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Lois de financement de la sécurité sociale
Suite de la discussion et adoption d'un projet de loi organique
M. le président. Mes chers collègues, nous reprenons la discussion du projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale.
Nous poursuivons la discussion de l'article 1er.
Article 1er (suite)
M. le président. Au sein de cet article, nous en sommes parvenus à l'examen de l'amendement n° 29.
L'amendement n° 29, présenté par M. Jégou, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Après le A du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, insérer un paragraphe ainsi rédigé :
« A bis. - Si les perspectives d'exécution de la loi de financement de l'année en cours ne permettent pas d'envisager le respect des objectifs de dépenses, il est tenu compte des dépassements éventuels dans le plus prochain projet de loi de financement afférent à l'année concernée. Dans le respect du cadrage pluriannuel, les dépenses supplémentaires sont reportées sur le même objectif de dépenses et, s'agissant de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie, sur le même sous-objectif pour l'année suivante.
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis de la commission des finances, du contrôle budgétaire et des comptes économiques de la nation. Cet amendement tend à encadrer plus strictement les dépassements des objectifs de dépenses en prévoyant qu'il est nécessairement tenu compte des dépassements dans le plus prochain projet de loi de financement et que les dépenses supplémentaires sont reportées sur le même objectif, ou, s'agissant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie, l'ONDAM, sur le même sous-objectif.
Il instaure également un système plus rigide que celui qui nous est proposé et a pour ambition d'accroître la portée du vote du Parlement. En même temps, il renforce la dimension pluriannuelle des lois de financement de la sécurité sociale dans la mesure où il met l'accent sur le cadrage pluriannuel présenté au Parlement. Ce mécanisme permet ainsi de conserver une certaine souplesse.
Enfin, monsieur le secrétaire d'Etat, je me permettrai de rappeler, sachant que vous suivez tout cela au millimètre près, que, pour cet amendement, nous nous sommes inspirés d'une idée figurant dans la proposition de loi organique de mon collègue député M. Bur.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat à l'assurance maladie. Le Gouvernement est au regret de devoir émettre un avis défavorable sur cet amendement.
Il est vrai que, comme vient de le signaler M. Jégou, cette proposition figure dans la proposition de loi organique de M. Yves Bur, avec qui j'ai d'ailleurs eu l'occasion de m'entretenir récemment de ce sujet. Même s'il a ses convictions, je crois pouvoir dire qu'il a été sensible aux arguments du Gouvernement, arguments que nous aurons certainement l'occasion de présenter à nouveau, lors de la discussion de ce texte, au mois de mai, à l'Assemblée nationale.
Le Gouvernement comprend, monsieur le rapporteur pour avis, quelle est votre démarche en défendant cet amendement.
Nous avons le sentiment que le projet du Gouvernement renforce très sensiblement le contrôle du Parlement sur ces objectifs de dépenses, en introduisant le vote systématique de rectification des tableaux d'équilibre de l'année en cours, le vote, pour l'année à venir, du solde du régime général et des branches, ainsi que la mise en perspective des recettes et des dépenses sur quatre ans. Ces mesures, en donnant au Parlement l'ensemble des informations nécessaires, nous paraissent susceptibles d'éviter toute forme de manipulation.
Alors que la définition du périmètre des objectifs continue à relever de la responsabilité du Gouvernement, votre amendement, en proposant de reconduire les déficits sur chacune des branches, conduit indirectement, en quelque sorte, à figer sur plusieurs exercices les périmètres d'intervention de chacune des branches. Or une telle démarche ne nous semble pas souhaitable.
Sur le fond, elle est inconciliable avec notre objectif de maîtrise médicalisée. En effet, si nous avons à déterminer et à couvrir les besoins de santé de l'année à venir, nous ne pouvons pas amputer l'objectif à la lumière des chiffres de l'année précédente. Encore une fois, je considère que cette maîtrise médicalisée est un choix délibéré du Gouvernement et du Parlement et qu'en la matière nous avons besoin de voir, dès cette année 2005, si ce choix est le bon.
Pour ma part, j'en suis intimement convaincu, et c'est aussi pour cette raison de fond que je vous demanderai, monsieur Jégou, de bien vouloir retirer votre amendement, faute de quoi je serai conduit à en demander le rejet.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur de la commission des affaires sociales. Cet amendement se situe tout à fait dans la logique de la commission des finances et répond parfaitement à son souci : j'ai encore en mémoire les propos qu'a tenus tout à l'heure Philippe Marini à propos de l'amendement sur la compensation.
Selon lui, l'argument déterminant en matière de dépenses sociales n'est pas tant celui des recettes que celui des dépenses. Si je pousse un peu plus loin ce raisonnement, je dirai que le problème des déficits doit se régler, non pas par la seule augmentation des recettes, mais également par la maîtrise des dépenses.
Nous avons bien conscience que nous devons évoluer vers une maîtrise des dépenses, mais vers une maîtrise médicalisée des dépenses, comme vient de le préciser M. le secrétaire d'Etat.
Il faut donc que nos collègues de la commission des finances comprennent une bonne fois pour toutes que l'on ne peut pas raisonner avec une loi de financement comme on peut le faire avec une loi de finances.
M. Roland Muzeau. Ils ne comprennent rien !
M. Alain Vasselle, rapporteur. En qualité de rapporteur général, Philippe Marini a bien expliqué que ces deux lois n'étaient pas comparables Ainsi, du fait de certains éléments d'évolution des dépenses, nous ne pouvons pas aller dans le sens de la proposition de notre collègue M. Jégou, même si nous en comprenons l'objectif.
Je sais qu'Yves Bur a déposé une proposition de loi allant dans le même sens, mais il nous faut être réalistes et bien comprendre quelle est la spécificité de la loi de financement.
C'est la raison pour laquelle la commission des affaires sociales, qui partage totalement l'analyse de M. le secrétaire d'Etat, m'a chargé d'émettre un avis défavorable ou de demander le retrait de cet amendement.
M. le président. L'amendement est-il maintenu ?
M. François Autain. Quel suspens ! Faites plaisir à M. Vasselle...
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. Comme M. Vasselle l'a d'ailleurs reconnu, la commission des finances comprend bien les choses, mais elle souhaitait parfaire les possibilités de contrôle et d'intervention.
Au demeurant, ce texte va déjà accroître notre capacité à contrôler et à lire cette loi de financement de la sécurité sociale. C'est pourquoi, dans l'attente de la discussion qui va se poursuivre à l'Assemblée nationale et à laquelle je serai très attentif, je retire mon amendement.
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Il me paraît important, monsieur le rapporteur pour avis, que nous restions dans la même logique. La position que vous venez de prendre nous sera particulièrement utile lors du débat à l'Assemblée nationale, et je vous en remercie.
M. le président. Je suis saisi de six amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 78, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent, Massion, Godefroy, Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit le B du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale :
« B.- Dans sa seconde partie, la loi de financement de la sécurité sociale :
« 1° Approuve le rapport prévu au I de l'article LO.111-4 ;
« 2° Détermine, pour l'année à venir, les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale compte tenu notamment des conditions économiques générales et de leur évolution prévisible. Cet équilibre est défini au regard des données économiques et financières décrites dans le rapport prévu à l'article 50 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances. A cette fin :
« a) Elle prévoit les recettes par branche de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, celles du régime général, les recettes des organismes concourant à l'amortissement de la dette de ces régimes ainsi que les recettes des organismes concourant au financement de ces régimes ;
« b) Elle retrace l'équilibre financier de la sécurité sociale dans des tableaux d'équilibre établis par branche pour l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, pour chaque branche du régime général, les recettes des organismes concourant à l'amortissement de la dette de ces régimes ainsi que pour chaque organisme concourant au financement de ces régimes ;
« c) Elle arrête la liste des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement habilités à recourir à des ressources non permanentes, ainsi que les limites dans lesquelles leurs besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources ;
« 3° Rectifie, pour l'année en cours les prévisions de recettes et les tableaux d'équilibre des régimes obligatoires de base, du régime général et des organismes concourant au financement de ces régimes, ainsi que les objectifs de dépenses de ces régimes, l'objectif national des dépenses d'assurance maladie et ses sous-objectifs.
La parole est à Mme Christiane Demontes.
Mme Christiane Demontes. Il s'agit d'un amendement de cohérence qui s'inscrit dans notre volonté de définir d'abord les dépenses et ensuite les recettes puisque nous souhaitons que ces dernières soient définies au regard, non pas d'une stricte maîtrise comptable, mais bien des besoins recensés et prescrits dans la première partie de la loi de financement de la sécurité sociale.
M. le président. L'amendement n° 51, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Dans le deuxième alinéa (1°) du B du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, après les mots :
objectifs de dépenses
insérer les mots :
, construits à partir d'objectifs sociaux arrêtés par le Parlement sur proposition des conseils des caisses nationales de sécurité sociale
La parole est à M. Guy Fischer.
M. Guy Fischer. En proposant que, dans sa seconde partie, la loi de financement de la sécurité sociale fixe les branches des objectifs de dépenses construits à partir d'objectifs sociaux clairement identifiés, validés par le Parlement sur proposition des conseils des caisses nationales de sécurité sociale, nous visons un double objectif.
Nous donnons véritablement aux caisses un rôle central et majeur dans le processus d'élaboration des lois de financement de la sécurité sociale. Par ailleurs, nous nous attachons à créer les conditions pour que ces lois ne soient plus seulement la traduction d'une logique comptable de gestion de la sécurité sociale.
Comme nous avons déjà eu l'occasion de le déplorer, la réforme envisagée accentue les caractéristiques actuelles. Le texte ne laisse pas place à la moindre référence, à un quelconque débat sur les orientations de la politique sociale, sanitaire du Gouvernement. Aucune dimension qualitative ne s'est glissée dans le socle compact des dispositions budgétaires.
Pourtant, l'objet du bien commun qu'est la sécurité sociale, c'est la couverture des risques sociaux, le versement de prestations découlant de droits reconnus. C'est pourquoi il nous semble opportun de prévoir que les objectifs de dépenses seront fixés en miroirs d'objectifs de satisfaction des besoins sociaux recensés, évalués, validés, et non pas simplement en fonction des recettes préalablement arrêtées.
Si le contenu des lois de financement de la sécurité sociale mérite d'être amélioré, les conditions de leur élaboration auraient également dû l'être. Mais, là encore, le Gouvernement n'a pas choisi la rupture.
Il garde la main-mise sur un texte important et se défend de toute volonté, pourtant bien réelle, d'étatisation en communiquant sur la délégation de gestion prétendument renforcée dont bénéficieraient les caisses grâce à la réforme de l'été 2004.
Alors, qui détient véritablement le pouvoir d'influer sur la définition de la gestion de la politique hospitalière, de la politique du médicament, sur la médecine libérale ? Sûrement pas les conseils de l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, l'UNCAM, qui, en perdant leur dénomination de « conseils d'administration », ont également vu leur rôle se limiter à une mission d'orientation.
Non, le pilotage et le pouvoir concret sont assurés par le directeur général nommé par les pouvoirs publics, qui détient une compétence de droit commun et bénéficie in fine de la majorité de blocage du MEDEF ; nous avons d'ailleurs, je le signale, auditionné M. Guillaume Sarkozy, ce qui constituait une première pour la commission.
Toutes ces raisons nous conduisent à défendre cet amendement, qui se situe dans le droit fil des amendements précédant l'article 1er.
