais qu’il est plus satisfaisant que la disposition qui nous venait de l’Assemblée nationale puisqu’il prévoit d’inscrire les réserves du Conseil constitutionnel dans la Constitution, est en fait inutile : nous nous trouvons déjà dans cette situation, sans avoir eu à surcharger le texte constitutionnel. (Bravo ! sur les travées de l’UMP.)

M. le président. La parole est à M. Robert Badinter, pour explication de vote.

M. Robert Badinter. Nous nous sommes tous déjà longuement exprimés sur ce sujet, sur lequel je me prononcerai, moi aussi, à titre personnel.

Je comprends fort bien les sentiments de notre collègue Jean-Pierre Bel. Toutefois, il faut prendre la mesure de la situation : comme l’a souligné justement Michel Charasse tout à l'heure, la décision rendue par le Conseil constitutionnel ouvre des possibilités très importantes et qui ne sont pas utilisées.

Quant à constitutionnaliser une décision du Conseil constitutionnel, j’y serai toujours hostile. Cette instance ne doit pas disposer du pouvoir constituant qui, je le répète, ne relève que du peuple et de ses représentants.

Aussi, la situation est simple : nous sommes tous partisans de l’épanouissement des langues régionales. Pour autant, les inscrire dans la Constitution serait inutile, car la loi permet déjà d’atteindre cet objectif. Et encore faudrait-il savoir où, dans la Constitution, insérer ces dispositions ! Vous le savez, nous nous sommes donné beaucoup de mal pour trouver un article susceptible de les accueillir, et nous n’y sommes pas parvenus.

Saluons la richesse des langues régionales, veillons à leur conservation, mais ne changeons pas l’ordre constitutionnel d’une République qui, je ne cesserai jamais de le rappeler, est une et indivisible.

À l’époque où je le présidais, le Conseil constitutionnel a eu l’occasion d’examiner une disposition législative qui comportait l’expression « peuple corse, composante du peuple français », et il a pris une position très claire – j’y ai veillé –, dont il n'y a pas lieu de se départir : le peuple français est composé des citoyens français, sans aucune distinction. Telle est la conception républicaine que nous devons maintenir. Il est inutile d’aller plus loin : saluons l’éclat des langues régionales, veillons à leur conservation et à leur enseignement, mais laissons la Constitution en l’état.

Comme cela a été souligné avec raison, la décision du Conseil constitutionnel rend possible le recours à la loi. Explorons ce domaine, mais n’allons certainement pas au-delà. (Très bien ! et applaudissements sur certaines travées du groupe socialiste, ainsi que sur les travées de l’UMP.)

M. le président. La parole est à M. Gérard Le Cam, pour explication de vote.

M. Gérard Le Cam. Je ferai quelques remarques à propos de cet amendement émanant de nos collègues de sensibilité écologiste, qui tend à inviter la République française à ratifier la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires du Conseil de l’Europe.

Notre groupe a souvent exprimé, ici et ailleurs, ses doutes et ses désaccords vis-à-vis de l’application possible de ce texte dans nos régions, notamment au sein de nos administrations, au regard de l’emploi public et des relations des citoyens avec les collectivités. S'agissant de l’usage des langues régionales, le risque est grand de voir ce qui est possible et souhaitable devenir obligatoire et contraignant.

Je rappellerai quelques éléments constitutifs de la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires.

Le troisième considérant du préambule de cette convention stipule que « le droit de pratiquer une langue régionale ou minoritaire dans la vie privée et publique constitue un droit imprescriptible ».

L’article 7, qui porte sur les « objectifs et principes » de ce texte, énonce un certain nombre de souhaits que nous partageons pour l’essentiel ; ainsi, son d. évoque « la facilitation et/ou l’encouragement de l’usage oral et écrit des langues régionales ou minoritaires dans la vie publique et dans la vie privée ».

En revanche, à l’article 10, qui concerne les autorités administratives et les services publics, il est prévu :

« Dans les circonscriptions des autorités administratives de l’État dans lesquelles réside un nombre de locuteurs de langues régionales ou minoritaires qui justifie les mesures ci-après et selon la situation de chaque langue, les Parties s’engagent, dans la mesure où cela est raisonnablement possible :

« - à veiller à ce que ces autorités administratives utilisent les langues régionales ou minoritaires ; ou

« - à veiller à ce que ceux de leurs agents qui sont en contact avec le public emploient les langues régionales ou minoritaires dans leurs relations avec les personnes qui s’adressent à eux dans ces langues ; ou

« - à veiller à ce que les locuteurs de langues régionales ou minoritaires puissent présenter des demandes orales ou écrites et recevoir une réponse dans ces langues ; ou

« - à veiller à ce que les locuteurs de langues régionales ou minoritaires puissent présenter des demandes orales ou écrites dans ces langues ; ou

« - à veiller à ce que les locuteurs des langues régionales ou minoritaires puissent soumettre valablement un document rédigé dans ces langues ; »

Mes chers collègues, ces dispositions ne sont pas sans poser un certain nombre de problèmes !

Je reviens sur la formule : « dans la mesure où cela est raisonnablement possible ». Que signifie-t-elle au juste ? Allons-nous demain, à la poste, dans nos mairies, dans nos juridictions, être systématiquement appelés à utiliser des formulaires bilingues, à faire appel à un traducteur, à recruter en fonction du bilinguisme régional, ce qui serait une forme d’exclusion pour d’autres ? Personnellement, nous ne le souhaitons pas.

S’il y a de nombreuses personnes à pouvoir assumer ces fonctions bilingues, tant mieux ! S’il n’y en a pas assez, la loi que nous appelons de nos vœux devrait y remédier.

Il est certainement préférable, et de loin, d’agir concrètement en faisant adopter une loi relative aux langues régionales ou minoritaires, ainsi qu’aux langues importées au fil des mouvements migratoires de notre histoire, et surtout de militer en faveur de moyens suffisants pour répondre aux attentes justifiées de celles et ceux qui souhaitent s’exprimer, écrire…

M. le président. Veuillez conclure, monsieur Le Cam !

M. Gérard Le Cam. Je n’ai pas utilisé les cinq minutes auxquelles j’ai droit, monsieur le président !

M. le président. Si, vous y êtes !

M. Gérard Le Cam.... dans la langue de leur choix, à côté de la langue française qui, elle aussi, je le rappelle, mérite toutes les attentions dans le contexte international des affaires, des échanges, des brevets, des textes officiels.

Le groupe communiste républicain et citoyen déposera donc prochainement une proposition de loi allant dans ce sens.

Enfin, nous pensons qu’il est possible d’introduire dans notre Constitution, à l’article 34, une mention relative à la conservation et au développement des langues régionales ou minoritaires. Nous avons l’intention d’y travailler dans le cadre de la navette parlementaire, afin d’aboutir à une solution qui pourrait être acceptable pour tous.

Tel est le sens de notre intervention en faveur des langues régionales ou minoritaires. Il faut trouver une issue. Nous y sommes disposés et nous souhaitons en être des acteurs volontaristes.

M. le président. Ce débat a déjà eu lieu trois fois ! Par conséquent, je supplie chacun de faire un effort de concision !

La parole est à M. François Fortassin, pour explication de vote.

M. François Fortassin. Monsieur le président, je vous promets de faire cet effort de concision. (Ah ! sur plusieurs travées.)

Au fond, de quoi parle-t-on ? Nous sommes pratiquement tous ici attachés aux langues régionales. Or on observe aujourd'hui qu’elles sont de moins en moins parlées. Dès lors, croyez-vous que le fait de les inscrire dans la Constitution soit de nature à en améliorer la pratique ? Certainement pas ! (Marques d’approbation sur certaines travées de l’UMP.)

En revanche, cher collègue Le Cam, je suis, à titre personnel, prêt à soutenir une proposition de loi destinée à donner de la vigueur à ces langues régionales.

Mais, de grâce, n’affaiblissons pas la République dans quelque domaine que ce soit, car, ne vous y trompez pas, si cet amendement était adopté, il nous faudrait demain faire face à des demandes, sans doute très minoritaires, de personnes estimant que la Constitution doit aussi être écrite en gascon, en breton, etc. ! Ainsi, un petit nombre d’individus pourraient en définitive créer une forme de désordre dont notre République n’a nul besoin ! (MM. Jean-Pierre Fourcade et Christian Cointat applaudissent.)

M. le président. La parole est à M. Dominique Mortemousque, pour explication de vote.

M. Dominique Mortemousque. Monsieur le président, je voudrais simplement témoigner du fait qu’en Périgord, là où j’habite, on parle l’occitan, et je vous garantis que tout se passe à merveille sans qu’il soit besoin de légiférer ! Et je vous invite tous à venir le constater lors d’une belle fête annuelle qui s’appelle la Félibrée.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 351.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 231, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Après l'article 24, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans le premier alinéa de l'article 52 de la Constitution, les mots :

« Le Président de la République »

sont remplacés par les mots :

« Le Premier ministre ».

La parole est à M. Robert Bret.

M. Robert Bret. Nous souhaitons profiter de la présente réforme de notre Constitution pour en modifier l’article 52, qui confie au Président de la République la négociation et la ratification des traités. Nous estimons en effet nécessaire de confier cette compétence au Premier ministre, ce qui est plus conforme à l’esprit parlementaire que le régime présidentiel tel qu’il ressort de la pratique de nos institutions.

La présentation de cet amendement nous fournit également l’occasion de demander au Gouvernement quelle place sa réforme est censée réserver au Premier ministre. Cette question est bien sûr également au cœur de l’article 7 de la présente réforme, mais je tenais à y revenir à ce stade du débat.

Comment pourrait-on accepter que le Président de la République puisse devenir un « super-Premier ministre » qui serait irresponsable et qui reléguerait le Premier ministre, lui responsable devant le Parlement, au rang de simple exécutant ?

Si certains parmi vous veulent supprimer la fonction de Premier ministre, nous pensons, quant à nous, que ce serait une grave erreur. Mais, après tout, l’effacement du Premier ministre au profit d’un super-Président de la République doté des pouvoirs du Premier ministre n’a-t-il pas déjà commencé avec la présente réforme constitutionnelle ?

C’est donc pour redonner un sens « primoministériel » à notre régime, plus proche de l’esprit parlementaire que nous revendiquons, que nous avons déposé cet amendement.

M. Roland du Luart. M. Fillon vous saura gré de ces propos !

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cet amendement s’inscrit dans la lignée de toute une série d’autres propositions.

C’est ainsi qu’après avoir proposé de supprimer les pouvoirs du Gouvernement en matière de détermination de la politique de la nation, on veut maintenant bouleverser les rôles respectifs du Premier ministre et du Président de la République.

La commission est bien entendu défavorable à cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Il nous est ici proposé de retirer au Président de la République l’une des prérogatives de sa fonction, à savoir la négociation et la ratification des traités, pour confier celles-ci au Premier ministre. Cela reviendrait à remettre en cause le rôle du chef de l’État dans les relations internationales, qui est quand même son domaine réservé.

M. Didier Boulaud. Le domaine réservé, ça n’existe pas !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Peut-être, mais il s’agit tout de même du champ de compétences réservé au Président de la République.

Nous ne souhaitons pas une telle modification de la Constitution. L’ensemble du projet de loi constitutionnelle qui vous est soumis préserve les équilibres fondamentaux de la V^e République. Il ne saurait modifier la répartition des compétences entre le chef de l’État et le Premier ministre.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 231.

(L'amendement n'est pas adopté.)

(M. Adrien Gouteyron remplace M. Christian Poncelet au fauteuil de la présidence.)

M. le président. L'amendement n° 232, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Après l'article 24, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après le premier alinéa de l'article 53 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Le Parlement dispose du droit d'amendement en la matière. »

La parole est à M. Robert Bret.

M. Robert Bret. Comme chacun le sait, la Constitution rend obligatoire une intervention législative pour certains engagements internationaux. Selon le premier alinéa de l’article 53 de la Constitution, le Gouvernement doit soumettre au Parlement « les traités de paix, les traités de commerce, les traités ou accords relatifs à l’organisation internationale, ceux qui engagent les finances de l’État, ceux qui modifient des dispositions de nature législative, ceux qui sont relatifs à l’état des personnes, ceux qui comportent cession, échange ou adjonction de territoire ».

II s’agit là d’une compétence d’attribution. L’association du Parlement à la conclusion des traités internationaux n’est donc obligatoire que pour la ratification de la catégorie de traités visée à l’article 53, laquelle fait l’objet d’une interprétation stricte de la part de l’exécutif.

En outre, nous regrettons que l’intervention du Parlement demeure purement formelle et strictement encadrée. En effet, l’article 53 de la Constitution ne détaille pas les modalités de l’intervention parlementaire en matière d’autorisation des traités internationaux. En réalité, la faible marge de manœuvre du Parlement tient à l’initiative gouvernementale, dont ces lois résultent, ainsi qu’aux limitations spécifiques du droit d’amendement parlementaire dont elles font l’objet.

L’intervention du Parlement, dans le cadre de l’article 53, consiste formellement en une simple autorisation. La loi se borne à autoriser le Président de la République à ratifier l’engagement en cause.

Le projet de loi d’autorisation ne saurait être confondu avec l’engagement lui-même. Quant à l’autorisation parlementaire de ratification ou d’approbation, elle ne concerne que l’engagement international proprement dit, et non pas les textes susceptibles de l’accompagner lors de l’approbation ou de la ratification, notamment les déclarations interprétatives.

Le Parlement, mes chers collègues, n’a donc pas le droit de se prononcer sur les termes de l’engagement. Le Parlement vote une loi d’autorisation qui n’édicte pas de norme. Sa nature est simplement « permissive ».

Nous considérons que le rôle limité du Parlement lors de la conclusion d’un traité ou accord international, symbolisée par l’exclusion de son droit d’amendement est tout simplement inacceptable. En effet, le droit d’amendement étant, sous la V^e République, l’une des prérogatives parlementaires les plus précieuses, nous souhaitons qu’il s’applique aussi dans le cadre de l’article 53 de la Constitution.

À l’heure actuelle, non seulement le droit d’initiative parlementaire n’existe pas, mais le Parlement ne dispose pas du droit d’amendement, tant en ce qui concerne des dispositions du traité soumis à autorisation de ratification qu’à l’égard des dispositions du projet de loi d’autorisation.

L’interdiction du droit d’amendement en la matière s’expliquerait par le souci de préserver les compétences de l’exécutif et d’éviter une modification unilatérale de l’engagement international, qui conduirait à devoir rouvrir la négociation. Autrement dit, mes chers collègues, le Parlement se trouve dans l’incapacité de modifier et d’améliorer tout texte signé par le Président de la République.

La justification contestable de l’irrecevabilité de principe des amendements parlementaires repose également sur la nature de la compétence : une compétence d’attribution, reconnue au Parlement par le premier alinéa de l’article 53 de la Constitution du 4 octobre 1958.

Pour notre part, nous considérons que ces arguments traditionnellement opposés au droit d’amendement du Parlement en la matière ne sont pas convaincants.

Aussi, pour toutes ces raisons, nous vous invitons, mes chers collègues, à voter cet amendement afin de renforcer les compétences de notre Parlement en matière d’autorisation de ratification d’un traité international, en supprimant les limitations spécifiques du droit d’amendement parlementaire à la catégorie de traités visée à l’article 53 de la Constitution.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il n’est pas concevable que le Parlement puisse modifier par voie d’amendement les clauses d’un accord international signé par la France.

C'est la raison pour laquelle la commission est défavorable à cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Cet amendement vise à permettre l’exercice du droit d’amendement lors de la discussion d’un projet de loi autorisant la ratification d’un traité.

Je rappellerai qu’en la matière la loi a un seul objet : donner une autorisation à l’exécutif à un moment où le traité a déjà été négocié et signé. Par conséquent, le Parlement ne peut répondre que par oui ou par non.

Cet amendement tend à amender le traité, ce qui revient en fait à rouvrir la négociation d’un traité déjà signé ; or cela n’est pas possible.

Le Gouvernement est donc défavorable à cet amendement.

M. le président. La parole est à M. Robert Bret, pour explication de vote.

M. Robert Bret. Madame le garde des sceaux, les prérogatives gouvernementales ne sauraient empêcher l’exercice par le Parlement des compétences qui lui sont attribuées par la Constitution dans le domaine législatif.

Or une loi d’autorisation faisant partie du domaine législatif, son amendement ne peut subir d’autres restrictions que celles qui résultent de la délimitation du domaine législatif ou de dispositions restreignant expressément le droit d’amendement au sein même du domaine législatif.

Aussi, madame le garde des sceaux, comme toute loi ordinaire et conformément au principe posé par le premier alinéa de l’article 44 de la Constitution, la loi relative à la ratification des traités doit-elle, au départ, être constitutionnellement considérée comme susceptible, en principe, d’être amendée par les parlementaires dès lors que les deux conditions habituelles sont réunies.

Il s’agit là d’une question de fond et pas seulement d’une interprétation. D’ailleurs, de nombreux constitutionnalistes ont admis ce principe.

MM. Jean-Jacques Hyest, rapporteur, et Patrice Gélard. Ah oui ? Lesquels ?

M. Robert Bret. Je pense au professeur de droit international Luc Saïdj, par exemple.

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.

M. Michel Charasse. Vraiment, c’est incroyable ! Le Parlement ne participe pas à la négociation et le traité qui lui arrive est un traité signé, ayant obtenu l’accord de toutes les parties !

Si le Parlement décide de modifier le traité par voie d’amendement, automatiquement, nos partenaires risquent de se rebiffer ! Par conséquent, il n’y a plus de traité ; la négociation est relancée, et peut-être faudra-t-il envoyer le corps expéditionnaire pour les obliger à plier ! (Sourires sur les travées de l’UMP.)

M. Robert Bret. Ma question s’adressait à Mme le garde des sceaux, pas à vous, monsieur Charasse. Vous pouvez, si vous le désirez, aller vous asseoir au banc du Gouvernement pour me répondre ! (Sourires sur les travées du groupe CRC.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 232.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. L'amendement n° 233, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Après l'article 24, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans l'article 54 de la Constitution, après les mots : « soixante sénateurs », sont insérés les mots : « ou par un groupe parlementaire ».

La parole est à M. Robert Bret.

M. Robert Bret. Le contrôle de constitutionnalité des engagements internationaux prévu à l’article 54 de la Constitution de 1958 est de nature facultative. Il ne constitue pas une obligation juridique préalable à toute ratification d’engagement international par le Président de la République. L’intervention du Conseil constitutionnel dépend d’une initiative discrétionnaire des autorités de saisine, donc, en pratique de leur volonté politique.

Si la reconnaissance aux parlementaires du droit de saisine du Conseil constitutionnel sur le fondement de l’article 54 de la Constitution était censée garantir l’intervention de cette instance dans la phase préalable à la ratification des engagements communautaires, force est de le constater que, en pratique, cette saisine relève pour l’essentiel de la volonté politique de l’exécutif.

Rappelons-nous : le droit de saisine directe du Conseil constitutionnel sur le fondement de l’article 54 par soixante députés ou soixante sénateurs a été institué à l’occasion de la révision constitutionnelle de 1992, rendue nécessaire par la déclaration d’inconstitutionnalité du traité de Maastricht. Il s’agissait d’une excellente réforme, car elle a permis à l’opposition de contester devant le Conseil constitutionnel la validité des conventions internationales au regard du droit constitutionnel interne.

Cependant, en pratique, l’extension du droit de saisine du Conseil constitutionnel aux parlementaires n’a pas remis en cause le primat de la volonté politique des autorités de l’exécutif. Celle-ci reste la donnée essentielle de la saisine de la haute juridiction.

C’est la raison pour laquelle nous vous invitons aujourd’hui à élargir à un groupe parlementaire la faculté de saisir le Conseil constitutionnel sur le fondement de l’article 54, afin de permettre à l’opposition de réellement contester devant le Conseil constitutionnel la validité des conventions internationales.

À nos yeux, élever chaque groupe parlementaire au rang d’autorité de saisine du Conseil constitutionnel, dans le cadre de l’article 54 de la Constitution, contribuerait au renforcement effectif des prérogatives du Parlement.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Dans quelques instants, nous allons, je le pense, instituer l’exception d’inconstitutionnalité, qui permettra à un particulier d’invoquer l’inconstitutionnalité de la loi devant le juge.

Dès lors, puisqu’on évoque les droits spécifiques des groupes d’opposition ou minoritaires, la commission a estimé souhaitable d’ouvrir le droit de saisine, dans le cadre du contrôle de constitutionnalité a priori, non seulement à soixante députés ou soixante sénateurs, mais également à un groupe parlementaire.

C’est pourquoi la commission a émis un avis favorable sur cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Une telle proposition n’est pas dénuée d’intérêt. Nous en avons d’ailleurs déjà discuté. Ce dispositif s’inscrirait effectivement dans la perspective de la reconnaissance de nouveaux droits aux groupes parlementaires minoritaires.

Toutefois, cette idée peut difficilement être retenue dans la mesure où la notion de « groupe parlementaire » – je pense notamment au nombre minimal de membres requis – est définie par le règlement intérieur de chaque assemblée : elle n’est donc pas nécessairement identique dans les deux assemblées et peut, au demeurant, évoluer au fil du temps ; nous le voyons bien au Sénat.

Il n’est pas souhaitable qu’une prérogative aussi importante pour une relation avec les États tiers puisse ainsi fluctuer au gré de considérations totalement étrangères à son exercice.

En outre, le droit de saisir le Conseil constitutionnel est un droit personnel, exercé par chaque parlementaire, et non un droit collectif. Puisque ce droit est reconnu par la Constitution, il revient à celle-ci de fixer le nombre de parlementaires qui doivent se mettre d'accord pour l’exercer.

Par conséquent, le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. La parole est à M. Michel Mercier, pour explication de vote.

M. Michel Mercier. Pour ma part, je partage l’avis de M. le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. L’avis de la commission des lois !

M. Michel Mercier. Effectivement, monsieur le rapporteur. Il s’agit bien de l’avis de l’ensemble de la commission des lois.

Madame le garde des sceaux, à mon sens, en matière de contrôle de constitutionnalité, la voie de l’action est toujours préférable à la voie de l’exception.

Dès lors que l’on va généraliser, et j’y suis favorable, l’exception d’inconstitutionnalité, ce qui risque de susciter une série de contentieux très longs, je ne comprendrais pas qu’on refuse à un groupe parlementaire le droit de saisir le Conseil constitutionnel. En effet, cette dernière procédure est plus courte, moins susceptible d’encombrer les tribunaux et elle permet d’obtenir un résultat plus rapidement.

La primauté des traités sur les lois internes étant déjà affirmée dans la Constitution, si l’on ajoute aujourd'hui la reconnaissance de l’exception d’inconstitutionnalité, plus rien ne justifie désormais de refuser la voie de l’action à un groupe parlementaire.

C'est la raison pour laquelle je voterai cet amendement.

M. Michel Charasse. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Fourcade, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Fourcade. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, même si je suis navré de ne pas suivre la commission, je voterai contre cet amendement.

Jadis, le gouvernement auquel je participais a fait adopter la loi constitutionnelle du 29 octobre 1974 portant révision de l’article 61 de la Constitution, qui a ouvert la saisine du Conseil constitutionnel à soixante députés ou à soixante sénateurs. Cela a été une très grande réforme et elle a été largement appliquée puisque la constitutionnalité d’un certain nombre de textes a ainsi pu, dans des circonstances variées, être vérifiée.

Le progrès qui est aujourd'hui envisagé consiste à admettre l’exception d’inconstitutionnalité pour les lois qui n’auraient pas fait l’objet de vérifications par le Conseil constitutionnel.

La notion de « groupe parlementaire » est, me semble-t-il, actuellement trop imprécise. Comme nous l’avons souligné tout à l’heure, il y a les groupes qui déclarent appartenir à la majorité, ceux qui déclarent appartenir à l’opposition et les autres, qui n’appartiennent ni à la majorité ni à l’opposition et qui se définissent comme minoritaires.

Je préfère m’en tenir au texte constitutionnel actuel, à savoir la saisine par soixante sénateurs ou par soixante députés. Saisir le Conseil constitutionnel est une démarche sérieuse, qui nécessite d’avoir de vrais motifs, de vrais griefs. Je ne pense pas qu’il faille ouvrir cette possibilité à l’ensemble des groupes politiques.

M. le président. La parole est à M. Bernard Frimat, pour explication de vote.

M. Bernard Frimat. Pour notre part, nous voterons cet amendement.

À nos yeux, il y a effectivement une incohérence. Alors que l’on évoque le pluralisme et la reconnaissance de droits spécifiques pour les groupes appartenant à l’opposition ou pour les groupes minoritaires, nous risquons de nous retrouver dans une situation curieuse si l’exception d’inconstitutionnalité est adoptée. En effet, dans cette hypothèse, certains parlementaires ne pourront pas saisir le Conseil constitutionnel par voie d’action en tant que membres d’un groupe d’une assemblée, mais ils pourront le saisir par voie d’exception en tant que citoyens, à condition que leur requête passe par un filtre, la Cour de cassation ou le Conseil d'État.

À partir du moment où l’on ouvre l’exception d’inconstitutionnalité, ce que nous souhaitons, il me semble normal que la totalité des groupes parlementaires puissent bénéficier du droit de saisine.

Qu’il faille des motifs sérieux pour saisir le Conseil constitutionnel, j’en suis convaincu. Mais je n’imagine pas que le seul fait d’avoir moins de soixante membres empêche des groupes parlementaires de motiver de manière rigoureuse leurs requêtes auprès des sages. Ceux qui pensent le contraire devraient aller au bout du raisonnement : un groupe parlementaire de moins de soixante membres ne devrait pas non plus intervenir en séance, car l’argumentation de ses membres n’a pas la moindre valeur…

En réalité, puisque nous voulons reconnaître des droits aux groupes minoritaires, nous avons là l’occasion de faire des travaux pratiques, non pas dans les règlements des assemblées, mais dans la Constitution.

Par conséquent, je suis très favorable à cet amendement.

M. le président. La parole est à M. Hugues Portelli, pour explication de vote.

M. Hugues Portelli. Si vous le permettez, monsieur le président, je souhaite simplement apporter un élément d’information.

Je le rappelle, la révision constitutionnelle qui a introduit la saisine du Conseil constitutionnel par soixante députés ou soixante sénateurs pour vérifier la conformité des traités à la loi fondamentale a été adoptée en 1992, à l’occasion de la ratification du traité de Maastricht. D’ailleurs, c’est le Sénat qui avait imposé cette condition.

Cela étant, je trouve l’amendement de nos collègues excellent, et je le voterai.

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.

M. Michel Charasse. Je crois qu’il y a un argument, parmi tous ceux qui ont été développés, qui mérite la plus grande attention.

Le très gros avantage de cet amendement, que je voterai, et je remercie M. Bret et ses amis d’avoir émis cette suggestion, c’est non seulement de permettre à tous les groupes de saisir le Conseil constitutionnel, mais aussi d’avoir une réponse à une question posée, vraisemblablement soulevée au moment des débats de ratification ou d’autorisation, dans le mois qui suit, plutôt que d’attendre des années que toutes les juridictions de France et de Navarre se soient bien chamaillées dans tous les sens pour finalement aller, au titre de l’exception d’inconstitutionnalité, devant le Conseil constitutionnel. Donc, c’est un avantage formidable !

Quant à dire qu’un « petit groupe », parce qu’il a moins de soixante membres, n’est pas capable de faire un recours comme un groupe de soixante… Je ne veux pas solliciter Robert Badinter, parce que c’est un homme discret et délicat, contrairement à moi (Sourires), mais on lit souvent beaucoup de recours qui ne sont pas d’une qualité telle que nous puissions affirmer ici qu’il faut être au moins soixante pour ne pas écrire n’importe quoi ! (Rires.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 233.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi constitutionnelle, après l'article 24. (Les sénateurs du groupe socialiste applaudissent ceux du groupe CRC.)

M. Bernard Frimat. Ça s’arrose !

M. le président. L'amendement n° 71 rectifié, présenté par MM. Portelli, Gélard, Lecerf, Béteille et de Richemont, est ainsi libellé :

Après l'article 24, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Après l'article 55 de la Constitution, il est inséré un article ainsi rédigé : 

« Art. ... - Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction relevant du Conseil d'État ou de la Cour de cassation, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux engagements internationaux que la France a souscrits, la juridiction doit surseoir à statuer et soumettre au Conseil d'État ou à la Cour de cassation l'examen du moyen soulevé si celui-ci n'apparaît pas manifestement infondé.

« Si la conformité d'une disposition législative aux engagements internationaux de la France donne lieu à une divergence d'interprétation entre le Conseil d'État et la Cour de cassation, les parties au litige peuvent saisir le Conseil constitutionnel.

« Si le Conseil constitutionnel décide que la disposition législative est contraire aux engagements internationaux de la France, celle-ci est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d'une date ultérieure fixée par cette décision. 

« Une loi organique détermine les conditions et réserves d'application du présent article. »

La parole est à M. Hugues Portelli.

M. Hugues Portelli. Au moment où le constituant se penche sur la modernisation du contrôle de constitutionnalité, en envisageant d’introduire le contrôle a priori sous la forme de l’exception d’inconstitutionnalité, soulevée à l’occasion d’un litige par l’une des parties au procès, une autre question apparaît, celle du contrôle de « conventionnalité », c'est-à-dire de la conformité de la loi française aux engagements internationaux souscrits par la France.

La supériorité des traités sur les lois enjoint à toutes les juridictions d’écarter une disposition législative contraire à un traité ou au droit dérivé de celui-ci, conformément à la jurisprudence issue de la décision du Conseil constitutionnel du 15 janvier 1975 sur la loi relative à l’interruption volontaire de la grossesse.

Depuis plus de trente ans, les juridictions françaises ont l’habitude d’écarter, à l’occasion de tout type de litige, l’application d’une loi qu’elles considèrent comme contraire à un traité ou à son droit dérivé.

En fait, le problème est réglé pour le droit de l’Union européenne puisque tout le contentieux est unifié sous l’autorité de la Cour de justice des Communautés européennes.

En revanche, le problème demeure pour le droit international, comme par exemple les conventions de l’Organisation internationale du travail, l’OIT, ou pour le droit du Conseil de l’Europe – je pense notamment à la Convention européenne des droits de l’homme et des libertés fondamentales –, avec un système diffus, qui manque de régulation, les juridictions suprêmes étant éventuellement saisies pour avis par le juge de base.

Du fait de la jurisprudence récente du Conseil constitutionnel et du Conseil d'État, le problème est aujourd'hui plus compliqué et risque de l’être davantage si la révision constitutionnelle introduit l’exception d’inconstitutionnalité.

Sous couvert du contrôle du respect de l’application de l’article 88-1 de la Constitution, c'est-à-dire de la transposition d’une directive communautaire, le Conseil constitutionnel opère une fusion du contrôle de conventionnalité, puisqu’il vérifie si la loi de transposition est conforme à la directive, et du contrôle de constitutionnalité, puisqu’il vérifie si la directive respecte le bloc de constitutionnalité de la République française.