M. le président. L'amendement n° 81 rectifié, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent, Massion, Godefroy, Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Remplacer le dernier alinéa (2°) du B du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale par les dispositions suivantes :
« 2° Fixe l'objectif national des dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ainsi que sa décomposition en 16 sous objectifs :
« Sous-objectif pour les dépenses ambulatoires en soins de ville remboursés aux assurés sociaux, compte non tenu des honoraires et des examens prescrits dans le cadre des établissements de santé privés ;
« Sous-objectif pour les dépenses ambulatoires en soins de ville remboursés aux assurés sociaux hospitalisés dans les établissements de soins privés au titre des honoraires perçus et des examens prescrits dans ce cadre ;
« Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de soins publics et privés relatives aux activités de médecine-chirurgie-obstétrique, financées dans le cadre de la tarification à l'activité, hors missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation ;
« Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de soins publics et privés relatives aux activités de médecine-chirurgie-obstétrique, financées dans le cadre des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation ;
« Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de soins publics et privés à but non lucratif relatives aux activités de soins de suite et de réadaptation ;
« Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de soins privés à but lucratif relatives aux activités de soins de suite et de réadaptation ;
« Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de soins publics et privés à but non lucratif relatives aux activités de psychiatrie ;
« Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de soins privés à but lucratif relatives aux activités de psychiatrie ;
« Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des hôpitaux locaux relatives aux activités de médecine, non financées dans le cadre de la tarification à l'activité et des missions d'intérêt général et d'aide à la contractualisation ;
« Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements de santé relatives aux soins de longue durée ;
« Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des établissements dispensant des soins aux personnes incarcérées ;
« Sous-objectif pour les dépenses sanitaires des activités du service de santé des armées, de l'Institution nationale des invalides ;
« Sous objectif pour les dépenses sanitaires de l'établissement public territorial de Saint-Pierre et Miquelon et l'établissement public de santé de Mayotte ;
« Sous-objectif pour les dépenses médico-sociales des structures d'addictologie ;
« Sous-objectif pour les dépenses médico-sociales relatives aux activités d'accompagnement et d'hébergement des personnes âgées ;
« Sous-objectif pour les dépenses médico-sociales relatives aux activités d'accompagnement et d'hébergement des personnes handicapées.
« La répartition de l'objectif national de dépenses d'assurance-maladie en 16 sous-objectifs ne fait pas obstacle à des opérations de transfert, dans le cadre de l'exécution de la loi de financement de la sécurité sociale, au titre de la fongibilité des dépenses d'assurance-maladie du même objectif de dépenses, pour s'adapter aux évolutions de l'organisation de l'offre de soins hospitalière, médico-sociale et ambulatoire.
« Toutefois et pour les deux sous-objectifs de dépenses médico-sociales relatives aux activités d'accompagnement et d'hébergement des personnes âgées et des personnes handicapées, affectés à la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, les opérations de fongibilité ne peuvent intervenir qu'en augmentation pour chacun des deux sous-objectifs.
La parole est à M. Bernard Cazeau.
M. Bernard Cazeau. Le projet de loi, en l'état, ne permet pas à la représentation nationale d'apprécier les choix proposés par l'exécutif en termes de répartition de l'objectif national de dépenses en sous-objectifs.
En effet, il entend faire du périmètre de chacun des sous-objectifs un « monopole » à l'initiative du seul Gouvernement et sans garantie de lisibilité pluriannuelle, notamment si les périmètres des sous-objectifs sont modifiés d'une année sur l'autre.
L'amendement propose une définition claire des différentes composantes de l'objectif de dépenses, pour apporter à la représentation nationale une lisibilité et une traçabilité dans les affectations des dépenses d'assurance-maladie, seule modalité lui permettant d'apprécier les politiques conduites en termes de priorités sanitaires et médico-sociales d'une part, de recomposition de l'offre hospitalière, médico-sociale et ambulatoire d'autre part, dans un ensemble global très vaste.
L'amendement proposé permet également de clarifier la situation des dépenses relatives aux structures médico-sociales d'addictologie, rattachées jusqu'au 31 décembre 2005 à la campagne budgétaire des personnes handicapées et séparées de celle-ci par la mise en oeuvre de la Caisse nationale de solidarité pour l'autonomie, la CNSA, au 1er janvier 2006.
Enfin, cet amendement permet de satisfaire aux engagements internationaux pris par la France pour une identification précise des ressources consacrées à la psychiatrie, lors de la Conférence ministérielle européenne de l'Organisation mondiale de la santé sur la santé mentale, qui s'est tenue à Helsinki, du 12 au 15 janvier 2005.
Cette nécessité avait été également relevée lors des débats du Sénat ayant conduit à la révision de l'article L. 174-1-1 du code de la sécurité sociale par la loi de financement de la sécurité sociale du 20 décembre 2004.
M. le président. L'amendement n° 52, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit le troisième alinéa (2°) du B du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale :
« 2° Fixe, sur la base des propositions faites par les partenaires sociaux, l'objectif national des dépenses d'assurance maladie de l'ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que ses sous-objectifs tenant compte des besoins et objectifs de santé publique. »
La parole est à M. Roland Muzeau.
M. Roland Muzeau. Avec une unanimité qui souligne bien l'ampleur du problème, la communauté hospitalière a récemment fait appel au comité d'alerte créé par la loi du 13 août 2004 portant réforme de l'assurance maladie. Nous avons déjà eu l'occasion de le dire, mais il n'est pas inutile de le rappeler !
Si a été ainsi tirée la sonnette d'alarme, c'est que l'enveloppe dévolue pour 2005 aux hôpitaux leur a accordé seulement 3,6 % de plus pour fonctionner, alors qu'une augmentation de 5 % aurait été nécessaire pour le simple maintien des activités, le respect des différents plans de santé publique, le respect des engagements déjà pris ou les coûts incompressibles tels que le versement des salaires - lesquels pourraient fort opportunément être augmentés de quelques dixièmes de point, voire de un point - et les achats de médicaments.
Comment en effet fonctionner avec un ONDAM si faible ? L'action de la communauté hospitalière vient de montrer que c'était totalement impossible.
En réalité l'ONDAM, fixé de façon unilatérale par le Gouvernement, n'a aucun réel contenu de santé publique : il n'est qu'un outil supplémentaire pour contraindre la dépense publique.
Cet évènement illustre aussi le fait qu'aujourd'hui le cadre institutionnel prive la représentation nationale de tout rôle réel d'impulsion dans les choix opérés en matière de protection sociale. Le fait que ces droits soient, à notre sens, confisqués par des autorités prétendument indépendantes, mais soumises in fine aux impératifs comptables et financiers dont nous avons maintes fois dénoncé les dangers, prive les assurés sociaux de tout poids au travers de mandants qu'ils auraient élus.
Comme le réclament plusieurs syndicats, il est donc plus que nécessaire que la loi de financement de la sécurité sociale fixe, sur la base des propositions formulées par les partenaires sociaux, l'ONDAM de l'ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que ses sous-objectifs, en tenant compte des objectifs de santé publique.
M. le président. L'amendement n° 82, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent, Massion, Godefroy, Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Supprimer la seconde phrase du dernier alinéa (2°) du B du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.
La parole est à M. Bernard Cazeau.
M. Bernard Cazeau. La transparence et le contrôle parlementaire sont des impératifs démocratiques que la loi organique relative aux lois de finances, adoptée par la quasi-unanimité des parlementaires, a su garantir. Si ce texte s'en inspire et marque des avancées en la matière, nous attendions mieux pour la déclinaison de l'ONDAM en sous-objectifs.
Cette présentation renvoie à la déclinaison du budget de l'Etat en missions et programmes, ce qui contribue grandement à améliorer la visibilité et la transparence des comptes de la sécurité sociale et des politiques de santé. Malheureusement, le Gouvernement n'est pas allé au bout de la logique puisque, dans la rédaction proposée, les sous-objectifs ne peuvent être que d'initiative gouvernementale.
Cette disposition est en contradiction avec la logique de l'élargissement de l'exercice du droit d'amendement prévu à l'article 4 du projet de loi qui nous est soumis ; le parallélisme n'a donc pas été respecté.
En effet, au regard de l'article 40 de la Constitution, cet article permet une appréhension de la charge à l'échelle de l'objectif de dépenses par branche et de l'ONDAM ; les parlementaires devraient donc pouvoir modifier les objectifs de dépenses affectés à un sous-objectif.
Cet élargissement du droit d'amendement renvoie explicitement à l'article 47 de la LOLF, qui prévoit une possibilité de compensation à l'échelle de la mission et, ce faisant, permet aux parlementaires de modifier les crédits affectés aux programmes qui la composent.
Par ailleurs, si les dispositions contenues dans l'article 7 de la LOLF prévoient que seul le Gouvernement peut créer des missions, elles n'obèrent en rien la capacité et le droit des parlementaires à intervenir sur la définition des programmes et donc, en la matière, sur les sous-objectifs.
Le fait de réserver exclusivement au Gouvernement la possibilité de définir les sous-objectifs est contraire non seulement aux dispositions de la LOLF, mais également au principe d'amélioration du contrôle démocratique.
En conséquence, nous vous proposons de supprimer ladite phrase, mes chers collègues.
M. le président. L'amendement n° 50, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Compléter le B du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, par un alinéa ainsi rédigé :
« ... ° Détermine un objectif de progression de la part prise en charge par les régimes obligatoires de base de sécurité sociale des dépenses de soins et biens médicaux.
La parole est à M. Guy Fischer.
M. Guy Fischer. L'attachement de nos compatriotes à notre système de sécurité sociale, notamment en matière de couverture maladie, est particulièrement significatif. On peut même dire qu'aucun projet de loi ne peut décemment, dans l'exposé de ses motifs, se prévaloir d'une orientation visant à mettre directement en cause notre système d'assurance maladie ou, plus particulièrement, à confier la couverture de ce risque à un autre système que notre système solidaire.
N'est-ce pas en effet dans le bloc de constitutionnalité que figure la disposition suivante : « Elle [la nation] garantit à tous, notamment à l'enfant, à la mère et aux vieux travailleurs, la protection de la santé, la sécurité matérielle, le repos et les loisirs. Tout être humain qui, en raison de son âge, de son état physique ou mental, de la situation économique, se trouve dans l'incapacité de travailler a le droit d'obtenir de la collectivité des moyens convenables d'existence. » ?C'est ce que dispose le onzième alinéa du Préambule de la Constitution de 1946.
Evidemment, si l'on est d'accord sur le principe, force est de constater que ces dernières années ont été marquées, sous couvert de mesures diverses, par une réduction régulière de la part des dépenses de santé prise effectivement en charge par le système solidaire de base. Le code de la sécurité sociale est aujourd'hui truffé de ces dispositions. On peut ainsi citer l'article L. 174-4 relatif au forfait hospitalier ou encore l'article L. 322-2 relatif à la participation de l'assuré au financement de la médecine de ville, le fameux forfait d'un euro.
Mais, d'une manière générale, c'est par la voie réglementaire que, en modifiant la classification des spécialités médicamenteuses par niveau de remboursement ou en modifiant le taux de remboursement des prestations, on est parvenu à remettre totalement en question le niveau de prise en charge des dépenses de santé par le régime général. La part des dépenses de santé restant à la charge des assurés s'est sans cesse élevée.
Quand bien même, comme chacun sait, les dépenses de santé engagées pour les assurés bénéficiant de la couverture intégrale de leurs soins sont importantes - ce n'est pas un scandale en soi, mais cela remet en question la pertinence de toute démarche autoritaire visant à réduire les dépenses - la réalité au quotidien, c'est la baisse du taux de remboursement des médicaments prescrits, l'accroissement constant des cotisations des assurances complémentaires et, de fait, l'appel de plus en plus important au porte-monnaie de l'assuré.
M. Guy Fischer. La loi de financement de la sécurité sociale doit donc clairement veiller à assurer un taux de couverture globale élevé à l'ensemble des assurés, et ce dans le strict respect du principe de solidarité, principe fondateur de notre système de sécurité sociale.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. S'agissant de l'amendement n°78, je répondrai que les recettes doivent être fixées en fonction des besoins définis dans la première partie.
Pour votre part, madame Demontes, vous voulez commencer par les dépenses - on reconnaît bien là votre logique -, puis accommoder les recettes au niveau des dépenses que vous aurez fixé. Telle n'est pas du tout la logique qui a été retenue dans cette loi organique.
Dans ces conditions, vous le comprendrez, ma chère collègue, la commission ne peut qu'émettre un avis défavorable sur cet amendement.
L'amendement n° 51 ne manque pas de pertinence, mais il est satisfait, dans son esprit, par l'article L. 111-11 du code de la sécurité sociale.
Dans l'amendement n° 81, M. Cazeau propose que les sous-objectifs ne soient pas d'ordre réglementaire, mais qu'ils soient inscrits dans la loi. Je vous ai déjà répondu sur ce point, mon cher collègue.
Pour ce qui concerne le détail des sous-objectifs, la commission ne souhaite pas aller aussi loin que vous. Elle a défini trois grands sous-objectifs et elle souhaite s'y tenir. La commission émet donc un avis défavorable sur cet amendement.
S'agissant de l'amendement n° 52, nous souhaitons garder de la souplesse dans la définition des sous-objectifs. C'est pourquoi la commission n'a pas souhaité suivre la proposition de M. Fischer, et j'en suis désolé.
L'amendement n° 82 est identique à l'amendement de la commission que nous avons retiré. Je souhaite donc connaître l'avis du Gouvernement, mais j'y suis plutôt favorable.
L'amendement n° 50 tend à obliger le Parlement à prévoir la progression d'une dépense. C'est contraire au principe d'une bonne gestion ; la commission y est donc défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 78, car, comme M. le rapporteur l'a fort bien indiqué, il apparaît tout à fait inopportun de n'arrêter les recettes qu'après avoir déterminé le niveau des dépenses.
Le Gouvernement est également défavorable à l'amendement n° 51, car les nouveaux programmes de qualité et d'efficience permettront de mieux identifier les priorités en matière de politique sociale, surtout après avoir pu procéder à leur évaluation.
Quant à l'amendement n° 81, le Gouvernement y est défavorable, car son adoption conduirait à rigidifier non seulement la gestion de l'assurance maladie, mais également le système de santé, entraînant une absence de responsabilisation des gestionnaires, ce dont, à mon avis, vous ne voulez pas non plus.
Le Gouvernement est également défavorable à l'amendement n° 52 pour les mêmes raisons que celles que j'ai invoquées lors de l'examen de l'amendement n° 51 : il en est très proche tant par sa forme que par son contenu.
Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 82, car la disposition que vous remettez en cause, monsieur Cazeau, a une finalité pourtant très claire, celle de la cohérence et de la garantie d'une « comparabilité », si je puis dire, à long terme des sous-objectifs, dont le périmètre doit rester constant.
Enfin, le Gouvernement émet un avis défavorable sur l'amendement n° 50, car la Constitution délimite strictement le champ des lois de financement. Les objectifs soumis au vote du Parlement à ce titre sont des objectifs de dépenses et non pas des objectifs de prise en charge des risques.
En outre, il n'appartient pas à une loi de financement de déterminer les dispositions ayant un impact normatif sur les régimes de protection sociale complémentaires.
M. le président. Quel est maintenant l'avis de la commission sur l'amendement n° 82 ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. La commission s'en remet à l'avis du Gouvernement.
M. Bernard Cazeau. Pourtant, nous étions d'accord en commission !
M. Guy Fischer. Trahison !
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Vasselle, rapporteur. Je veux dire un mot parce que je comprends que nos collègues protestent.
En effet, l'amendement de M. Cazeau avait reçu un avis favorable de la commission. Toutefois, dans la mesure où il était en coordination avec un amendement de la commission qui a été retiré, il n'a plus lieu d'être. Veuillez m'excuser, monsieur Cazeau, je n'aurais pas dû émettre tout à l'heure un avis favorable sur cet amendement.
M. Bernard Cazeau. Vous chipotez, monsieur le rapporteur !
M. Guy Fischer. Votre explication est tirée par les cheveux !
M. Bernard Cazeau. Je demande la parole pour répondre à M. le rapporteur.
M. le président. Le Sénat ayant statué sur l'amendement, je ne peux pas vous donner la parole, monsieur Cazeau. Je l'ai donnée à M. le rapporteur parce que le représentant de la commission peut s'exprimer à tout moment lorsqu'il en fait la demande.
Je mets aux voix l'amendement n° 50.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. L'amendement n° 56, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Compléter le II du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, par un alinéa ainsi rédigé :
« Une loi de financement de la sécurité sociale rectificative est obligatoire lorsqu'il existe un risque sérieux que l'équilibre financier de la sécurité sociale de l'année en cours soit gravement compromis soit par une augmentation des dépenses au-delà de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie, soit par une diminution des recettes prévues.
La parole est à M. François Autain.
M. François Autain. Une loi de financement de la sécurité sociale rectificative est prévue explicitement dans la loi organique. Cette disposition existe depuis voilà neuf ans, mais force est de reconnaître qu'aucun gouvernement ne l'a appliquée.
Pourtant, chaque année, à une exception près, les prévisions de la loi de financement ont été dépassées, quelquefois même dans des proportions très importantes qui auraient largement nécessité une loi de financement rectificative. Or jamais un gouvernement n'a présenté un tel collectif social.
Le Parlement se trouve donc écarté de ce qui constitue pourtant l'une de ses missions essentielles, à savoir le contrôle et le suivi de l'application des lois.
Avec la réforme de l'assurance maladie et la création du Comité d'alerte sur l'évolution des dépenses de l'assurance maladie, la situation s'est, il faut bien le reconnaître, aggravée.
En cas de dépassement de plus de 0,75 % de l'ONDAM, le comité informe certes le Parlement et le Gouvernement, mais c'est au directeur de l'UNCAM, l'Union nationale des caisses d'assurance maladie, de prendre seul les mesures de redressement.
Nous estimons que cette situation est totalement anormale, inadmissible, car le Parlement est, une fois de plus, court-circuité. Autant le dire, cette disposition relative au collectif social, prévue dans la loi organique, n'est jamais mise en application ; elle n'est maintenue que pour la forme.
C'est la raison pour laquelle nous avons déposé un amendement tendant à rendre plus effective cette disposition. S'il existe un risque sérieux que l'équilibre financier de la sécurité sociale ne soit pas respecté, le Gouvernement doit présenter au Parlement une loi de financement de la sécurité sociale rectificative.
Je sais qu'une loi organique ne peut faire injonction au Gouvernement. Je voudrais toutefois obtenir quelques garanties quant à la façon dont un éventuel dépassement de l'ONDAM serait mis en oeuvre par le directeur de l'UNCAM.
Tout à l'heure, monsieur le ministre, vous avez dit que les objectifs de l'ONDAM ne seraient pas dépassés.
Or, dès aujourd'hui, on peut constater que cet objectif est dépassé, puisque, en année pleine, on en est déjà à 3,9 %, alors que l'augmentation devait être de 3,2 %. Nous sommes donc à 0,70 % de dépassement. Comme le comité d'alerte réagit à 0,75 %, ou plutôt « s'autosaisit », il devrait dès maintenant se mettre en éveil.
M. François Autain. Je sais que vous êtes l'un des rares à penser que le déficit de la fin 2005 ne sera pas supérieur au déficit de l'année dernière.
M. François Autain. Je vous informe que le vice-président du conseil d'orientation de l'UNCAM que nous avons auditionné récemment, M. Sarkozy, a affirmé que, dans six mois, à la fin du premier semestre 2005, le déficit serait supérieur de 1 350 millions d'euros à ce qu'il était l'année dernière.
Je ne sais qui l'on doit croire, car ces déclarations, la vôtre, monsieur le secrétaire d'Etat, et celle de M. Sarkozy, sont totalement contradictoires. J'aurais tout de même tendance à croire le vice-président de l'UNCAM, parce que ses déclarations se rapprochent des informations qui nous ont été livrées hier sur l'augmentation des dépenses en février.
C'est pourquoi, cette année plus encore peut-être que l'année dernière, une loi de financement rectificative serait nécessaire.
L'amendement que nous proposons est de nature à rendre cette procédure obligatoire, afin que le Parlement délibère sur les mesures susceptibles de faire coïncider les objectifs de l'ONDAM et les dépenses enregistrées en cours d'année. Cette fonction relève, selon nous, davantage du Parlement que du directeur de l'UNCAM, contrairement à ce qui est inscrit dans la loi portant réforme de l'assurance maladie.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. M. Autain a apporté lui-même la réponse à son amendement. Il sait en effet que l'initiative d'une loi rectificative ne peut venir que du Gouvernement et que le Parlement ne peut faire injonction à celui-ci.
Nous ne saurions donc adopter sa proposition, même si je comprends son souci de faire en sorte que la loi de financement rectificative existe réellement, puisque la Constitution donne au Gouvernement la possibilité de soumettre au parlement de telles lois.
Nous verrons bien à l'usage si le Gouvernement juge utile et nécessaire d'y avoir recours.
M. François Autain. Il ne le fait jamais !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Vous avez fait mention de l'hôpital, mon cher collègue, mais je laisse à M. le ministre le soin de vous répondre sur ce point puisqu'il n'est pas convaincu que vous soyez vous-mêmes convaincu par les propos que vous avez tenus devant la Haute assemblée. (Protestations sur les travées du groupe CRC.)
M. François Autain. Il pense pour nous !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. M. Autain nous a habitués à davantage de rigueur. Ses propos me surprennent.
Il sait bien que les chiffres qu'il a cités portent sur un an, de février 2004 à février 2005, alors que la réforme n'est entrée en application que depuis le 1er janvier 2005.
Donnons-nous rendez-vous au moment du vote du projet de loi de financement de la sécurité sociale : vous verrez les véritables chiffres de 2005 ! J'ai effectivement confiance en ces résultats.
Vous me surprenez encore lorsque vous vous fondez sur les propos du représentant du MEDEF.
M. François Autain. C'est le vice président.
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Je n'ai pas eu l'habitude, au cours des débats parlementaires, d'entendre faire appel à de telles références. Au demeurant, libre à vous de citer qui vous voulez, je ne le conteste pas !
Revenons à l'amendement n° 56. Le Gouvernement fait le choix du pragmatisme par rapport aux lois rectificatives. Le texte qui vous est proposé reconnaît au niveau organique ces mesures de rectification apportées par rapport à l'exercice en cours par la loi de financement.
Cette pratique a d'ailleurs été adoptée depuis la loi de financement pour 2002, qui a rectifié les prévisions et objectifs de 2001.
Le projet de loi laisse ouverte cette possibilité, mais toujours, comme l'a dit M. le rapporteur, à l'initiative du Gouvernement.
Le Gouvernement émet donc un avis défavorable.
M. le président. La parole est à M. Roland Muzeau, pour explication de vote.
M. Roland Muzeau. Monsieur le ministre, vous avez tenu à nous taquiner.
M. François Autain. Nous avions commencé !
M. Roland Muzeau. Oui, mais nous, c'était à juste titre ! (Sourires.)
Vous sous-entendez que nous n'aurions rien compris, que nous aurions oublié que la réforme de l'assurance maladie datait d'août 2004 et n'était entrée en application qu'à partir de janvier 2005. Je vous rassure : nous ne sommes pas amnésiques !
Cela dit, vous devriez vous inquiéter, car ceux qui, selon vous, n'ont rien compris commencent tout de même à être nombreux ! Vous faites en effet partie des rares personnes qui se persuadent que tout va pour le mieux dans le meilleur des mondes et que la question des finances et de la santé publique est définitivement résolue, comme par magie, par la loi d'août 2004.
Permettez-moi de rappeler qu'un communiqué de presse émanant d'une partie de ces gens si nombreux qui ne comprennent rien, à savoir la fédération hospitalière de France, la fédération des établissements hospitaliers d'assistance privés, la fédération nationale des centres de lutte contre le cancer, les conférences de directeurs et de présidents de commission médicale d'établissement de centres hospitaliers et de centres hospitaliers universitaires, l'ensemble des représentants des hôpitaux publics et des établissements participant au service public hospitalier, visaient à alerter l'opinion publique sur la situation très préoccupante du budget hospitalier. Ce n'est pas pour le plaisir d'« embêter » le Gouvernement, ni de complaire à l'opposition que ce communiqué a été publié ! Cela fait beaucoup de gens frappés de cécité ou de surdité !
Avouez que vous devriez tenir compte de l'opinion de ces responsables ! Ce sont tous gens de bon sens. Je vous fais remarquer que le précédent président de la fédération hospitalière de France était votre actuel collègue M. Larcher.
Ces personnes ont d'ailleurs adressé une lettre à M. Jean-Michel Charpin, directeur général de l'INSEE, par laquelle ils demandent le déclenchement de la procédure d'alerte. Nous ne faisons ici que rendre compte des propos des acteurs principaux du secteur de la santé en France.
M. le président. La parole est à M. François Autain, pour explication de vote.
M. François Autain. Si je me suis inspiré des déclarations de M. le vice-président du conseil d'orientation de l'UNCAM, c'est qu'il a été auditionné par la commission et qu'il est le seul à s'être exprimé sur le déficit. J'ai pensé en outre qu'à vos yeux un représentant du MEDEF était beaucoup plus crédible qu'un représentant de la CGT. (Sourires.)
M. François Autain. Je me suis donc mis à votre portée, et je m'aperçois que vous n'en tenez aucun compte. Vous n'accordez aucun crédit aux déclarations d'un éminent représentant du MEDEF. Moi, je ne suis pas sectaire, j'attache de l'importance aux propos d'un responsable, qu'il soit du MEDEF ou de la CGT.