Cette jurisprudence récente – elle date de 2006 –, rejointe l’an dernier par le Conseil d'État, ajoute à la confusion. N’importe quelle juridiction peut aujourd'hui exercer un contrôle de conventionnalité d’une loi ou d’un règlement, mettant le droit français dans une situation de précarité permanente.

Dans le système actuel, le contrôle de constitutionnalité n’est que la roue de secours du contrôle de conventionnalité et n’intervient qu’à la marge. Si l’exception d’inconstitutionnalité est introduite demain, elle restera marginale, car, dans un procès réel, les parties qui soulèveront concomitamment l’exception d’inconventionnalité et l’exception d’inconstitutionnalité préféreront jouer la première, qui est plus facile d’usage et de résultat. Mais qu’en sera-t-il si, un jour, une loi est écartée pour inconventionnalité, alors qu’elle est déclarée conforme à la Constitution par le Conseil constitutionnel ? Quelle sera, alors, l’autorité des décisions de ce dernier ?

L’amendement qui vous est proposé répond à plusieurs objectifs.

Premièrement, il vise à instituer un mode de régulation globale du contrôle de conventionnalité, laissant le juge saisi trancher lorsque la question posée est sans ambiguïté, mais lui enjoignant de renvoyer à la juridiction suprême de son ordre, Cour de cassation ou Conseil d'État, lorsqu’un sérieux problème d’interprétation se pose.

Deuxièmement, il permet d’assurer une coordination entre le contrôle de constitutionnalité et le contrôle de conventionnalité, en confiant au Conseil constitutionnel le soin de trancher en dernier ressort d’éventuels conflits de jurisprudence, tout en laissant le Conseil d'État et la Cour de cassation réguler la jurisprudence dans leur ordre de juridiction respectif.

Troisièmement, il renforce la sécurité juridique en imposant la même sanction dans les deux cas – l’abrogation de la loi –, en fondant constitutionnellement les deux procédures sur une base égalitaire – les articles 55 et 88-1 de la Constitution – et en tentant d’introduire un peu de cohérence dans la hiérarchie des normes juridiques.

Mes chers collègues, certains d’entre vous jugent cette introduction prématurée. Je crains malheureusement qu’en cas de report à des jours meilleurs, elle n’advienne trop tard. Les juridictions auront pris définitivement l’habitude, tout comme les justiciables, d’utiliser d’abord la procédure de l’exception d’inconventionnalité.

Dès lors, même si elle est introduite, l’exception d’inconstitutionnalité deviendra marginale, sauf à ce que le Conseil constitutionnel, pour survivre, la fusionne avec l’exception d’inconventionnalité, ce qu’il a déjà commencé à faire.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Le professeur Portelli nous conduit vers des sommets ! (Sourires.)

Un sénateur du groupe socialiste. Absolument !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cet amendement vise à réserver le contrôle de conventionnalité aux juridictions suprêmes et, en cas de divergence d’interprétation entre elles, au Conseil constitutionnel.

Selon la commission des lois, ces dispositions appellent certaines réserves.

D’abord, le contrôle de conventionnalité s’est progressivement acclimaté en France et semble fonctionner correctement, le Conseil d’État et la Cour de cassation assurant, chacun de son côté, l’homogénéité des jurisprudences des juridictions du premier degré. La disposition n’ouvrirait pas de droit nouveau au justiciable et risquerait au contraire de ralentir le traitement du dossier.

Ensuite, et c’est sans doute le défaut majeur de l’amendement, il n’est pas précisé comment s’articulerait le rôle du Conseil constitutionnel avec les juridictions supranationales – Cour européenne des droits de l’homme, Cour de justice des Communautés européennes – qui peuvent, dans certains cas, être saisies directement par le justiciable ou par les juridictions. Comme le relevait d’ailleurs le rapport du comité présidé par Édouard Balladur, si le Conseil constitutionnel ne s’opposait pas à l’application d’une loi qu’il jugerait compatible avec un engagement international mais que cette interprétation devait être démentie par une juridiction internationale, les juges français se trouveraient dans une situation délicate dès lors qu’ils sont tenus par l’article 62 de la Constitution de se conformer à la chose jugée par le Conseil constitutionnel. Inversement, si le Conseil constitutionnel estimait cette loi incompatible avec un engagement international, le Gouvernement et le Parlement n’auraient aucun moyen de surmonter les effets de cette abrogation, à moins de réviser ou de dénoncer leur engagement international, ce qui paraît hautement improbable.

Notre commission juge plus prudent, en l’état, d’en rester aux termes du projet de loi constitutionnelle, quitte à faire ensuite évoluer le système à la lumière de l’expérience de la mise en œuvre du contrôle de constitutionnalité par voie d’exception.

La préoccupation de la commission concerne l’articulation de ce droit avec les recours directs, notamment devant la Cour européenne des droits l’homme. Imaginez que le Conseil constitutionnel décide que la disposition est conforme à la Convention européenne des droits de l’homme ; il serait toujours possible, une fois que toutes les voies de recours sont épuisées, de saisir directement la Cour européenne et, si celle-ci ne partageait pas l’opinion du Conseil constitutionnel, nous nous trouverions devant une impossibilité.

C’est pourquoi je recommande la plus extrême prudence dans ce domaine. Je reconnais que la question a fait l’objet de nombreux débats ces dernières années. Le Conseil d’État et la Cour de cassation, qui étaient quelque peu réticents, l’ont maintenant parfaitement admis. De nombreux arrêts ont été étudiés…

M. Michel Charasse. L’arrêt Jacques Vabre !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Bref, la commission n’a pas souhaité donner un avis favorable et a demandé le retrait de cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Monsieur Portelli, vous voulez en fait obliger les juges du fond à renvoyer à la Cour de cassation ou au Conseil d’État toute question de compatibilité entre une loi et un traité qui ne serait pas manifestement infondée.

Une telle disposition paraît difficilement praticable au niveau des juridictions, dans la mesure où il est très fréquent, en particulier en première instance, qu’une partie invoque la contrariété entre une loi et un traité. La possibilité pour un juge d’examiner la compatibilité d’une loi avec un traité international existe depuis trente-trois ans dans l’ordre judiciaire et depuis dix-neuf ans dans l’ordre administratif.

À tout moment, lorsque se présente une question sensible, le juge du fond peut demander un avis à la Cour de cassation ou au Conseil d’État, et les voies de recours peuvent être exercées.

La saisine quasi automatique du Conseil d’État ou de la Cour de cassation constituerait une lourdeur de procédure supplémentaire pour les avocats et les justiciables ; elle provoquerait par ailleurs l’engorgement de ces juridictions, compte tenu du nombre très important d’affaires. Ainsi, en particulier, dans le contentieux des reconduites à la frontière, la compatibilité avec l’article 8 de la Convention européenne des droits de l’homme est systématiquement invoquée.

M. Michel Charasse. Eh oui !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Quant à l’abrogation d’une disposition législative qui serait contraire à un engagement international, elle ne s’impose pas toujours puisque l’engagement en cause peut être un traité bilatéral, par exemple en matière d’extradition. Dans un tel cas, la loi peut tout à fait continuer à s’appliquer avec d’autres États.

Il peut également s’agir d’une incompatibilité entre un traité et une loi. Mais, si la loi est abrogée et que le traité vient à être modifié, voire supprimé, on perd le bénéfice de la loi. L’avantage de ce type de procédure, notamment pour les justiciables, ne me paraît donc pas avéré.

Le Conseil constitutionnel n’est pas toujours le mieux placé pour trancher ce type de questions. Lorsqu’il s’agit, par exemple, d’un problème de compatibilité avec la Convention européenne des droits de l’homme, le dernier mot appartient logiquement à la Cour de Strasbourg et non au Conseil constitutionnel.

Telles sont les raisons pour lesquelles nous sommes totalement défavorables à cet amendement.

M. le président. La parole est à M. Robert Badinter, pour explication de vote.

M. Robert Badinter. Rendons témoignage à notre excellent collègue Portelli : la question n’est pas simple ! Et je le remercie de l’avoir soulevée.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Moi aussi !

M. Robert Badinter. Cela étant dit, nous allons enfin franchir le cap de l’exception d’inconstitutionnalité, instrument indispensable de protection des droits des citoyens que, depuis vingt ans, nous souhaitons voir créé. Alors, je vous le dis franchement, il me paraît prématuré d’aller vers une dimension nouvelle, celle de l’exception d’inconventionnalité, et d’assigner cette tâche au Conseil constitutionnel.

Nous sommes aujourd’hui, avec l’ensemble des États de l’Union européenne, dans une situation d’une complexité juridique extraordinaire, comme j’ai eu l’occasion de le constater en œuvrant, au sein de la Convention sur l’avenir de l’Europe, sur le projet de Constitution européenne.

En effet, nous avons non seulement des ordres nationaux, mais aussi des ordres européens. De surcroît, s’agissant des ordres européens – et j’utilise le pluriel à dessein –, nous avons l’ordre normatif, l’espace conventionnel, qui a pour régulateur la Cour de Strasbourg, et l’autre espace, qui a pour régulateur la Cour de Luxembourg.

Le fait que les mêmes droits fondamentaux soient définis dans des instruments différents, avec des juridictions suprêmes internationales pour en déterminer le contenu, ne préviendra pas l’inévitable problème de la divergence entre les solutions apportées par ces deux ordres juridictionnels et conventionnels.

À l’heure actuelle, il convient de poursuivre la réflexion sur un problème clé : comment parvenir, dans un monde juridique que je qualifierai de « multipolaire », à une unité d’interprétation ? Ce serait très facile si nous avions un système fédéral pour l’Union européenne ; ce serait beaucoup plus difficile en ce qui concerne l’ordre européen conventionnel de Strasbourg.

Je rappellerai simplement à notre ami Portelli la phrase qu’Edgar Faure se plaisait à dire : « On a toujours tort d’avoir raison trop tôt. » En cet instant, vous ouvrez les voies qui sont celles de l’avenir, mais je dois vous dire très franchement, et à regret, que voter un tel amendement dans le cadre du présent débat me paraît prématuré. C’est pourquoi je suivrai la position de la commission.

M. le président. Monsieur Portelli, l'amendement n° 71 rectifié est-il maintenu ?

M. Hugues Portelli. Non, je le retire, monsieur le président, puisque, visiblement, il ne sert à rien de le maintenir.

M. Badinter est tout à fait fondé à dire que nous sommes actuellement dans une situation d’incertitude juridique. Il n’en demeure pas moins que, l’Union européenne reconnaissant la juridiction de la Cour européenne des droits de l’homme, celle-ci va se trouver au sommet du système juridictionnel européen en matière de droits fondamentaux.

Nombreux sont ceux qui, au Conseil d’État ou dans les instances gouvernementales, estiment qu’il faut protéger le Conseil constitutionnel. À cet égard, je rappellerai simplement que le Conseil constitutionnel a déjà été « condamné » par la Cour européenne des droits de l’homme pour une validation législative. Et il y aura d’autres cas ! Ne croyez pas que nous préserverons les juridictions suprêmes françaises : elles seront, une fois pour toutes, sous l’autorité des juridictions européennes.

De même, personne n’a bougé, voilà quelques mois, quand un simple conseil de prud’hommes a annulé une loi votée par le Parlement en matière de droit du travail en la déclarant contraire à une convention de l’OIT. Je souhaite bien du plaisir au Gouvernement, à l’avenir !

M. Jean Desessard. Moi aussi ! (Sourires.)

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il faut que le parquet fasse son travail !

M. Hugues Portelli. J’ai peut-être eu raison trop tôt, mais je crains que vous n’ayez tort trop tard !

M. le président. L'amendement n° 71 rectifié est retiré.

Article additionnel avant l'article 25

M. le président. L'amendement n° 321 rectifié, présenté par M. Badinter et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Avant l'article 25, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans la Constitution, les mots : « Conseil constitutionnel » sont remplacés par les mots : « Cour constitutionnelle ». 

La parole est à M. Robert Badinter.

M. Robert Badinter. Cet amendement tend à mettre le droit en accord avec le fait.

Le Conseil constitutionnel, né voilà cinquante ans, a beaucoup changé depuis. En particulier depuis la réforme de 1974 prévoyant la saisine par les parlementaires, l’institution n’a plus rien à voir avec celle qui avait été conçue en 1958, qui n’avait guère rendu plus d’une dizaine de décisions en douze ans.

Aujourd’hui, le Conseil constitutionnel est une institution juridictionnelle dont les décisions s’imposent à toutes les autorités de l’État, notamment aux autorités judiciaires. J’ai ici le recueil de ses grandes décisions, et encore celui-ci ne date-t-il que de 2000 ! (L’orateur brandit un épais volume.) Il existe une jurisprudence du Conseil constitutionnel, une doctrine sur les arrêts du Conseil constitutionnel, des commentaires sur la jurisprudence du Conseil constitutionnel. Celui-ci est donc à l’origine de tout un corpus juridique.

Pourquoi, dès lors, conserver une dénomination « déceptive » ? C’est un paradoxe de notre pays, où, dit-on, la raison trouve volontiers son foyer – je n’en suis d'ailleurs pas toujours sûr. À cet égard, croyez-moi, il n’est guère raisonnable de dénommer « conseil » une institution qui rend des décisions juridictionnelles et qui, de surcroît, n’a le droit de donner des conseils ni au Gouvernement ni au Parlement ! C’est ce qui avait été répondu à M. Chaban-Delmas lorsqu’il avait sollicité, en son temps, le Conseil constitutionnel. Le rôle de conseil incombe au Conseil d’État.

Je comprends que le Conseil d’État, mi-conseil, mi-juge, conserve la dénomination de « conseil », mais celle-ci n’a véritablement pas lieu d’être pour le Conseil constitutionnel.

Au moment où nous allons mettre à la disposition des citoyens, via l’exception d’inconstitutionnalité, la possibilité de faire respecter les droits fondamentaux par le Conseil constitutionnel, cette dénomination n’a tout simplement pas de sens !

En tant que président du Conseil constitutionnel, j’ai eu l’occasion de me rendre dans de nombreux pays et de recevoir plusieurs délégations étrangères. J’ai en effet été conduit à donner des conseils à des pays accédant à la démocratie et qui voulaient créer une juridiction constitutionnelle. Mes interlocuteurs me demandaient régulièrement si notre juridiction délivrait des conseils. Je répondais invariablement : « Non, nous rendons des décisions juridictionnelles ». Dès lors, me demandait-on, pourquoi ne nommez-vous pas votre instance « cour constitutionnelle » ?

En effet, il n’y a pas une instance de contrôle de constitutionnalité en Europe – pas seulement au sein de l’Union européenne, mais parmi la totalité des États membres du Conseil de l’Europe – qui porte une autre dénomination que celle de Cour constitutionnelle ou de Tribunal constitutionnel.

Je demande simplement de reconnaître que, cinquante ans après sa création, il vaut mieux dire les choses telles qu’elles sont aujourd’hui. Par conséquent, notre haute juridiction doit porter sa véritable dénomination, celle de Cour constitutionnelle. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La commission a été convaincue par l’argumentation de M. Badinter. En effet, la dénomination actuelle de « Conseil constitutionnel » ne rend pas vraiment compte du rôle de cette institution, dont la vocation est juridictionnelle.

En outre, la désignation de « cour constitutionnelle » a été retenue dans presque toutes les grandes démocraties occidentales.

La commission a donc émis un avis favorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Monsieur Badinter, vous soulignez à juste titre le rôle juridictionnel du Conseil constitutionnel. Ce mouvement s’est d’ailleurs dessiné à partir de 1971. Mais le Conseil constitutionnel n’est pas qu’une juridiction. Il fait partie des pouvoirs publics et conserve un rôle de conseil auprès d’autres institutions. (M. Robert Badinter manifeste son étonnement.) Il remplit ce rôle en cas d’exercice des pouvoirs de crise. D’ailleurs, le présent projet de loi accroît l’importance de son intervention en la matière avec le renforcement de l’encadrement de l’article 16 de la Constitution.

Il remplit également ce rôle pour les votations. Il est ainsi consulté par le Gouvernement sur l’organisation de l’élection présidentielle, en vertu de la loi du 6 novembre 1962. C’est également le cas pour l’organisation des opérations référendaires. Certaines de ses compétences sont même de nature administrative puisqu’il désigne des délégués et établit la liste des candidats à l’élection présidentielle.

La révision constitutionnelle accroîtra les pouvoirs juridictionnels du Conseil constitutionnel, mais le Conseil constitutionnel n’est pas une juridiction comme une autre. C’est une institution originale qui joue un rôle capital dans l’équilibre des pouvoirs constitutionnels.

C’est pourquoi le Gouvernement préfère conserver la dénomination actuelle, qui marque mieux l’originalité de cette institution.

M. le président. La parole est à M. Robert Badinter, pour explication de vote.

M. Robert Badinter. On croit rêver ! Ne parlons pas, s’il vous plaît, du rôle du Conseil constitutionnel à propos de l’article 16 : personne ne pense aujourd’hui que cette disposition sera à nouveau utilisée.

Vous évoquez des fonctions de conseil, madame le garde des sceaux. La Cour de cassation, a fortiori le Conseil d’État, et beaucoup d’autres cours suprêmes remplissent des fonctions que l’on qualifie d’annexes. Autrement dit, au nom de ce qui est accessoire, vous refusez de tirer les conséquences du principe. Ce n’est pas possible !

La fonction du Conseil constitutionnel, telle que tout le monde la perçoit et au moment même où nous allons insérer dans notre droit l’exception d’inconstitutionnalité, est juridictionnelle. Je n’arrive donc pas à comprendre pourquoi on se cramponne à la dénomination actuelle !

Je demande instamment au Sénat d’appeler « cour » ce qui est une instance juridictionnelle et de laisser le terme « conseil » aux instances qui en font leur fonction principale ou en tout cas éminente, comme le Conseil d’État.

M. le président. La parole est à M. Hugues Portelli, pour explication de vote.

M. Hugues Portelli. Si le Conseil constitutionnel est un organe qui donne des conseils à l’exécutif, alors c’est également le cas de la Cour de cassation puisque le premier président a été sollicité en matière de récidive. Que je sache, personne n’a argué à ce moment-là que la Cour de cassation était devenue une instance de conseil du Gouvernement ou du Président de la République.

M. Jean-Pierre Sueur. Très bien !

M. le président. La parole est à M. Christian Cointat, pour explication de vote.

M. Christian Cointat. Je rejoins totalement la position exprimée par M. Badinter et par M. le président de la commission des lois.

N’oublions pas que la France n’est pas seule dans le monde. Elle se trouve au milieu de l’Europe et entretient des relations avec la plupart des pays du monde. Ce qui fait sa force, c’est que, malgré quelques difficultés, la langue française est encore celle du droit. L’organisation de nos institutions doit donc être claire, et une dénomination qui n’est pas comprise par nos partenaires ne favorise pas notre image.

Le Conseil constitutionnel est de fait, maintenant qu’il a évolué en ce sens, une cour constitutionnelle. Il est donc tout à fait normal que nous ayons le courage de changer sa dénomination, d’autant que celle que propose M. Badinter est très noble et a en même temps le mérite de la clarté ; je n’en dirai pas autant concernant le changement de dénomination du Conseil économique et social qui nous sera proposé tout à l’heure.

M. le président. La parole est à M. Yann Gaillard, pour explication de vote.

M. Yann Gaillard. J’ai été séduit par la démonstration lumineuse, comme toujours, de M. Badinter. Je constate que la commission des lois l’a été, elle aussi.

Je serais prêt à voter cet amendement si j’avais une réponse à une question qui me tarabuste. À partir du moment où ce sera une Cour constitutionnelle et non plus un Conseil constitutionnel, la liberté de choix des hautes autorités de l’État qui nomment les membres du Conseil constitutionnel ne sera-t-elle pas limitée ?

M. Didier Boulaud. Pourra-t-on continuer à nommer les copains ?

M. le président. La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Je ne voterai pas le changement de dénomination, car le mode de désignation des membres du Conseil constitutionnel, comme j’ai déjà eu l’occasion de le dire, ne me semble pas correspondre à l’idée que je me fais d’un organisme démocratique représentatif. En l’occurrence, cette instance s’apparente plus à un conseil.

J’aurais pourtant aimé voter cet amendement, car une cour constitutionnelle que les citoyens peuvent saisir pour demander ensuite au Parlement de s’exprimer sur un texte qui leur paraît inconstitutionnel aurait été une bonne chose. Mais, dans les circonstances présentes, ce n’est pas possible.

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.

M. Michel Charasse. Je n’ai pas d’objection à ce changement de nom, puisque, comme l’a souligné Robert Badinter, cette appellation reste toujours bizarre aux yeux de l’étranger, d’autant plus que l’institution, le Conseil constitutionnel, jouit à l’étranger d’une réputation formidable construite pendant cinquante années de jurisprudence.

Mais je voudrais poser une question à Robert Badinter.

Actuellement, devant le Conseil constitutionnel, les procédures, qu’il connaît bien, font qu’il n’y a pas de plaidoiries d’avocats et que les séances ne sont pas publiques. En matière électorale, tout se passe par échanges de mémoires, par écrit ; le rapporteur peut éventuellement rencontrer les parties, notamment en matière de contentieux électoral, mais aussi pour les recours de l’article 61.

Est-ce que le fait que le Conseil constitutionnel passe du statut d’« institution » à celui de « cour », ce que soulignera ce nouveau nom, conduira à remettre en cause les procédures suivies depuis 1958 ? C’est une simple question que je pose, puisque je n’ai pas la réponse en cet instant.

M. le président. La parole est à M. Robert Badinter.

M. Robert Badinter. Deux questions m’ont été posées, auxquelles je vais répondre bien volontiers.

Tout d’abord, le mode de désignation n’a rien à voir avec la dénomination. À travers le monde, les cours constitutionnelles voient leurs membres nommés. Je n’ai pas besoin de rappeler ce qu’est la Cour suprême des États-Unis ni comment il est procédé à la nomination de ses neuf membres par le Président, avec un contrôle qui dure des semaines et une audition des candidats devant la commission du Sénat. S’agissant de cette grande institution, qui existe maintenant depuis deux siècles, le problème n’est pas le mode de désignation, c’est la nature de l’activité.

Ensuite, je veux dire à Michel Charasse que nous sommes maintenant dans l’exception d’inconstitutionnalité. Dans ce cadre, la partie juridictionnelle sera conservée. L’originalité des procédures ne tient pas au nom. Prêtons-y attention !

Je le répète, je demande simplement le changement de dénomination, qui mettra cette instance sur le même plan que les autres juridictions pratiquant le contrôle de constitutionnalité en Europe. Parce qu’il y a eu ce lointain passé, il est difficile d’expliquer à ceux à qui l’on donne des conseils qu’il s’agit d’une instance juridictionnelle. Notre haute juridiction doit bénéficier du même crédit que tous les autres tribunaux ou cours constitutionnels en Europe. C’est aussi simple que cela !

M. le président. La parole est à M. Pierre Fauchon, pour explication de vote.

M. Pierre Fauchon. Je suis de l’avis qui vient d’être exprimé par un bon nombre d’intervenants, en particulier par notre excellent collègue M. Badinter.

Sans sacraliser cette affaire de terminologie, il vaut mieux appeler les choses par le nom qui leur convient le mieux. Dès lors que cette instance a pour fonction de trancher des litiges – et quels litiges ! –, d’ailleurs sans possibilité d’appel, il s’agit d’une cour. C’est évident, même si, par ailleurs, il peut lui arriver de répondre à des interrogations et de donner des conseils.

Pour l’essentiel, le rôle que joue le Conseil constitutionnel, nous le savons très bien, est celui d’une cour. Appelons-le donc ainsi et nous rejoindrons la terminologie anglo-saxonne de court, laquelle trouve elle-même sa source dans la langue française.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Tout à fait !

M. Pierre Fauchon. Ne nous privons pas du plaisir d’adopter, nous aussi, le terme de « cour », qui nous met en harmonie avec les autres pays et qui correspond à la réalité de la fonction.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 321 rectifié.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi constitutionnelle, avant l'article 25.

Article 25

Le premier alinéa de l'article 56 de la Constitution est complété par deux phrases ainsi rédigées :

« La procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13 est applicable à ces nominations. Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l'assemblée concernée. »

M. le président. Je suis saisi de sept amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L'amendement n° 72 rectifié, présenté par MM. Portelli, Gélard et Béteille, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à M. Hugues Portelli.

M. Hugues Portelli. Je le retire, monsieur le président.

M. le président. L’amendement n° 72 rectifié est retiré.

L'amendement n° 234 rectifié, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

L'article 56 de la Constitution est ainsi rédigé :

« Art. 56. - Le Conseil Constitutionnel est constitué dans le respect du pluralisme. Il comprend quinze membres. Trois sont désignés par le Président de la République et, à la majorité des trois cinquièmes, neuf par l'Assemblée nationale et trois par le Sénat.

« Il désigne en son sein son Président. »

La parole est à Mme Josiane Mathon-Poinat.

Mme Josiane Mathon-Poinat. L’article 25 vise à améliorer le mode de désignation des membres du Conseil constitutionnel – peut-être devrais-je plutôt parler maintenant de la Cour constitutionnelle – afin de tenir compte des modifications apportées par l’article 4 du projet de loi à l’article 13 de la Constitution. Mais cette procédure ne change pas le caractère essentiellement politique de cette institution.

Le fait que le président de l’Assemblée nationale ne puisse nommer que trois membres ne permet pas que soient représentées, au sein du Conseil constitutionnel, toutes les sensibilités politiques présentes à l’Assemblée nationale. Ainsi, le Conseil constitutionnel continuera de refléter, hélas ! le bipartisme que vous souhaitez tant institutionnaliser.

C’est donc par souci du respect du pluralisme, auquel nous sommes fortement attachés et que nous ne cesserons de revendiquer, que nous proposons de modifier le nombre de membres du Conseil constitutionnel. Celui-ci comprendrait désormais quinze membres, dont trois seraient désignés par le Président de la République, neuf par le président de l’Assemblée nationale et trois par le Sénat.

Par ailleurs, le président du Conseil serait désigné par ses membres, et non plus par le Président de la République comme le prévoit aujourd'hui l’article 61 de la Constitution.

Nous proposons que les membres désignés par le Parlement le soient à la majorité des trois cinquièmes.

Notre proposition permettrait ainsi de faire en sorte que le Conseil constitutionnel comprenne des personnalités désignées à la proportionnelle des groupes parlementaires. Cette nouvelle composition aurait aussi le mérite de supprimer les membres de droit que sont les anciens présidents de la République.

Enfin, pour répondre aux éventuelles critiques sur le nombre de membres du Conseil que nous proposons, je tiens à signaler que notre solution, outre qu’elle garantisse le pluralisme, se situe dans la norme européenne. En effet, selon une étude du service des études juridiques du Sénat de décembre 2007 sur les cours constitutionnelles, ces dernières comprennent en règle générale au moins douze membres.

L’effectif de certaines cours constitutionnelles est plus important : il s’établit à douze en Belgique et en Espagne, à treize au Portugal.

C’est donc une proposition mesurée et raisonnable que je vous invite à adopter.

M. le président. L'amendement n° 91  rectifié, présenté par MM. Gélard, Portelli et Lecerf et Mme Henneron, est ainsi libellé :

Au début de cet article, ajouter un paragraphe ainsi rédigé :

... - Le premier alinéa de l'article 56 de la Constitution est ainsi rédigé :

« Le Conseil constitutionnel comprend douze membres, dont le mandat dure neuf ans et n'est pas renouvelable. Le Conseil se renouvelle par tiers tous les trois ans. Trois des membres sont nommés par le Président de la République, trois par le Président de l'Assemblée nationale, trois par le Président du Sénat, trois par les juridictions suprêmes : Cour des comptes, Cour de cassation, Conseil d'État, selon des modalités déterminées par une loi organique. »

La parole est à M. Hugues Portelli.

M. Hugues Portelli. Je le retire, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 91 rectifié est retiré.

L'amendement n° 487 rectifié, présenté par MM. Badinter, Frimat, Bel, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit la seconde phrase du second alinéa de cet article :

« Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée ont lieu après avis public de la commission permanente compétente de l'assemblée concernée, statuant à la majorité des trois cinquièmes. »

La parole est à M. Robert Badinter.

M. Robert Badinter. Cet amendement concerne la question des nominations effectuées par le président de chaque assemblée.

Il prévoit que ces nominations interviennent après avis public de la commission permanente de l’assemblée concernée, statuant – c’est le cœur du sujet – à la majorité des trois cinquièmes.

En effet, s’il est un domaine dans lequel le consensus nous paraît devoir régner, c’est celui de la désignation des membres du Conseil constitutionnel. Dès l’instant où il s’agit de nominations par les présidents des assemblées, il est légitime que la commission compétente, en l’occurrence la commission des lois, statue à la majorité des trois cinquièmes.

M. le président. Je suis saisi de trois amendements identiques.

L'amendement n° 366 est présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller.

L'amendement n° 393 rectifié est présenté par MM. Baylet, A. Boyer, Collin, Delfau, Fortassin, Vendasi et Alfonsi.

L'amendement n° 488 est présenté par MM. Badinter, Frimat, Bel, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste et apparentés.

Ces trois amendements sont ainsi libellés :

I. Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

... Le deuxième alinéa du même article est supprimé.

II. En conséquence, faire précéder le début de cet article de la mention :

I. -

La parole est à M. Jean Desessard, pour présenter l'amendement n° 366.

M. Jean Desessard. Cet amendement vise à supprimer la possibilité pour les anciens Présidents de la République de siéger au Conseil constitutionnel, ou à la Cour constitutionnelle si l’amendement Badinter qui a été adopté par notre assemblée va jusqu’au bout de son chemin.

Lors de la lecture devant l’Assemblée nationale, il a été convenu que les nominations effectuées par le président de chaque assemblée sont soumises à l’avis de la commission compétente : le souci de mieux encadrer la procédure de nomination des membres du Conseil constitutionnel, ou de la Cour constitutionnelle, est donc l’objet de cet article 25, combiné avec l’article 4 que nous avons adopté.

Recueillir cet avis est une manière d’éviter des nominations de convenance ou de récompenser par un siège de membre du Conseil constitutionnel, ou de la Cour constitutionnelle, une allégeance politique de longue date.

Il s’agit de permettre une meilleure indépendance des membres du Conseil constitutionnel à l’égard du pouvoir en place ou des partis politiques.

Pourtant, un ancien Président de la République a forcément été au cœur de ces jeux de pouvoirs et d’allégeance, et il appartient souvent encore à son parti.

De ce mandat, il ne subsiste certainement pas que le titre. L’influence politique demeure, sans qu’elle puisse, elle, faire l’objet d’un contrôle, ni par le Parlement ni par une commission quelconque.

Avec tout le respect que nous devons aux anciens Présidents de la République, la possibilité qui leur est offerte de siéger au Conseil constitutionnel, ou à la Cour constitutionnelle, est un cadeau contraire à l’esprit de la présente réforme des modes de nomination des membres de cette instance.

Nous vous proposons donc de supprimer la possibilité pour les anciens Présidents de la République de siéger comme membre de droit au Conseil constitutionnel, ou à la Cour constitutionnelle.