Quand vous me dites que le déficit sera de 8 milliards à la fin de l'année, j'attache de l'importance à vos propos, et je saurai m'en souvenir lorsque nous en rediscuterons à la fin de l'année. J'espère que vous serez encore là, moi aussi d'ailleurs, mais les sénateurs restent et les ministres passent...
Quant à l'évolution de l'ONDAM, le chiffre que j'ai cité correspond bien entendu à une évaluation en année pleine. Je m'appuyais sur un document publié le 21 mars 2005, donc récent, qui donne un chiffre de 3,9 %.
Il est vrai que les dépenses de soin de ville ont augmenté modérément, mais en ce qui concerne les établissements sanitaires publics et privés, l'augmentation est de 6,4 %.
Or je ne vois pas, dans la réforme de l'assurance maladie adoptée l'année dernière, ce qui pourrait permettre d'espérer une réduction sensible de ces dépenses dans les quelques mois qui nous séparent de la fin de l'année.
L'augmentation de 1 % des salaires des fonctionnaires qui doit avoir lieu prochainement se répercutera sur le budget des hôpitaux. Evidemment, cette augmentation n'a pas été prise en compte dans l'ONDAM, lorsque nous l'avons voté.
La réforme n'a effectivement pas eu le temps d'influer sur la médecine de ville. Quoi qu'il en soit, cette réforme aura un coût énorme : 250 millions au titre des honoraires et au moins 180 millions au titre de la classification commune des actes médicaux, la CCAM. Si l'on ajoute tous ces coûts, la réforme que vous avez mise en place entraînera plus de dépenses que d'économies.
Je sais que vous fondez beaucoup d'espoirs sur les économies réalisées grâce à la maîtrise médicalisée des dépenses, économies dont vous estimez le montant à 1 milliard d'euros. Malheureusement, je reste très sceptique : les mesures ne sont pas encore en place, et il faut parfois beaucoup de temps pour obtenir un résultat.
C'est pourquoi je pense qu'à la fin de l'année le déficit sera malheureusement très supérieur aux 8 milliards que vous évoquez. Mais il est normal que vous viviez dans ce rêve. Il vous aide à vivre, je le comprends. Quant à nous, permettez-nous d'être très sceptiques.
M. le président. Je suis saisi de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 79, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent, Massion, Godefroy, Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit le début du premier alinéa du A du III du texte proposé par cet article pour l'article L.O. 111-3 du code de la sécurité sociale :
Figurent dans la deuxième partie...
La parole est à Mme Christiane Demontes.
Mme Christiane Demontes. Il s'agit d'un amendement de cohérence, dont l'objet est d'inverser le vote des dépenses et celui des recettes.
M. le président. L'amendement n° 48, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
I. Au début du premier alinéa du A du III du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, remplacer les mots :
Peuvent figurer
par le mot :
Figurent
II. Au début du premier alinéa du B du III du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, remplacer les mots :
Peuvent figurer
par le mot :
Figurent
La parole est à M. Roland Muzeau.
M. Roland Muzeau. Selon ce projet de loi, les dispositions concernant les recettes des régimes obligatoires de base ou des organismes concourant à leur financement pour l'année en cours ou les années précédentes ne devraient pas impérativement figurer dans la première partie de la loi de financement.
Il en est de même pour les dispositions modifiant les règles relatives aux cotisations et contributions et pour les dispositions relatives à l'amortissement de la dette des régimes obligatoires de base.
En somme, ces dispositions ne seraient pas obligatoirement débattues, comme si elles étaient d'une importance secondaire.
Considérant que de telles questions sont primordiales, nous voulons que les dispositions qui en traitent figurent obligatoirement dans la première partie de la loi de financement de la sécurité sociale.
M. le président. L'amendement n° 83, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent, Massion, Godefroy, Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Au début du premier alinéa du A du III du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, remplacer les mots :
Peuvent figurer
par le mot :
Figurent
La parole est à M. Bernard Cazeau.
M. Bernard Cazeau. La rédaction proposée par cet article 1er pose une nouvelle fois le problème de la transparence et du contrôle parlementaire des comptes sociaux ainsi que celui de la définition du périmètre des lois de financement de la sécurité sociale.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. Je comprends le souci exprimé par nos collègues MM. Autain et Muzeau. Néanmoins, la commission émet un avis défavorable sur ces trois amendements.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est défavorable à l'amendement n° 79. Il était défavorable aux amendements nos 77 et 78, qui visaient à faire voter en première partie les dépenses. Il est donc naturellement défavorable à cet amendement de cohérence avec les précédents.
Le Gouvernement émet également un avis défavorable sur l'amendement n° 48, car le monopole proposé n'est pas envisageable. Comme la loi de finances, la loi de financement de la sécurité sociale ne peut qu'éventuellement être le vecteur de mesures relatives aux recettes affectées à la sécurité sociale ou aux dépenses de la sécurité sociale.
Quant à l'amendement n° 83, étant semblable à l'amendement n° 48, il ne peut faire d'objet que d'un avis défavorable du Gouvernement.
M. le président. L'amendement n° 30, présenté par M. Jégou, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Dans le troisième alinéa (2°) du A du III du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, remplacer les mots :
de l'année et des années ultérieures
par les mots :
de l'année ou des années ultérieures
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. Cet amendement vise à harmoniser la rédaction relative aux dispositions affectant les recettes pouvant figurer dans les lois de financement de la sécurité sociale et les dispositions ayant une incidence sur les dépenses qui peuvent y figurer.
En effet, la rédaction retenue par cet article pour les recettes n'est pas identique à celle qui est retenue pour les dépenses. Une interprétation stricte du texte proposé - « affectant les recettes de l'année et des années ultérieures » -conduit à exclure que les lois de financement de la sécurité sociale puissent comporter des dispositions ne modifiant que les recettes des années ultérieures, alors que la rédaction retenue pour les dépenses l'autorise.
Rien ne justifie que les dispositions du présent article soient plus restrictives pour les recettes que pour les dépenses.
Le présent amendement, en rapport avec l'amendement n° 31 que je présenterai dans quelques instants, établit un parallèle entre la rédaction retenue pour les recettes et celle s'appliquant aux dépenses.
Cela signifie que pourront figurer en première partie de la loi de financement de la sécurité sociale : des dispositions qui affectent les recettes de l'année à venir ; des dispositions qui affectent les recettes de l'année à venir et des années ultérieures ; des dispositions qui n'affectent pas les recettes de l'année à venir mais qui affectent celles des années ultérieures.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. La commission souhaite connaître l'avis du Gouvernement.
M. le président. Quel est donc l'avis du Gouvernement ?
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Je sais que cet amendement est important aux yeux de M. le rapporteur de la commission des finances.
Je veux lui dire que le Gouvernement s'est entretenu de ce sujet avec le Conseil d'Etat, car nous savions, grâce aux discussions menées en amont de ce texte, que ce point serait abordé lors des débats parlementaires.
Cet amendement suggère de modifier la rédaction des dispositions relatives aux recettes pouvant figurer dans une loi de financement de la sécurité sociale.
Une telle modification me paraît délicate.
Le Gouvernement s'est en effet efforcé de distinguer trois types de dispositions affectant les recettes en fonction des exercices de leur mise en oeuvre : les dispositions concernant le seul exercice à venir ; les dispositions portant sur l'exercice à venir et sur les exercices ultérieurs, à condition qu'elle présentent un caractère permanent ; les modifications des règles touchant aux cotisations et aux contributions affectées aux régimes de sécurité sociale.
Cette dernière formulation est très proche de celle de l'article 34 de la LOLF du 1er août 2001, qui dispose que la loi de finances peut comporter « des dispositions relatives à l'assiette, au taux et aux modalités de recouvrement des impositions de toute nature qui n'affectent pas l'équilibre budgétaire ».
Tout comme la loi de finances, la loi de financement de la sécurité sociale pourra donc contenir chaque année des dispositions sur les contributions ou sur les cotisations sociales affectées à la sécurité sociale qui n'ont pas d'incidence sur l'année à venir, mais uniquement sur les années ultérieures.
Pour ce faire, nous nous sommes fondés sur la LOLF, monsieur Jégou. Je pense que vous serez sensible à cet argument.
Le texte actuel du projet de loi satisfait donc la préoccupation que vous venez d'exprimer.
En conséquence, votre amendement ne me paraît pas complètement opportun, même si je saisis bien l'intérêt qu'il présente à vos yeux. Je vous demande donc de bien vouloir le retirer. A défaut, j'émettrai un avis défavorable.
M. le président. Quel est maintenant l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. La commission s'en remet à l'avis du Gouvernement.
M. le président. Monsieur le rapporteur pour avis, l'amendement n° 30 est-il maintenu ?
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. J'ai bien senti dans votre intervention, monsieur le secrétaire d'Etat, que vous accordiez de l'importance au sujet.
J'ai tendance à faire confiance au Gouvernement. Il s'agit d'un examen en première lecture, et ce texte nous reviendra de l'Assemblée nationale pour une deuxième lecture. Nous verrons alors comment l'Assemblée nationale, avec vous-même, monsieur le secrétaire d'Etat, aura traité ce problème.
Dans la mesure où j'ai participé à l'établissement de la LOLF à l'Assemblée nationale, je ne vais pas maintenant considérer cette importante disposition comme quantité négligeable.
Dans l'attente d'une discussion plus approfondie et compte tenu des réticences de M. le secrétaire d'Etat, je retire l'amendement.
M. le président. L'amendement n° 30 est retiré.
L'amendement n° 54, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Après les mots :
régimes obligatoires de base
supprimer la fin du dernier alinéa (4°) du A du III du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.
La parole est à M. Roland Muzeau.
M. Roland Muzeau. Ce projet de loi prévoit que peuvent figurer dans la première partie des lois de financement de la sécurité sociale les dispositions relatives à l'amortissement de la dette des régimes obligatoires de base ainsi que celles relatives à la mise en réserve de recettes à leur profit.
Nous nous interrogeons, vous vous en doutez, sur le sens réel de cette disposition, car il n'apparaît pas évident que des recettes soient mises en réserve au profit des régimes obligatoires de base alors que de nombreux besoins sociaux demeurent insatisfaits.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. Défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 80, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent, Massion, Godefroy, Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit le début du premier alinéa du B du III du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale :
Figurent dans la première partie ...
La parole est à M. Bernard Cazeau.
M. Bernard Cazeau. Il s'agit d'un amendement de cohérence.
M. le président. L'amendement n° 84, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent, Massion, Godefroy, Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Au début du premier alinéa du B du III du texte proposé par cet article pour l'article LO. 113-3 du code de la sécurité sociale, remplacer les mots :
Peuvent figurer
par le mot :
Figurent
La parole est à Mme Christiane Demontes.
Mme Christiane Demontes. Cet amendement est de même nature que l'amendement précédent.
Les dispositions contenues dans cet alinéa de l'article 1er ne peuvent être de caractère hypothétique. Elles doivent revêtir un caractère normatif.
C'est à cette seule condition que le Parlement pourra bénéficier d'une présentation des comptes sociaux lisible, transparente et cohérente.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. La commission, par cohérence, est défavorable à ces deux amendements.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. le président. L'amendement n° 31, présenté par M. Jégou, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Dans le troisième alinéa (2°) du B du III du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, après le mot :
dépenses
insérer (deux fois) les mots :
de l'année ou des années ultérieures
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. Monsieur le secrétaire d'Etat, je vous rassure : je ne remettrai pas le couvert ! Je retire cet amendement puisqu'il est en cohérence avec l'amendement n°30 que j'ai retiré précédemment.
Néanmoins, je veux dire un mot sur ce type d'amendements modifiant les règles relatives aux cotisations et aux contributions affectées aux régimes obligatoires de base ou concourant à leurs financements.
Il est possible que la rédaction de cet amendement ait été maladroite. Elle n'a pas en tout cas recueilli votre adhésion, monsieur le secrétaire d'Etat, et je comprends l'explication que vous m'avez donnée.
Il suffisait peut-être que l'on précise que n'étaient pas affectées les recettes de l'année ultérieure. L'Assemblée nationale saura peut-être rattraper ce train que nous avons raté et proposer une meilleure formule, à moins que ce ne soit vous qui le fassiez, monsieur le secrétaire d'Etat.
M. le président. L'amendement n° 31 est retiré.
L'amendement n° 85, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent, Massion, Godefroy, Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Supprimer l'avant-dernier alinéa (3°) du B du III du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale.
La parole est à M. Bernard Cazeau.
M. Bernard Cazeau. La rédaction proposée va dans le sens de la logique adoptée par le Gouvernement en matière de sécurité sociale, à savoir vers la mise en place d'une médecine à deux vitesses.
Qui plus est, elle constitue la preuve éclatante que le Gouvernement inféode l'ensemble de la politique de la santé à la stricte maîtrise comptable.
Cette disposition ouvre la possibilité de modifier « les règles relatives à la gestion des risques par les régimes obligatoires de base ainsi que les règles d'organisation [...] si elles ont pour objet ou pour effet d'améliorer les conditions générales de l'équilibre financier de la sécurité sociale ».
Comment envisager que le Gouvernement ne procédera pas, une nouvelle fois, à des modifications de périmètre de prise en charge de la sécurité sociale, qu'il ne renforcera pas sa politique de déremboursement, qu'il ne procédera pas à de nouvelles mises en cause d'allocations définitives et accélérées, bref qu'il n'ira pas vers ce que nous pouvons tous qualifier de privatisation rampante de la sécurité sociale ?
Afin de faire face à cette amplification de la dérive libérale mise en oeuvre par le Gouvernement, nous proposons de supprimer cette possibilité de modification des règles de gestion des risques par les régimes obligatoires.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. Défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est défavorable à cet amendement. En aucun cas, je tiens à le dire, il ne s'agit de remettre en cause le périmètre des risques pris en charge par les régimes obligatoires de bases.
Quant à vous, monsieur Jégou, j'ai bien compris que vous souhaitiez que ce débat ne soit pas clos dans la mesure où vous aviez l'intention de « remettre le couvert » !
M. le président. L'amendement n° 57, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Après le III du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, insérer un nouveau paragraphe ainsi rédigé :
« ... Figurent également dans les lois de financement de la sécurité sociale, les dispositions :
« 1° Présentant pour les années à venir les programmes de qualité et d'efficience relatifs aux dépenses et aux recettes de chaque branche de la sécurité sociale ; ces programmes comportent un diagnostic de situation, des objectifs retracés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié, une présentation des moyens mis en oeuvre pour réaliser ces objectifs et l'exposé des résultats atteints lors des deux dernières années civiles écoulées et, le cas échéant, lors de l'exercice en cours ;
« 2° Rendant compte de la mise en oeuvre des dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année en cours et des mesures de simplification en matière de recouvrement des recettes et de gestion des prestations de sécurité sociale mises en oeuvre au cours de cette même année ;
« 3° Détaillant, par catégories et par branches, la liste et l'évaluation des recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, du régime général et des régimes de non salariés ;
« 4° Énumérant l'ensemble des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou de contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et de réduction de l'assiette ou d'abattement sur l'assiette de ces cotisations et de contributions, présentant les mesures nouvelles introduites au cours de l'année précédente et de l'année en cours et évaluant l'impact financier de l'ensemble de ces mesures, en précisant les modalités et le montant de la compensation financière à laquelle elles donnent lieu ;
« 5° Détaillant les mesures ayant affecté les champs respectifs d'intervention de la sécurité sociale, de l'État et des autres collectivités publiques ;
« 6° Précisant le périmètre de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie et sa décomposition en sous-objectifs, et analysant l'évolution, au regard des besoins de santé publique, des soins financés au titre de cet objectif ;
« 7° Présentant, pour la dernière année écoulée, le compte définitif et, pour l'année en cours et l'année suivante, les comptes prévisionnels des organismes qui financent ou gèrent des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie ;
« 8° Justifiant l'évolution des recettes et des dépenses et détaillant l'impact, au titre de l'année et, le cas échéant, des années suivantes, des mesures contenues dans le projet de loi de financement sur les comptes des régimes de base et des organismes concourant à leur financement ;
« 9° Présentant, pour la dernière année écoulée, les tableaux d'équilibre par branche de l'ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que les comptes par branche du régime général. La Cour des comptes émet un avis sur la cohérence de ces tableaux d'équilibre.
La parole est à M. François Autain.
M. François Autain. L'objet du présent amendement est d'inclure les annexes dans le corps des lois de financement de la sécurité sociale.
En effet, on le sait, dans sa décision du 18 décembre 1998, le Conseil constitutionnel a estimé que ces annexes ne pouvaient avoir, contrairement à celles de la loi de finances, qu'une valeur indicative et non normative.
Cela revient à dire, convenons-en, qu'elles ne lient en aucune façon le gouvernement qui les présente.
On se rappelle que notre collègue M. Descours en avait tiré des conclusions radicales puisque la proposition de loi organique relative aux lois de financement de la sécurité sociale qu'il avait déposé sur le bureau du Sénat en 2001 recommandait la suppression pure et simple de ces annexes.
Une telle initiative nous semble trop radicale. Les annexes ayant leur intérêt, nous devons les conserver et même leur donner une importance plus grande en les intégrant dans le corps du texte de loi proprement dit.
A notre sens, cette intégration présenterait deux intérêts majeurs : d'une part, elle tendrait à renforcer le contrôle du Parlement sur la loi de financement de la sécurité sociale, en liant le Gouvernement sur les questions abordées par ces annexes ; d'autre part, elle tendrait à donner force de loi organique au principe de la compensation financière des mesures de réductions et d'exonérations sociales.
Ce point, débattu cet après-midi, s'est conclu par un échec. Aussi, bien que je ne me berce pas d'illusions sur le sort qui sera réservé à mon amendement, je voudrais rappeler, avant de conclure, que M. Burban, président du conseil d'administration de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, l'ACOSS, lors de son audition par la commission des finances sur le présent projet de loi, a déclaré qu'« une loi ordinaire peut déroger au principe de compensation » et que, « en conséquence, la seule proposition portée par le projet de loi organique d'instaurer une annexe informative sur cette question demeure une avancée encore trop timide. »
C'est la raison pour laquelle nous avons voulu nous faire son interprète en allant un peu plus loin et en intégrant ces annexes dans le corps du texte.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. Les annexes, par principe, sont de nature informative et non normative. C'est la raison pour laquelle il ne paraît pas possible d'accéder à la demande de notre collègue, sauf si M. le ministre est prêt à faire évoluer le dispositif.
M. François Autain. C'est bien pour cette raison que je présente cet amendement !
M. Alain Vasselle, rapporteur. J'ai bien compris, mais la commission m'a chargé d'émettre un avis défavorable !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Je ne me placerai pas sur un plan juridique, mais sur un plan pratique : monsieur Autain, qui trop embrasse mal étreint !
M. François Autain. C'est ce que vous avez déjà dit tout à l'heure !
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Vouloir examiner plusieurs centaines de pages dans un délai restreint à quinze jours nuirait à une analyse de fond par les parlementaires du projet de loi de financement de la sécurité sociale. Vous savez que nous avons souhaité élargir le champ de contrôle des parlementaires. L'adoption de cet amendement irait à l'encontre de ce que vous souhaitez. Je ne peux qu'émettre un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 97 rectifié, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent, Massion, Godefroy, Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Rédiger ainsi le V du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111 3 du code de la sécurité sociale :
« V. La mission d'assistance du Parlement et du Gouvernement confiée à la Cour des comptes par l'article 47-1 de la Constitution comporte :
« 1° la certification de la régularité, de la sincérité et de la fidélité des comptes des organismes nationaux du régime général et des comptes combinés de chaque branche et de l'activité de recouvrement du régime général établis conformément aux dispositions du présent livre.
« 2° l'obligation de répondre aux demandes d'assistance formulées par le président et les rapporteurs de la commission de chaque assemblée chargée des lois de financement de la sécurité sociale dans le cadre de missions de contrôle et d'évaluation prévues par l'article LO. 111 9 du présent code. »
La parole est à M. Bernard Cazeau.
M. Bernard Cazeau. Le dernier paragraphe de l'article 1er du projet de loi vise à renforcer la mission d'assistance de la Cour des comptes en lui confiant la certification des comptes de la sécurité sociale.
Notre amendement a pour objet de mieux préciser, dans un premier temps, la nature des comptes qui font l'objet d'une certification, en écho à l'article L. 114-6 du code de la sécurité sociale. Il va d'ailleurs dans le sens d'un amendement qu'avait déposé M. le rapporteur.
Il est à noter que l'article 5 de ce texte a pour objet de renforcer la mission de suivi et de contrôle de l'exécution des lois de financement de la sécurité sociale par le Parlement. A ce titre, le dispositif proposé par cet article reprend pour l'essentiel les formes de contrôle offertes au Parlement par la LOLF dans le domaine des lois de finances.
Or, pour ce faire, l'article 58 de la LOLF a largement étendu les missions d'assistance de la Cour des comptes au Parlement, dans les domaines du suivi et du contrôle de l'exécution des lois de finances.
Ce n'est pas précisément le cas dans le présent projet de loi.
Notre amendement vise donc à étendre, dans les mêmes termes que ceux qui figurent dans la LOLF, les missions d'assistance de la Cour des comptes au Parlement, prévues par l'article 47-1 de la Constitution, à l'évaluation et au contrôle de l'exécution des lois de financement de la sécurité sociale.
Ces dispositions, jointes à celles qui sont prévues par l'article 5 du texte, permettront aux parlementaires de disposer, en toute logique, des mêmes outils de contrôle en matière de loi de financement de la sécurité sociale qu'en matière de lois de finances.
M. le président. L'amendement n° 32, présenté par M. Jégou, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
I. Au début du V du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-3 du code de la sécurité sociale, ajouter un alinéa ainsi rédigé :
« - Les comptes des régimes et organismes de sécurité sociale doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de leur patrimoine et de leur situation financière.
II. En conséquence :
A) Compléter cet article par un paragraphe ainsi rédigé :
II. - Le premier alinéa de l'article L. 114-6 du code de la sécurité sociale est supprimé.
B) Faire précéder le début de cet article de la mention :
I. -
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. Cet amendement a pour objet d'élever au niveau organique les dispositions du premier alinéa de l'article L. 114-6 du code de la sécurité sociale, qui prévoient que les comptes des régimes et organismes de sécurité sociale doivent être réguliers, sincères et donner une image fidèle de leur patrimoine et de leur situation financière.
Le V fait en effet référence à ces principes, qui n'ont pas en tant que tels été élevés au niveau organique par le présent projet de loi.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. Même si nous en assumons la responsabilité, je dois dire que la tâche du rapporteur n'a pas été facilitée par le retrait par la commission de ses propres amendements ! Ainsi, nous avions suggéré à M. Cazeau de rectifier son amendement en intégrant l'amendement qu'avait déposé la commission. Dans la mesure où ce dernier a été retiré, je ne peux plus lui demander de rectifier le sien au regard du nôtre.
La commission n'est bien entendu pas favorable à cet amendement, non plus qu'à celui de M. Jégou, qui vise le même objectif. Cela dit, je souhaiterais connaître l'avis du Gouvernement.
Pour ma part, je ne verrais pas d'un mauvais oeil la possibilité pour le rapporteur et le président de la commission de saisir la Cour des comptes. Nous avons d'ailleurs fait quelques progrès en ce sens, ayant eu des contacts avec celle-ci.
Evidemment, nous ne serions pas aussi exigeants à son égard que ne l'est la commission des finances. Nous ne voulons pas la surcharger de travail. Le cas échéant, elle deviendrait inopérante, ce qui contraindrait le Gouvernement à renforcer ses effectifs pour lui permettre de faire face aux demandes de la commission des finances et à celles de la commission des affaires sociales.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement demande le rejet de l'amendement n° 97 rectifié.
En effet, vous proposez, monsieur Cazeau, de confier de nouvelles prérogatives aux commissions des affaires sociales des deux assemblées, qui pourraient requérir l'assistance de la Cour des comptes dans le cadre de leur mission de contrôle et d'évaluation des lois de financement.
Le Gouvernement a pris connaissance tardivement de cet amendement. Nous avons saisi immédiatement la Cour des comptes de votre proposition, car, sur un sujet si important que celui des relations entre les assemblées et la Cour, il semble nécessaire de se laisser le temps de la réflexion et d'interroger les principaux intéressés.
Au demeurant, l'article L. 132-3-1 du code des juridictions financières dispose que « la Cour des comptes peut être saisie par la commission parlementaire compétente de toute question relative à l'application des lois de financement de la sécurité sociale » et qu' « elle procède, dans ce cadre et à la demande de cette commission, aux enquêtes sur les organismes soumis à son contrôle ».