M. le président. La parole est à M. Nicolas Alfonsi, pour présenter l'amendement n° 393 rectifié.

M. Nicolas Alfonsi. Il s’agit, au travers de cet amendement, d’empêcher les Présidents de la République de siéger au Conseil constitutionnel.

Cette mesure s’inscrit dans le droit fil des arguments que Robert Badinter a développés voilà quelques instants lorsqu’il nous a demandé, pour tenir compte l’évolution du Conseil, de lui faire porter sa véritable dénomination, celle de Cour constitutionnelle.

Nous avons été impressionnés en commission par les propositions de l’ancien Premier ministre Édouard Balladur, qui a constaté que l’évolution de la pyramide des âges et le raccourcissement du mandat présidentiel risquaient d’engendrer dans quelques années une augmentation du nombre des membres du Conseil constitutionnel, surtout si le renouvellement des Président de la République devait s’accélérer.

Nous vivons toujours un peu dans l’idée que, désormais, le mandat du Président de la République sera de dix ans, comme au États-Unis. Mais, après tout, nous n’en savons rien. Il pourrait être de cinq ans et nous pourrions nous retrouver, dans une vingtaine d’années, avec trois ou quatre anciens Présidents de la République ! (M. Jean Desessard s’esclaffe.)

On connaît les raisons historiques qui ont conduit les constituants de 1958 à permettre aux anciens Présidents de la République de siéger au sein du Conseil constitutionnel. Ces raisons ont aujourd'hui disparu.

C'est pourquoi nous demandons la suppression d’une telle possibilité. Bien entendu, il conviendrait de prévoir des dispositions transitoires pour les Présidents de la République qui siègent actuellement au Conseil constitutionnel.

Quoi qu’il en soit, cette règle n’a plus de raison d’être. Il faut donc la supprimer. (M. Jean Desessard applaudit.)

M. le président. La parole est à M. Robert Badinter, pour présenter l'amendement n° 488.

M. Robert Badinter. Il s’agit d’une question importante.

Je souligne tout de suite que, en aucun cas, nous ne demandons – un certain nombre d’amendements vont dans le même sens – une sorte d’application rétroactive. Les anciens Présidents de la République continueront à demeurer leur vie durant membres du Conseil constitutionnel. Nous ne concevons d’ailleurs pas qu’il puisse en être autrement. Nous parlons donc, ici, de l’avenir.

Je ferai un bref retour en arrière.

Quelle est la raison d’être d’une disposition si extraordinaire puisque dans aucune autre démocratie, à ma connaissance, un Président de la République ne devient à vie juge constitutionnel au terme de ses fonctions ?

Certains ont envisagé de faire des anciens Présidents de la République des sénateurs à vie,…

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. M. Gélard !

M. Robert Badinter. …mais cela doit être évité. Si un ancien Président de la République avait l’ambition de devenir sénateur, il ne lui serait pas très difficile de trouver une circonscription et d’obtenir un siège. Laissons donc ce point de côté !

En tout état de cause, l’origine de la règle en vertu de laquelle les anciens Présidents de la République siègent de droit au Conseil constitutionnel est purement circonstancielle.

On le sait, au moment où la V^e République a remplacé la IV^e République, se posait la question de la situation du président Coty. Il faut savoir que la IV^e République était très pingre et qu’elle octroyait aux anciens Présidents de la République en tout et pour tout une pension équivalente à celle des conseillers d’État. Elle n’était même pas équivalente à celle des présidents de section ou des vice-présidents du Conseil d’État !

On conçoit que cet état de fait ait paru préoccupant et que le général de Gaulle s’en soit soucié. À cet instant, l’idée est venue que l’on pourrait nommer membres de cette institution nouvellement créée les anciens Présidents de la République, René Coty et Vincent Auriol, qui n’y a d’ailleurs pour ainsi dire jamais siégé.

Depuis, les choses ont complètement changé. Fort heureusement, sans entrer dans le détail – M. Gélard a évoqué ce point –, la condition des anciens Présidents de la République est maintenant tout à fait satisfaisante, et si elle devait être améliorée, cela ne serait pas un problème.

La véritable difficulté est que Conseil constitutionnel compte maintenant deux types de membres : les uns, qui prêtent serments et sont soumis à des obligations, et les autres, qui ne prêtent pas serment et sont membres de droit à vie, qui peuvent venir, repartir, avoir un mandat, exercer une action politique, et qui considèrent qu’aucune des obligations des membres du Conseil constitutionnel ne pèse sur eux, pas même l’obligation de réserve par rapport à la vie politique dont on ne saurait assez souligner l’importance.

Une telle situation n’est pas concevable. Une institution juridictionnelle qui comprend normalement neuf membres ne peut compter un, deux, voire trois ou quatre membres supplémentaires.

Nous sommes aujourd'hui dans une perspective différente : la durée de vie s’allonge et les Présidents ou les éventuelles Présidentes de la République ne seront pas élus à un âge avancé.

Nous nous trouverons donc dans la situation où un certain nombre d’anciens Présidents de la République, peu à peu, influeront directement sur une majorité.

On m’a toujours dit : « Vous pensez ? Mais il en va de leur autorité en ce qui concerne les grandes décisions. » Or, s’agissant du Conseil constitutionnel et de la fonction juridictionnelle, je puis vous assurer que l’information de ses membres est considérable si se pose à eux une question très importante concernant le fonctionnement des institutions. Les rapporteurs ont à cœur d’auditionner tous ceux qui ont compétence dans ce domaine. J’ajoute que les Présidents de la République seront évidemment entendus au premier chef, le cas échéant. Leur avis sera reporté au Conseil constitutionnel et présenté par le président de cette institution.

Pourquoi transformer une institution en une sorte de bizarre annexe de l’Élysée, où l’on n’accepte pas les obligations, mais où l’on bénéficie des avantages, où l’on siège et où l’on ne siège pas, où l’on participe à la vie politique alors que le propre d’une juridiction constitutionnelle est précisément qu’aucun de ses membres ne doit participer sous aucune forme que ce soit à la vie politique ? Après cinquante ans, certains archaïsmes de la Constitution ressortent.

Quoi qu’il en soit, il n’y a pas de souci à se faire en ce qui concerne l’avenir des anciens Présidents de la République, cela va de soi, ni quant aux avantages qu’on leur reconnaît ni quant aux activités auxquelles ils peuvent se livrer sans contrainte.

Ne mélangeons pas, à cet égard, celles ou ceux qui ont des obligations et une mission juridictionnelle avec celles ou ceux qui, lorsque leur mandat présidentiel sera achevé, pourront, comme les autres, soit retrouver une place assurément éminente dans la vie politique, soit se consacrer à une profession libérale ou à une activité, sans pour autant être membre à vie d’une institution juridictionnelle, ce qui, je le répète, n’existe nulle part ailleurs qu’en France.

Voilà ce que je tenais à dire, et c’est plus important qu’on ne le pense !

M. le président. Je suis saisi, avant l’article 26, d’un amendement n° 73 rectifié que ses auteurs souhaitent déposer à l’article 25. Il s’agit donc de l'amendement n° 73 rectifié bis, présenté par MM. Portelli, Gélard et Lecerf, Mme Henneron et M. Pozzo di Borgo, et qui est ainsi libellé :

Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :

Le deuxième alinéa de ce même article est supprimé.

La parole est à M. Hugues Portelli, pour présenter cet amendement.

M. Hugues Portelli. Il s’agit d’un amendement qui a été adopté à l’unanimité par la commission des lois.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Exact !

M. Hugues Portelli. Je souhaite poursuivre sur la lancée des propos de M. Badinter et revenir sur le vote que nous avons émis tout à l’heure lorsque nous avons décidé de débaptiser le Conseil constitutionnel pour l’appeler Cour constitutionnelle.

Ce faisant, nous avons insisté encore davantage sur la nature juridictionnelle de cet organe. Cela signifie que, désormais, si le Conseil constitutionnel est une juridiction, ses membres sont des juges. Par conséquent, ils doivent respecter ce qui est demandé d’un point de vue éthique à tout juge, conformément à la Convention européenne des droits de l’homme dont la France est signataire, à savoir l’indépendance et l’impartialité.

Voilà quelques instants, M. Badinter a fait allusion aux anciens présidents de la IV^e République. Vincent Auriol a siégé une fois au Conseil constitutionnel et il a ensuite démissionné. Il faut rappeler qu’il a eu la délicatesse de demander qu’on ne lui verse pas ses indemnités, ce qui n’est pas si fréquent, y compris parmi les membres du Conseil constitutionnel !

Par ailleurs, rappelez-vous que nous ne cessons, depuis le début de la révision constitutionnelle, d’évoquer les incidences du quinquennat.

L’incidence évidente du quinquennat est que les futurs candidats à l’élection présidentielle seront jeunes.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. De plus en plus jeunes !

M. Hugues Portelli. Ces jeunes candidats, après avoir été élus et éventuellement réélus, auront une vie après leur mandat de Président de la République. Ils auront une vie politique. Ils auront peut-être une vie professionnelle.

Or s’ils sont encore membres de droit à vie du Conseil constitutionnel se posera à eux le problème que le seul jeune président non réélu de la V^e République a connu avec le Conseil constitutionnel, qui lui a valu une très belle jurisprudence du Conseil constitutionnel, à la suite de son élection de député, et du Conseil d’État, après son élection comme conseiller régional. De plus, ils devront tenir compte des réflexions suscitées au sein du Conseil constitutionnel par l’obligation de réserve de tout membre du Conseil, y compris des anciens Présidents de la République.

Cela ne sera donc pas simple. Il sera même quasiment impossible, voire incompatible d’un point de vue éthique, d’être un ancien Président de la République et un membre du Conseil Constitutionnel, ou de la Cour constitutionnelle.

Ce serait rendre service aux anciens Présidents de la République que de leur épargner cette situation intenable, qui les conduira, de toute façon, tôt ou tard, à demander à ne pas bénéficier de cette prérogative.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La commission est défavorable à l'amendement n° 234 rectifié, ainsi qu’à l'amendement n° 487 rectifié aux termes duquel la commission permanente concernée statue à la majorité des trois cinquièmes. La commission souhaite en effet conserver l’article 25 dans sa rédaction actuelle.

Enfin, la commission a émis un avis favorable sur les amendements identiques n^os 366, 393 rectifié, 488 et 73 rectifié bis.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. L’amendement n° 487 rectifié concerne la procédure de nomination des membres du Conseil constitutionnel, qui est l’objet de l’article 25 de ce projet de loi constitutionnelle.

Monsieur Badinter, vous proposez de soumettre la nomination effectuée par le président de chaque assemblée à un avis favorable de la commission compétente. En fait, vous transférez le pouvoir de nomination du président de l’assemblée à la commission des lois. Le Gouvernement n’y est pas favorable.

Les autres amendements concernent plus largement la composition du Conseil constitutionnel.

Les auteurs des amendements identiques n^os 366, 393 rectifié, 488 et 73 rectifié bis souhaitent supprimer la qualité de membre de droit des anciens Présidents de la République. Le Gouvernement ne partage pas cette analyse.

En effet, les anciens Présidents de la République ont toute leur place au Conseil constitutionnel, puisque, pendant cinq ans au moins, ils auront été chargés de veiller au respect de la Constitution, en vertu de son article 5. Ils disposent d’une expérience incomparable à l’issue de leur mandat pour faire respecter la Constitution.

En outre, lorsque, dans une affaire particulière, un ancien Président pourrait ne pas paraître totalement impartial du fait de ses anciennes fonctions, il ne siégerait pas à la séance du Conseil constitutionnel. Si, par exemple, dans le cas de l’exception d’inconstitutionnalité, une loi qu’il a promulguée devait être examinée, il ne serait pas présent.

Mme Borvo Cohen-Seat, par votre amendement n° 234 rectifié, vous prévoyez d’ajouter six membres désignés par le président de l’Assemblée nationale. Le Gouvernement ne voit rien qui puisse justifier que le président de l’Assemblée nationale nomme neuf membres tandis que le Président de la République et celui du Sénat en nommeraient trois.

Quant au président du Conseil constitutionnel, sa nomination est désormais encadrée comme membre du Conseil puisqu’elle sera soumise à l’avis préalable des commissions parlementaires. C’est l’une des premières garanties.

Une fois nommé par le Président de la République en qualité de président du Conseil constitutionnel, il n’est pas renouvelable. Il peut donc exercer ses fonctions de président en toute indépendance. Il me semble qu’une élection par les membres du Conseil risquerait de créer des courants au sein de cette haute instance qui seraient préjudiciables à la qualité et à la sérénité des travaux.

Enfin, je répète que le Président de la République a pour mission essentielle, en vertu de l’article 5 de la Constitution, de veiller au respect de la Constitution. Il n’est donc pas anormal, à ce titre, qu’il procède à la nomination du président du Conseil constitutionnel.

Le Gouvernement est donc défavorable à l’ensemble des amendements proposés.

M. le président. La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote sur l'amendement n° 234 rectifié.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Comme je n’ai pas encore eu l’occasion de m’exprimer sur ce sujet, je tiens à dire que je suis évidemment favorable à la suppression de la qualité de membre de droit du Conseil constitutionnel reconnue aux anciens Présidents de la République.

Madame la ministre, nous avons entendu les explications que vous avez données pour justifier le rejet de ces amendements. Mais combien d’anciens Présidents de la République pourrait-il y avoir au sein Conseil constitutionnel ? Il faut s’interroger sur ce point, parce que cela pourrait bouleverser l’équilibre de la composition du Conseil.

M. Gélard, qui n’est pas là…

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il est à la conférence des présidents !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Où je ne peux pas siéger puisque je suis obligée d’être présente en séance.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Moi non plus !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Vous non plus, monsieur Hyest, mais vous êtes bien représenté ! (Applaudissements sur les travées de l’UMP.)

M. Gélard, disais-je, nous avait présenté une proposition de loi visant à permettre aux anciens Présidents de la République d’être sénateurs à vie. Autant vous dire que, si l’on soustrait les Présidents de la République du Conseil constitutionnel pour qu’ils deviennent sénateurs à vie,…

M. Michel Charasse. C’est le cas en Italie !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. …nous ne pourrons pas non plus y être favorables ! Il nous a également parlé du statut des Présidents de la République.

En tout cas, il faut vraiment réfléchir au nombre d’anciens Présidents de la République qui risquent de siéger au Conseil constitutionnel, sachant que nous avons des Présidents de plus en plus jeunes et que leur durée de vie ne va sans doute pas diminuer. Il y a donc, là, vraiment un problème assez grave.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 234 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 487 rectifié.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote sur les amendements identiques n^os 366, 393 rectifié, 488 et 73 rectifié bis.

M. Michel Charasse. La rédaction de ces amendements – à moins que je ne me trompe beaucoup – me conduit à penser qu’à partir du moment où les anciens Présidents ne sont plus membres de droit à vie du Conseil constitutionnel, l’article tel qu’il est rédigé est d’application immédiate.

C'est la raison pour laquelle je propose un sous-amendement visant à préciser que les dispositions prévues à cet article s’appliqueront aux Présidents de la République qui cesseront leurs fonctions après la promulgation de la présente loi constitutionnelle. Soyons quand même élégants jusqu’au bout !

M. Patrice Gélard. Un autre texte est prévu !

M. le président. Je suis donc saisi d’un sous-amendement n° 520, présenté par M. Michel Charasse, et ainsi libellé :

Compléter l’amendement n° 73 rectifié bis par un paragraphe ainsi rédigé :

Le présent article s’applique aux présidents de la République qui cessent leurs fonctions après la promulgation de la présente loi constitutionnelle.

Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je souligne que la commission a prévu des dispositions transitoires après l’article 34. En effet, voter ces amendements identiques en l’absence de dispositions transitoires n’aurait évidemment aucun sens. D’autres dispositions transitoires sont d'ailleurs prévues à d’autres endroits de ce projet de loi constitutionnelle, car nous avons veillé à la bonne coordination de ces nouvelles dispositions.

M. le président. Monsieur Charasse, compte tenu de ces explications, le sous-amendement n° 520 est-il maintenu ?

M. Michel Charasse. Non, si la disposition proposée n’est pas d’application rétroactive, je le retire, monsieur le président.

M. le président. Le sous-amendement n° 520 est retiré.

La parole est à M. Patrice Gélard, pour explication de vote.

M. Patrice Gélard. Monsieur le président, madame le ministre, mes chers collègues, vous n’êtes pas sans savoir que j’ai déposé, voilà plus d’un an, trois propositions de loi visant le même problème, de manière que les membres du Conseil constitutionnel à vie que sont les anciens Présidents de la République ne le soient plus, et j’avais proposé, sur le modèle italien, qu’ils deviennent sénateurs à vie.

Il semble que le terme de « sénateur à vie » ne convienne pas dans l’actualité du moment. Pourtant, cela se passe fort bien en Italie et l’on aurait pu trouver des solutions tout à fait comparables.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Nous ne voulons pas d’un Berlusconi président à vie !

M. Patrice Gélard. Je rappelle que l’appartenance des anciens Présidents de la République au Conseil constitutionnel est le résultat d’une anomalie historique. Le général de Gaulle voulait trouver une place pour le Président Coty, que j’ai bien connu. Il a donc été nommé président du Conseil constitutionnel. Comme l’a souligné M. Charasse, il fallait que les anciens Présidents de la République trouvent un statut digne et compatible avec leurs fonctions antérieures.

Le Conseil constitutionnel, à l’époque, n’était pas du tout ce qu’il est devenu. Il statuait peu et n’avait pas les responsabilités constitutionnelles qu’il a acquises par la suite et qui le transforment, petit à petit, en cour constitutionnelle.

C’est là qu’une double anomalie apparaît.

La première, c’est que les membres du Conseil constitutionnel sont astreints au devoir de réserve, dans leur expression écrite ou orale, s’agissant de ce qu’ils font au Conseil. En revanche, ce devoir de réserve ne s’appliquera pas aux anciens Présidents de la République qui vont être des membres à part du Conseil constitutionnel, qui auront le droit de parler, de critiquer les décisions du Conseil ; certains l’ont d'ailleurs fait.

La seconde anomalie, c’est que nous allons mettre en place le système de saisine par voie d’exception du Conseil constitutionnel, ce qui veut dire que les anciens Présidents de la République pourront être les auteurs des lois qui seront poursuivies. Ils seront donc juge et partie, ils auront une liberté totale et ne seront pas liés par l’ensemble du Conseil.

Mais le pire reste à venir. Nous avons maintenant des Présidents de la République jeunes et leurs mandats sont limités à dix ans. L’actuel Président de la République, qui n’aura que soixante-deux ans dans dix ans, siégera au Conseil constitutionnel et son successeur y siégera aussi. Nous aurons donc quatre, voire cinq anciens Présidents qui siégeront au Conseil, ce qui en dénaturera complètement, à terme, le fonctionnement par rapport aux neuf autres membres.

Il y a là un vrai problème. Il faut que nos anciens Présidents aient un statut décent, puissent exercer leur liberté d’expression et nous faire part de l’expérience qu’ils ont acquise, comme le font les anciens présidents des États-Unis ou les anciens premiers ministres britanniques. C’est normal, et, dans une certaine mesure, le décret Charasse sur le statut des anciens Présidents…

M. Michel Charasse. C’était une instruction !

M. Patrice Gélard. …était très positif. Il faudrait d’ailleurs le rendre plus transparent. La rémunération d’un ancien Président est légitime, logique mais non l’appartenance au Conseil constitutionnel.

On évoque l’expérience des anciens Présidents ; rien n’interdit de les consulter. Les anciens Présidents peuvent parler librement, dire ce qu’ils pensent de tel ou tel texte ; ils ont une liberté totale, ce que n’a pas un membre du Conseil constitutionnel. C’est la raison pour laquelle – j’insiste sur ce point - on ne peut pas continuer de permettre aux anciens Présidents de la République de siéger au sein du Conseil constitutionnel. Nous sommes d’ailleurs le seul pays au monde où existe un tel système. (Applaudissements sur plusieurs travées de l’UMP et du groupe socialiste.)

M. le président. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote.

M. Pierre-Yves Collombat. Abondance de biens ne nuisant pas, je voudrais apporter un dernier argument en faveur de ces amendements.

Lorsque nous avons modifié le statut du Président de la République, un cas avait été évoqué, celui d’un Président de la République qui aurait été démis pour manquement à sa fonction et qui viendrait siéger au Conseil constitutionnel. Jugeant cette situation inacceptable, nous avions, à l’époque, déposé un amendement, qui avait d’ailleurs été repoussé. La disposition proposée permettrait donc de régler ce type de problème, théorique, j’en conviens, mais on n’est jamais assez prudent en matière constitutionnelle.

Quant à la retraite des Présidents de la République, je pense qu’ils auront de quoi s’occuper sans qu’on prévoie pour eux une rémunération spécifique !

M. Michel Charasse. Mais ils l’ont !

M. le président. La parole est à M. François Zocchetto, pour explication de vote sur les amendements identiques n^os 366, 393 rectifié, 488 et 73 rectifié bis.

M. François Zocchetto. Les circonstances de la fin de la IV^e République ont été suffisamment rappelées : elles ont conduit à la rédaction du deuxième alinéa de l’article 56 de la Constitution.

Depuis, une double évolution s’est produite : le Conseil constitutionnel a considérablement changé ainsi que les modalités de désignation du Président de la République, surtout depuis l’instauration du quinquennat. S’il est confirmé qu’une même personne ne pourra exercer que deux mandats consécutifs, à l’avenir, le profil des anciens présidents de la République ne ressemblera plus à ce que nous avons connu.

L’actuel Président de la République lui-même n’a pas fait mystère, publiquement et à plusieurs reprises, de son intention de mener une autre vie après l’exercice de ses fonctions présidentielles. Il a même indiqué qu’il ne s’interdirait pas d’exercer des activités de caractère économique, voire commercial ou financier, ce qui est bien son droit !

Mais, actuellement, l’article 56 de la Constitution le lui interdit puisqu’il prévoit que les anciens Présidents de la République « font de droit partie à vie » du Conseil constitutionnel. Bien évidemment, on comprend le conflit d’intérêt majeur auquel s’exposerait un membre du Conseil constitutionnel s’il exerçait des activités de type économique ou financier, sans parler des activités politiques.

Le moment est donc venu de procéder à cette modification. Cette question ne se pose pas au dernier moment, de façon incongrue : le débat a été longuement mûri au sein du Sénat, notamment sous la houlette de notre collègue Patrice Gélard. Il est vrai qu’adopter des dispositions de cette importance lors de la discussion d’une proposition de loi ou d’un texte que l’on pourrait qualifier de secondaire aurait pu paraître audacieux. Mais, aujourd’hui, alors que nous procédons à une révision d’ensemble de la Constitution de la V^e République, le moment est venu de procéder à cette modification, qui est indispensable pour le fonctionnement de nos institutions.

Enfin, il sera toujours possible à un Président de la République en exercice – ou à un président du Sénat ou de l’Assemblée nationale – de désigner un ancien Président de la République comme membre du Conseil constitutionnel, si cela lui paraît souhaitable.

M. Michel Charasse. Bien sûr !

M. le président. La parole est à M. Pierre Fauchon, pour explication de vote.

M. Pierre Fauchon. L’essentiel a été dit et je vais essayer de ne pas le répéter.

Des raisons de fait assez évidentes, sur lesquelles Mme Borvo Cohen-Seat a insisté tout à l’heure, plaident en faveur de l’adoption de ces amendements. J’y vois également des raisons de droit : dans le système tel que nous le vivons, avec le quinquennat et le rôle accru du Président de la République, celui-ci ne peut plus bénéficier de la présomption d’impartialité dont doit bénéficier tout membre du Conseil constitutionnel.

Au contraire, il est éminemment soupçonné de partialité : toutes ses déclarations peuvent lui être opposées. Nous ne pouvons pas continuer dans une voie qui devient impraticable !

Je n’ajouterai rien, me souvenant de la vieille rengaine qui disait : « N’en jetez plus, la cour est pleine ! » C’est le cas de le dire puisque le Conseil constitutionnel devient une « Cour constitutionnelle » !

M. le président. La parole est à M. Jean-René Lecerf, pour explication de vote.

M. Jean-René Lecerf. Je ferai simplement deux remarques.

En premier lieu, lors de la discussion du projet de loi de révision constitutionnelle relatif au statut pénal du chef de l’État, nous avions été un peu gênés par la question d’une éventuelle destitution – hypothèse d’école, je le reconnais volontiers. En effet, un chef de l’État qui aurait été destitué par la Haute Cour resterait membre de droit à vie du Conseil constitutionnel !

En second lieu, je voulais signaler que nous nous orientons vers un système à l’américaine avec l’impossibilité d’exercer plus de deux mandats consécutifs et un mandat ramené à cinq ans. Aux États-Unis, avant le décès du président Reagan, il restait cinq présidents vivants : Ronald Reagan, Gerald Ford, Bill Clinton, George Bush père et Jimmy Carter. Bien évidemment, nous finirions par en arriver à la même situation ! (Mme Nicole Borvo Cohen-Seat s’exclame.)

M. le président. La parole est à M. Christian Cointat, pour explication de vote.

M. Christian Cointat. Quand la commission des lois a examiné cet amendement, je ne vous cache pas que j’étais plutôt réticent, au moins réservé. Tous les arguments qui viennent d’être présentés – la réduction du mandat, l’élection de présidents plus jeunes, la prolongation de la vie – ne m’ont pas fait changer d’avis.

Trois éléments m’ont décidé : le nombre inévitablement croissant des anciens Présidents de la République par rapport aux membres désignés ; le vieillissement inéluctable et naturel des membres de droit, qui créera un déséquilibre encore plus fort ; enfin, les anciens Présidents de la République qui seront encore relativement jeunes, comme l’a rappelé François Zocchetto, auront envie d’avoir des activités qui ne s’inscriront pas forcément dans la sphère publique. La présence du patron d’un cabinet d’avocats ou d’un grand industriel au sein du Conseil constitutionnel nuirait à la crédibilité de nos institutions.

M. Michel Charasse. Il y a eu des avocats au Conseil constitutionnel !

M. Christian Cointat. Voilà pourquoi j’estime qu’il faut adopter cet amendement tendant à supprimer la disposition permettant aux anciens Présidents de la République d’être membre à vie du Conseil constitutionnel, ce qui n’enlève rien à leur autorité ni au respect qui leur est dû. Ils auront même plus de liberté, avec un statut qui, je l’espère, sera à l’avenir beaucoup plus étoffé parce que transparent.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Sueur. Mon explication de vote sera très brève et portera sur deux points.

Premièrement, le nombre des personnels et la nature des moyens mis aujourd’hui par la République à disposition des anciens Présidents de la République – à juste titre, d’ailleurs – sont tels que leur situation n’est en rien comparable à celle de René Coty en 1959.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Bravo !

M. Jean-Pierre Sueur. Deuxièmement, la notion de nomination à vie me paraît contraire à l’essence même des principes républicains.

M. le président. La parole est à M. François Fortassin, pour explication de vote.

M. François Fortassin. Je voterai en faveur de ces amendements identiques. Si, en revanche, – je le dis très sereinement et même avec amusement – au hasard d’un scrutin public, cet amendement n’est pas adopté, j’observe que ceux qui auront voté contre nous ont épargné leur explication de vote ! Faut-il y voir une forte conviction, qui ne s’exprime pas, ou un embarras certain, qui s’exprime clairement par le silence ?

M. le président. La parole est à M. Nicolas Alfonsi, pour explication de vote.

M. Nicolas Alfonsi. Je voudrais attirer l’attention du Gouvernement sur un point particulier. La révision de la Constitution trouve sa raison d’être dans la modernisation des institutions. C’est le mot essentiel qui nous réunit aujourd’hui. Madame le garde des sceaux, l’avis défavorable que vous avez émis sur cet amendement va-t-il dans le sens d’une modernisation ?

M. le président. La parole est à M. Jean Desessard, pour explication de vote.

M. Jean Desessard. J’ai vu certains de nos collègues préparer leurs paquets de bulletins de vote. Pour reprendre la réflexion de l’orateur précédent, allons-nous dans le sens d’une modernisation lorsque des personnes qui n’ont pas participé au débat sont représentées majoritairement dans le vote ? (Protestations sur les travées de l’UMP.) Eh oui, c’est bien un problème qu’une seule personne puisse porter cent cinquante mandats et représenter des absents ! (M. Jean-Pierre Bel applaudit.)

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Parfois même tout un groupe !

M. Jean Desessard. La démocratie, c’est d’être présent en séance et de ne représenter qu’une autre personne, comme à l’Assemblée nationale ! Ici, une personne peut en représenter cent cinquante, ce qui ne reflète pas le débat qui s’est déroulé. Les absents font la décision, ce n’est pas normal !

M. le président. Je mets aux voix les amendements identiques n^os 366, 393 rectifié, 488 et 73 rectifié bis.

Je suis saisi d’une demande de scrutin public émanant du groupe UMP.

Il va être procédé au scrutin dans les conditions fixées par l’article 56 du règlement.

(Le scrutin a lieu.)

M. le président. Personne ne demande plus à voter ?…

Le scrutin est clos.

(Il est procédé au comptage des votes.)

M. le président. Mes chers collègues, les scrutateurs m’informent qu’il y a lieu d’effectuer un pointage.

Il va donc y être procédé.

Voici, après pointage, le résultat du dépouillement du scrutin n° 115 :

Le Sénat a adopté. (Applaudissements sur les travées du groupe socialiste et du groupe CRC, ainsi que sur quelques travées de l’UMP.)

Je mets aux voix l'article 25, modifié.

(L'article 25 est adopté.)

Articles additionnels avant l’article 26

M. le président. L'amendement n° 127, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Avant l'article 26, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Dans le premier alinéa de l'article 61 de la Constitution, après le mot : « promulgation, », sont insérés les mots : « les propositions de loi mentionnées à l'article 11 avant qu'elles ne soient soumises au référendum, ».

La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cet amendement vise à permettre au Conseil constitutionnel de contrôler la conformité à la Constitution d'une proposition de loi avant qu'elle ne soit soumise à référendum, dans les conditions prévues par l'article 3 bis du projet de loi constitutionnelle. C’est bien entendu indispensable puisque nous l’avions prévu par ailleurs.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Par cet amendement, vous proposez que les propositions de loi d’initiative populaire soient soumises systématiquement au contrôle du Conseil constitutionnel avant de faire l’objet d’un référendum. Le Gouvernement partage pleinement votre préoccupation et, par conséquent, il émet un avis favorable.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 127.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi constitutionnelle, avant l'article 26.

L'amendement n° 28 rectifié, présenté par M. Charasse, Mme N. Goulet et M. Fortassin, est ainsi libellé :

Avant l'article 26, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Dans le deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, après les mots : « les lois », sont insérés les mots : «, y compris celles qui modifient la Constitution, ».

II. - Le même alinéa est complété par trois phrases ainsi rédigées :

« En ce qui concerne les lois qui modifient la Constitution, le Conseil constitutionnel se prononce exclusivement au regard des deux derniers alinéas de l'article 89. Pour les lois adoptées conformément au troisième alinéa de l'article 89, il statue avant promulgation. Pour les lois soumises à référendum conformément aux articles 11 et 89, deuxième alinéa, il statue avant le scrutin. »

La parole est à M. Michel Charasse.

M. Michel Charasse. Cet amendement est relatif à la compétence du Conseil constitutionnel en matière de loi constitutionnelle. Lorsque le Conseil constitutionnel a été saisi en 2003 de la révision constitutionnelle concernant la décentralisation – la « décentralisation Raffarin » –, il a indiqué qu’il n’était pas compétent pour les lois constitutionnelles même uniquement adoptées par le Parlement.

Il avait d’ailleurs précédemment précisé qu’il n’était pas compétent pour les lois référendaires, qui, étant l’émanation directe de la souveraineté populaire, ne pouvaient pas – mais là cela va de soi – être remises en cause après coup.

Je pense que cette situation est grave, parce que le général de Gaulle a tenu en 1958, avec les constituants de l’époque, à inscrire dans l'article 89 non seulement que l’on ne peut réviser la Constitution si le territoire de la République est occupé, mais aussi que la forme républicaine du Gouvernement ne peut faire l’objet d’une révision.

À partir du moment où le Conseil constitutionnel considère qu’il n’est pas compétent, on peut parfaitement mettre à bas la forme républicaine du Gouvernement pour approuver, par exemple, la Charte européenne des langues régionales ou minoritaires.

L'amendement n° 28 rectifié vise à étendre la compétence du Conseil constitutionnel aux lois constitutionnelles et à préciser qu’il statue avant promulgation sur les lois constitutionnelles adoptées par le Parlement et avant le scrutin sur celles soumises à référendum.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Permettre au Conseil constitutionnel de contrôler la conformité des lois constitutionnelles aux deux derniers alinéas de l’article 89 – impossibilité d’une procédure de révision lorsqu’il est porté atteinte à l’intégrité du territoire et impossibilité de mettre en cause la forme républicaine du Gouvernement – est certes ingénieux, mais répond à des conditions qui paraissent très théoriques.

M. Michel Charasse. Comme en 1940 !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Le Conseil constitutionnel, s’il avait existé, aurait pu dire tout ce qu’il voulait, cela n’aurait rien changé.

En revanche, la faculté donnée au Conseil constitutionnel de contrôler la constitutionnalité des textes soumis à référendum est pour partie satisfaite par l’amendement n° 127 de la commission, qui ne concerne cependant que le contrôle de constitutionnalité des propositions de loi, alors que l’amendement n° 28 rectifié vise aussi les projets de loi.

M. Michel Charasse. Oui !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cette extension va au-delà des souhaits de la commission des lois et, malgré les précautions prises par M. Charasse, rouvrirait le débat sur la possibilité pour le Conseil constitutionnel de contrôler les conditions d’utilisation de l’article 11 pour réviser la Constitution.

Je vous rappelle que cela nous mettrait dans des situations délicates, compte tenu de l’utilisation qui a pu en être faite dans le passé. Nous ne souhaitons pas relancer ce débat. C’est pourquoi la commission demande le retrait de cet amendement.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Pour les mêmes raisons, le Gouvernement émet un avis défavorable.

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.

M. Michel Charasse. Je demande au rapporteur et au Gouvernement de me dire comment on protège la forme républicaine du Gouvernement. C’est tout !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C’est impossible !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. La force des baïonnettes !

M. Michel Charasse. La France a tout de même une certaine expérience dans ce domaine.

Par conséquent, je pose la question. Comme on ne me répond pas, je maintiens mon amendement jusqu’au bout, même s’il doit être repoussé.

M. le président. La parole est à M. Christian Cointat, pour explication de vote.

M. Christian Cointat. Je partage le point de vue de M. Charasse sur le fait que, si la Constitution précise un certain nombre d’impossibilités, il faut malgré tout prévoir des mesures pour le constater. Sinon cela ne sert à rien : c’est un vœu pieux ! Jusqu’à présent d’ailleurs, c’est un peu le cas.

C’est pourquoi la révision actuellement en cours permettra de donner aux citoyens la possibilité de saisir le Conseil constitutionnel. C’est heureux, car si la Constitution garantit des droits rien ne permet de constater qu’ils sont violés.

Chacun sait qu’en droit la faute n’existe que lorsqu’elle est constatée : le meilleur moyen de maintenir la faute, c’est d’empêcher le constat.

Voilà pourquoi je trouve l’initiative de notre collègue pertinente. Malgré tout, je lui demanderai de bien vouloir y réfléchir à deux fois et de retirer cet amendement, car il serait dommage qu’il soit repoussé. Il vaut mieux qu’il ne soit pas mis aux voix.

M. le président. Monsieur Michel Charasse, l'amendement n° 28 rectifié est-il toujours maintenu ?

M. Michel Charasse. Si l’on veut gagner du temps, je retire cet amendement, mais je n’en pense pas moins !

La République, on s’en moque, jusqu’au jour où elle nous manque cruellement !

M. le président. Nous sommes tous attachés à la République, monsieur Charasse !

M. Michel Charasse. Paroles, paroles !

M. le président. L'amendement n° 28 rectifié est retiré.

L'amendement n° 235, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Avant l'article 26, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution est complété par les mots : « ou par un groupe parlementaire ».

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Il s’agit d’un amendement de cohérence avec l'amendement n° 233, qui a été adopté tout à l’heure, mon collègue Robert Bret vous ayant alors convaincu d’ouvrir la saisine du Conseil constitutionnel aux groupes parlementaires.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Dans la mesure où la commission a émis un avis favorable sur l'amendement n° 233, elle émet le même avis sur cet amendement de conséquence.

M. Jean-Pierre Fourcade. Absolument, pour les mêmes raisons !

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Le Gouvernement a émis un avis défavorable sur l'amendement n° 233. Par cohérence, il est également défavorable à l'amendement n° 235.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 235.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. En conséquence, un article additionnel ainsi rédigé est inséré dans le projet de loi constitutionnelle, avant l'article 26.

L'amendement n° 67, présenté par MM. Virapoullé et Lecerf, est ainsi libellé :

Avant l'article 26, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

I. - Après le deuxième alinéa de l'article 61 de la Constitution, il est inséré un alinéa ainsi rédigé :

« Les ordonnances prises en conseil des ministres en application de l'article 38 de la Constitution peuvent également être déférées au Conseil constitutionnel, dans le mois précédant leur publication, par le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat ou soixante députés ou soixante sénateurs. »

II. - Dans le troisième alinéa du même article, le mot : « deux » est remplacé par le mot : « trois ».

La parole est à M. Jean-René Lecerf.

M. Jean-René Lecerf. Il s’agit d’un amendement de coordination avec un amendement précédent qui a été rejeté. En conséquence, je le retire, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 67 est retiré.

L'amendement n° 74 rectifié bis, présenté par MM. Portelli, Gélard, Lecerf, Béteille et de Richemont, est ainsi libellé :

Avant l'article 26, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

À la fin de la seconde phrase du troisième alinéa de l'article 61 de la Constitution, les mots : « ce délai est ramené à huit jours » sont remplacés par les mots : « ce délai est ramené à quinze jours ».

La parole est à M. Hugues Portelli.

M. Hugues Portelli. Si la révision est adoptée, le Conseil constitutionnel sera appelé à avoir une activité accrue. Il semble donc nécessaire que le temps qui lui est imparti lorsqu’il est saisi par le Gouvernement en urgence soit prolongé, afin qu’il puisse exprimer son opinion et son jugement dans des délais raisonnables.

Un délai de huit jours est beaucoup trop court. Cet amendement vise donc à le porter à quinze jours.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Les délais actuels ne semblent pas affecter la qualité des décisions du Conseil constitutionnel. En outre, l’allongement possible de durée séparant l’adoption d’une loi de son entrée en vigueur risque de nuire à la visibilité du travail parlementaire et gouvernemental, voire à son efficacité.

La priorité est plutôt que le Parlement puisse disposer des délais suffisants pour élaborer la loi dans les meilleures conditions. C’est d’ailleurs ce que vous avez voté et j’espère que cette disposition ne sera pas remise en cause par l'Assemblée nationale.

Par conséquent, la commission émet un avis défavorable sur l'amendement n° 74 rectifié bis.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Monsieur Portelli, vous souhaitez multiplier par deux le délai imparti au Conseil constitutionnel pour lui permettre de statuer sur l’inconstitutionnalité d’une loi en cas d’urgence.

Il est vrai que le délai de huit jours est un peu court pour un exercice aussi délicat, mais il s’agit uniquement du délai applicable en cas d’urgence. En pratique, le Gouvernement ne fait pas usage de cette faculté. En effet, le Conseil constitutionnel rend sa décision avant l’expiration du délai d’un mois, lorsque des enjeux importants justifient une promulgation de la loi. Il peut donc être utile de maintenir le délai de huit jours pour des cas tout à fait exceptionnels.

C'est la raison pour laquelle le Gouvernement émet un avis défavorable sur cet amendement.

M. le président. Monsieur Portelli, l'amendement n° 74 rectifié bis est-il maintenu ?

M. Hugues Portelli. Ayant entendu les arguments avancés par Mme le garde des sceaux, je le retire, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 74 rectifié bis est retiré.

Article 26

Après l'article 61 de la Constitution, il est inséré un article 61-1 ainsi rédigé :

« Art. 61-1. - Lorsque, à l'occasion d'une instance en cours devant une juridiction, il est soutenu qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit, le Conseil constitutionnel peut être saisi de cette question sur renvoi du Conseil d'État ou de la Cour de cassation qui se prononce dans un délai déterminé.

« Une loi organique détermine les conditions et réserves d'application du présent article. »

M. le président. Je suis saisi de six amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L'amendement n° 236, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Supprimer cet article.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Nous n’avons pas d’opposition absolue à la saisine du Conseil constitutionnel par les citoyens pour exception d’inconstitutionnalité.

Nos réticences tiennent à l’objet des amendements que nous avons défendus tout à l’heure et à la nature même du Conseil constitutionnel. Nous considérons en effet que cette juridiction ne détient pas une légitimité démocratique suffisante du fait du mode de désignation de ses membres et, malgré la modification de l'article 13 de la Constitution, de sa nature politique.

Dans ces conditions, lui octroyer la possibilité d’être saisi par des justiciables en fait une Cour constitutionnelle, dont les décisions relèveront toujours du politique. J’ai expliqué pourquoi je regrettais de ne pouvoir voter en faveur de l'amendement n° 321 rectifié.

Par ailleurs, nous nous interrogeons sur le risque de judiciarisation accrue de notre société. Quelles garanties avons-nous que des recours ne seront pas introduits devant les juridictions uniquement dans le but de soulever une exception d’inconstitutionnalité ?

Enfin, les réserves que j’émets tiennent à la conception que je me fais des suites d’un avis du Conseil constitutionnel, qui est loin d’être celle de la majorité. Quand le Conseil constitutionnel censure une disposition législative avant ou après promulgation de la loi, cela devrait aboutir non pas à la suppression de la loi ou d’une partie de la loi, mais à un examen par les deux chambres et à un vote du Parlement réuni en Congrès, lequel décide soit de maintenir la loi, soit de modifier la Constitution.

Vous le voyez, nous avons une conception assez différente de l’exception d’inconstitutionnalité. C’est pourquoi nous ne pouvons l’accepter dans ces conditions.

M. le président. L'amendement n° 33 rectifié, présenté par M. Charasse, Mme N. Goulet et M. Fortassin, est ainsi libellé :

Dans le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 61-1 de la Constitution, après les mots :

disposition législative

insérer les mots :

ne figurant pas dans un texte précédemment soumis au Conseil constitutionnel

La parole est à M. Michel Charasse.

M. Michel Charasse. Il s’agit d’un amendement de portée pratique et presque de bon sens logique.

Il vise à préciser que, lorsque le Conseil constitutionnel a déjà statué sur un texte ou sur une disposition législative, il ne peut pas être saisi une seconde fois sur le même sujet ni être obligé de se répéter.

Tel est l’objet de cet amendement : exclure la possibilité de saisir le Conseil constitutionnel sur des textes qui lui ont été précédemment soumis ou, si vous préférez, qu’il a précédemment examinés.

M. le président. L'amendement n° 352, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :

Dans le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 61-1 de la Constitution, remplacer les mots :

ou de la Cour de cassation

par les mots : 

, de la Cour de cassation ou de toute juridiction ne relevant ni de l'un ni de l'autre

La parole est à M. Jean Desessard.

M. Jean Desessard. Cet amendement tend à élargir l’exception d’inconstitutionnalité aux juridictions ne relevant ni de la Cour de cassation ni du Conseil d’État.

La présentation de cet amendement m’amène à poser à Mme le garde des sceaux la question suivante : pensez-vous que l’exception d’inconstitutionnalité, telle qu’elle découle de cet article, couvre tous les types de contentieux impliquant les individus ?

Dans une acception stricte, cet article ne concerne que les juridictions relevant soit de l’ordre judiciaire, soit de l’ordre administratif.

Or il existe des juridictions qui ne relèvent ni de l’un ni de l’autre : il en est ainsi...

M. Michel Charasse. Pour la Cour des comptes !

M. Jean Desessard. Effectivement, mon cher collègue, mais également pour la Cour nationale du droit d’asile, dont je rappelle qu’elle est censée être une juridiction spéciale.

Créée en vertu de l’article 29 de la loi du 20 novembre 2007 relative à la maîtrise de l’immigration, à l’intégration et à l’asile, cette juridiction est expressément reconnue comme indépendante.

Je me permets de vous faire part des vœux de M. Jean-Marc Sauvé, vice-président du Conseil d’État, le 14 janvier 2008, devant cette même Cour : « Vous êtes en effet une juridiction et pas une administration, comme le suggérait le mot "Commission". Vous êtes une juridiction souveraine : vous êtes donc une Cour et une Cour nationale. Et vous êtes les gardiens du droit d’asile. »

« Juridiction souveraine », affirme M. Sauvé : cela signifie bien que cette instance ne relève ni de la Cour de Cassation ni du Conseil d’État. Aussi est-elle exclue du dispositif d’exception d’inconstitutionnalité en raison de son indépendance.

Nous souhaitons donc que les demandeurs d’asile puissent également formuler une question préjudicielle d’inconstitutionnalité.

M. le président. L'amendement n° 75, présenté par MM. Portelli, Gélard et Lecerf, est ainsi libellé :

Après le premier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 61-1 de la Constitution, insérer un alinéa ainsi rédigé : 

« Le Conseil constitutionnel peut également être saisi par soixante députés ou soixante sénateurs s'ils considèrent qu'une disposition législative porte atteinte aux droits et libertés que la Constitution garantit.

La parole est à M. Hugues Portelli.

M. Hugues Portelli. Il s’agit d’étendre le contrôle de constitutionnalité au recours parlementaire – soixante députés ou soixante sénateurs – a posteriori, sur le modèle des juridictions constitutionnelles d’un certain nombre de pays voisins.

M. le président. L'amendement n° 128, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois, est ainsi libellé :

Dans le dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 61-1 de la Constitution, supprimer les mots :

et réserves

La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il s’agit de supprimer une mention inutile.

M. le président. L'amendement n° 63, présenté par MM. Virapoullé et Lecerf, est ainsi libellé :

Compléter le second alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 61-1 de la Constitution par une phrase ainsi rédigée :

Elle précise les voies de recours ouvertes contre le rejet de la question préjudicielle de constitutionnalité par la juridiction saisie au principal.

La parole est à M. Jean-René Lecerf.

M. Jean-René Lecerf. Au regard des exigences posées par la Convention européenne des droits de l'homme, il importe que l'article 61-1 précise l'existence d'un recours effectif contre la décision de la juridiction saisie au principal de ne pas admettre la question préjudicielle de constitutionnalité et de ne pas renvoyer, selon le cas, au Conseil d'État ou à la Cour de cassation, puisqu’un recours doit toujours être admis.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Concernant l’amendement n° 236, l’exception d’inconstitutionnalité est un droit nouveau pour les citoyens, qui permettra de conforter la protection des libertés fondamentales. Il est surprenant que les auteurs de cet amendement veuillent le supprimer.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Je vous ai expliqué pour quelle raison !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Mais vous ne m’avez pas convaincu !

L’amendement n° 33 rectifié prévoit que si le Conseil constitutionnel a été saisi de la loi dans le cadre du contrôle a priori avant sa promulgation, il ne pourra pas être saisi des mêmes dispositions dans le cadre du contrôle a posteriori par voie d’exception.

Cette disposition peut être utile mais a sa place dans la loi organique à laquelle renvoie la Constitution pour la définition des conditions de mise en œuvre de l’article 61-1. Ainsi, le projet de loi organique qui devait intervenir en application du projet de loi constitutionnelle de 1990, et que vous avez dû bien connaître, monsieur Charasse (M. Michel Charasse fait un signe d’approbation), prévoyait qu’il appartenait au juge saisi d’une demande d’exception de vérifier d’abord que la disposition litigieuse n’avait pas déjà fait l’objet d’une déclaration de conformité de la part du Conseil constitutionnel.

Par conséquent, je vous demande, mon cher collègue, de bien vouloir retirer l’amendement n° 33 rectifié, puisqu’il reviendra à la loi organique de préciser ces points.

M. Michel Charasse. Si on peut mettre cela dans la loi organique, j’ai satisfaction. On ne peut tout de même pas accepter que le Conseil constitutionnel examine deux fois la même chose !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Nous sommes d’accord, mon cher collègue.

M. Michel Charasse. Par conséquent, je retire l’amendement n° 33 rectifié.

M. le président. L'amendement n° 33 rectifié est retiré.

Veuillez poursuivre, monsieur le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La commission des lois, lors de l’audition de Mme le garde des sceaux, l’avait interrogée sur l’opportunité de compléter les dispositions de l’article 61-1 de la Constitution par la précision proposée par les auteurs de l’amendement n° 352. Mme la ministre nous avait indiqué que ce complément n’était pas nécessaire.

Ainsi, le tribunal des conflits ne statuant pas au fond, il n’est pas concerné par la procédure d’exception d’inconstitutionnalité. Quant à la Cour de justice de la République, elle pourrait poser une question préjudicielle à la Cour de cassation.

Par conséquent, la commission vous demande, monsieur Desessard, de bien vouloir retirer l’amendement n° 352, faute de quoi elle émettra un avis défavorable.

L’amendement n° 75, apparemment séduisant, appelle deux observations.

Tout d’abord, la disposition proposée n’est pas indispensable dès lors que soixante parlementaires peuvent saisir le Conseil constitutionnel pour exercer un contrôle a priori de la loi, contrairement à ce qui se passe en Allemagne, par exemple. Nous avons même suggéré d’étendre cette saisine à un groupe parlementaire.

De plus, elle pourrait donner lieu à une instrumentalisation politique : si la loi n’a pas fait l’objet d’un contrôle a priori ou, à plus forte raison, si elle a déjà fait l’objet d’un tel contrôle, cette mesure permettrait une contestation d’une loi promulguée, au risque d’entretenir une réelle insécurité juridique.

M. Hugues Portelli. Mais c’est déjà possible, au moyen de l’exception d’inconstitutionnalité !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Ce n’est pas du tout pareil car la voie préjudicielle et la voie d’action sont deux choses différentes. Par conséquent, je vous demande, monsieur Portelli, de bien vouloir retirer l’amendement n° 75.

M. le président. Monsieur Portelli, l'amendement n° 75 est-il maintenu ?

M. Hugues Portelli. Non, je le retire, monsieur le président.

M. le président. L'amendement n° 75 est retiré.

Poursuivez, monsieur le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Quant à l’amendement n° 63, la précision visée devra plutôt figurer dans la loi organique, monsieur Lecerf.

M. le président. Monsieur Lecerf, l'amendement n° 63 est-il maintenu ?

M. Jean-René Lecerf. Non, monsieur le président, je le retire.

M. le président. L'amendement n° 63 est retiré.

Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. L’amendement n° 236 tend à supprimer l’article 26, mesure importante du projet de révision constitutionnelle qui renforce le droit des citoyens. Certes, il ne faut pas affaiblir l’autorité de la loi, mais une loi qui méconnaîtrait les droits des citoyens serait contraire à la Constitution.

L’autorité de la Constitution par rapport aux traités internationaux est également en jeu, puisque, aujourd'hui, tout justiciable peut, au cours de son procès, invoquer un traité international afin qu’une loi ne lui soit pas appliquée.

Il n’est pas à craindre que l’exception d’inconstitutionnalité fragilise la législation en vigueur puisque la plupart des grandes démocraties étrangères appliquent une telle exception, sans difficulté.

De surcroît, le mécanisme proposé est encadré de plusieurs façons. Seule est visée la méconnaissance des droits et libertés garantis par la Constitution. Il ne s’agit pas, par exemple, de pouvoir contester la loi pour des questions tenant à la procédure qui a conduit à son adoption, notamment si on a méconnu à un moment donné de consulter un organisme avant l’adoption de la loi.

Un système de filtres est prévu puisque les juridictions devant lesquelles l’inconstitutionnalité de la loi sera invoquée devront examiner si la question est sérieuse puis la transmettre à la Cour de cassation ou au Conseil d'État qui vérifiera si elle mérite d’être renvoyée au Conseil constitutionnel. C’est donc vraiment la garantie que ce dernier ne sera saisi qu’à bon escient.

Monsieur Desessard, par l’amendement n° 352, vous proposez d’élargir la possibilité de saisine du Conseil constitutionnel aux juridictions qui ne relèvent ni de la Cour de cassation, ni du Conseil d'État. Pour ce qui concerne le tribunal des conflits, je vous ai déjà répondu lors de mon audition par la commission des lois. M. le rapporteur vient de développer les mêmes arguments. Le tribunal des conflits ne tranche pas de questions au fond. Il se prononce sur la répartition des contentieux. La question de savoir si une loi porte atteinte aux droits et libertés garantis par la Constitution ne se pose jamais devant le tribunal des conflits.

Quant à la Cour nationale du droit d’asile et à la Cour des comptes, elles relèvent du contrôle de la Cour de cassation ou du Conseil d'État. La question ne se pose donc pas.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Eh oui !

M. Patrice Gélard. Exactement !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Il n’y a pas de juridiction d’exception. Le Gouvernement émet donc un avis défavorable sur l’amendement n° 352.

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 236.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 352.

(L'amendement n'est pas adopté.)

M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 128.

(L'amendement est adopté.)

M. le président. La parole est à M. Robert Badinter, pour explication de vote sur l'article 26.

M. Robert Badinter. Je veux souligner à quel point l’article qui va être adopté est important. Pour moi, c’est le fruit d’une très longue lutte. Cela fait vingt ans que j’ai proposé d’instituer l’exception d’inconstitutionnalité. On ne pouvait pas vivre, de façon pérenne, avec un système dans lequel les juridictions françaises pouvaient devenir les censeurs de lois en invoquant la Convention européenne des droits de l’homme – l’exception d’inconventionnalité –, mais ne pouvaient les censurer en arguant de la protection des droits fondamentaux inscrits dans la Constitution. Ce paradoxe ne pouvait pas demeurer.

On ne pouvait pas non plus accepter que le citoyen français soit traité en mineur constitutionnel. L’accès au Conseil constitutionnel était réservé aux plus hautes autorités de l’État ainsi qu’à soixante députés ou soixante sénateurs, mais lui était refusé.

Le citoyen, au motif qu’une décision rendue par n’importe quelle instance violait ses droits fondamentaux reconnus par la Convention européenne des droits de l’homme, pouvait saisir la Cour européenne des droits de l’homme de Strasbourg. Mais il ne pouvait pas saisir le Conseil constitutionnel en arguant de la violation de ses droits fondamentaux inscrits dans la Constitution, ce qui est pourtant l’essentiel.

Un tel archaïsme, une telle survivance, une telle contradiction ne pouvait pas demeurer.

Il a cependant fallu parcourir un très long chemin. Je marque que le dispositif qui va être aujourd'hui adopté a été inscrit dans des projets de loi constitutionnelle successifs, sans, toutefois, réussir à voir le jour. Il avait été mis au point de concert, après de très longues séances de travail, entre M. Drai, alors Premier président de la Cour de cassation, auquel je rends hommage, Marceau Long, qui présidait le Conseil d'État, et celui qui est aujourd'hui l’un de vos collègues. Nous avons tout pesé, tout mesuré. Nous avons considéré qu’il s’agissait du meilleur système possible pour éviter un engorgement du Conseil constitutionnel et pour que la culture du respect des droits fondamentaux pénètre à tous les échelons le corps judiciaire. Je suis persuadé de ce dernier point.

À mes yeux, la justice doit être en permanence le gardien des libertés fondamentales. Grâce au système de l’exception d’inconstitutionnalité, c’est le citoyen, lorsque le Conseil constitutionnel ne s’est pas prononcé auparavant, qui se voit reconnaître le droit de saisir cette instance, pour que ses droits ne soient pas méconnus.

C’est un très grand progrès de l’État de droit que je suis heureux de voir adopter par le Sénat.

M. le président. La parole est à M. Jean-Pierre Fourcade, pour explication de vote.

M. Jean-Pierre Fourcade. Dans quelques années, le dispositif proposé par l’article 26 sera considéré comme une réforme essentielle de la révision de la Constitution à laquelle nous procédons. (M. Robert Badinter opine.)

Comme vient de le dire excellemment mon collègue des Hauts-de-Seine Robert Badinter, cela fait très longtemps que nous essayons de mettre sur pied une telle procédure. Nous avons rencontré énormément de difficultés. De nombreuses réunions de travail se sont déroulées afin d’adapter notre droit à celui des autres pays européens.

Pour ma part, malgré les quelques différends qui ont pu nous opposer précédemment, je considère que la mise en œuvre de l’exception d’inconstitutionnalité permettra de modifier un certain nombre de textes antérieurs à 1958, qui, à l’heure actuelle, causent un certain nombre de préjudices à nos citoyens.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Eh oui !

M. Jean-Pierre Fourcade. Il était un peu arrogant, de la part de la France, de donner des leçons au monde entier en matière de droit de l’homme et de ne pas avoir institué une telle procédure.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. C’est vrai !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Tout à fait !

M. Jean-Pierre Fourcade. Il s’agit d’une grande réforme. En ce jour, je dédie l’article 26 à tous ceux qui ont soutenu depuis le début de l’examen du projet de loi constitutionnelle, la semaine dernière, que cette révision constitutionnelle ne porte que sur des points de détail, qu’elle ne concerne que le Président de la République. Cet article essentiel, dont nous devons être fiers, fait enfin entrer les citoyens de notre pays dans un véritable État de droit.

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.

M. Michel Charasse. Je veux rendre hommage à M. Badinter. Cette réforme est due à une suggestion qu’il a faite dans les années 1990 au Président Mitterrand. En sa qualité de président du Conseil constitutionnel, il a fait, en quelque sorte, le siège du Président de la République qui a été très vite convaincu tout en lui recommandant de s’entourer de tous les avis. M. Badinter vient de rappeler lui-même qu’il a multiplié les réunions de travail à ce sujet pour mettre au point un texte qui ne crée pas de problèmes à la République. Puis le projet de loi constitutionnelle a été approuvé par le Président de la République, déposé, défendu par M. Arpaillange et finalement rejeté au Sénat.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Exactement !

M. Michel Charasse. Quand j’entends certains collègues aujourd'hui encenser l’article 26, je mesure la distance parcourue…

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Une génération !

M. Michel Charasse. …et combien le vote de 1990 a été politique, voire politicien, et finalement pas très digne.

François Mitterrand, en conclusion de cette affaire, a dit à Robert Badinter : « de toute façon, ne vous en faites pas, on y reviendra un jour ». Nous y voici !

J’espère seulement que les textes organiques qui préciseront la procédure ne copieront pas les bonnes habitudes des juridictions et que les pauvres gens qui utiliseront ce droit nouveau n’attendront pas dix ans pour avoir la réponse.

Je souhaite véritablement que, pour trancher, le Conseil constitutionnel soit enfermé dans un délai strict, pas forcément d’un mois mais sûrement pas de six mois et encore moins d’un an. Je me permets de demander aux autorités gouvernementales qui prépareront le projet de loi organique de veiller à ce que cela soit un plus pour les citoyens et d’éviter qu’ils n’apprennent l’éventuelle bonne nouvelle dix ans après, s’ils ne meurent pas avant.

M. le président. La parole est à M. le vice-président de la commission des lois.

M. Patrice Gélard, vice-président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d'administration générale. En cet instant, je m’exprimerai en tant que président par intérim de la commission des lois.

Si nous adoptons l’article 26, nous serons à l’origine d’une véritable révolution juridique. La France fera désormais partie des démocraties de l’Union européenne qui ont une Cour constitutionnelle pouvant être saisie par voie d’exception. Nous étions l’exception. Nous rentrons dans le rang, en quelque sorte. Nous allons même plus loin, puisque nous aurons le contrôle a posteriori, comme l’Allemagne, l’Espagne, notamment, mais nous conserverons le contrôle a priori, qu’un certain nombre de pays nous envient.

Nous sommes maintenant totalement un État de droit puisque aucun texte ne pourra échapper au contrôle du Conseil constitutionnel. Nous devons tous nous en féliciter.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Très bien !

M. le président. Je mets aux voix l'article 26, modifié.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Le groupe communiste républicain et citoyen s’abstient.

(L'article 26 est adopté.)

Article 27

Le premier alinéa de l'article 62 de la Constitution est remplacé par deux alinéas ainsi rédigés :

« Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61 ne peut être promulguée ni mise en application.

« Une disposition déclarée inconstitutionnelle sur le fondement de l'article 61-1 est abrogée à compter de la publication de la décision du Conseil constitutionnel ou d'une date ultérieure fixée par cette décision. Le Conseil constitutionnel détermine les conditions et limites dans lesquelles les effets que la disposition a produits sont susceptibles d'être remis en cause. »

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, sur l’article.

M. Michel Charasse. Je voulais demander à M. le rapporteur si, au troisième alinéa de l’article 27, la mention « ou d’une date ultérieure » était bien un bon choix. Ne vaudrait-il pas mieux mettre : « une date fixée par cette décision » ? Je pose la question.

M. le président. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je crois que cette disposition est suffisamment claire, même si on peut toujours en améliorer la rédaction.

Je me suis efforcé, quand il n’y avait pas de nécessité absolue, de garder un article conforme. Il faut tout de même qu’il y ait des articles conformes ! Ne dirait-on pas, dans le cas contraire, que l’on a démoli le travail éminent du Gouvernement ou de l’Assemblée nationale ? (Sourires.)

M. le président. Je mets aux voix l’article 27.

(L’article 27 est adopté.)

Article additionnel après l'article 27

M. le président. L’amendement n° 34 rectifié, présenté par M. Charasse, Mme N. Goulet et M. Fortassin, est ainsi libellé :

Après l'article 27, insérer un article additionnel ainsi rédigé :

Le second alinéa de l'article 62 de la Constitution est complété par une phrase ainsi rédigée :

« Le Conseil constitutionnel assure le respect de ses décisions dans les conditions prévues par une loi organique. »

La parole est à M. Michel Charasse.