En conséquence, je vous demande, monsieur le sénateur, de bien vouloir retirer votre amendement et de le réserver pour une prochaine lecture du projet de loi organique. D'ici là, la Cour des comptes pourra nous donner un avis circonstancié. Actuellement, nos préoccupations sont les mêmes que celles de M. le rapporteur.
Le Gouvernement, en revanche, émet un avis favorable sur l'amendement n° 32. Nous sommes convaincus de son opportunité. L'article 27 de la LOLF du 1er août 2001 contient d'ailleurs, pour les comptes de l'Etat, une disposition similaire à celle à laquelle il vise.
M. le président. La parole est à M. Bernard Cazeau, pour explication de vote.
M. Bernard Cazeau. Je pense que M. le rapporteur a reçu cet après-midi un choc dont il ne s'est pas encore remis.
En effet, il m'a proposé ce matin que la commission reprenne l'amendement que je présentais, à condition que j'en modifie quatre mots. Je me suis exécuté. Et ce soir, il nous dit qu'il n'est pas favorable à cet amendement. C'est la deuxième fois ! Je ne comprends plus rien aux méthodes de la commission et de son rapporteur.
M. François Autain. Il faut lui pardonner !
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Vasselle, rapporteur. La commission, compte tenu des événements, a émis un avis de sagesse sur l'amendement de M. Cazeau et un avis favorable sur l'amendement de M. Jégou.
En raison du retrait par la commission de ses amendements, j'ai sollicité l'avis du Gouvernement pour nous en remettre à lui. Je comprends les émois de M. Cazeau, en raison tant du travail accompli en commission que de l'effort que nous lui avons demandé et qu'il a bien voulu accomplir.
M. Bernard Cazeau. Votre crédibilité est mise en cause !
M. le président. La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. Sans vouloir m'élever au-dessus de ma condition, je dirai néanmoins à M. le secrétaire d'Etat que, sur l'invitation de la commission des affaires sociales, j'ai pris part à l'audition des représentants de la Cour des comptes. Interrogé par mes soins sur cette question, le président de la sixième chambre a répondu que cela ne posait aucun problème.
M. le président. Monsieur Cazeau, l'amendement n° 97 rectifié est-il maintenu ?
M. Bernard Cazeau. Oui, monsieur le président.
M. le président. Je mets aux voix l'article 1er, modifié.
(L'article 1er est adopté.)
Article additionnel avant l'article 2
M. le président. L'amendement n° 99 rectifié, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent, Massion, Godefroy, Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Avant l'article 2, insérer un article additionnel rédigé comme suit :
Après l'article LO. 111-8 du code de la sécurité sociale, il est inséré un article additionnel ainsi rédigé :
« Art. LO. ... - I. Le projet de loi de règlement de la sécurité sociale est déposé et distribué avant le 1er juin de l'année suivant celle de l'exécution des lois de financement auquel il se rapporte.
« II. A. La loi de règlement présente, pour la dernière année écoulée, les tableaux d'équilibre par branche de l'ensemble des régimes obligatoires de base et de manière spécifique les comptes par branche du régime général, ainsi que les comptes de chaque organisme concourant au financement de ces régimes et à l'amortissement de leur dette. La Cour des comptes émet un avis sur la cohérence de ces tableaux d'équilibre.
« B. Sont joints au projet de loi de règlement :
« 1° Le montant définitif de dépenses par branche de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, celles du régime général, ainsi que les recettes des organismes concourant au financement de ces régimes et à l'amortissement de leur dette ;
« 2° Le développement des recettes par branche de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, celles du régime général, ainsi que les recettes des organismes concourant au financement de ces régimes et à l'amortissement de leur dette ;
« 3° Une annexe présentant les comptes définitifs des organismes qui financent ou gèrent des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie ;
« 4° Une annexe présentant les comptes définitifs des organismes nationaux gérant un régime de base de la sécurité sociale établis selon l'article 114-6 du code de sécurité sociale.
« 5° Les rapports annuels de qualité et d'efficience par objectif faisant connaître les résultats attendus et obtenus, les indicateurs associés, en mettant en évidence les écarts avec les prévisions des lois de financement de l'année considérée, ainsi qu'avec les réalisations constatées dans la dernière loi de règlement.
« C. Est également transmis au parlement un rapport présentant le compte rendu des vérifications opérées notamment en application du V de l'article LO. 111-3. »
La parole est à Mme Christiane Demontes.
Mme Christiane Demontes. Monsieur le ministre, l'objet de ce projet de loi organique est d'améliorer l'architecture des lois de financement de la sécurité sociale et leur vote par le Parlement. Mais nous n'avons visiblement pas la même vision des choses en l'espèce.
Pour avoir une véritable lisibilité en matière de financement de la sécurité sociale, il serait en effet fondamental de disposer d'une architecture claire des lois de financement, comme celle qui existe en matière de lois de finances.
Or que constate-t-on dans le texte que vous nous soumettez aujourd'hui ?
Le projet de loi organique prend acte de l'existence de lois de financement rectificatives. Pour autant, la première partie des lois de financement contiendra obligatoirement des dispositions rectificatives, en recettes comme en dépenses. La loi de financement de la sécurité sociale sera ainsi à la fois une loi de financement rectificative pour l'année en cours et une loi de financement pour l'année suivante.
La possibilité de déposer un projet de loi de financement rectificatif risque donc de demeurer essentiellement virtuelle.
Par ailleurs, l'article 2 prévoit la jonction au projet de loi de financement de la sécurité sociale d'une annexe présentant, pour la dernière année écoulée, les tableaux d'équilibre par branche de l'ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que les comptes par branche du régime général. Mais, placées en annexes, ces dispositions relatives à l'exécution de la dernière année écoulée ne pourront pas faire l'objet d'un vote formel par le Parlement.
Nous proposons, par cet amendement, d'aller au bout de la logique d'amélioration du pilotage du financement de la sécurité sociale en prévoyant la création de véritables lois de règlement de la sécurité sociale, en accord avec les principes comptables régissant par ailleurs le fonctionnement des organismes et caisses de sécurité sociale.
Pour ce faire, le dispositif que nous vous proposons prévoit un vote formel par le Parlement des tableaux d'équilibre de la dernière année écoulée par branche, mais aussi pour l'ensemble des organismes touchant au financement de la sécurité sociale.
Oserai-je dire, monsieur Jégou, qu'ainsi nous donnons corps à l'une des vos préconisations, puisque, dans votre rapport, vous indiquez qu'« il est en effet important que le Parlement se prononce sur les comptes définitifs » ?
Le dispositif prévoit, par ailleurs, la présentation au Parlement de plusieurs annexes destinées à améliorer son information sur l'exécution des lois de financement de la sécurité sociale.
Nous proposons également la présentation de rapports de qualité et d'efficience afin d'aller au bout de la démarche évaluative prévue, à l'article 2, par les « programmes de qualité et d'efficience ». En effet, le projet de loi organique préconise la mise en oeuvre de ces programmes autour d'une logique « objectifs-résultats », termes qui figurent dans l'exposé des motifs.
Mais qu'en est-il de l'évaluation de ces programmes ? Sur ce point, le texte est peu clair : leurs résultats devraient être présentés en même temps que les programmes pour l'année à venir. Là encore, le brouillage des pistes opère à plein.
Nous vous proposons donc de créer des rapports de qualité et d'efficience annexés au projet de loi de règlement et destinés à évaluer les résultats attendus et obtenus, les indicateurs associés, en mettant en évidence les écarts éventuels avec les prévisions des lois de financement de l'année considérée, ainsi qu'avec les réalisations constatées dans la dernière loi de règlement.
Ainsi, les parlementaires, mais aussi tous les acteurs du système de sécurité sociale, disposeront-ils d'éléments d'évaluation clairs et précis pour comprendre les évolutions tendancielles des finances sociales, et ils pourront les mettre en parallèle avec les objectifs visés en termes de politique de santé.
Enfin, notre amendement prévoit la transmission au Parlement du rapport de la Cour des comptes relatif à la certification des comptes de la sécurité sociale dans le cadre de cette loi de règlement.
Dans la philosophie qui est la nôtre, cet amendement est de pure logique. En effet, si nous voulons véritablement évaluer l'évolution du financement de la sécurité sociale afin de mieux remplir les objectifs visés en matière de santé publique, il est nécessaire de prévoir une loi de règlement de la sécurité sociale.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. Cher collègue, en neuf ans, nous n'avons pas examiné une seule loi rectificative. Alors, avant d'aller vers une loi de règlement, il faudrait commencer par le « b-a-ba », c'est-à-dire, en tant que de besoin, par une loi rectificative.
La volonté des auteurs de cet amendement de prendre en considération les exercices clos renvoie à l'objectif d'améliorer l'information du Parlement, mais aussi de renforcer la portée de son vote dans un sens qui s'apparenterait à une loi de règlement.
L'initiative prise par notre collègue M. Jégou tendant à nous faire voter les tableaux d'équilibre pour l'année passée est justement un moyen qui s'apparente un peu à une loi de règlement et qui représente une amélioration sensible par rapport à la situation actuelle. La commission des affaires sociales avait d'ailleurs formulé des propositions en ce sens même si, pour les raisons que vous connaissez, elle a choisi de les retirer.
C'est la raison pour laquelle, en l'état actuel des choses, l'amendement n° 99 rectifié ne nous paraît pas opportun.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est défavorable à cet amendement.
En effet, un point me gêne fondamentalement : la notion de règlement renvoie à une notion comptable. Qui plus est, seuls les conseils d'administration des organismes de base et des organismes nationaux sont compétents pour clôturer les comptes.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 99 rectifié.
(L'amendement n'est pas adopté.)
Article 2
L'article LO. 111-4 du même code est remplacé par les dispositions suivantes :
« Art. LO. 111-4. - I. - Le projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année est accompagné d'un rapport décrivant les prévisions de recettes et les objectifs de dépenses par branche des régimes obligatoires de base et du régime général, ainsi que l'objectif de dépenses mentionné au 2° du B du I de l'article LO. 111-3, pour les quatre années à venir. Ces prévisions sont établies en cohérence avec les perspectives d'évolution des recettes et des dépenses des administrations publiques présentées dans le rapport joint au projet de loi de finances de l'année en application de l'article 50 de la loi organique du 1er août 2001 relative aux lois de finances.
« II. - Sont jointes au projet de loi des annexes :
« 1° Présentant pour les années à venir les programmes de qualité et d'efficience relatifs aux dépenses et aux recettes de chaque branche de la sécurité sociale ; ces programmes comportent un diagnostic de situation, des objectifs retracés au moyen d'indicateurs précis dont le choix est justifié, une présentation des moyens mis en oeuvre pour réaliser ces objectifs et l'exposé des résultats atteints lors des deux dernières années civiles écoulées et, le cas échéant, lors de l'exercice en cours ;
« 2° Rendant compte de la mise en oeuvre des dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année en cours et des mesures de simplification en matière de recouvrement des recettes et de gestion des prestations de la sécurité sociale mises en oeuvre au cours de cette même année ;
« 3° Détaillant, par catégories et par branches, la liste et l'évaluation des recettes de l'ensemble des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, du régime général et des régimes de non salariés ;
« 4° Énumérant l'ensemble des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou contributions de sécurité sociale affectées aux régimes obligatoires de base ou aux organismes concourant à leur financement et de réduction de l'assiette ou d'abattement sur l'assiette de ces cotisations et contributions, présentant les mesures nouvelles introduites au cours de l'année précédente et de l'année en cours et évaluant l'impact financier de l'ensemble de ces mesures, en précisant les modalités et le montant de la compensation financière à laquelle elles donnent lieu ;
« 5° Détaillant les mesures ayant affecté les champs respectifs d'intervention de la sécurité sociale, de l'État et des autres collectivités publiques ;
« 6° Précisant le périmètre de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie et sa décomposition en sous-objectifs, et analysant l'évolution, au regard des besoins de santé publique, des soins financés au titre de cet objectif ;
« 7° Présentant, pour la dernière année écoulée, le compte définitif et, pour l'année en cours et l'année suivante, les comptes prévisionnels des organismes qui financent ou gèrent des dépenses relevant de l'objectif national de dépenses d'assurance maladie ;
« 8° Justifiant l'évolution des recettes et des dépenses et détaillant l'impact, au titre de l'année et, le cas échéant, des années suivantes, des mesures contenues dans le projet de loi de financement sur les comptes des régimes de base et des organismes concourant à leur financement ;
« 9° Présentant, pour la dernière année écoulée, les tableaux d'équilibre par branche de l'ensemble des régimes obligatoires de base ainsi que les comptes par branche du régime général. La Cour des comptes émet un avis sur la cohérence de ces tableaux d'équilibre.