M. Michel Charasse. Monsieur le président, nous avons évoqué tout à l’heure les deux derniers alinéas de l’article 89 de la Constitution, que le Conseil constitutionnel ne peut pas protéger puisqu’il a décidé qu’il était incompétent. Or il y a une disposition, à l’article 62 de la Constitution, qui précise que les décisions du Conseil constitutionnel s’imposent à l’ensemble des pouvoirs publics et à l’ensemble des juridictions.

Je pose donc la question : qui fait respecter les décisions du Conseil constitutionnel ? En effet, nous savons très bien que certaines décisions non seulement non pas été respectées dans un passé récent, mais ont même été violées sciemment. (Exclamations sur les travées du groupe socialiste.) Parfaitement !

Un sénateur socialiste. Des exemples ?

M. Michel Charasse. Les exemples, c’est très simple : lorsque le Conseil constitutionnel a décidé que seule la Haute Cour était compétente pour juger le Président de la République et que la Cour de cassation a décidé, quelque temps après, qu’elle le mettait « au frais » jusqu’à ce qu’il quitte l’Élysée et que la justice pourrait l’attraper à la sortie, c’est une violation de la décision du Conseil et c’est la création d’une suspension de prescription qui n’a jamais été votée ni voulue par le législateur.

Lorsque le Conseil a décidé qu’il ne pouvait pas exister de peines automatiques en France puisque toutes les peines doivent être prononcées expressément par une juridiction, toutes les peines automatiques ont été supprimées sauf une, celle prévue à l’article 7 du code électoral, si bien que lorsqu’un élu est condamné, il subit une peine automatique de cinq à dix ans d’inéligibilité, en violation de la Constitution et du principe selon lequel il ne peut pas y avoir de peine sans décision expresse d’une juridiction.

Par conséquent, je propose tout simplement que le Conseil constitutionnel soit chargé d’assurer le respect de ses propres décisions.

M. le président. Quel est l’avis de la commission ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. S’agissant du deuxième exemple cité par M. Charasse, j’ai envie de dire : vive la question préjudicielle !

M. Michel Charasse. Absolument !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cela résoudrait le problème !

Voilà déjà une partie de réponse à votre question.

M. Michel Charasse. Mais la juridiction saisira-t-elle ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Les intéressés pourront le demander. Et si la juridiction dit qu’il n’y a pas de problème, ils pourront toujours aller en appel.

M. Michel Charasse. Je n’y crois pas du tout !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Mais si ! C’est ainsi que cela se passera !

On connaît bien ce système. Si un juge refuse de saisir, invoquant le fait qu’il n’y a pas de question préjudicielle, les justiciables pourront faire appel.

M. Michel Charasse. Oui.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cela ne concerne pas uniquement les juridictions de première instance ! Et si la Cour d’appel considère à son tour qu’il n’y a pas de question préjudicielle, c’est la Cour de cassation qui tranchera.

M. Michel Charasse. À mon avis, elle ne tranchera pas !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cette procédure des questions préjudicielles est tout à fait naturelle !

Le cas que vous citiez, monsieur Charasse, constituerait un bon exemple à cet égard.

M. Michel Charasse. Surtout qu’il est connu !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. La question qui se pose est celle de l’exécution des décisions de justice. En l’occurrence, on ne peut pas recourir à la force publique.

Vous proposez dans votre amendement, monsieur Charasse, que le Conseil constitutionnel « assure le respect de ses décisions ».

Il existait un ancien délit, que l’on a fait disparaître du code pénal, et qui qualifiait le non respect de la décision d’une juridiction comme le Conseil constitutionnel. Cela s’appelait la forfaiture !

M. Michel Charasse. Oui, mais on a supprimé les peines liées à la forfaiture pour protéger les gens du ministère de la justice qui s’assoient sur la loi !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Exactement, on a supprimé ce délit !

La violation d’une décision du Conseil constitutionnel ou d’une autorité publique aurait donc constitué, naguère, une forfaiture.

Votre amendement est sympathique et témoigne d’une réflexion intéressante, mon cher collègue, mais on ne peut pas inscrire une telle disposition dans la Constitution.

Aussi, la commission émet un avis défavorable.

M. le président. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Une telle disposition ne paraît pas nécessaire puisque, aux termes de l’article 62 de la Constitution, une disposition déclarée inconstitutionnelle ne peut être ni promulguée ni mise en application.

Les décisions du Conseil constitutionnel ne sont susceptibles d’aucun recours, mais elles s’imposent aux pouvoirs publics ainsi qu’à toutes les autorités administratives et juridictionnelles.

M. Michel Charasse. Et quand la Cour de cassation s’assoit dessus ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Elle n’a pas fait ça !

M. Michel Charasse. Si, c’est ce qu’elle a fait !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Ce n’est pas possible, monsieur Charasse, puisque de telles décisions ne sont pas applicables et ne sont pas censées exister !

La principale conséquence d’une décision du Conseil constitutionnel, c’est l’impossibilité de promulguer une loi ou une disposition déclarée inconstitutionnelle. Il n’y a donc, sur ce point, aucune difficulté.

Il arrive aussi que certaines décisions ne sanctionnent pas une disposition mais comportent des réserves, ce qui est arrivé pour de nombreuses lois. Mais, s’agissant des réserves, on considère que ce n’est pas inconstitutionnel.

Je ne crois donc pas qu’il faille modifier la Constitution sur ce point. D’ailleurs, les juridictions des deux ordres jouent bien le jeu, comme l’a rappelé M. le rapporteur : la décision est à chaque fois susceptible de recours, jusqu’à la Cour de cassation si c’est nécessaire.

Cet amendement ne nous paraît pas utile. C’est pourquoi le Gouvernement y est défavorable.

M. le président. La parole est à M. Pierre Fauchon, pour explication de vote.

M. Pierre Fauchon. Cet amendement ne pourra probablement pas connaître de suite dans l’immédiat, mais il nous invite tout de même à réfléchir sur cette question extrêmement grave du respect des décisions de certaines autorités judiciaires et cours de justice.

Il manque, dans notre droit, un dispositif équivalent à ce qui existe et est pratiqué couramment dans le droit anglo-saxon, sous la dénomination attempt of court, qui qualifie une faute extrêmement grave. Les décisions des cours bénéficient donc, dans les pays anglo-saxons, d’un respect inimaginable dans notre système.

M. Patrice Gélard. C’est la forfaiture !

M. Pierre Fauchon. Je signale qu’au sein de la République démocratique de l’Inde, qui est la plus grande démocratie du monde, il existe une Cour suprême qui statue dans des quantités de domaines, non seulement comme une cour de cassation, mais également comme une cour de régulation, et tranche de nombreux litiges, concernant le partage des eaux, la pollution, etc.

Lorsqu’on demande aux magistrats indiens comment les décisions de la Cour suprême de l’Inde peuvent être respectées, dans la mesure où ils ne disposent pas de bras séculier à proprement parler, ils répondent qu’ils appliquent la procédure de l’attempt of court, qui leur confère une efficacité remarquable.

L’amendement de notre collègue Michel Charasse pose donc un vrai problème, sur lequel nous devons réfléchir, même si ne nous pouvons pas y apporter une solution dans l’immédiat. Je crois qu’il faut garder ce problème présent à l’esprit, afin d’étudier par quels moyens nous pourrions introduire dans notre système juridique un dispositif équivalant à l’attempt of court, ce qui serait bien utile dans certains cas.

M. le président. La parole est à M. Michel Charasse, pour explication de vote.

M. Michel Charasse. Je sens bien qu’il sera difficile d’aller plus loin sur cette question ce soir. Mais je voudrais quand même rappeler qu’en ce qui concerne la situation du Président de la République, la Cour de cassation a sciemment décidé d’ignorer la décision du Conseil constitutionnel concernant l’immunité présidentielle. Dans cette affaire, le Premier président de la Cour de cassation s’est même dérangé lui-même pour présider... passons !

Et c’est à la suite de ça qu’il a fallu adopter à Versailles ce texte complètement tordu qui concerne la mise en cause du Président de la République devant une Haute Cour qui d’ailleurs ne le juge pas et se contente de le destituer. Voilà le résultat, avec le concours de professeurs de droit qui en ont rajouté une louche !

Quant au deuxième point, la forfaiture, M. Hyest a raison. Je vais vous expliquer comment les choses se sont passées car il se trouve que j’ai suivi l’affaire en 1993, à l’Élysée, lorsque a été arrêté dans des conditions scandaleuses notre ancien collègue Pierre Merli, alors député-maire d’Antibes, sans les autorisations requises par la Constitution, c’est-à-dire sans l’autorisation de son assemblée. C’était avant la réforme de 1995.

Transporté d’urgence au petit matin alors qu’il était en traitement d’un cancer en phase terminale de son domicile d’Antibes jusqu’à la cour d’appel d’Aix-en-Provence, personne, ni la police, ni le parquet, ni le juge d’instruction, n’a demandé les autorisations requises par la Constitution. Il s’agissait d’une forfaiture au sens du code pénal de l’époque.

À six heures du soir, alerté par l’avocat Paul Lombard, après plusieurs interventions, dont la mienne à la demande du président Mitterrand, qui m’a demandé de faire appeler l’attention du parquet sur cette situation en rappelant que ce parlementaire bénéficiait – à l’époque, c’était comme ça et nous étions en session ! – d’une immunité, on a benoîtement expliqué à M. Merli qu’on allait naturellement le libérer et que s’il ne déposait pas plainte pour forfaiture contre les policiers et les magistrats, tout s’arrangerait comme par enchantement.

Et à la suite de ce grave incident, la Chancellerie a profité de la réforme du code pénal qui était en cours non pas pour supprimer la forfaiture, mais pour lui enlever sa qualification – on ne sait plus si c’est un crime ou un délit ! – et, bien entendu, les peines qui allaient avec, c’est-à-dire le bannissement. Tant est si bien qu’aujourd’hui la forfaiture reste toujours dans le décret révolutionnaire d’août 1790, mais elle ne comporte aucune définition ni aucune peine dans le code pénal et on ne peut donc pas la poursuivre.

J’ai posé une question écrite à un garde des sceaux, il y a trois ou quatre ans, sur ce sujet : que fait-on si un tel cas se reproduit ? On m’a répondu : si un juge se met en situation de forfaiture, il sera poursuivi par la voie disciplinaire ! Autant dire une tape sur la joue.

Je retire mon amendement, pour ne pas prolonger les débats.

M. le président. La parole est à M. Robert Badinter.

M. Robert Badinter. Je ne peux pas accepter les propos que vient de tenir Michel Charasse sur la Cour de cassation et l’interprétation qu’elle a donnée de l’immunité présidentielle.

Il se trouve que les deux juridictions suprêmes ont donné des interprétations différentes d’un problème relevant essentiellement, au départ, de la procédure pénale.

On ne peut pas tenir de tels propos !

On ne pourra jamais me reprocher de n’être pas attentif aux décisions du Conseil constitutionnel, mais je ne peux pas laisser dire ici que la Cour de cassation, et son Premier président en particulier, aurait méconnu sciemment les décisions du Conseil. Cela n’a rien à voir ! Il s’agit simplement d’un conflit d’interprétation, d’une divergence.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il n’y a pas de conflit d’interprétation !

M. Michel Charasse. C’est plutôt une vengeance !

M. le président. L’amendement n° 34 rectifié est retiré.

Article 28

L'article 65 de la Constitution est ainsi rédigé :

« Art. 65. - Le Conseil supérieur de la magistrature comprend une formation compétente à l'égard des magistrats du siège, une formation compétente à l'égard des magistrats du parquet et une formation plénière.

« La formation compétente à l'égard des magistrats du siège est présidée par le premier président de la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d'État désigné par le Conseil d'État, un avocat, un professeur des universités ainsi que cinq personnalités qualifiées qui ne sont ni membres du Parlement ni magistrats de l'ordre judiciaire, désignées respectivement par le Président de la République, le Président de l'Assemblée nationale, le Président du Sénat, le Défenseur des droits des citoyens et le Président du Conseil économique et social. La procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13 est applicable aux nominations des personnalités qualifiées. Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée du Parlement sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l'assemblée concernée.

« La formation compétente à l'égard des magistrats du parquet est présidée par le procureur général près la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège ainsi que le conseiller d'État, l'avocat, le professeur des universités et les cinq personnalités mentionnés à l'alinéa précédent.

« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du siège fait des propositions pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation, pour celles de premier président de cour d'appel et pour celles de président de tribunal de grande instance. Les autres magistrats du siège sont nommés sur son avis conforme. Elle statue comme conseil de discipline des magistrats du siège.

« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du parquet donne son avis sur les nominations et les sanctions disciplinaires qui concernent les magistrats du parquet.

« Le Conseil supérieur de la magistrature se réunit en formation plénière pour répondre aux demandes d'avis formulées par le Président de la République au titre de l'article 64. Il se prononce, dans la même formation, sur les questions intéressant la déontologie des magistrats ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice dont le saisit le garde des sceaux. La formation plénière comprend trois des cinq magistrats du siège mentionnés au deuxième alinéa, trois des cinq magistrats du parquet mentionnés au troisième alinéa ainsi que le conseiller d'État, l'avocat, le professeur des universités et les cinq personnalités qualifiées mentionnés au deuxième alinéa. Elle est présidée par le premier président de la Cour de cassation. Le procureur général près ladite cour supplée le premier président de la Cour de cassation.

« Sauf en matière disciplinaire, le ministre de la justice peut assister aux séances des formations du Conseil supérieur de la magistrature.

« Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article. Elle définit également les conditions dans lesquelles le Conseil supérieur de la magistrature peut être saisi par un justiciable. »

M. le président. La parole est à M. Hubert Haenel, sur l’article.

M. Hubert Haenel. Monsieur le président, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, j’ai souhaité m’exprimer sur cet article parce que j’étais le rapporteur de la commission des lois pour la partie concernant le Conseil supérieur de la magistrature lors de la révision constitutionnelle de 1993.

Je rappelle que c’est le Sénat qui a fondamentalement transformé le Conseil supérieur de la magistrature, le CSM, alors que l’Assemblée nationale se préoccupait davantage de la Cour de justice de la République. Nous avons rendu le CSM compétent pour les magistrats du parquet : c’est à cette occasion qu’ils ont été reconnus dans la Constitution !

La réforme dont nous débattons ne remet pas en cause cette avancée, contrairement à ce que l’on peut entendre ou lire ici et là. Les parquetiers sont et resteront des magistrats !

En 1993, nous avons créé deux formations, l’une compétente pour le siège, l’autre pour le parquet. Nous avons également renforcé les compétences du CSM, dont le pouvoir de proposition a été étendu aux présidents des tribunaux de grande instance alors que, jusqu’à ce moment-là, il était limité aux Premiers présidents. À l’époque, les esprits n’étaient pas mûrs pour aller plus loin.

Aujourd’hui, deux changements fondamentaux sont prévus. D’une part, le Président de la République ne présidera plus le CSM et le garde des sceaux n’en sera plus le vice-président. D’autre part, la composition du CSM est revue pour mieux correspondre à son rôle à la fois très important et très spécifique. Je ne reprendrai pas ce que j’ai dit à ce propos dans la discussion générale.

Pourquoi un membre du CSM, nommé par l’autorité politique – le Président de la République, le président de l’Assemblée nationale ou celui du Sénat –, serait-il moins légitime et plus soupçonnable de partialité qu’un membre élu dans le cadre d’une élection de nature syndicale ?

La réforme proposée constitue donc, globalement, un progrès, mais des interrogations demeurent.

Tout d’abord, je ne suis pas convaincu par la solution retenue pour la présidence de la formation plénière, qui serait exercée par le Premier président, avec suppléance possible par le procureur général près la Cour de cassation. N’est-ce pas un décrochage du parquet par rapport au siège ?

Ensuite, comment sera fixé l’ordre du jour du Conseil supérieur de la magistrature, et, selon la formule consacrée, qui « gardera ces gardiens » ? Je rappelle qu’en 1993 nous avions, lors des débats parlementaires, exclu que le Conseil supérieur de la magistrature puisse s’autosaisir afin de prendre position, par exemple, sur un événement judiciaire ou sur un projet de réforme constitutionnelle ou législative. Or, le CSM n’en a pas tenu compte. Il est passé outre, et personne n’a fait de rappel à la règle. Qu’en sera-t-il à l’avenir, madame le garde des sceaux ?

Par ailleurs, la présence facultative du garde des sceaux risque, à mon avis, de poser problème en pratique. S’il est présent épisodiquement, sa présence sera interprétée et commentée. S’il n’a pas l’intention d’assister à une réunion et que le Conseil supérieur de la magistrature fait savoir, par voie de presse, qu’il souhaite l’entendre, on imagine le tintamarre médiatique.

Je souhaiterais, madame le garde des sceaux, avoir également des précisions sur quelques points.

Comment les procureurs généraux seront-ils nommés ? Seront-ils toujours nommés en conseil des ministres, mais après avis du Conseil supérieur de la magistrature, comme les autres membres du parquet ?

Quel sera le contrôle du Conseil supérieur de la magistrature sur l’aptitude des auditeurs de justice à l’issue de leur scolarité, puisqu’il donne son avis sur toutes les nominations ?

Avant 1993, le Conseil supérieur de la magistrature examinait les nominations et promotions de magistrats dans l’ordre de la Légion d’honneur et dans l’ordre du Mérite. Est-il envisagé de revenir à cette procédure ?

Enfin, même si, je le sais, il ne faut surtout pas évoquer les questions de mode d’élection en ce moment, je tiens à rappeler que la manière dont les représentants des magistrats seront élus aura une grande importance. Je ne dis pas qu’il faut régler cette question dans la Constitution, mais j’estime qu’il serait utile, madame le garde des sceaux, de connaître vos intentions sur ce point, comme sur les quelques autres que je viens d’évoquer. (M. Christian Cointat applaudit.)

M. le président. Je suis saisi de onze amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L'amendement n° 489, présenté par MM. Badinter, Frimat, Bel, Collombat, Dreyfus-Schmidt, C. Gautier, Mauroy, Peyronnet, Sueur, Yung et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le texte proposé par cet article pour l'article 65 de la Constitution :

« Art. 65. - Le Conseil supérieur de la magistrature comprend une formation compétente à l'égard des magistrats du siège, une formation compétente à l'égard des magistrats du parquet et une formation plénière.

« La formation compétente à l'égard des magistrats du siège comprend cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d'État désigné par le Conseil d'État, un professeur de droit et un avocat ainsi que trois personnalités qualifiées n'appartenant pas au Parlement, à l'ordre judiciaire, ni à l'ordre administratif, désignés respectivement par le Président de la République, le Président de l'Assemblée nationale et le Président du Sénat. La procédure prévue au dernier alinéa de l'article 13 est applicable aux nominations des personnalités qualifiées. Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée du Parlement sont soumises à l'avis de la commission permanente compétente de l'assemblée concernée. Cette formation est présidée par une personnalité élue en son sein pour deux ans.

« La formation compétente à l'égard des magistrats du parquet est composée de cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège et des six personnalités prévues à l'alinéa précédent. Elle est présidée par une personnalité élue en son sein pour deux ans.

« La formation compétente à l'égard des magistrats du siège statue comme conseil de discipline des magistrats du siège. Elle est alors présidée par le premier président de la Cour de cassation. Elle fait des propositions de nomination pour tous les magistrats du siège.

« La formation compétente à l'égard des magistrats du parquet statue comme conseil de discipline des magistrats du parquet. Elle est alors présidée par le procureur général près la Cour de cassation. Les magistrats du parquet sont nommés sur son avis conforme.

« Le Conseil supérieur de la magistrature se réunit en formation plénière pour répondre aux demandes d'avis formulées par le Président de la République au titre de l'article 64. Il se prononce, dans la même formation, sur les questions relatives à la déontologie des magistrats ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice. Il est composé des membres des deux formations. Il est présidé par l'un de ses membres élus en son sein pour deux ans.

« Le garde des sceaux, à sa demande ou à la demande du Conseil supérieur de la magistrature peut être entendu par la formation plénière.

« Le Conseil supérieur de la magistrature peut être saisi par tout justiciable.

« Une loi organique détermine les conditions d'application du présent article. »

La parole est à M. Robert Badinter. Je me permets d’attirer votre attention, mon cher collègue, sur les contraintes horaires.

M. Robert Badinter. Sur ce problème essentiel, je serai non pas sibyllin, mais concis, monsieur le président.

La réorganisation du Conseil supérieur de la magistrature doit s’effectuer dans le respect de principes simples, mais essentiels.

En premier lieu, il faut préserver l’unité du corps. La magistrature, en France, constituant un corps unique, cette unicité commande de concevoir, comme nous le faisons, une formation plénière, évidemment présidée par un président élu en son sein pour deux ans, ce qui permet une plus grande souplesse.

En second lieu, il faut tenir compte du fait que coexistent le siège et le parquet, à savoir deux formations différentes qui doivent répondre à un même principe essentiel : depuis des décennies, nous sommes à la recherche de formules permettant d’éviter deux écueils, le corporatisme et la politisation.

La réponse tient en un mot : parité. Il convient d’assurer, au sein de chaque formation du Conseil supérieur de la magistrature, la parité entre magistrats et personnalités extérieures.

Ainsi, pour que soit respectée cette parité, la formation compétente à l’égard des magistrats du siège est composée de cinq magistrats du siège et d’un magistrat du parquet – voilà pour les magistrats –, et de six personnalités, à savoir un conseiller d’État, un avocat, un professeur d’université, désigné par la conférence des présidents d’université, ainsi que de trois personnalités qualifiées, n’appartenant pas au Parlement, à l’ordre judiciaire, ni à l’ordre administratif, désignées par les plus hautes autorités de l’État, c’est-à-dire, respectivement, par le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat, sachant que la procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13 est applicable aux nominations des personnalités qualifiées.

La formation compétente à l’égard des magistrats du parquet est, quant à elle, composée de cinq magistrats du parquet, d’un magistrat du siège et de six personnalités désignées selon les mêmes modalités que celles que je viens d’indiquer.

Je rappelle que la première garantie des justiciables, c’est l’impartialité du juge, et que les magistrats du siège jouissent d’une indépendance absolue. Les choses sont claires : la formation compétente à leur égard doit proposer leur nomination à tous les niveaux de la hiérarchie.

Les magistrats du parquet, dont la fonction est complexe, puisqu’ils sont chargés de mettre en œuvre la politique pénale du Gouvernement, doivent bénéficier, comme tout magistrat, de garanties statutaires pour leur nomination. Comme ils sont intégrés dans un corps hiérarchisé, il convient de leur réserver une approche différente : ils seraient nommés, du haut en bas de l’échelle également, sur avis conforme de la formation compétente à leur égard.

La magistrature bénéficie ainsi de toutes les garanties nécessaires, en même temps qu’est évité l’écueil du corporatisme.

Je tiens, au sujet de l’organe disciplinaire, à apporter une précision : le principe en vigueur dans toutes les institutions similaires en Europe est qu’il doit être composé majoritairement de magistrats, car c’est ainsi que se crée un corpus d’éthique de la magistrature. Les formations statuant comme conseil de discipline à l’égard des magistrats du siège et du parquet seraient alors présidées respectivement par le Premier président de la Cour de cassation et par le procureur général près la Cour de cassation.

C’est aussi simple et clair que cela. J’ajoute que, bien évidemment, le Conseil supérieur de la magistrature s’ouvrira, comme le veut l’air du temps, aux justiciables.

Cet équilibre assurera enfin à la magistrature française les garanties d’indépendance nécessaires et, en même temps, la prémunira contre les deux écueils que j’évoquais, la politisation et le corporatisme.

Enfin, pour terminer, je salue l’initiative du Président de la République de ne plus présider le Conseil supérieur de la magistrature. Elle marque, de sa part, une volonté de donner plus d’indépendance au Conseil supérieur de la magistrature, ce qui a pour conséquence que le garde des sceaux n’a plus, dès lors, de raison d’y être, sauf à sa demande, pour une question d’intérêt général, ou lorsque le Conseil supérieur de la magistrature le lui demande. Cela montre que l’exécutif n’a plus sa place dans le Conseil supérieur de la magistrature.

Il est essentiel, madame le garde des sceaux, dans le climat actuel,…

M. Dominique Braye. C’est long !

M. Robert Badinter. …c’est-à-dire, plus précisément, depuis l’affaire d’Outreau, que la magistrature ait le sentiment…

M. Dominique Braye. C’est vraiment long !

M. Robert Badinter. …non pas d’être honnie ou suspectée, mais d’être l’un des grands piliers de l’État de droit.

Cet amendement satisfait à toutes les exigences que l’on peut souhaiter.

M. le président. Nous allons interrompre l’examen de cet article.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. J’aurais pu présenter mon amendement, cela aurait été aussi efficace !

M. le président. La conférence des présidents a établi comme suit l’ordre du jour des prochaines séances du Sénat :

Mercredi 25 juin 2008 :

Ordre du jour prioritaire :

À 15 heures et le soir :

1°) Éventuellement, suite du projet de loi constitutionnelle, adopté par l’Assemblée nationale, de modernisation des institutions de la V^e République (n° 365, 2007-2008) ;

2°) Projet de loi relatif aux droits et aux devoirs des demandeurs d’emploi (Urgence déclarée) (n° 390, 2007-2008) ;

(La conférence des présidents a fixé à deux heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d’aucun groupe ;

Les délais limite pour le dépôt des amendements et pour les inscriptions de parole sont expirés).

Jeudi 26 juin 2008 :

À 9 heures 30 :

Ordre du jour prioritaire :

1°) Suite éventuelle du projet de loi relatif aux droits et aux devoirs des demandeurs d’emploi ;

2°) Projet de loi instituant un droit d’accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires publiques pendant le temps scolaire obligatoire (Urgence déclarée) (n° 389, 2007-2008) ;

(La conférence des présidents a fixé à trois heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d’aucun groupe ;

Les délais limite pour le dépôt des amendements et pour les inscriptions de parole sont expirés) ;

À 15 heures :

3°) Questions d’actualité au Gouvernement ;

(L’inscription des auteurs de questions devra être effectuée au service de la séance avant 11 heures) ;

Ordre du jour prioritaire :

4°) Suite de l’ordre du jour du matin ;

À 21 heures 30 :

5°) Déclaration du Gouvernement, suivie d’un débat, sur le Livre Blanc sur la défense ;

(La conférence des présidents :

- a accordé un temps de parole de dix minutes au résident de la commission des affaires étrangères, de la défense et des forces armées ;

- a attribué un temps de parole de quinze minutes à chaque groupe et de cinq minutes à la réunion des sénateurs ne figurant sur la liste d’aucun groupe ;

Les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le mercredi 25 juin 2008).

Vendredi 27 juin 2008 :

Ordre du jour prioritaire :

À 9 heures 30, à 15 heures et le soir :

(Pour les deux projets de loi suivants, il a été décidé de recourir à la procédure simplifiée.

Selon cette procédure simplifiée, le projet de loi est directement mis aux voix par le président de séance. Toutefois, un groupe politique peut demander, au plus tard le mercredi 25 juin 2008 à 17 heures que le projet de loi soit débattu en séance selon la procédure habituelle) ;

1°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant l’approbation de l’accord relatif aux services de transport aérien entre le Gouvernement de la République française et le Gouvernement de la République de Madagascar (n° 276, 2007 2008) ;

2°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale, autorisant la ratification de l’accord multilatéral entre la Communauté européenne et ses États membres, la République d’Albanie, l’ancienne République yougoslave de Macédoine, la Bosnie-et-Herzégovine, la République de Bulgarie, la République de Croatie, la République d’Islande, la République du Monténégro, le Royaume de Norvège, la Roumanie, la République de Serbie et la Mission d’administration intérimaire des Nations Unies au Kosovo sur la création d’un espace aérien commun européen (n° 278, 2007 2008) ;

3°) Suite du projet de loi instituant un droit d’accueil pour les élèves des écoles maternelles et élémentaires pendant le temps scolaire obligatoire.

Lundi 30 juin 2008 :

Ordre du jour prioritaire :

À 15 heures et le soir :

1°) Projet de loi, adopté par l’Assemblée nationale après déclaration d’urgence, de modernisation de l’économie (n° 398, 2007-2008) ;

(La conférence des présidents a fixé :

- au vendredi 27 juin 2008, à 17 heures, le délai limite pour le dépôt des amendements ;

- à quatre heures la durée globale du temps dont disposeront, dans la discussion générale, les orateurs des divers groupes ou ne figurant sur la liste d’aucun groupe ;

Les inscriptions de parole devront être faites au service de la séance, avant 17 heures, le vendredi 27 juin 2008) ;

2°) Clôture de la session ordinaire 2007-2008.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Que des bonnes choses !

M. le président. Y a-t-il des observations en ce qui concerne les propositions de la conférence des présidents relatives à la tenue des séances ?...

Ces propositions sont adoptées.

M. Jean Desessard. Et le Congrès ?

M. Bernard Frimat. Il est annulé !

M. le président. Il ne fait pas partie des conclusions de la conférence des présidents !

M. Jean Desessard. Avez-vous des informations ?

M. le président. Il est, comme vous le savez, convoqué sur l’initiative du Président de la République, et non – du moins pas encore ! (Sourires) – sur celle de la conférence des présidents.

Mes chers collègues, nous allons maintenant interrompre nos travaux ; nous les reprendrons à vingt-deux heures.

La séance est suspendue.

(La séance, suspendue à dix-neuf heures cinquante-cinq, est reprise à vingt-deux heures, sous la présidence de Mme Michèle André.)

Mme la présidente. La séance est reprise.

Mme la présidente. Nous reprenons la discussion du projet de loi constitutionnelle, adopté par l’Assemblée nationale, de modernisation des institutions de la V^e République

Nous poursuivons l’examen de l’article 28, dont je rappelle les termes.

Article 28 (suite)

L’article 65 de la Constitution est ainsi rédigé :

« Art. 65. - Le Conseil supérieur de la magistrature comprend une formation compétente à l’égard des magistrats du siège, une formation compétente à l’égard des magistrats du parquet et une formation plénière.

« La formation compétente à l’égard des magistrats du siège est présidée par le premier président de la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d’État désigné par le Conseil d’État, un avocat, un professeur des universités ainsi que cinq personnalités qualifiées qui ne sont ni membres du Parlement ni magistrats de l’ordre judiciaire, désignées respectivement par le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale, le Président du Sénat, le Défenseur des droits des citoyens et le Président du Conseil économique et social. La procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13 est applicable aux nominations des personnalités qualifiées. Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée du Parlement sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l’assemblée concernée.

« La formation compétente à l’égard des magistrats du parquet est présidée par le procureur général près la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège ainsi que le conseiller d’État, l’avocat, le professeur des universités et les cinq personnalités mentionnés à l’alinéa précédent.

« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du siège fait des propositions pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation, pour celles de premier président de cour d’appel et pour celles de président de tribunal de grande instance. Les autres magistrats du siège sont nommés sur son avis conforme. Elle statue comme conseil de discipline des magistrats du siège.

« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du parquet donne son avis sur les nominations et les sanctions disciplinaires qui concernent les magistrats du parquet.

« Le Conseil supérieur de la magistrature se réunit en formation plénière pour répondre aux demandes d’avis formulées par le Président de la République au titre de l’article 64. Il se prononce, dans la même formation, sur les questions intéressant la déontologie des magistrats ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice dont le saisit le garde des sceaux. La formation plénière comprend trois des cinq magistrats du siège mentionnés au deuxième alinéa, trois des cinq magistrats du parquet mentionnés au troisième alinéa ainsi que le conseiller d’État, l’avocat, le professeur des universités et les cinq personnalités qualifiées mentionnés au deuxième alinéa. Elle est présidée par le premier président de la Cour de cassation. Le procureur général près ladite cour supplée le premier président de la Cour de cassation.

« Sauf en matière disciplinaire, le ministre de la justice peut assister aux séances des formations du Conseil supérieur de la magistrature.

« Une loi organique détermine les conditions d’application du présent article. Elle définit également les conditions dans lesquelles le Conseil supérieur de la magistrature peut être saisi par un justiciable. »

Mme la présidente. Sur cet article, je suis saisie de dix amendements faisant l’objet d’une discussion commune.

L’amendement n° 489 a été présenté.

J’appelle donc en discussion l’amendement n° 129, présenté par M. Hyest, au nom de la commission des lois, et ainsi libellé :

Rédiger comme suit cet article :

L’article 65 de la Constitution est ainsi rédigé :

« Art. 65. - Le Conseil supérieur de la magistrature comprend une formation compétente à l’égard des magistrats du siège et une formation compétente à l’égard des magistrats du parquet.

« La formation compétente à l’égard des magistrats du siège est présidée par le premier président de la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d’État désigné par le Conseil d’État, un avocat ainsi que six personnalités qualifiées qui n’appartiennent ni au Parlement, ni à l’ordre judiciaire, ni à l’ordre administratif. Le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat, désignent chacun deux personnalités. La procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13 est applicable aux nominations des personnalités qualifiées. Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée du Parlement sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l’assemblée intéressée.

« La formation compétente à l’égard des magistrats du parquet est présidée par le procureur général près la Cour de cassation. Elle comprend, en outre, cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège, ainsi que le conseiller d’État, l’avocat et les six personnalités mentionnés à l’alinéa précédent.

« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du siège fait des propositions pour les nominations des magistrats du siège à la Cour de cassation, pour celles de premier président de cour d’appel et pour celles de président de tribunal de grande instance. Les autres magistrats du siège sont nommés sur son avis conforme.

« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du parquet donne son avis sur les nominations qui concernent les magistrats du parquet.

« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du siège statue comme conseil de discipline des magistrats du siège. Elle comprend alors, outre les membres visés au deuxième alinéa, le magistrat du siège appartenant à la formation compétente à l’égard des magistrats du parquet.

« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l’égard des magistrats du parquet statue comme conseil de discipline des magistrats du parquet. Elle comprend alors, outre les membres visés au troisième alinéa, le magistrat du parquet appartenant à la formation compétente à l’égard des magistrats du siège.

« Le Conseil supérieur de la magistrature se réunit en formation plénière pour répondre aux demandes d’avis formulées par le Président de la République au titre de l’article 64. Il se prononce, dans la même formation, sur les questions relatives à la déontologie des magistrats ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice dont le saisit le ministre de la justice. La formation plénière comprend trois des cinq magistrats du siège mentionnés au deuxième alinéa, trois des cinq magistrats du parquet mentionnés au troisième alinéa, ainsi que le conseiller d’État, l’avocat et les six personnalités qualifiées mentionnées au deuxième alinéa. Elle est présidée par le premier président de la Cour de cassation, que peut suppléer le procureur général près cette cour.

« Le ministre de la justice peut être entendu, à sa demande, par la formation plénière du Conseil supérieur de la magistrature.

« Le Conseil supérieur de la magistrature peut être saisi par un justiciable dans les conditions fixées par une loi organique.

« La loi organique détermine les conditions d’application du présent article. »

La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, président de la commission des lois constitutionnelles, de législation, du suffrage universel, du règlement et d’administration générale, rapporteur. Le dispositif adopté par l’Assemblée nationale pour l’organisation et les pouvoirs du Conseil supérieur de la magistrature comporte cinq caractéristiques.

Premièrement, les formations spécialisées comprendraient sept magistrats et huit personnalités extérieures. Les formations du siège et du parquet seraient présidées respectivement par le Premier président de la Cour de cassation et par le procureur général près cette cour. Les personnalités qualifiées comprendraient, outre un conseiller d’État, un avocat et un professeur des universités. Cinq autres personnalités qualifiées seraient désignées par le Président de la République, les présidents des assemblées, le Défenseur des droits des citoyens, selon l’appellation retenue pas l’Assemblée nationale, et le président du Conseil économique et social.

Deuxièmement, la compétence de la formation du parquet serait étendue aux nominations aux emplois de procureur général, sur lesquelles elle émettrait un simple avis.

Troisièmement, la consécration de la formation plénière serait entérinée et permettrait de réaffirmer l’unité du corps judiciaire ; il existait, jusqu’à présent, une « réunion plénière », qui examinait les questions communes aux deux formations. Toutefois, cette formation plénière ne comprendrait que six des douze magistrats présents dans les deux formations spécialisées. La présidence serait assurée par le Premier président de la Cour de cassation, que pourrait suppléer le procureur général près cette cour.

Quatrièmement, le ministre de la justice pourrait assister aux séances des formations du CSM, sauf en matière disciplinaire.

Cinquièmement, le CSM pourrait être saisi par les justiciables dans les conditions fixées par une loi organique.

Sur ce dispositif, la commission des lois du Sénat a formulé trois remarques.

Tout d’abord, en prévoyant une présence minoritaire des magistrats au sein des formations exerçant une compétence disciplinaire, notre pays placerait les magistrats dans une situation d’exception en France et en Europe. Si l’on constate souvent une présence majoritaire des magistrats, l’organe disciplinaire est au moins paritairement composé de magistrats et de non-magistrats.

Ensuite, la désignation des personnalités qualifiées par des autorités élues, désormais soumises à un contrôle parlementaire, semble préférable à une désignation par des autorités qui ne sont pas issues du suffrage universel et qui pourraient librement, d’ailleurs, désigner les membres du Conseil supérieur de la magistrature. Il y a lieu de maintenir un lien entre le peuple et la justice, rendue en son nom.

Enfin, le régime disciplinaire des magistrats du siège et des magistrats du parquet devrait être harmonisé. En effet, le ministre de la justice suit toujours les avis du CSM concernant les sanctions disciplinaires des magistrats du parquet. Les conditions d’exercice du droit au recours – cassation devant le Conseil d’État pour le siège et recours pour excès de pouvoir pour le parquet – nous sont apparues comme des anomalies qu’il convenait d’unifier.

Mes chers collègues, la commission des lois vous propose, par conséquent, un certain nombre de modifications.

Il s’agit de prévoir que les formations du CSM comprennent, outre les magistrats, un conseiller d’État, un avocat et six personnalités qualifiées. Comme c’est le cas aujourd'hui, le Président de la République et les présidents des assemblées désigneraient chacun deux de ces personnalités, après avis des commissions permanentes. C’était d’ailleurs le texte qui avait été proposé par le Gouvernement.

Il s’agit également d’organiser la parité au sein des formations exerçant une compétence disciplinaire.

Il s’agit encore de prévoir que la formation compétente à l’égard des magistrats du parquet statue comme conseil de discipline des magistrats du parquet.

Il s’agit enfin de préciser que le ministre de la justice peut être entendu, à sa demande, par la formation plénière du CSM.

Tel est l’objet de l’amendement n° 129 de la commission des lois.

Mme la présidente. Le sous-amendement n° 342, présenté par Mmes Boumediene-Thiery, Blandin et Voynet et MM. Desessard et Muller, est ainsi libellé :

Au début du texte proposé par l’amendement n° 129 pour l’article 65 de la Constitution, ajouter un alinéa ainsi rédigé :

Le Conseil supérieur de la magistrature est garant de l’indépendance des magistrats du siège. Il veille au respect des règles déontologiques applicables aux magistrats du siège et du parquet et assure l’égalité d’accès des citoyens à la justice.

La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery.

Mme Alima Boumediene-Thiery. Cet amendement vise à intégrer dans la Constitution, en tête de l’article 65 de la Constitution, les missions fondamentales du Conseil supérieur de la magistrature.

Certes, l’article 64 de la Constitution précise que les magistrats du siège sont inamovibles. Mais nulle part il n’est précisé que le Conseil supérieur de la magistrature est le garant de cette règle.

Il convient donc de définir clairement les missions du CSM.

Premièrement, il est le garant de l’indépendance des magistrats du siège.

Deuxièmement, il veille au respect des règles déontologiques applicables aux magistrats du siège et du parquet.

Troisièmement, il assure l’égalité d’accès des citoyens à la justice. La possibilité pour un justiciable de saisir le Conseil supérieur de la magistrature, comme le prévoit d’ailleurs le dernier alinéa de l’article 28, est une contribution importante à ce dernier droit : il me semble non seulement utile, mais également fondamental, de l’expliciter dès le début de l’article 65 de la Constitution.

Mme la présidente. Le sous-amendement n° 288 rectifié, présenté par MM. Fauchon, Amoudry, Biwer, Merceron, Nogrix, J.L. Dupont, C. Gaudin et Pozzo di Borgo, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le deuxième alinéa du texte proposé par l’amendement n° 129 pour l’article 65 de la Constitution :

« La formation compétente à l’égard des magistrats du siège comprend cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, un conseiller d’État désigné par le Conseil d’État, un avocat ainsi que six personnalités qualifiées qui n’appartiennent ni au Parlement, ni à l’ordre judiciaire, ni à l’ordre administratif. Le Président de la République, le Président de l’Assemblée nationale et le Président du Sénat, désignent chacun deux personnalités. La procédure prévue au dernier alinéa de l’article 13 est applicable aux nominations des personnalités qualifiées. Les nominations effectuées par le président de chaque assemblée du Parlement sont soumises au seul avis de la commission permanente compétente de l’assemblée intéressée. Elle élit son président parmi ses membres.

La parole est à M. Pierre Fauchon.

M. Pierre Fauchon. Ce sous-amendement, ainsi d’ailleurs que le sous-amendement n° 289 rectifié, qui sera examiné peu après, porte uniquement sur le problème de la présidence du Conseil supérieur de la magistrature.

Il s’agit d’une question extrêmement importante, car le CSM a d’énormes responsabilités. Il intervient naturellement en matière de déontologie, mais il s’occupe beaucoup plus fréquemment de la gestion du corps, domaine dans lequel il a, en permanence, de lourdes responsabilités.

Je salue au passage, madame la ministre, l’action que vous avez engagée pour transformer et moderniser la formation de nos magistrats. Notre collègue Charles Gautier et moi-même avons eu le plaisir de le constater, nombre des propositions issues du rapport que nous avons publié sur cette question ont été reprises.

Nous souhaitons beaucoup de succès aux actions que vous menez, car nous sommes persuadés que l’origine de nos problèmes judiciaires réside souvent dans la formation de nos magistrats. Les membres de la commission d’enquête parlementaire sur l’affaire d’Outreau, dans leurs conclusions, ne s’y sont pas intéressés, passant ainsi, à mon avis, à côté du vrai sujet. Au demeurant, la formation et la gestion du corps sont des problèmes connexes.

Cela étant, il importe que les présidents des deux formations du CSM soient bien présents et qu’ils prennent le temps d’étudier les dossiers. Autant que je sache, la chancellerie prépare les dossiers, mais c’est le CSM qui les examine un par un et décide de tout, après avoir auditionné un certain nombre de personnes. Il s’agit donc, je le répète, d’une activité prenante, lourde de responsabilités.

Par conséquent, je m’interroge sur l’opportunité de nommer d’éminents magistrats à la présidence de ces formations. Bien entendu, je ne peux que rendre hommage à leurs grandes qualités. Mais croyez-vous sérieusement qu’ils vont effectivement présider, surtout dans le cadre de la formation habituelle du CSM ?

Vous le savez bien, ils ne pourront pas réellement le faire, et ce pour des raisons pratiques. Il est prévu trois jours de séance par semaine. En dehors des séances, il faut tout de même que le magistrat concerné prenne le temps d’étudier les dossiers et les candidatures, afin de jouer véritablement son rôle. En réalité, la présidence sera forcément assurée par un autre. Peut-être s’agira-t-il du secrétaire général, d’un vice-président ou d’une autre personnalité. En tout état de cause, cette solution n’est pas très raisonnable.

En outre, sur le plan des principes, je m’oppose à cette méthode qui consiste, d’abord, à créer une instance, ensuite, à en désigner les membres, parce que l’on craint que ceux-ci ne sachent pas se conduire, et à leur imposer un président venu de l’extérieur, qu’ils n’auront donc pas élu eux-mêmes. Ce sont des survivances d’un dirigisme qui n’ose pas dire son nom !

Cette instance est composée de personnalités très compétentes, responsables des différentes orientations. Je souscris donc à la proposition de notre collègue Robert Badinter : laissons-les élire un président, qui pourra assumer ses responsabilités à plein temps.

Mes chers collègues, telles sont les raisons pour lesquelles nous vous suggérons, par ce sous-amendement, de modifier le dispositif prévu pour la présidence. J’ai l’impression qu’en réalité cette présidence a été instituée pour rassurer, en quelque sorte, les magistrats professionnels et leur rendre hommage. C’est vraiment une façon de faire que je trouve peu satisfaisante. Quand on décide de créer une instance dotée de telles responsabilités, il importe, pour que le système fonctionne correctement, qu’elle puisse elle-même choisir un président qui travaille à plein temps.

Mme la présidente. Le sous-amendement n° 283 rectifié, présenté par MM. Détraigne, Zocchetto, Amoudry et Biwer, Mmes Gourault et Payet, MM. Soulage, Deneux et Merceron, Mme Morin-Desailly et MM. Nogrix, J.L. Dupont, Dubois et C. Gaudin, est ainsi libellé :

I. - Dans la deuxième phrase du deuxième alinéa du texte proposé par l'amendement n° 129 pour l'article 65 de la Constitution, remplacer le mot :

cinq

par le mot :

six

II. -  Dans la deuxième phrase du troisième alinéa du même texte, remplacer le mot :

cinq

par le mot :

six

La parole est à M. Yves Détraigne.

M. Yves Détraigne. Par cet amendement, nous proposons de rétablir la parité entre les magistrats et les non-magistrats dans la composition des formations du siège et du parquet du Conseil supérieur de la magistrature.

La question de la composition du Conseil supérieur de la magistrature a en effet une grande importance, et pas seulement symbolique.

Quelle considération voulons-nous donner à cette instance, à ceux qui participent à l’œuvre de justice ? Serait-ce la mise en minorité volontaire des magistrats ?

En modifiant la composition des formations, en excluant la parité, nous développons incontestablement une suspicion à leur endroit.

On les soupçonne évidemment de corporatisme, mais quel corps n’a pas aujourd’hui une organisation paritaire pour la gestion des carrières et des procédures disciplinaires ?

Tous les autres corps de régulation et de discipline comportent une majorité de membres ayant la même expérience professionnelle que ceux à l’égard desquels ils vont exercer leurs pouvoirs de gestion et de discipline.

En outre, d’un point de vue européen, deux éléments devraient nous faire réfléchir avant de mettre en minorité les magistrats au sein du CSM.

D’abord, lorsque l’Union européenne donne des directives aux pays qui souhaitent la rejoindre, dont certaines portent sur la composition de leurs organes de régulation et de discipline concernant la justice, elle leur demande que les magistrats y soient majoritaires.

Ensuite, dans tous les autres pays de l’Union européenne, et dans beaucoup de démocraties aux principes comparables aux nôtres, la représentation des magistrats dans leurs conseils respectifs est majoritaire.

Pour toutes ces raisons, j’ai souhaité, avec plusieurs de mes collègues, vous proposer de rétablir au minimum la parité, au sein du CSM, entre les magistrats et ceux qui sont censés représenter la société au sens large.

J’ajouterai que mettre les magistrats en minorité dans les instances qui régulent leur corps constituerait, vis-à-vis d’eux, un signal de méfiance, de suspicion que leur enverrait la représentation parlementaire, ce qui, à mon avis, n’est pas du tout souhaitable dans le contexte actuel.

Mme la présidente. Le sous-amendement n° 289 rectifié, présenté par MM. Fauchon, Amoudry, Biwer, Merceron, Nogrix, J.L. Dupont, C. Gaudin et Pozzo di Borgo, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le troisième alinéa du texte proposé par l'amendement n° 129 pour l'article 65 de la Constitution :

« La formation compétente à l'égard des magistrats du parquet comprend cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège ainsi que le conseiller d'État, l'avocat et les six personnalités mentionnées à l'alinéa précédent. Elle élit son président parmi ses membres.

La parole est à M. Pierre Fauchon.

M. Pierre Fauchon. Ce sous-amendement a été défendu.

Mme la présidente. Le sous-amendement n° 506 rectifié bis, présenté par le Gouvernement, est ainsi libellé :

I. - Rédiger comme suit la première phrase du septième alinéa du texte proposé par l'amendement n° 129 pour l'article 65 de la Constitution :

« La formation du Conseil supérieur de la magistrature compétente à l'égard des magistrats du parquet donne son avis sur les sanctions disciplinaires qui les concernent. 

II. - Rédiger comme suit le neuvième alinéa du même texte :

« Sauf en matière disciplinaire, le ministre de la justice peut participer aux séances des formations du Conseil supérieur de la magistrature. 

La parole est à Mme le garde des sceaux.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux, ministre de la justice. Je ferai une présentation globale de l’article en présentant ce sous-amendement qui tend à modifier l’amendement de la commission des lois. Puis je répondrai point par point aux amendements et sous-amendements qui ont été présentés.

Dans la révision de la Constitution, la question du Conseil supérieur de la magistrature est essentielle. Sur un plan plus global, nous entendons répondre au problème d’éloignement des Français de leur justice. C’est notamment le sens de la réforme qui vient d’être adoptée par le conseil d'administration de l’École nationale de la magistrature. Nous nous sommes inspirés du très intéressant rapport de MM. Fauchon et Gautier, qui a d’ailleurs été repris au moment du débat de la commission d’enquête sur l’affaire d’Outreau. Ce sont des éléments importants de cette réforme de la justice.

Le débat sur la présidence du CSM, sur sa composition et sur ses missions ne date pas d’aujourd'hui. Il est récurrent et s’est nourri de propositions qui n’ont jamais abouti.

La proposition du Gouvernement, qui tient compte de ce qu’exprime le débat parlementaire, devrait, à mon sens, trouver un consensus : dans une situation insatisfaisante, elle constitue une avancée et s’appuie sur des idées non partisanes. C’est le cas du rapport du Sénat que je viens de mentionner. Dénué de toute connotation politique, son seul objectif était de faire évoluer la justice.

Au préalable, je souhaite rappeler le rôle du CSM.

L’article 65 de la Constitution prévoit que le Conseil supérieur de la magistrature exerce une double compétence : pour la nomination des magistrats et pour les poursuites disciplinaires. C’est dire que les décisions du CSM sont déterminantes dans la carrière des magistrats et, donc, dans la justice qui est rendue au quotidien, au nom du peuple français, je le rappelle.

Concrètement, le CSM propose au Président de la République la nomination des Premiers présidents de cour d’appel, des présidents de tribunaux de grande instance et des magistrats du siège de la Cour de cassation. Il émet un avis sur les propositions de la chancellerie pour les autres nominations des magistrats du siège et pour les nominations au parquet. La seule exception concerne les nominations des procureurs généraux, qui sont de la responsabilité du Président de la République puisqu’ils sont nommés en conseil des ministres.

Pour les magistrats du siège, la position du CSM lie le garde des sceaux. Pour les magistrats du parquet, le garde des sceaux est tout à fait libre de suivre ou non l’avis du Conseil supérieur de la magistrature.

Comme vous le disiez tout à l’heure, monsieur Fauchon, il est vrai que le CSM examine et prépare les dossiers bien en amont avec l’administration du ministère de la justice. J’ai souhaité, depuis ma nomination, voir tous les dossiers avec l’administration pour ne pas être liée par l’avis de l’administration.

Nous avons aussi fait évoluer, en pratique, le fonctionnement de l’administration des services judiciaires et du CSM. L’une des origines de ce changement de pratique, c’est la création, en août 2007, d’une sous-direction des ressources humaines au ministère de la justice, chose inédite. Il était en effet assez frappant que toute une carrière de magistrat puisse se dérouler sans que celui-ci ait jamais été reçu au ministère de la justice. À ce jour, près de 500 magistrats se sont vu proposer des évolutions de carrière : on leur a conseillé tel poste ou, au contraire, on les a dissuadés d’occuper tel autre dans l’attente d’une formation complémentaire. D’ici à la fin de l’année, 800 magistrats seront reçus par cette sous-direction des ressources humaines. Par souci de parallélisme, j’ai procédé à l’identique pour les greffiers.

Dans les faits, s’agissant des « passer outre », qui ont fait l’objet d’un débat devant l’Assemblée nationale, sur les six dernières années, il y a eu 2 623 nominations au parquet. On relève seulement 1 % de « passer outre » : à peine vingt-sept nominations n’étaient pas conformes à l’avis du CSM. Donc, c’est extrêmement peu.

Il est vrai aussi que, depuis à peu près un an, j’ai eu à « passer outre » sur très peu de dossiers. De quoi s’agit-il ? Un « passer outre » ne signifie pas que le garde des sceaux souhaite nommer quelqu’un pour des raisons autres que le professionnalisme. Souvent, le critère qui l’emporte dans le cadre des propositions du CSM est l’ancienneté. « Passer outre », c’est aussi privilégier la compétence, l’engagement, le dévouement sur l’ancienneté pour donner une chance à un jeune procureur de diriger une juridiction. Donc, les « passer outre » sont souvent fondés sur des critères professionnels, quelle que soit, d’ailleurs, la couleur politique du Gouvernement.

Pourtant, la situation actuelle du CSM n’est pas satisfaisante. Chacun s’accorde à le dire, le fonctionnement du CSM soulève deux critiques.

D’abord, aux termes de la Constitution, la présidence du CSM est exercée par le Président de la République ou par le garde des sceaux. Jusqu’à présent, cela faisait peser un soupçon d’intervention de l’exécutif.

Ensuite, dans les deux formations qui examinent la carrière des magistrats – la formation du siège et la formation du parquet – les magistrats élus par leurs pairs sont majoritaires. La critique de corporatisme ou d’immobilisme alimente de plus en plus la méfiance entre les Français et leur justice.

C'est pourquoi le Gouvernement vous propose, dans le projet de loi constitutionnelle, trois grandes modifications par rapport à la situation actuelle.

Première modification, il vous propose que les formations du CSM soient présidées par les deux plus hauts magistrats de France. Loin de manifester de la défiance à l’égard des magistrats, il s’agit, bien au contraire, de renforcer la confiance que nous avons en eux en confiant la présidence des formations aux deux plus hauts d’entre eux.

Monsieur Fauchon, selon vous, le Premier président, qui présiderait la formation siège, et le procureur général, qui présiderait la formation parquet, ne pourront pas assurer cette présidence. Vous avez fait allusion au nombre de jours de séance ; c’est beaucoup moins que ce que vous avez dit. Ce que nous visons, c’est une stabilité et une vraie « jurisprudence » des nominations. Ces deux hauts magistrats connaissent le corps et le fonctionnement de l’institution. Avec une présidence tournante, un problème de stabilité risque de se poser. Et un non-magistrat peut être lié par les avis des autres, car il ne connaît pas l’institution

En outre, on peut imaginer qu’une présidence tournante est propice aux négociations. Ainsi, après avoir levé les suspicions d’intervention politique, on les rétablirait avec une présidence tournante, occupée par des personnes qui ne sont pas nécessairement averties du fonctionnement de l’institution judiciaire. C'est la raison pour laquelle nous tenons à ce que le Premier président puisse présider la formation siège et le procureur général la formation parquet.

Deuxième modification, le Gouvernement vous propose d’ouvrir la composition du CSM en faisant siéger huit personnalités extérieures aux côtés des sept magistrats de l’ordre judiciaire. Il est vrai que les magistrats seront minoritaires dans la composition du CSM. Cela permettra de donner un peu plus de transparence dans le processus de nomination des magistrats.

Troisième modification, le Gouvernement vous suggère que la nomination des procureurs généraux soit soumise, comme toutes les autres nominations, à l’avis du CSM.

Ces propositions constituent de réelles avancées puisqu’elles prennent en compte les réflexions et les projets élaborés par le passé. Personne ne peut donc les taxer de partisanes.

La nomination à la tête des formations du CSM des deux plus hauts magistrats est également une garantie d’indépendance pour les magistrats : le Premier président de la Cour de cassation et le procureur général, qui n’est pas sous l’autorité du garde des sceaux. C’est une avancée sur laquelle nous devrions tous être d’accord.

Le Premier président de la Cour de cassation et le procureur général près ladite cour sont, par nature, des magistrats dont l’autorité est indiscutée : ils n’occupent pas ces fonctions par hasard ! Même si on n’est pas forcément d’accord sur leur parcours, leur autorité et leurs compétences sont généralement indiscutables.

Ces magistrats, qui occupent les fonctions les plus élevées de l’ordre judiciaire, connaissent parfaitement le fonctionnement et les besoins des juridictions. Ils sont totalement indépendants. Leur présidence est une véritable garantie pour les magistrats qui seront proposés ou pour ceux qui seront nommés, s’agissant du siège, par exemple.

L’ouverture du CSM, quant à elle, répond à une attente du Parlement. Déjà proposée en son temps par Élisabeth Guigou, elle a été un engagement des deux principaux candidats à la Présidence de la République en 2007 et elle figure parmi les propositions du comité Balladur.

Le projet de loi constitutionnelle présenté en 1998 par Elisabeth Guigou prévoyait un CSM de vingt-deux membres, y compris le président, dont dix magistrats de l’ordre judiciaire. Les magistrats étaient donc déjà en minorité dans le projet proposé par les socialistes.

Le projet, voté par votre Haute Assemblée, prévoyait finalement quatorze membres, dont six magistrats. Le projet que nous examinons aujourd'hui prévoit quinze membres, dont sept magistrats.

Quels qu’ils soient, ces projets ont un point commun : le CSM est davantage ouvert, ce qui correspond à un besoin exprimé depuis de nombreuses années ; les magistrats ne sont pas majoritaires. Je vous renvoie à la commission sur l’affaire d’Outreau : la recommandation avait abouti à la parité, mais tous les débats avaient porté sur l’éventualité que les magistrats deviennent minoritaires.

Les magistrats ne sont pas majoritaires au sein de la formation qui débat ou décide de leur nomination. Cette ouverture est nécessaire parce que la justice, rendue au nom du peuple français, n’est pas l’affaire des seuls professionnels.

Ce nouvel équilibre entre magistrats et non-magistrats ne singularisera pas la France. On nous a dit que nous serions le seul pays européen où les magistrats seraient minoritaires. Ce n’est pas exact ! Dans de nombreux pays d’Europe, les magistrats élus par leurs pairs ne sont pas majoritaires au sein de l’instance qui propose les évolutions de carrière : je pense au Royaume-Uni, à la Belgique, à la Suède, au Danemark, au Portugal, ainsi qu’à certains Länder en Allemagne ; dans la Sarre, par exemple, la commission est uniquement composée de parlementaires.

Dans d’autres pays où ils sont majoritaires – par exemple, le Luxembourg et la Pologne –, l’instance n’a qu’un rôle consultatif. Aux Pays-Bas, il existe un collège de procureurs généraux ; l’organisation est vraiment très différente de celle que nous avons en France.

Enfin, autre avancée, le rôle du CSM sera renforcé, puisque la formation du parquet émettra désormais un avis sur la nomination des procureurs généraux. On devra donc s’expliquer quand on passera outre certains avis. Ce n’était pas le cas jusqu’à présent.

Ce cadre général me paraît pouvoir faire l’objet d’un consensus. La commission des lois a formulé des propositions ; nous en débattrons. La position du Gouvernement n’est pas figée ; elle a déjà évolué à l’Assemblée nationale. Comme pour les autres sujets, notre souhait est que les deux chambres parviennent à un accord.

La première évolution concerne la formation plénière. Cette formation ne figure pas dans la Constitution actuelle mais, de fait, elle existe dans la pratique. Les députés ont souhaité qu’elle soit mentionnée dans le texte. Le Gouvernement s’est associé à ce souhait qui relayait une demande des organisations de magistrats. La formation plénière sera un symbole de l’unité du corps et la renforcera ; je réponds là à ceux qui ont exprimé des craintes à cet égard

L’amendement du président Jean-Jacques Hyest, au nom de la commission des lois, reprend cette idée.

La deuxième évolution a trait aux huit membres du CSM qui ne sont pas magistrats. Je rappelle que ces membres siégeront aux côtés des sept magistrats de l’ordre judiciaire.

Le projet de loi constitutionnelle initial proposait six personnalités qualifiées, désignées à raison de deux par le Président de la République, deux par le Président de l’Assemblée nationale et deux par le Président du Sénat, un conseiller d’État, désigné par l’assemblée générale du Conseil d’État, et un avocat, désigné par le Conseil national des barreaux.

Le texte adopté en première lecture par l’Assemblée nationale a maintenu le nombre global de huit non-magistrats, mais a modifié les autorités de désignation. Il prévoit ainsi cinq personnalités qualifiées, désignées chacune par le Président de la République, le président de l’Assemblée nationale, le président du Sénat, le président du Conseil économique et social et le Défenseur des droits des citoyens, un conseiller d’État, un avocat, un professeur d’université.

La commission des lois souhaite revenir à la version initiale du Gouvernement. Je ne peux donc y être opposée

Mme la présidente. Madame la garde des sceaux, peut-être pourriez-vous présenter votre sous-amendement. Après quoi, nous reprendrions le fil du débat.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Il me paraissait préférable, pour la clarté du débat, de présenter l’article 28 du projet de loi constitutionnelle initial, les évolutions apportées par l’Assemblée nationale, puis le sous-amendement du Gouvernement à l’amendement de la commission des lois. J’expose ainsi le point de départ et l’objectif que nous souhaitons atteindre.

La possibilité offerte à tout justiciable de saisir le CSM constitue la troisième évolution ; c’était le projet du Gouvernement. C’est la raison pour laquelle l’exposé des motifs du projet de loi constitutionnelle annonce une loi organique destinée à permettre la saisine disciplinaire du CSM par les justiciables, sous réserve des filtres utiles.

L’Assemblée nationale a souhaité que cette possibilité soit inscrite dans la Constitution elle-même, et le Gouvernement y a été favorable. Votre commission des lois propose de reprendre cette avancée. La saisine disciplinaire du CSM ne sera donc plus le monopole du garde des sceaux ou des chefs de cour.

Enfin, la dernière évolution concerne le pouvoir disciplinaire. Vous souhaitez que, lorsque les formations du CSM – siège et parquet – ont à connaître de sanctions disciplinaires, les magistrats soient aussi nombreux que les non-magistrats, et ce dans un souci d’équilibre. Cette disposition ne figurait pas dans le projet de loi initial : puisque les magistrats étaient minoritaires quand les formations du CSM se prononçaient sur les nominations, nous souhaitions qu’il en aille de même quand celles-ci statuaient en matière disciplinaire. Mais, dans un souci de consensus, je suis prête à me rallier à votre proposition.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C’est la norme européenne !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Toutefois, s’agissant des sanctions prononcées à l’égard des magistrats du parquet, il me semble important de ne pas modifier le dispositif actuel ; le Gouvernement a déposé un sous-amendement en ce sens.