« III. - Sont également transmis au Parlement :
« 1° Le rapport de la Cour des comptes prévu à l'article LO. 132-3 du code des juridictions financières ;
« 2° Un rapport présentant les comptes, au titre de l'année en cours et de l'année à venir, des régimes obligatoires de base et, de manière spécifique, ceux du régime général, ainsi que les comptes des organismes concourant à leur financement, à l'amortissement de leur dette ainsi qu'à la mise en réserve de recettes à leur profit ;
« 3° Un rapport présentant le compte rendu des vérifications opérées notamment en application du V de l'article LO. 111-3. »
M. le président. L'amendement n° 58, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Guy Fischer.
M. Guy Fischer. Il faut comprendre notre amendement de suppression de l'article 2, qui tend à réviser le contenu des documents joints au projet de loi de financement de la sécurité sociale, comme témoignant de notre profond mécontentement à l'égard des évolutions envisagées et non comme une manifestation d'un rejet total desdits documents.
En résumé, nous aurions souhaité que les annexes soient plus complètes, que certaines de leurs dispositions aient une valeur beaucoup plus impérative et normative, bref, qu'elles permettent effectivement de restituer tout leur sens aux débats en leur apportant une dimension qui ne soit pas strictement budgétaire.
La réforme de l'organisation des lois de financement devait viser, selon le rapporteur de la loi de financement de la sécurité sociale pour 2005 à l'Assemblée nationale, « un triple objectif : un débat public portant sur les orientations mises en oeuvre, une vision claire des comptes, une vision prospective des actions de l'équilibre de la sécurité sociale. »
Au final, nous pensons que ces objectifs ne seront pas atteints et qu'en conséquence l'examen des lois de financement de la sécurité sociale se trouvera encore davantage réduit à un simulacre de débat portant uniquement sur les équilibres financiers.
Comment pourrait-il en être autrement, alors que ce texte organise la disparition de l'annexe présentant les données de la situation sanitaire et sociale de la population et que le rapport annexé sur les orientations de la politique sociale du Gouvernement, voté chaque année, est lui aussi abandonné ?
Comment voter des objectifs de dépenses sans tenir compte des objectifs prioritaires du Gouvernement dans le domaine sanitaire et social ? Nous verrons ultérieurement qu'en l'état actuel des choses il nous est bien difficile de recenser l'ensemble des plans du Gouvernement et de flécher les crédits correspondants.
Qu'en sera-t-il demain ?
J'ai entendu M. le rapporteur de la commission des affaires sociales se féliciter de l'introduction de deux éléments destinés à dépasser le seul examen des comptes de l'année : l'insertion dans la loi d'une dimension pluriannuelle - visant d'ailleurs à satisfaire des directives européennes - et le recours à une démarche « objectifs-résultats ».
Sur le premier élément, je considère également que cela va en effet dans le bon sens, à la condition, toutefois, mes chers collègues, que cette pluriannualité soit fondée sur des objectifs de santé publique, mais aussi sur des objectifs en matière de prévention des risques professionnels - dont M. Muzeau pourrait d'ailleurs nous parler -, ...
M. Roland Muzeau. Absolument !
M. Guy Fischer. ...de politique familiale, de retraite.
Or, dans ces deux derniers domaines, aucun cap n'est fixé par le Parlement.
De la retraite, il n'est plus question depuis la réforme intervenue voilà deux ans.
Quant à la politique familiale du Gouvernement en direction de l'enfant, elle est inexistante ou se manifeste, de manière de plus en plus inégalitaire, à l'occasion de la loi de finances pour aider les familles les plus aisées, monsieur le secrétaire d'Etat !
M. Roland Muzeau. Les riches !
M. Guy Fischer. S'agissant maintenant de la logique objectifs-résultats du projet de loi, je dois avouer, monsieur le rapporteur, que je ne partage pas votre enthousiasme.
En premier lieu, cette démarche me semble, en effet, inadaptée à l'ensemble des dépenses de la sécurité sociale.
Monsieur le rapporteur, vous notiez vous-même, en novembre 2004, à propos de la démarche objectifs-résultats : « Elle peut s'adapter utilement à deux catégories d'objectifs : celui des dépenses de gestion administrative et d'action sociale, et celui de l'ONDAM, dont la philosophie repose sur une maîtrise médicalisée des dépenses qui réclame naturellement une demande d'évaluation... ». Vous ajoutiez : « Elle revêt un caractère artificiel pour une fraction majoritaire des dépenses de sécurité sociale consistant en un versement de prestations. »
En second lieu, cette démarche objectifs-résultats me semble potentiellement dangereuse si elle s'inscrit dans une logique de gains de productivité et de diminution des moyens des organismes de sécurité sociale.
Comme nous savons qu'actuellement l'assurance maladie met en oeuvre des plans de reconfiguration de ses centres, permettez-nous de nous inquiéter d'un outil susceptible de renforcer la réduction des dépenses de gestion administrative au mépris de la qualité du service public rendu par les caisses aux usagers.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. La commission est défavorable à cet amendement de suppression.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. le président. L'amendement n° 59, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
I. Dans la première phrase du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale, après les mots :
d'un rapport
insérer les mots :
fixant les objectifs prioritaires de la politique de santé et de sécurité sociale et
II. Dans la seconde phrase du même texte, après les mots :
en cohérence avec
insérer les mots :
les objectifs de santé et de sécurité sociale et
La parole est à M. François Autain.
M. François Autain. Il s'agit, là encore, de gommer les aspects comptables de ce projet de loi organique.
En effet, il n'est fait aucune référence, dans le I du texte proposé pour l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale, à la politique de santé et de sécurité sociale. C'est pour combler cette lacune que nous avons déposé cet amendement.
Tout à l'heure, lorsque j'ai présenté un amendement similaire, il m'a été répondu qu'il était inutile, puisque existent les programmes de qualité et d'efficience relatifs aux dépenses et aux recettes de chaque branche de la sécurité sociale. Certes, mais ces programmes ne font pas référence à la politique de santé, aux besoins en la matière ni à la politique de sécurité sociale. Donc, ils peuvent concerner des économies dans la gestion de la sécurité sociale, mais ne porteront pas forcément sur les problèmes de santé.
Par ailleurs, ces programmes sont contenus dans les annexes et, sans vouloir revenir sur cette question, je soulignerai qu'ils n'ont évidemment pas la même portée que s'ils étaient inclus dans le corps de la loi organique.
C'est donc pour cette raison que nous réitérons notre demande qu'il soit fait référence, dans l'article 2, aux objectifs de santé et de sécurité sociale. En effet, vous aurez beaucoup de difficultés à répondre lorsque l'on vous reprochera d'avoir une vision exclusivement comptable de la gestion des affaires de santé et de sécurité sociale !
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. Défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. le président. L'amendement n° 89, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent, Massion, Godefroy, Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Dans la première phrase du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale, après les mots :
un rapport
insérer les mots :
présentant les orientations de la politique de santé et de sécurité sociale et
La parole est à M. Bernard Cazeau.
M. Bernard Cazeau. L'amendement n° 89 va dans le même sens que celui qui a été défendu par M. Autain précédemment.
Il vise également à modifier l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale, qui précise le contenu du rapport annexé et liste les diverses annexes du PLFSS.
Or, dans un cadre pluriannuel, ce rapport contraint le Gouvernement à fixer sa stratégie budgétaire dans le domaine du financement de la sécurité sociale. S'il peut être un instrument indispensable à l'appréciation des effets financiers et à la mise en oeuvre des réformes, ce rapport ne peut demeurer uniquement un instrument comptable. Comme l'a dit M. Autain, il est absolument nécessaire de lui donner un contenu en matière de politique de santé, de sécurité sociale.
Comment occulter les objectifs de santé publique votés par le Parlement en janvier 2003 ? Comment ne pas introduire dans ce rapport les stratégies développées, par exemple, en matière de prévention, de lutte contre les affections de longue durée, comme le sont les maladies dégénératives qui, nous le savons tous, affecteront des centaines de milliers de nos concitoyens ?
Bref, il est impératif de donner une dimension sanitaire à ce rapport. C'est donc forts de différents constats, que je ne détaillerai pas, que nous vous proposons de modifier la définition du contenu du rapport.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. Cet amendement s'apparente effectivement à l'amendement n° 59, présenté par nos collègues du groupe CRC, auquel, tout à l'heure, je me suis rapidement déclaré défavorable, ce qui est également le cas pour l'amendement n° 89. Mais je vais essayer, monsieur Cazeau, de vous mettre un peu de baume au coeur.
Un peu plus loin dans le texte, vous proposez en effet une annexe qui s'inspire un peu de la préoccupation qui est exprimée dans cet amendement. Nous avons l'intention de faire un petit pas dans votre direction. Par conséquent, si vous n'êtes pas satisfait en cet instant, peut-être le serez-vous un peu tout à l'heure...
M. François Autain. Mais pour obtenir un peu, il faut proposer beaucoup !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. le président. L'amendement n° 60, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Après la première phrase du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale, insérer une phrase ainsi rédigée :
Ce rapport rend également compte du niveau de prise en charge par les régimes obligatoires de base de sécurité sociale des dépenses de soins et de biens médicaux, ainsi que des dépenses présentées au remboursement, pour l'année en cours et les quatre années à venir.
La parole est à M. Roland Muzeau.
M. Roland Muzeau. Comme cela a été dit à plusieurs reprises au cours du débat, il est extrêmement probable que les dépenses de santé continueront, à l'avenir, à croître à un rythme soutenu, supérieur au taux de croissance du PIB de 2,5 % que le Gouvernement estime être la croissance potentielle. Même le ministre de l'économie, des finances et de l'industrie n'y croit plus, mais il n'y a que la foi qui sauve !
Dès lors, il n'y a que deux choix possibles : soit on considère que tout citoyen a droit à la santé et que les dépenses occasionnées par la maladie doivent être prises en charge dans un cadre solidaire et, dans ce cas, il faut admettre que la part des dépenses socialisées continuera à croître dans la richesse nationale ; soit on considère, comme le MEDEF et le Gouvernement, que la richesse nationale ne peut plus augmenter et, dans ce cas, il n'y a pas d'autre solution que de diminuer la part solidaire, en reportant une partie de cette dernière sur les assurances complémentaires et les assurances privées ou sur les particuliers eux-mêmes.
Que ce soit par la fixation d'un ONDAM trop faible, par la mise en place d'une procédure d'alerte lorsque ce dernier est supérieur de plus de 0.75 % à l'objectif prévu, par l'introduction d'un forfait de un euro par feuille de soin ou l'abaissement du taux de remboursement de certains médicaments, ou encore par l'instauration du dispositif du médecin traitant, l'évolution de la protection sociale s'est faite jusqu'à présent au détriment des assurés sociaux.
Il y a donc là un débat majeur, au coeur de toute discussion sur la sécurité sociale et l'assurance maladie. Dès lors, il est plus que nécessaire que la loi organique prévoie un dispositif permettant de débattre des grandes orientations en termes de protection sociale.
C'est pourquoi nous demandons, par cet amendement, que le rapport de chaque projet de loi de financement rende compte du niveau de prise en charge, par les régimes obligatoires de base de sécurité sociale, des dépenses de soins et de biens médicaux, ainsi que des dépenses présentées au remboursement, pour l'année en cours et les quatre années à venir.
Monsieur le ministre, vous aurez noté notre souci de pouvoir mesurer très clairement les effets et les modes opératoires de la couverture sociale.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. C'est un rapport qui présente les dépenses du seul régime de base d'assurance maladie, à l'exclusion de celles des régimes complémentaires.
C'est la raison pour laquelle, ne pouvant suivre la proposition de nos collègues, la commission émet un avis défavorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. le président. L'amendement n° 104 rectifié, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Supprimer le II du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale.
La parole est à M. François Autain.
M. François Autain. Il s'agit d'un amendement de conséquence de l'amendement n° 57.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. Défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. le président. L'amendement n° 61, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Avant le deuxième alinéa (1°) du II du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« ... ° Rendant compte des avis et propositions formulés par les conseils des caisses nationales des régimes obligatoires de base de sécurité sociale ;
La parole est à M. Roland Muzeau.