Aujourd’hui, le CSM a le pouvoir de prononcer les sanctions disciplinaires à l’encontre des magistrats du siège. À l’égard des magistrats du parquet, il donne simplement un avis au garde des sceaux.

Pourquoi cette distinction ? Les parquetiers sont des magistrats ; il n’y a aucun débat sur ce point. Avec cette disposition, l’unicité du corps se trouve confirmée, et elle sortira même renforcée de la révision constitutionnelle.

Pour autant, les magistrats du parquet ont un statut différent de celui des magistrats du siège, parce qu’ils sont nommés par le garde des sceaux et reçoivent des instructions de ce dernier. Il est donc normal que le garde des sceaux conserve la responsabilité de la sanction disciplinaire les concernant : si celle-ci se trouve renvoyée au CSM sans que le ministre de la justice puisse intervenir, des problèmes se poseront inévitablement quant à l’appréciation de la responsabilité de ces magistrats, car ceux-ci ne sont pas indépendants ; ils sont placés sous l’autorité du garde des sceaux et ils exécutent la politique pénale du Gouvernement.

D’ailleurs, l’article 5 de l’ordonnance portant loi organique du 22 décembre 1958 dispose : Les magistrats du parquet sont placés sous la direction et le contrôle de leurs chefs hiérarchiques et sous l’autorité du garde des sceaux, ministre de la justice ».

Cette relation hiérarchique est nécessaire, car le parquet agit au nom de la société. Elle a tout son sens, et je voudrais la maintenir, notamment pour ce qui concerne la sanction disciplinaire.

Enfin, je souhaite attirer votre attention, mesdames, messieurs les sénateurs, sur les relations entre le Conseil supérieur de la magistrature et le garde des sceaux.

Le projet de loi constitutionnelle prévoit que le Conseil supérieur de la magistrature ne sera plus présidé par le Président de la République et que le garde des sceaux n’en sera plus le vice-président. Il s'agit d’une avancée importante, qui permettra de marquer l’indépendance du CSM.

Cependant, le garde des sceaux reste chargé de l’organisation du service public de la justice, ainsi que du recrutement, de l’emploi et de la gestion des magistrats. Au sein du ministère, ces tâches sont assurées par le directeur des services judiciaires.

Le garde des sceaux doit veiller à ce que les besoins des juridictions soient bien pris en considération, pour assurer le bon fonctionnement de la justice sur tout le territoire. Il doit pouvoir développer également dans la magistrature une véritable gestion prévisionnelle des effectifs et des compétences. C’est pour mieux remplir cette mission que nous avons créé une sous-direction des ressources humaines au sein du ministère.

Tous ces éléments supposent un véritable dialogue entre le CSM et le garde des sceaux. De plus, en pratique, ce sont les services de la chancellerie qui connaissent le mieux les magistrats.

C’est pourquoi le Gouvernement souhaite que le garde des sceaux puisse être présent aux séances non seulement de la formation plénière du CSM, mais aussi des formations compétentes à l’égard des magistrats du siège et du parquet, sauf lorsque celles-ci siègent en matière disciplinaire. II faut qu’il puisse dialoguer avec les membres du CSM et expliquer son point de vue, sans voix délibérative, bien entendu. Un véritable échange entre le Conseil supérieur de la magistrature et le ministre de la justice ou son représentant est nécessaire, afin d’aboutir aux meilleures décisions, et ce dans l’intérêt général.

Mme la présidente. Le sous-amendement n° 319, présenté par M. Lecerf, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit la deuxième phrase du huitième alinéa du texte proposé par l'amendement n° 129 pour l'article 65 de la Constitution :

Il se prononce, dans la même formation, d'office ou sur saisine du ministre de la justice, sur les questions relatives à la déontologie des magistrats, ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice.

La parole est à M. Jean-René Lecerf.

M. Jean-René Lecerf. La pratique a conduit le CSM à émettre spontanément des avis concernant les grands sujets relatifs à la justice.

Alors que la présente révision constitutionnelle s'apprête à consacrer la formation plénière du CSM, dont l'existence, qui n'était pas prévue dans les textes, s'est imposée de façon prétorienne depuis la réforme de 1993, il importe, nous semble-t-il, de permettre à cette instance de continuer à s'autosaisir, plutôt que de conditionner exclusivement ses avis à des demandes expresses du pouvoir exécutif.

En outre, cette légère évolution serait très appréciée des magistrats et de leurs organisations représentatives.

Mme la présidente. Le sous-amendement n° 287, présenté par Mme Gourault, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit le huitième alinéa du texte proposé par l'amendement n° 129 pour l'article 65 de la Constitution :

« Le Conseil supérieur de la magistrature se réunit en formation plénière pour répondre aux demandes d'avis formulées par le Président de la République au titre de l'article 64. Il se prononce, dans la même formation, sur les questions relatives à la déontologie des magistrats ainsi que sur toute question relative au fonctionnement de la justice dont le saisit le garde des Sceaux. La formation plénière élit son président parmi ses membres. Elle statue à la majorité des trois quarts de ses membres. 

La parole est à Mme Jacqueline Gourault.

Mme Jacqueline Gourault. Ce sous-amendement a pour objet la formation plénière du Conseil supérieur de la magistrature.

Je crois qu’il est heureux, comme vous venez de le rappeler, madame le garde des sceaux, que la formation plénière ait désormais un fondement juridique. Toutefois, au travers de ce sous-amendement, je souhaite proposer quelques modifications.

Tout d'abord, mes chers collègues, évitons le trompe-l’œil : le projet de loi constitutionnelle évoque une « formation plénière », alors qu’en réalité celle-ci ne comporte qu’une partie des membres des deux formations. En effet, aux termes de la rédaction issue des travaux de l’Assemblée nationale, seuls trois des cinq magistrats du siège et trois des cinq magistrats du parquet participent à cette formation ; le terme « plénière » semble donc quelque peu abusif. Donc, la première modification que je propose, c’est que le CSM siège réellement en formation plénière.

Ensuite, je suggère que le président de cette formation plénière soit élu par ses membres. Notre collègue Pierre Fauchon a très bien expliqué tout à l'heure que la charge de travail du Premier président de la Cour de cassation était très lourde ; il n’est donc pas raisonnable d’en rajouter.

Enfin, le présent sous-amendement tend à modifier le mode de fonctionnement interne de cette formation, en prévoyant que celle-ci statue à la majorité des trois quarts de ses membres. Cette solution contraindrait les magistrats et les non-magistrats à dialoguer. Elle permettrait aux magistrats de participer à cette formation, où d'ailleurs ils ne seraient pas majoritaires, sans être taxés de corporatisme, comme c’est trop souvent le cas de façon injuste. Enfin, elle n’empêcherait pas qu’un magistrat puisse présider la formation plénière.

Mme la présidente. Le sous-amendement n° 149 rectifié, présenté par M. Cointat et Mme Kammermann, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit la dernière phrase du huitième alinéa du texte proposé par l'amendement n° 129 pour l'article 65 de la Constitution :

Elle désigne son président ainsi que la personne appelée à le suppléer parmi ses membres n'appartenant pas à l'ordre judiciaire.

La parole est à M. Christian Cointat.

M. Christian Cointat. Cet amendement concerne la présidence de la formation plénière du CSM, qui a déjà été évoquée par certains de nos collègues.

Si la formation compétente pour les magistrats du siège est présidée par le Premier président de la Cour de cassation et celle qui est compétente à l’égard des magistrats du parquet par le procureur général près la Cour de cassation, il semble anormal que la formation plénière soit également présidée par un magistrat, et ce pour trois raisons.

Tout d'abord, il ne faut pas surcharger de tâches ces magistrats de très haut niveau que sont le Premier président de la Cour de cassation et le procureur général près ladite cour.

Ensuite, il importe de ne pas donner l’impression qu’un certain corporatisme est de retour, que les magistrats président toutes les formations et que les non-magistrats sont, sinon de simples figurants, du moins des personnalités de peu de poids.

Enfin, il me paraît gênant, compte tenu de l’unicité du corps judiciaire et de l’égalité de ses composantes, que l’une d’elles prime l’autre. En effet, qu’on le veuille ou non, cette rédaction revient à subordonner le procureur général au Premier président.

C'est pourquoi, dans l’intérêt de tous, il semble beaucoup plus logique et sain, si nous voulons donner une meilleure image du CSM et renforcer l’exercice autonome de ses compétences, que la formation plénière – car il ne s’agit que d’elle – soit présidée par un non-magistrat, qui serait choisi librement en son sein par l’ensemble des autres membres.

Mme la présidente. Le sous-amendement n° 153, présenté par M. Lecerf, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit la dernière phrase du huitième alinéa du texte proposé par l'amendement n° 129 pour l'article 65 de la Constitution :

Son président est désigné par la formation plénière parmi les personnalités qualifiées.

La parole est à M. Jean-René Lecerf.

M. Jean-René Lecerf. Dans le même esprit que pour le sous-amendement précédent, il vous est ici proposé, mes chers collègues, de faire désigner le président de la formation plénière parmi les personnalités qualifiées de cette formation

Là encore, il s'agit d’éviter tout reproche de corporatisme, mais aussi toute polémique sur une prétendue hiérarchie entre les magistrats du siège et ceux du parquet

En outre, cette disposition permettrait au président de la formation plénière de consacrer tout le temps nécessaire à sa fonction, ce que ne pourraient faire, me semble-t-il, ni le Premier président de la Cour de cassation ni le procureur général près ladite cour, qui exercent tous deux de lourdes responsabilités.

Comme nombre de mes collègues, j’ai reçu, s’agissant de ce projet de loi constitutionnelle, de très nombreux magistrats et organisations représentatives. Or personne n’a exprimé le souhait que la formation plénière du CSM soit présidée par un magistrat !

Mme la présidente. L'amendement n° 416, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Après les mots :

présidée par

rédiger comme suit la fin de la première phrase du deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 65 de la Constitution :

un magistrat du siège élu en son sein.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Madame la garde des sceaux, vous nous avez placés dans une situation un peu particulière, car vous avez détaillé les dispositions de l’article lors de la présentation du sous-amendement du Gouvernement, répondant ainsi aux propositions qui vont suivre.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Je suis prête à répondre de nouveau !

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Vous dites vouloir à la fois faire respecter le principe d’indépendance de la justice et éviter le corporatisme. Tout le monde s’accorde sur cet objectif, mais la réforme qui nous est proposée ne l’atteint que partiellement, me semble-t-il.

En effet, si le Président de la République ne préside plus le CSM, ce qui constitue un acquis majeur, l’exécutif réapparaît avec le garde des sceaux, puisque celui-ci pourra, sauf en matière disciplinaire, assister aux séances des formations du CSM en tant que membre de droit.

Il est normal que le garde des sceaux soit entendu par cette instance et puisse venir s’exprimer devant elle, mais de là à en faire un membre de droit, il y a une nuance de taille !

Un autre sujet d’insatisfaction pour nous concerne les deux formations compétentes à l’égard des magistrats du siège et des magistrats du parquet, qui seront présidées respectivement par le Premier président de la Cour de cassation et par le procureur près ladite cour. Notre amendement porte sur ce premier point de désaccord que nous avons avec le texte proposé pour l’article 65 de la Constitution.

Nous souhaitons, comme d’autres, que la formation compétente à l’égard des magistrats du siège élise son président en son sein parmi ses membres qui sont magistrats. En effet, il semble difficile de prévoir que le Premier président de la Cour de cassation assure, en plus de ses fonctions, la présidence de la formation du CSM compétente à l’égard des magistrats du siège.

Outre que ce magistrat est très occupé, la compatibilité de ces deux fonctions ne me semble pas évidente. Car peut-on envisager que le Premier président de la Cour de cassation préside le CSM à temps partiel ?

De même, il est étrange de prévoir que le CSM, qui a pour compétence la désignation du Premier président de la Cour de cassation, soit présidé, pour sa formation compétente à l’égard du siège, par ce même haut magistrat.

Toutefois, ce ne sont pas les seuls effets pervers de ce dispositif. En effet, la disposition confiant la présidence de la formation compétente pour le siège au Premier président de la Cour de cassation pose un problème au regard des nominations des magistrats à cette cour, et, à ce titre, ne semble pas opportune.

Autre effet pervers, la présidence de la formation compétente pour le siège serait réservée au Premier président de la Cour de cassation et celle de la formation compétente pour le parquet au procureur général près ladite cour, ce qui risque de précipiter la séparation entre ces deux carrières, en contradiction avec le principe de l’unité du corps judiciaire.

D’ailleurs, dans son avis rendu sur ce projet de loi constitutionnelle, le Conseil d’État a estimé que la double présidence du CSM était « contraire au principe constitutionnel d’unité du corps judiciaire ». Pourtant, le Gouvernement, qui a bien sûr reçu communication de cet avis, a décidé de maintenir la version initiale de ce texte.

Enfin, la présidence de la formation compétente pour le siège sera rattachée non pas au mandat de ses membres, mais à la fonction de son président, autrement dit à la charge de Premier président de la Cour de cassation. Il y aura donc un décalage entre la durée de la présidence et celle du mandat des membres de cette formation, ce qui paraît incongru.

En confiant la présidence de la formation compétente pour les magistrats du siège au Premier président de la Cour de cassation, le projet de loi constitutionnelle accentue le poids de la hiérarchie au sein du CSM. C'est pourquoi, au travers de cet amendement, nous proposons que cette formation soit présidée par un magistrat du siège élu en son sein.

Mme la présidente. L'amendement n° 405 rectifié, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Remplacer les deuxième et troisième phrases du deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 65 de la Constitution par une phrase ainsi rédigée :

Elle comprend, en outre, cinq magistrats du siège et un magistrat du parquet, trois représentants élus des avocats, des universitaires et du Conseil d'État, ainsi que trois personnalités désignées respectivement, à la majorité qualifiée, par l'Assemblée nationale, le Sénat et par le Président de la République.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Cet amendement tend à établir la parité entre les magistrats et les non-magistrats au sein de la formation du CSM compétente à l’égard des magistrats du siège.

Nous souhaitons que cette formation élise son président en son sein. En plus des cinq magistrats du siège et du magistrat du parquet, nous proposons que cette formation comprenne trois personnes désignées à la majorité qualifiée par le Président de la République, le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat, ainsi que trois représentants élus des avocats, des universitaires et du Conseil d’État.

Mme la présidente. L'amendement n° 92, présenté par MM. Gélard, Portelli et Lecerf, est ainsi libellé :

Dans la deuxième phrase du deuxième alinéa du  65 de la Constitution, remplacer les mots :

«, le Défenseur des droits des citoyens et le Président du Conseil économique et social

par les mots :

« et le Défenseur des droits des citoyens »

La parole est à M. Patrice Gélard.

M. Patrice Gélard. Je pense que cet amendement n’aura plus d’objet si l’amendement de la commission est adopté.

Je considère donc qu’il est défendu.

Mme la présidente. Je suis saisie de deux amendements identiques.

L'amendement n° 35 rectifié est présenté par M. Charasse, Mme N. Goulet et M. Fortassin.

L'amendement n° 64 est présenté par MM. Virapoullé et Lecerf.

Ces deux amendements sont ainsi libellés :

À la fin de la seconde phrase du deuxième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 65 de la Constitution, remplacer les mots :

« Conseil économique et social »

par les mots :

« Conseil économique, social et environnemental »

La parole est à M. Michel Charasse, pour présenter l'amendement n° 35 rectifié.

M. Michel Charasse. C’est un amendement de coordination. Je le retire, madame la présidente.

Mme la présidente. L'amendement n° 35 rectifié est retiré.

La parole est à M. Jean-René Lecerf, pour présenter l'amendement n° 64.

M. Jean-René Lecerf. Cet amendement n’aura plus d’objet si l’amendement de la commission est adopté ou, à défaut, l’amendement de M. Gélard.

Mme la présidente. L'amendement n° 415, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Après les mots :

« présidée par »

rédiger comme suit la fin de la première phrase du troisième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 65 de la Constitution :

« un magistrat du parquet élu en son sein. »

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. L’amendement n° 415 est, bien évidemment, un amendement de coordination avec l’amendement n° 416.

Nous proposons que la formation compétente à l’égard des magistrats du parquet puisse élire son président en son sein.

Mme la présidente. L'amendement n° 406 rectifié, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit la seconde phrase du troisième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 65 de la Constitution :

Elle comprend, en outre, cinq magistrats du parquet et un magistrat du siège, trois représentants élus des avocats, des universitaires et du Conseil d'État et trois personnalités désignées respectivement, à la majorité qualifiée, par l'Assemblée Nationale, le Sénat et par le Président de la République.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Cet amendement a le même objet que l’amendement n° 405 rectifié.

Mme la présidente. L'amendement n° 404, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Remplacer le cinquième alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 65 de la Constitution par deux alinéas ainsi rédigés :

« Les procureurs généraux près la Cour de cassation et les cours d'appel sont nommés après avis de la formation du conseil compétente à l'égard des magistrats du parquet. Les autres magistrats du parquet sont nommés sur son avis conforme.

« La formation compétente à l'égard des magistrats du parquet statue comme conseil de discipline des magistrats du parquet. Elle est alors présidée par le procureur général près la Cour de cassation.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Cet amendement vise à aligner, d’une part, les conditions de nomination des magistrats du parquet sur celles qui valent pour les magistrats du siège et, d’autre part, les pouvoirs des deux formations en matière disciplinaire.

Mme la présidente. L'amendement n° 407, présenté par Mmes Borvo Cohen-Seat, Assassi, Mathon-Poinat et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :

Rédiger comme suit l'avant-dernier alinéa du texte proposé par cet article pour l'article 65 de la Constitution :

« Le ministre de la justice peut consulter le Conseil supérieur de la magistrature sur toute question relative au fonctionnement de la justice. Il est entendu par le Conseil chaque fois qu'il en fait la demande. Il peut solliciter une nouvelle délibération sur les propositions ou avis en matière de nomination.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Cet amendement entend sortir de l’ambigüité induite par la proposition du garde des sceaux de participer aux réunions du Conseil supérieur de la magistrature. Il vise donc à écarter l’intervention possible du ministre dans les processus de nomination.

Mme la présidente. Quel est l’avis de la commission

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur Avant de donner l’avis de la commission, je formulerai quelques observations.

Par exemple, savez-vous, mes chers collègues, qu’en moyenne la formation disciplinaire, siège et parquet, traite dix dossiers par an ? Or qui saisit le Conseil supérieur de la magistrature ? Ce n’est pas lui qui se saisit lui-même ! C’est soit la chancellerie, soit les Premiers présidents, soit les procureurs généraux. Certaines années, les Premiers présidents et les procureurs généraux ne saisissent pas le CSM. Pourtant, on dénonce son mauvais fonctionnement ! Ainsi n’est-il pas rare d’entendre des propos évoquant des magistrats qui ne feraient pas leur travail, etc. Mais où se situe la responsabilité ? Il ne s’agit pas là de la responsabilité du Conseil supérieur de la magistrature ! C’est la gestion du corps judiciaire qui est ici en cause !

Il en est de même, madame le garde des sceaux, vous le savez bien, dans d’autres secteurs : ainsi, 4 % des magistrats sont nommés sur l’initiative du Conseil supérieur de la magistrature, alors que 96 % le sont sur proposition de la direction des services judiciaires.

Aussi, que certains parlent de corporatisme, soit ! Mais le corporatisme, où est-il ? Ce n’est certainement pas le fait du seul Conseil supérieur de la magistrature et la modification de la composition du Conseil supérieur de la magistrature ne changera rien. D’ailleurs, je me suis réjoui, et je vous en félicite, madame le garde des sceaux, qu’il y ait enfin une sous-direction des ressources humaines.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Qui n’est pas dirigée par un magistrat !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C’est encore mieux !

En effet, on avait parfois l’impression que de nombreux reproches étaient adressés au Conseil supérieur de la magistrature, qui n’en pouvait mais ! En fait, c’était la tradition de la direction des services judiciaires qui était en cause et qui entraînait un certain corporatisme au sein du monde judiciaire.

Je tenais à le dire, car on a raconté tellement de choses sur les dysfonctionnements du service public de la justice – je pense notamment à l’affaire d’Outreau – en rendant le CSM responsable de la situation, alors qu’il n’en est rien. Je dirais même que, au fil des années, ceux qui ont observé le fonctionnement du Conseil supérieur de la magistrature ont pu constater qu’il y avait plutôt un progrès. Et c’est au moment où un progrès est enregistré que l’on veut changer le système !

Je suis favorable à la présence de nombreuses personnalités extérieures – cela nourrit le débat concernant, notamment, les nominations, ainsi, bien sûr, que les avis rendus par la formation plénière –, à condition toutefois que l’on fasse appel à des personnalités qui s’y connaissent un peu en matière de justice. Franchement, je ne vois pas pourquoi le Défenseur des droits du citoyen et le président du Conseil économique et social seraient plus avisés que le Président de la République ou les présidents des deux assemblées pour nommer des membres du CSM. J’ajoute que les nominations effectuées par les autorités politiques seront désormais soumises à un contrôle parlementaire, défini à l’article 13 de la Constitution.

Que je sache, le président du Sénat a nommé des membres du Conseil supérieur de la magistrature qui se sont révélés des personnalités tout à fait remarquables…

M. Michel Charasse. L’un d’eux est même actuellement président de la formation plénière !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. …et qui, je crois, ont bien servi le Conseil au cours des années précédentes. Je pense, notamment, à deux anciens secrétaires généraux du Sénat qui ont fait honneur au Conseil supérieur de la magistrature, plutôt qu’ils n’ont dégradé la fonction !

Madame le garde des sceaux, un point nous gênait au sujet du régime disciplinaire des magistrats du siège et des magistrats du parquet. Il nous semble que les conditions d’exercice du droit au recours – cassation devant le Conseil d’État pour le siège et recours pour excès de pouvoir pour le parquet – doivent être unifiées. En effet, compte tenu de la disparité actuelle entre les modalités de recours contre les décisions disciplinaires relatives aux magistrats, les magistrats du parquet pourraient apparaître comme étant mieux défendus que ceux du parquet, ce qui est paradoxal !

Mais je n’insiste pas sur ce point. Vous prônez le statu quo, soit !

Concernant les magistrats du parquet, puisque le CSM va donner un avis en matière disciplinaire, ils vont pouvoir immédiatement introduire un recours pour excès de pouvoir.

Dois-je vous rappeler une affaire extrêmement délicate où la défaillance de la justice a été réelle ? Et je ne parle pas ici de l’affaire d’Outreau ! Il n’y avait pas eu excès de zèle, bien au contraire : des dossiers s’étaient perdus, des cabinets d’instruction étaient en déshérence, et l’on pouvait même dire qu’une juridiction entière était en déshérence, sans jamais d’ailleurs que l’inspection des services judiciaires, le parquet général, ou la première présidence aient vu quoi que soit ! Et pourtant, alors que le Conseil supérieur de la magistrature avait pris des sanctions justifiées, le Conseil d’État les a cassées. Telle est la réalité !

Je pense donc qu’il ne faut exagérer ni dans un sens ni dans un autre. Pour notre part, nous avons décidé d’aller tout à fait dans votre sens, madame le garde des sceaux, pour que, s’agissant des formations exerçant des compétences en matière de nomination, il y ait une majorité de non-magistrats, avec notamment un avocat. C’est souhaitable, car les avocats connaissent bien le droit. D’ailleurs, certains magistrats siègent dans les conseils de discipline du barreau. Cela me paraît tout à fait justifié.

S’agissant des formations disciplinaires, nous nous sommes référés à ce qui se passait à l’étranger. Vous avez vous-même cité les conseils supérieurs de la justice identiques dans les pays d’Europe ; or aucun pays ne va en deçà de la parité. Dès lors, il nous a semblé qu’il convenait de se mettre aux normes européennes dans ce domaine.

Par ailleurs, le Président de la République a souhaité ne plus siéger au CSM, ce qui est compréhensible. Auparavant, il y siégeait en tant que garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire. Or il s’agissait là d’une une situation quelque peu ambiguë : le Président de la République écoutait et entérinait d’ailleurs les décisions du Conseil supérieur de la magistrature.

Mais je comprends très bien que cela soit mal compris par l’opinion publique qui se dit : voilà un Président élu qui préside aussi le Conseil supérieur de la magistrature. Où est l’indépendance ?

Je comprends aussi, madame le garde des sceaux, que vous souhaitiez, en ce qui concerne les avis que vous demandez, participer à la formation plénière et aux formations en matière de nomination afin de favoriser le dialogue. D’ailleurs, vous n’y siégerez pas souvent puisque, en fait, vous y enverrez le directeur des services judiciaires ou le nouveau directeur des ressources humaines du ministère de la justice.

Pour ce qui est du dialogue entre les services du ministère et le CSM, cela ne me paraît pas du tout choquant.

C’est pourquoi, mes chers collègues, la commission a tenu compte des travaux de l’Assemblée nationale. Mais je tenais à faire cette réflexion sur le Conseil supérieur de la magistrature, car il y a encore beaucoup à faire pour favoriser la mobilité et l’ouverture du corps des magistrats.

Vous avez eu raison, madame le garde des sceaux, de faire allusion à la formation ; quant à nous, nous avons raison de dire depuis toujours que la formation ne saurait être unique, qu’il faut des apports extérieurs, car cela a toujours enrichi la magistrature.

Par conséquent, nous pensons que vos décisions et vos propositions, madame le garde des sceaux, permettront d’améliorer les choses. Le CSM tel qu’il sera demain pourra contribuer à cette amélioration, nous en sommes d’accord. C’est la raison pour laquelle la commission est favorable au sous-amendement n° 506 rectifié bis.

J’en viens aux différents amendements et sous-amendements qui correspondent à autant de propositions concernant la présidence et la composition des formations du CSM. En fait, tout le monde a apporté quelque chose et je vais m’efforcer de donner l’avis de la commission sur l’ensemble de ces textes.

En ce qui concerne l’amendement n° 489, présenté par M. Badinter, il ne correspond pas tout à fait – je dirais même pas du tout – à l’avis de la commission. Par conséquent, je ne puis qu’émettre un avis défavorable.

S’agissant du sous-amendement n° 342, je rappelle qu’aux termes du premier alinéa de l’article 64 le Président de la République est garant de l’indépendance de l’autorité judiciaire. Il paraît important de conserver ce lien entre le Président de la République, élu de la nation tout entière, et la justice, rendue au nom du peuple français.

Dès lors, la place du Conseil supérieur de la magistrature est reconnue. Quant à ses missions, elles sont détaillées à l’article 65 et précisées par la loi organique. Il n’est donc pas utile de rappeler par ailleurs ses missions fondamentales.

Je souhaiterais, sur ce point, connaître l’avis du Gouvernement.

Votre sous-amendement n° 288 rectifié, monsieur Fauchon, aboutit à une présence très minoritaire de magistrats dans les deux formations : six magistrats contre huit non-magistrats au sein des formations spécialisées exerçant des compétences de nomination et sept magistrats contre huit non-magistrats pour les compétences disciplinaires.

Cela conduit à un déséquilibre…

M. Pierre Fauchon. Ce qui m’intéresse, c’est la présidence !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. …peut-être, mais je suis désolé, monsieur Fauchon, votre sous-amendement a pour effet de rendre le nombre de magistrats inférieur à celui des non-magistrats en matière disciplinaire. Je ne puis donc qu’être défavorable à ce sous-amendement.

Pour ce qui est du sous-amendement n° 283 rectifié, monsieur Détraigne, je souligne que la présence d’une majorité de non-magistrats au sein des deux formations, lorsqu’elles exercent des compétences disciplinaires, répond à un objectif de dépolitisation. Ce sous-amendement aboutirait, en fait, à rétablir une présence majoritaire des magistrats pour l’exercice des compétences disciplinaires. C’est la raison pour laquelle je ne puis, là non plus, qu’émettre un avis favorable.

L’avis de la commission sur le sous-amendement n° 289 rectifié est le même que celui qu’elle a émis sur le sous-amendement n° 288 rectifié. Donc, défavorable.

Pour ce qui est du sous-amendement n° 506 rectifié bis, présenté par le Gouvernement, il est vrai, madame le garde des sceaux, que nous avons eu un petit problème. En effet, dans le texte initial figurait le terme « assister ». Or « assister », cela signifie que l’on est muet. Ainsi, je puis assister à une pièce de théâtre ou à un opéra, mais sans y participer ; je laisse cela à ceux qui sont doués, car, pour ma part, mieux vaut que je n’y participe pas ! (Sourires.) Vous avez ensuite remplacé le mot « assister » par le mot « participer ». À l’évidence, ce dernier verbe ne veut pas dire « voter ». Par conséquent, il va de soi que votre participation sera consultative. La commission a donc émis un avis favorable sur ce sous-amendement.

En ce qui concerne le sous-amendement n° 319, l’amendement de la commission, reprenant en cela le dispositif adopté par l’Assemblée nationale, consacre la formation plénière du Conseil supérieur de la magistrature, qui existait jusqu’à présent sous la forme d’une réunion créée en dehors de tout texte.

La formation plénière exercerait un nombre défini de prérogatives, notamment en matière d’avis. S’agissant des avis spontanés, qui ne seraient pas évoqués dans la Constitution, il est possible que l’absence d’une telle mention, sauf si on l’interdit, n’empêche absolument pas la formation plénière d’en émettre de nouveaux.

Aussi la commission souhaiterait-elle connaître l’avis du Gouvernement sur ce sous-amendement.

Pour ce qui est du sous-amendement n° 287, la commission a opté pour une formation plénière comprenant seulement six des douze magistrats qui composent les formations spécialisées. Par conséquent, le dispositif proposé est en contradiction avec notre amendement. C’est pourquoi la commission sollicite le retrait de ce sous-amendement. À défaut, elle émettra un avis défavorable.

Le sous-amendement n° 149 rectifié appelle les mêmes observations. La commission a choisi de confier la présidence de la formation plénière au Premier président de la Cour de cassation. La commission émet donc également un avis défavorable.

Il en est de même pour le sous-amendement n° 153. La commission, qui a choisi de confier la présidence des deux formations concernées au Premier président de la Cour de cassation et au procureur général près ladite cour, émet un avis défavorable sur ce sous-amendement.

Pour les mêmes motifs, l’avis de la commission sera défavorable sur l’amendement n° 416.

La commission émet également un avis défavorable sur l’amendement n° 405 rectifié, relatif à la composition de la formation compétente à l’égard des magistrats du siège.

L’amendement n° 92 de M. Patrice Gélard vise à rétablir la parité entre les magistrats et les personnalités extérieures. Toutefois, il deviendra sans objet si l’amendement de la commission est adopté, puisque nous proposons que le Défenseur des droits des citoyens et le président du Conseil économique et social ne participent pas à la désignation des membres du Conseil supérieur de la magistrature.

L’amendement n° 64, qui vise à remplacer les mots : « Conseil économique et social » par les mots : « Conseil économique, social et environnemental », appelle les mêmes observations.

Enfin, la commission ayant choisi de confier au procureur général la présidence de la formation compétente à l’égard des magistrats du parquet, elle a émis un avis défavorable sur les amendements n^os 415, 406 rectifié, 404 et 407.

Mme la présidente. Quel est l’avis du Gouvernement ?

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Je souhaite répondre aux interrogations soulevées par M. le rapporteur, ainsi que par les auteurs de plusieurs amendements et sous-amendements.

Monsieur le rapporteur, vous avez rappelé, à juste tire, que le corporatisme existait non seulement au sein du CSM, mais également au ministère de la justice, notamment à la direction des services judiciaires, qui gère les magistrats. C'est la raison pour laquelle j’ai souhaité que le service des ressources humaines soit dirigé non pas par un magistrat, mais par un administrateur. Celui-ci gère donc les effectifs des magistrats, mais également des greffiers. Il s’agit d’un fonctionnement tout à fait différent. Vous avez eu raison d’insister sur le corporatisme.

Vous avez également évoqué les inspections. Il y en a effectivement eu très peu. Jusqu’à présent, l’inspection d’un juge ou d’une juridiction était souvent effectuée à la demande des chefs de juridiction.

Aujourd'hui, j’ai modifié le mode de fonctionnement des inspections. Ainsi, j’ai réformé l’Inspection générale des services judiciaires du ministère de la justice et j’ai exigé que des inspections soient menées d’office à la demande du ministre. C’est en cours ! Actuellement, un nombre sans précédent de juridictions, notamment de tribunaux de grande instance, font l’objet d’inspections. J’ai notamment demandé que l’on inspecte de manière rigoureuse les juridictions connaissant de véritables difficultés.

Je tiens tout de même à le rappeler, hormis la cour d’appel de Nouméa, les cours d’appel n’ont, selon l’usage, jamais été inspectées.

Comme il n’y avait pas de référentiel d’inspection, j’ai demandé que des cours d’appel soient inspectées, notamment s’agissant des charges de travail, de l’organisation et de l’affectation de moyens, domaines dont les chefs de cour sont responsables. Et, alors que cela n’avait jamais été mis en place par le passé, un référentiel d’inspection est actuellement en cours de création.

Ainsi, il y aura davantage d’inspections de TGI, de magistrats et de cours d’appel, contrairement à la pratique en vigueur jusqu’à présent.

D’ailleurs, la saisine du CSM par les justiciables encouragera de telles inspections. Dès lors que des dysfonctionnements seront relevés, la juridiction dans laquelle ils auront été signalés fera obligatoirement l’objet d’une inspection.

Par ailleurs, nous avons réformé la formation tant initiale que continue des magistrats.

S'agissant de la formation initiale, nous avons souhaité que les concours d’entrée à l’École nationale de la magistrature comportent des tests psychologiques – les futurs magistrats seront tout de même les garants des libertés individuelles – et que des psychologues figurent parmi les membres du jury. En outre, l’apprentissage d’une langue étrangère et des stages au sein de l’Union européenne feront obligatoirement partie de la scolarité.

Nous avons voulu non seulement ouvrir davantage cette école dans sa formation et sa composition, mais également introduire un facteur humain dans le recrutement des candidats. Cette réforme a été adoptée voilà à peine un mois par le conseil d’administration de l’école. Elle sera opérationnelle au début de l’année 2009.

Combinée à la gestion des ressources humaines, qui a également permis d’améliorer le fonctionnement du CSM, la modernisation que nous proposons dans le cadre du projet de révision constitutionnelle rendra la justice beaucoup plus lisible, plus cohérente et plus accessible pour le justiciable. Tels sont les objectifs du Gouvernement s’agissant de la réforme de la justice.

Pour ce qui est des questions disciplinaires, nous ne voulons pas que les magistrats du parquet soient indépendants. En effet, le parquet, c'est-à-dire les procureurs, est l’avocat de la société. Son rôle est de la défendre.

Dès lors que les Français ont élu des hommes politiques, comme ce fut le cas récemment, ceux-ci ont une politique à mettre en œuvre. Ainsi, si nous souhaitons lutter contre la récidive et que nous donnons des instructions pour appliquer notre politique, un parquet indépendant pourrait très bien nous répondre qu’il ne souhaite pas lutter contre la récidive, préférant, par exemple, se concentrer sur la lutte contre les violences routières.

Par conséquent, si nous voulons mener une politique pénale cohérente, il est important que le parquet demeure sous l’autorité du garde des sceaux.

Permettez-moi de faire référence à une affaire récente, celle du mariage annulé. En l’occurrence, si, comme certains le réclament, le parquet avait été indépendant, je n’aurais pas pu faire appel de la décision prise par la juridiction concernée.

De même, s’agissant des violences urbaines, si le parquet était indépendant, je ne pourrais pas donner d’instructions sur les placements en garde à vue, les interpellations ou les défèrements.

Par conséquent, il est essentiel que le parquet puisse exécuter les instructions de politique pénale données par le Gouvernement. Le garde des sceaux doit donc conserver la possibilité de sanctionner disciplinairement le parquetier ; cette responsabilité ne doit pas de nouveau être confiée au CSM, qui n’aurait ni les mêmes critères de sanctions, ni le même objectif, ni la même vision. Le parquetier étant sous l’autorité du garde des sceaux, celui-ci doit conserver son pouvoir disciplinaire.

Monsieur le rapporteur, comme vous l’avez souligné, il est important que le garde des sceaux puisse participer aux formations du CSM et que des échanges aient lieu. En effet, le ministre fait adopter le budget, il dispose des moyens et il a une gestion dans le temps du fonctionnement du ministère de la justice. Ses objectifs ne sont pas forcément ceux des membres du CSM et il doit pouvoir dialoguer avec ces derniers.

Par ailleurs, on évoquait tout à l’heure les « passer outre ». Ainsi, nous avons du mal à pourvoir certains postes en outre-mer. Dans ces conditions, il est important que le garde des sceaux puisse « passer outre » pour pourvoir aux postes demeurés vacants. Lorsque j’ai lancé la réforme de la carte judiciaire, il y avait une centaine de juridictions dans lesquelles on n’arrivait jamais à pourvoir les postes.

Monsieur Cointat, vous avez soulevé une interrogation sur le problème de subordination entre le Premier président et le procureur général. Par tradition, le chef d’une juridiction est généralement le président du TGI, secondé par le procureur. La même tradition existe au sein du conseil d’administration de l’École nationale de la magistrature, qui est dirigé par le Premier président, puis par le procureur général. Nous avons souhaité qu’il en soit de même au sein du CSM. Il n’y a absolument pas de problème de subordination.

J’en viens à présent à votre amendement, monsieur le rapporteur.

Dans un souci de compromis, je précise que le Gouvernement est prêt à s’en remettre à la sagesse du Sénat sur cet amendement. Nous accepterions d’aller dans votre sens s’agissant du choix des personnalités qualifiées et de la parité entre magistrats et non-magistrats lorsque le CSM siège en formation disciplinaire.

En revanche, pour les raisons que je viens d’indiquer, nous sommes très réservés sur la possibilité pour le CSM de siéger en conseil de discipline pour les magistrats du parquet. Il est important que le garde des sceaux puisse garder ce pouvoir disciplinaire.

J’insiste également sur l’impossibilité pour le garde des sceaux d’assister aux séances du CSM lorsqu’il se prononce sur les nominations, notamment quand il y a des difficultés en termes de postes, de moyens ou de budget, ou quand il faut pourvoir des postes dans des endroits qui sont extrêmement difficiles.

C’est pourquoi le Gouvernement s’en remet à la sagesse du Sénat sur l’amendement n° 129, sous réserve de l’adoption du sous-amendement n° 506 rectifié bis.

Nous sommes défavorables à l’ensemble des autres amendements ou sous-amendements. Je n’y reviendrai pas, parce que je me suis déjà expliquée sur ce point.

Mme la présidente. La parole est à M. Jean-Pierre Sueur, pour explication de vote sur l'amendement n° 489.

M. Jean-Pierre Sueur. Madame la présidente, madame le garde des sceaux, mes chers collègues, finalement, ce qui est en jeu dans le débat sur le CSM, c’est l’idée que nous nous faisons les uns et les autres de l’indépendance de la magistrature. C’est un sujet extrêmement important, crucial, dans une démocratie, notamment par rapport aux conceptions qui sont les nôtres s’agissant de la séparation des pouvoirs.

En premier lieu, il y a désaccord sur la question de la parité. Tous les magistrats que nous avons reçus, et nous avons reçu de nombreuses formations syndicales ou associations de magistrats, nous ont fait part de leur attachement à ce que les magistrats fussent majoritaires au sein du Conseil supérieur de la magistrature ou au moins qu’il y eût la parité entre les magistrats et les non-magistrats. Vous vous y opposez fermement. Nous considérons, nous, qu’il y a là quelque chose de vexatoire à l’égard des magistrats. La parité, que nous défendons les uns et les autres, est le juste équilibre qui permet d’éviter à la fois le corporatisme dont vous parlez souvent – il faut effectivement l’éviter –, mais également le risque de nominations politiques, que nous avons connu par le passé.

Par conséquent, s’agissant de la formation générale – je ne parle pas de la formation disciplinaire du Conseil supérieur de la magistrature –, nous ne comprenons pas pourquoi il y a tant de réticences à accepter la parité entre magistrats et non-magistrats. En outre, dans les instances professionnelles qui statuent dans de très nombreux secteurs d’activité, il ne viendrait à l’idée de personne que les représentants des professions concernées fussent minoritaires.

En deuxième lieu, il y a la question de la nomination des membres du Conseil supérieur de la magistrature. À cet égard, nous dirons et redirons que, s’il est important de se référer à l’article 13 de la Constitution, nous n’avons pas la même interprétation de cet article 13.

De notre point de vue, pour les nominations effectuées par le président de l’Assemblée nationale et le président du Sénat pour le CSM, comme d’ailleurs pour le Conseil constitutionnel – cela a été défendu tout à l’heure par Robert Badinter –, il est très important de revenir à cette idée de la règle des trois cinquièmes, qui permet d’avoir un accord entre la majorité et l’opposition, quelles que soient la majorité et l’opposition. Là aussi, c’est un gage de grande indépendance.

En troisième lieu, la question de l’élection du président nous paraît aussi déterminante. Faire confiance à une instance qui serait composée à parité de magistrats, c’est consentir à ce que cette instance vote pour élire son président.

En quatrième lieu, derrière cet article, il y a la question de la nomination des magistrats. Pour ce qui est des magistrats du parquet, nous considérons qu’il est nécessaire qu’ils soient nommés sur avis conforme du Conseil supérieur de la magistrature. Vous y êtes totalement opposés, nous l’avons bien compris. Permettez-moi, madame le garde des sceaux, de marquer le désaccord qui existe entre nous à ce sujet.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Il n’est pas nouveau !

M. Jean-Pierre Sueur. Il n’est peut-être pas nouveau, mais il est important.

En dernier lieu, s’agissant de la formation disciplinaire, il est certes important, à cet égard, que les magistrats soient majoritaires. Mais le fait de savoir si, notamment pour les magistrats du parquet, la formation correspondante du Conseil supérieur de la magistrature statue ou donne un avis est aussi tout à fait significatif. Si elle donne un avis, cela n’a pas du tout les mêmes conséquences pour l’idée que nous nous faisons de l’indépendance de la magistrature que si elle statue.

Autrement dit, sur cet article relatif au CSM, nous voyons au moins que, sur cinq points, il y a une différence importante entre nous. Cette différence, elle est, dans les cinq cas, liée à l’idée que nous nous faisons de l’indépendance de la magistrature.

Mme la présidente. La parole est à Mme Alima Boumediene-Thiery.

Mme Alima Boumediene-Thiery. Madame la garde des sceaux, j’avoue ne pas très bien comprendre pourquoi vous vous opposez à une définition claire des missions du Conseil supérieur de la magistrature dans la Constitution.

Alors qu’est inscrite dans la Constitution l’inamovibilité des magistrats du siège, il me paraît également nécessaire d’inscrire dans le marbre de la Constitution des missions aussi fondamentales que la garantie de l’indépendance des magistrats, le respect des règles déontologiques, l’égalité d’accès des citoyens à la justice.

Il me semble d'ailleurs que M. le rapporteur ne s’y opposait pas, il sollicitait simplement l’avis du Gouvernement,…

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Non !

Mme Alima Boumediene-Thiery. …avis que vous n’avez pas justifié.

Mme la présidente. La parole est à M. Robert Badinter.

M. Robert Badinter. Si j’interviens de nouveau, c’est parce que je n’ai pas eu le privilège, tout à l’heure, de voir dans l’hémicycle, en dehors de quelques collègues vigilants, les membres de la majorité. J’évoquerai brièvement quelques points.

Le premier concerne la composition du CSM. Nous avons évoqué deux écueils : le Charybde du corporatisme, le Scylla de la politisation. L’unique réponse est la parité. Ce faisant, nous sommes au-dessous des normes européennes.

Je tiens à rappeler à la Haute Assemblée qu’en annexe du rapport de M. Hyest, à la page 271, figure la composition des conseils de justice en Europe. Plusieurs pays, dont le Royaume-Uni, n’ont pas ce type de conseil.

Un seul pays, la Belgique, pratique la parité entre les magistrats et les non-magistrats. En Bulgarie, il y a quatorze magistrats contre onze non-magistrats. Au Danemark, ils sont sept magistrats contre cinq non-magistrats ; en Espagne, treize magistrats contre huit non-magistrats ; en Hongrie, dix magistrats contre cinq non-magistrats ; en Irlande, neuf contre huit ; en Italie, dix-huit contre neuf ; aux Pays-Bas, trois contre deux ; en Pologne, dix-sept contre huit ; au Portugal, le Conseil est composé de deux sections, l’une composée de neuf magistrats contre huit non-magistrats, l’autre composée de neuf magistrats contre sept non-magistrats ; en Roumanie, seize contre trois ; en Slovaquie, les membres sont à parité, mais le président du Conseil de justice est un haut magistrat disposant d’une voix prépondérante.

Nous sommes tout à fait au bas de l’échelle européenne en matière de parité. Quand on refuse la parité – ce qui in fine est la position de la commission des lois –, on est au-dessous des normes européennes. La situation dans laquelle nous nous plaçons soulève nécessairement des interrogations : pourquoi la France conçoit-elle le Conseil supérieur de la magistrature - instance de nomination qui représente les garanties de la magistrature – comme un organe où les magistrats ne doivent pas être représentés au moins à parité ? C’est la première remarque.

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Nous avons répondu tout à l'heure !

M. Robert Badinter. La formation du CSM atteint la parité lorsqu’elle statue en matière disciplinaire. Il n’est pas d’exemple où des magistrats soient jugés par une instance qui ne comprenne pas en majorité leurs pairs. Ce n’est d’ailleurs pas le propre des magistrats. Ici, on ne veut pas !

Sur la question disciplinaire, je pense profondément que ce serait une très grave erreur, pour le ministre de la justice, que de vouloir exercer un pouvoir disciplinaire direct sur les magistrats du parquet. La magistrature peut tout à fait se concevoir selon deux corps séparés : un corps de fonctionnaires qui poursuit, de haut en bas, et un corps de magistrats du siège, complètement indépendant du premier.

La France a choisi la voie d’un corps unique. Les personnes qui exercent les fonctions du parquet – elles passeront d’ailleurs souvent au siège – demeurent des magistrats ; elles ont donc droit aux garanties statutaires des magistrats.

Je me permets d’indiquer, madame le garde des sceaux, que ce n’est pas parce que l’article 30 du code de procédure pénale vous donne le pouvoir de donner des instructions générales au parquet ou de faire passer par le parquet général des instructions écrites au procureur de la République que vous êtes le chef du parquet. Cette idée n’est pas exacte !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Si, ils sont sous l’autorité du garde des sceaux !

M. Robert Badinter. Vous êtes le ministre de la justice ; vous déterminez la politique pénale et vous veillez à son exécution, mais vous ne donnez pas vous-même des instructions : celles-ci passent par l’intermédiaire des chefs de corps.

Je vous le dis très clairement,…

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Moi aussi !

M. Robert Badinter. …il est indispensable d’opérer une dissociation entre l’exécutif et les magistrats quand il s’agit de sanctions. Je considère comme une très grave erreur le fait qu’un membre du Gouvernement puisse sanctionner des magistrats pour des fautes commises dans l’exercice de leurs fonctions. En revanche, le ministre peut saisir la section parquet du Conseil supérieur de la magistrature et lui demander de poursuivre. Mais il ne faut pas confondre le pouvoir de saisine, la vigilance, avec le pouvoir de sanctionner, ce qui est tout à fait différent.

Sur ce point, si vous êtes suivie dans la révision telle que proposée par le texte adopté par l’Assemblée nationale – ce n’est d’ailleurs pas la position de la commission –, ce sera ressenti par tous les magistrats comme une défaite, une capitis diminutio au regard de l’idée même qu’ils se font de leur indépendance.

M. Patrice Gélard. Absolument pas !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. Vous auriez pu le faire pendant quatorze ans, monsieur Badinter !

M. Robert Badinter. Cela peut ne pas vous intéresser ; je considère, pour ma part, que c’est tout à fait essentiel. J’ai toujours pensé qu’il fallait un corps hiérarchisé, mais vous n’avez pas à exercer directement le pouvoir disciplinaire. C’est non pas une exception française, mais une erreur française !

Mme la présidente. Je mets aux voix l'amendement n° 489.

(L'amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix le sous-amendement n° 342.

(Le sous-amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. La parole est à M. Pierre Fauchon, pour explication de vote sur le sous-amendement n° 288 rectifié.

M. Pierre Fauchon. Monsieur le président de la commission, le sous-amendement n° 288 rectifié ne vise à modifier que le deuxième alinéa de votre texte. Il a donc trait uniquement à la désignation du président.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Si ce n’est plus un magistrat qui préside, l’équilibre est rompu !

M. Pierre Fauchon. Je me permets simplement de vous signaler que je ne propose pas une composition différente.

Encore une fois, mon sous-amendement vise à ce que le président soit élu parmi les membres de la formation, ce en quoi je rejoins d’ailleurs la proposition de M. Badinter.

Je ferai quelques réflexions de portée plus générale.

La première concerne la parité. Il ne faut pas exagérer l’importance de celle-ci. Les magistrats sont unis par des liens professionnels, tandis que les personnalités indépendantes, qui viennent de milieux tout à fait différents, n’ont pas entre elles le même type de communication. Il est bien évident que ceux qui appartiennent à la profession forment très naturellement un bloc, sans même employer le mot « corporatisme », qui a un caractère un peu désagréable. Donc, la parité ne se calcule pas comme on le croit un peu simplement.

Ma deuxième réflexion est relative aux comparaisons européennes, qui ne sont pas significatives. Il n’existe pas à proprement parler de norme européenne qui s’impose, même s’il est toujours intéressant de procéder à des comparaisons. Les systèmes de magistrature et de justice sont en effet très différents d’un pays à l’autre, comme nous avons pu le constater en Espagne ou en Allemagne. Les systèmes sont si profondément différents, à tous les niveaux, depuis la formation jusqu’au recrutement des magistrats, que la portée des comparaisons est forcément limitée. Comme dit le proverbe, « comparaison n’est pas raison » ! Raisonnons dans notre système particulier, qui requiert une solution réellement adaptée.

Troisième réflexion, je voudrais que l’on ne nous rebatte pas les oreilles avec la question de l’indépendance des magistrats, qui confond en une seule et même catégorie des magistrats qui sont, en réalité, de deux types bien différents ; je ne cesse de le dire !

Les magistrats du parquet portent le nom de magistrat – ils ont une formation, une déontologie, des principes, des traditions, c’est entendu –, mais ils sont les avocats de l’une des parties, les avocats de la société. Ils n’ont donc pas la même impartialité que les juges du siège.

S’ils portent le nom de parquetiers, c’est parce qu’au Moyen Âge les avocats de la Couronne avaient obtenu de se placer sur le plancher où étaient les juges, tandis que les autres avocats restaient à même le sol, à battre la semelle sur le sol gelé. (Sourires.)

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Ce n’est pas du tout cela !

M. Pierre Fauchon. Le Royaume-Uni, qui ne peut être taxé de pays sous-développé en matière de justice, s’est passé pendant très longtemps de magistrats du parquet. La couronne confie les intérêts publics à des avocats.

Donc, n’abusons pas de ce rapprochement des deux corps, car nous sommes dans une culture qui a tendance à les confondre. Le fait de passer continuellement du siège au parquet au cours d’une carrière n’est d’ailleurs guère souhaitable, en particulier à partir d’un certain degré d’ancienneté. Mais c’est encore un autre problème !

Nous sommes conscients, mes chers collègues, que les magistrats du parquet ne peuvent pas avoir la même indépendance que les magistrats du siège, cette indépendance étant difficilement conciliable avec l’insertion des magistrats du parquet dans une hiérarchie dont le sommet remonte à l’État qu’ils représentent. Il est donc normal que leur système de nomination diffère, ainsi que leur déontologie. Le parquet, ce n’est pas la même chose que le siège, et il faut s’élever contre la confusion que l’on entretient entre les deux formations.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Bravo !

M. Pierre Fauchon. Bien entendu, le fait que les nominations, la déontologie, etc. soient assumées par un pouvoir politique n’est pas sans poser des problèmes. Le ministre est toujours accusé, le plus souvent à tort, d’avoir des arrière-pensées politiques ou politiciennes concernant les nominations et les sanctions.

Le Sénat avait adopté un dispositif visant à désigner un magistrat spécial au sommet de la hiérarchie du parquet ; il s’agissait d’un procureur général de la nation, nommé par le Président de la République sur une liste présentée par le CSM, de manière à concilier les différents points de vue. Il aurait détenu la plupart des pouvoirs actuellement exercés par le ministre, sauf celui de donner des consignes générales.

Les consignes particulières ainsi que les questions de déontologie et de nomination dépendaient ainsi du procureur général de la nation. Le processus législatif n’est pas allé à son terme, mais l’idée mériterait d’être reprise. Elle permettrait, me semble-t-il, de satisfaire les critères d’organisation hiérarchisée du parquet et de non-suspicion de politisation de cette organisation.

Telles sont les réflexions que je voulais faire à l’occasion de ce débat intéressant et complexe qui mériterait des développements plus approfondis.

En ce qui concerne les sous-amendements que j’ai déposés avec plusieurs de mes collègues, nous souhaitons simplement, comme je le disais au début de mon intervention, que le président soit élu parmi les membres de la formation.

Madame la garde des sceaux, il n’est nullement question de présidences « tournantes ». Les présidents seraient élus pour la durée de leur mandat, tout simplement, comme tous les présidents de toutes les instances. Vous avez également évoqué les pressions politiques auxquelles ils pourraient être soumis, tandis que les chefs de cour seraient à l’abri de celles-ci. Sans entrer dans les détails, je crois que personne n’est à l’abri de telles pressions.

Mme la présidente. Je mets aux voix le sous-amendement n° 288 rectifié.

(Le sous-amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix le sous-amendement n° 283 rectifié.

(Le sous-amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Je mets aux voix le sous-amendement n° 289 rectifié.

(Le sous-amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. La parole est à M. Pierre-Yves Collombat, pour explication de vote sur le sous-amendement n° 506 rectifié bis.

M. Pierre-Yves Collombat. Je voudrais revenir sur le problème essentiel que pose ce sous-amendement, à savoir l’indépendance du parquet.

Tout le monde s’accorde pour dire qu’il n’est pas question que le parquet n’applique pas les instructions du garde des sceaux.

M. Michel Charasse. Ce n’est pas ce que pensent certains syndicats !

M. Pierre-Yves Collombat. Sauf erreur de ma part, il est toujours possible au parquet d’ordonner des poursuites. En revanche, il ne peut pas les empêcher.

Cela ne signifie pas pour autant, comme vous l’avez laissé entendre, madame la garde des sceaux, que les parquetiers sont dans une position de dépendance hiérarchique.

M. Patrice Gélard. Si !

Mme Rachida Dati, garde des sceaux. C’est le statut !

M. Pierre-Yves Collombat. Dès lors, en quoi sont-ils des magistrats ? L’habit fait-il le moine ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Cela ne change rien !

M. Pierre-Yves Collombat. Le même type de problème tout aussi peu compréhensible s’est posé lorsque l’on a examiné le texte relatif à la rétention de sûreté. En quoi des mesures de police prononcées par des magistrats sont-elles autre chose que des mesures de police ?

Cette confusion savamment entretenue me paraît préjudiciable à l’image de la justice. Tout le problème est précisément l’équilibre entre l’autonomie de décision et la responsabilité. Or confier au CSM, qui est quand même un organe responsable tout en étant indépendant, le pouvoir de garantir à la fois les carrières et la qualité des décisions disciplinaires permettrait d’établir cet équilibre et éviterait l’exercice direct du pouvoir disciplinaire, comme l’a dit tout à l’heure Robert Badinter.

Je le répète, nous ne pouvons pas accepter ce sous-amendement qui entretient la confusion au lieu de la dissiper.

Mme la présidente. La parole est à M. le rapporteur.

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Je veux bien que l’on reprenne toujours les mêmes débats, mais je rappelle que c’est la commission des lois qui a souhaité que l’on modifie les sanctions disciplinaires applicables au parquet. En cette matière, l’avis du CSM est toujours suivi par le garde des sceaux.

Pour ma part, j’avais formulé une proposition pour des raisons de cohérence entre le recours pour excès de pouvoir et le recours en cassation.

M. Michel Charasse. Comme pour les fonctionnaires !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Nous avons toujours souhaité – même si M. Fauchon a un point de vue différent – que le corps judiciaire soit unique et que les procureurs soient des magistrats. Être magistrat ne veut pas dire uniquement être juge !

M. Pierre-Yves Collombat. Qu’est-ce que cela veut dire, alors ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. C’est avoir un statut, une formation, une déontologie !

Monsieur Collombat, je veux bien que vous nous expliquiez ce soir toute l’organisation de la justice, mais j’ai l’impression qu’il nous faudrait beaucoup d’heures. Le choix qui a été fait par notre pays – et je souhaite qu’on le conserve – est que les magistrats du parquet comme ceux du siège demeurent des magistrats. Cet aspect est d’autant plus important que de nombreuses mesures alternatives créées au fil des années donnent aux magistrats du parquet des compétences juridictionnelles.

Nous n’allons pas rouvrir le débat ! Il y a quelques années, la commission des lois a conduit une mission d’information extrêmement intéressante sur l’évolution des métiers de la justice. C’est donc une question sur laquelle nous avons beaucoup réfléchi. La mission avait alors été unanime pour considérer qu’il fallait garder l’unité du corps des magistrats, qu’ils soient du siège ou du parquet. D’ailleurs, certains ne voulaient même pas que l’on passe de l’un à l’autre. Nous avions même imaginé que les jeunes magistrats effectuent au moins un stage au parquet afin d’apprendre à travailler en équipe.

M. Michel Charasse. Les magistrats du siège ?

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Les jeunes magistrats, avant d’être affectés, devaient commencer leur carrière par une affectation au parquet. Nous avons également demandé qu’ils fassent un stage de six mois chez un avocat. Ce stage est maintenant intégré à leur formation.

À cette heure tardive, on est bien obligé de réagir à des propos surprenants ! On peut remettre en cause bien des aspects, mais pas une organisation, qui, même si elle connaît des défaillances et du corporatisme, comprend 8 300 magistrats, dont la grande majorité est honnête, désintéressée et accomplit un travail difficile. À un moment où l’on parle négativement des magistrats, il est bon de leur rendre hommage.

Mme la présidente. Je mets aux voix le sous-amendement n° 506 rectifié bis.

(Le sous-amendement est adopté.)

Mme la présidente. Monsieur Lecerf, le sous-amendement n° 319 est-il maintenu ?

M. Jean-René Lecerf. J’ai cru comprendre que la formation plénière du CSM pourrait toujours se saisir elle-même, mais qu’il ne fallait pas que cela s’ébruite. Je retire donc ce sous-amendement sans bruit (Sourires), et j’en profite pour retirer également le sous-amendement n° 153.

Mme la présidente. Les sous-amendements n^os 319 et 153 sont retirés.

Je mets aux voix le sous-amendement n° 287.

(Le sous-amendement n'est pas adopté.)

Mme la présidente. Monsieur Cointat, le sous-amendement n° 149 rectifié est-il maintenu ?

M. Christian Cointat. Ce sous-amendement visait à améliorer l’image du Conseil supérieur de la magistrature afin d’éviter tout risque de suspicion de la part de l’opinion publique. En effet, la justice, comme on l’a rappelé, est rendue au nom du peuple français. Il faut en tenir compte !

M. Jean-Jacques Hyest, rapporteur. Et le Premier président de la Cour de cassation ?

M. Christian Cointat. Cette proposition, qui se voulait équilibrée, n’a suscité l’enthousiasme ni de la commission des lois ni du Gouvernement. Je pense pourtant qu’elle aurait amélioré les choses. Mais j’ai l’impression d’être le seul à le savoir.

MM. Jean-René Lecerf et Hugues Portelli. Mais non ! (Sourires.)

M. Christian Cointat. Merci, mes chers collègues, de ne pas me laisser seul. (Nouveaux sourires.)

Cela étant, comme nous ne sommes pas nombreux à le savoir et sans avoir subi aucune pression, ce que je regrette presque, je le retire.

Mme la présidente. Le sous-amendement n° 149 rectifié est retiré.

La parole est à Mme Nicole Borvo Cohen-Seat, pour explication de vote sur l’amendement n°129.

Mme Nicole Borvo Cohen-Seat. Madame la garde des sceaux, vous n’avez pas pris la peine de répondre à mes amendements. Ce n’est pas grave, je sais que vous y étiez défavorable.

Je suis quand même un peu surprise que nous ne soyons pas allés plus avant dans le débat. En 1998, l’Assemblée nationale et le Sénat avaient adopté un projet de réforme du Conseil supérieur de la magistrature plus ambitieux que le dispositif actuel élaboré dix ans plus tard. Il est regrettable que ce texte n’ait pas abouti, car cela nous aurait évité bien des problèmes depuis lors.

Je pensais que l’on aurait avancé sur la parité, pour laquelle il existe un large consensus notamment au sein de la profession, sur la présidence du Conseil supérieur de la magistrature, ainsi que sur l’absence de l’exécutif de droit au CSM. Hélas ! on n’a pas été très audacieux. On ne se donne pas les moyens de garantir l’indépendance de la justice, car là est bien le problème.

Personne ne remet en cause l’existence d’un ministre de la justice, garde des sceaux. Celui-ci ne détient pas un pouvoir direct, mais il fait respecter la loi pénale votée par le Parlement et l’explicite par la voie de circulaires. Nous sommes évidemment favorables à ce dispositif, car nous ne voulons pas que le parquet agisse seul dans son coin, si je puis dire. Néanmoins, on aurait pu mieux garantir l’indépendance de la magistrature, car nous sommes bien entendu pour l’unité de ce corps.