M. Roland Muzeau. Le paragraphe II de l'article 2 du présent projet de loi précise, entre autres dispositions :
« Sont jointes au projet de loi des annexes :
« 2° Rendant compte de la mise en oeuvre des dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année en cours et des mesures de simplification en matière de recouvrement des recettes et de gestion des prestations de la sécurité sociale mises en oeuvre au cours de cette même année ».
On remarquera que les annexes du projet de loi de financement de la sécurité sociale visent, entre autres, à faire une sorte de bilan d'étape de la mise en oeuvre des orientations de la ou des lois de financement antérieures.
Comment ne pas observer, en effet, qu'une loi de financement, quelle que soit l'année de sa promulgation, peut fort bien avoir des effets au-delà de l'année d'exécution ? C'est probablement le cas lorsqu'il est question de pluriannualité.
Pour prendre un exemple dans le domaine fiscal, quand on fait passer, par étapes, le taux de l'impôt sur les sociétés de 50% à 33,33 %, les conséquences comptables de ce mouvement sont susceptibles d'être cumulatives, au fil des ans.
Mais l'analyse des choix opérés par une loi de financement relève aussi de la concertation naturelle entre le Parlement et l'ensemble de la société civile.
Une loi de financement est débattue par le Parlement une fois que les conseils d'administration des caisses nationales d'assurance maladie, d'assurance vieillesse et d'allocations familiales ont rendu un avis sur la portée des mesures présentées dans le projet de loi. On sait que ces avis, bien que purement indicatifs, constituent une appréciation a priori du contenu des lois de financement.
Par symétrie, il nous semble parfaitement naturel que les mêmes instances soient habilitées à rendre un avis a posteriori quant à l'exécution des lois de financement et aux modifications susceptibles d'y être apportées.
La protection sociale et l'exécution des lois de financement de la sécurité sociale sont sans doute des paramètres trop sérieux pour ne mesurer leur pertinence qu'à l'aune d'indicateurs de performance purement quantitatifs et comptables. Sur ce point, je pense que nous sommes d'accord.
Tel est le sens de cet amendement que nous vous invitons à adopter.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. Monsieur Fischer, quel avis escomptez-vous ?
M. Guy Fischer. Vous allez vous en remettre à la sagesse du Sénat !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Ne prolongeons pas le suspense ! Vous souhaitez que les avis et propositions formulées par les caisses nationales figurent dans les annexes au projet de loi : la commission n'y voit aucun inconvénient et émet donc un avis favorable sur cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Lorsqu'un tel climat règne au sein de la Haute Assemblée, comment le Gouvernement pourrait-il y être insensible ? (Sourires.)
M. Guy Fischer. Mais ?...
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Je souligne cependant que la rédaction de cet amendement soulève quelques légères difficultés, monsieur Muzeau, car elle fait référence aux conseils des caisses. Je comprends qu'il s'agit des conseils d'administration, mais certaines caisses ont aussi des conseils de surveillance.
M. François Autain. C'est vrai !
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Au demeurant, il n'appartient pas forcément à une annexe de préciser le mode de gestion d'établissements publics ou d'organismes autonomes de droit privé.
Par ailleurs, la loi du 13 août 2004 prévoit d'ores et déjà d'associer les avis qui sont émis par les caisses nationales du régime général sur les lois de financement.
Cela étant, comprenant l'esprit de votre amendement et tenant compte de l'avis qui a été exprimé par la commission, le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.
M. Guy Fischer. A l'unanimité ! (Applaudissements sur les travées du groupe CRC.)
M. le président. L'amendement n° 90, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent, Massion, Godefroy, Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Avant le deuxième alinéa (1°) du II du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« ... ° Présentant les données de la situation sanitaire et sociale de la population ;
La parole est à Mme Christiane Demontes.
Mme Christiane Demontes. A cette heure tardive, j'espère que le même sort sera réservé à mon amendement !
Une politique de santé s'élabore au regard d'un certain nombre de données que l'on peut appeler des indicateurs. L'état sanitaire et social de la population en est un.
Comment peut-on élaborer une politique de santé et se fixer des objectifs sans avoir des données sur l'état de la situation sanitaire de la population ? La mention de ce rapport, qui figurait dans l'ancien texte, a disparu dans le présent projet de loi.
Le hasard a voulu que l'ensemble des médias se soient intéressés à l'étude publiée, aujourd'hui même, par l'Institut national d'études démographiques sur l'espérance de vie - étude qui nous annonce d'ailleurs de bonnes nouvelles ! Récemment, nous avons pu également prendre connaissance d'un rapport sur l'obésité des adolescents.
Ces indicateurs sont des éléments qui doivent nous permettre d'élaborer une politique de santé publique avec ses inévitables conséquences en matière budgétaire, mais aussi dans les programmes régionaux de santé.
Il nous semble que ce serait une erreur de faire l'impasse sur ce type de rapport pour aborder la loi de financement de la sécurité sociale, surtout dans son nouveau cadrage pluriannuel.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. Comme nous approchons de la fin de l'examen de ce texte,...
M. Guy Fischer. Vous bradez !
M. Alain Vasselle, rapporteur. ...la commission s'en remet à la sagesse du Sénat.
M. Roland Muzeau. N'êtes-vous pas favorable à cet amendement ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. C'est un avis de sagesse positive !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Les amendements se suivent, mais les avis du Gouvernement ne s'inscrivent pas forcément dans la même logique et je suis désolé de venir troubler cette quiétude consensuelle !
Le rapport visé par l'amendement semble certes intéressant, mais il n'est pas adapté aux enjeux des finances sociales dans la mesure où il est essentiellement descriptif.
Les programmes de qualité et d'efficience, qui ont vocation à se substituer à l'annexe A, apporteront une avancée qualitative. De plus, ils traiteront de tous les volets de la politique de sécurité sociale, contrairement à l'annexe A.
Le rapport proposé par les auteurs de l'amendement serait contradictoire avec les objectifs fixés. Restaurer l'annexe A constituerait même un retour en arrière.
Telles sont les raisons pour lesquelles le Gouvernement émet un avis défavorable.
M. le président. L'amendement n° 98, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent, Massion, Godefroy, Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Après les mots :
de l'année en cours
supprimer la fin du troisième alinéa (2°) du II du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale.
La parole est à M. Bernard Cazeau.
M. Bernard Cazeau. Cet amendement, qui porte sur la deuxième annexe à la loi de financement de la sécurité sociale prévue par le présent texte, tend à supprimer les mesures de simplification administrative.
Le projet de loi dispose que cette annexe doit rendre compte de la mise en oeuvre des dispositions de la loi de financement de la sécurité sociale de l'année en cours et des mesures de simplification en matière de recouvrement des recettes et de gestion des prestations de la sécurité sociale mises en oeuvre au cours de cette même année.
La présentation de l'exécution de la loi de financement de l'année en cours a, bien entendu, toute sa place au titre des documents annexés aux lois de financement. Ces éléments sont de nature à renseigner sur les tendances en matière de financement de la sécurité sociale et, donc, à éclairer le débat parlementaire sur la loi de financement pour l'année à venir.
Pour autant, nous ne comprenons pas pourquoi, à ces dispositions, seraient adjointes des mesures de simplification administrative : celles-ci n'ont rien à voir, en effet, avec la nature du texte concerné, qui est une loi de financement.
La présentation conjointe, au sein de cette annexe, de mesures qui n'ont rien à voir entre elles contribuera au brouillage de la lecture des documents annexés et au mélange des genres. Or, selon vos propres arguments, monsieur le ministre, cette loi organique est destinée à faire oeuvre de lisibilité et de transparence en matière de financement de la sécurité sociale.
C'est dans ce souci que nous vous proposons de supprimer de cette annexe les mesures de simplification administrative.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. Défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. le président. L'amendement n° 62, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Avant le cinquième alinéa (4°) du II du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« ... ° Evaluant l'impact financier de la différence de taux de cotisation d'assurance maladie, maternité, invalidité et décès auquel est assujetti l'Etat par rapport aux cotisations versées par les employeurs privés ;
La parole est à M. François Autain.
M. François Autain. Monsieur le secrétaire d'Etat, vous ne serez sans doute pas surpris de nous voir déposer à nouveau cet amendement, sous une forme un peu différente, sur une demande non satisfaite et relative à une situation qui n'est pas satisfaisante. Il concerne la différence de taux de cotisation d'assurance maladie, maternité, invalidité et décès auquel est assujetti l'Etat par rapport à celui des cotisations versées non seulement par les employeurs privés, mais aussi par les hôpitaux et les collectivités publiques.
La Cour des comptes a formulé des observations à cet égard dans son rapport sur l'application de la loi de financement de la sécurité sociale de 2004, en indiquant que ces différences de taux d'assujettissement entraînaient chaque année un manque de recettes pour le régime général évalué à plus de 2 milliards d'euros, ce qui n'est pas négligeable !
Je vous avais déjà interrogé sur ce point lors de l'examen de la dernière loi de financement de la sécurité sociale. Vous ne m'aviez pas semblé hostile - mais peut-être me suis-je trompé - au principe d'un alignement des taux, tout en arguant de la complexité de la détermination d'un « juste taux », pour reprendre votre expression. Il faudrait, disiez-vous, disposer d'éléments fiables et d'un dispositif stabilisé économiquement et juridiquement. Vous m'aviez également précisé qu'il n'était pas question pour le Gouvernement de fermer définitivement la porte à cette proposition.
Vous me pardonnerez donc de m'y engouffrer une fois encore. Mais il me semble que si la loi de financement de la sécurité sociale intégrait la question d'une différence de cotisations entre l'Etat, les autres collectivités publiques, ainsi que les employeurs privés, les éléments nécessaires seraient réunis pour permettre de définir un juste taux.
Il s'agit là, en quelque sorte, d'une phase de préparation qui vous permettrait de prendre votre décision en toute connaissance de cause, le moment venu et à votre convenance. Vous le voyez, je ne vous brutalise pas !
M. François Autain. Vous avez en son temps approuvé notre objectif de transparence à cet égard. L'occasion vous est donnée aujourd'hui de confirmer qu'il vous tient à coeur. Si notre amendement est adopté, la représentation nationale et, au-delà, nos concitoyens seront en mesure d'apprécier l'impact financier de cette différence de taux sur les finances de la sécurité sociale.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. M. Autain souhaite une harmonisation des taux. Nous le comprenons, mais nous ne pensons pas que cela nécessite de figurer dans une annexe chaque année. Il faut être raisonnable !
Il faudra certes établir quelques rapports d'étape afin de faire le point de temps en temps. Mais peut-être M. le secrétaire d'Etat va-t-il prendre des engagements, au nom du Gouvernement, à cet égard ...
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. M. Autain parlait de « porte » : sans chercher à enfoncer des portes ouvertes, surtout à cette heure tardive, je souhaite lui indiquer que je ne renie en rien les propos que j'ai pu tenir.
Le « véhicule » législatif que nous examinons ne me semble pas le plus adapté pour répondre à sa préoccupation. En effet, la loi organique ne peut pas figer l'existence des régimes : seule la loi ordinaire peut reconnaître leur existence.
Je suis donc contraint de demander le rejet de cet amendement.
M. le président. La parole est à M. François Autain, pour explication de vote.
M. François Autain. Nous avons déposé cet amendement, car nous voulons que soit présenté dans les annexes le manque à gagner pour la sécurité sociale dû au fait que, pour des raisons diverses sur lesquelles je ne m'étendrai pas, le taux auquel est assujetti l'Etat dans ses prérogatives d'employeur est inférieur à celui qui est pratiqué dans le secteur privé.
Cela aurait une valeur indicative, en attendant que vous preniez une décision d'harmonisation. Nous souhaitons même que cette mention disparaisse le plus rapidement possible, car cela signifiera que vous aurez pris cette décision.
De même qu'il existe dans ces annexes des tableaux indiquant le montant des compensations, il est également nécessaire de connaître le montant de ce que j'interprète comme un manque à gagner pour la sécurité sociale et qui, à ce titre, doit figurer dans les annexes du projet de loi organique.
Je regrette de n'avoir pas pu, une fois encore, me faire comprendre du Gouvernement.
M. François Autain. Hélas, je n'ai pas trouvé le moyen d'aboutir à une solution !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Cela viendra !
M. le président. L'amendement n° 63, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Compléter le cinquième alinéa (4°) du II du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale, par les mots :
, ainsi que les délais dans lesquels elle doit intervenir
La parole est à M. François Autain.
M. François Autain. Ce projet de loi organique relatif au financement de la sécurité sociale prévoit de faire le ménage au sein des annexes, afin de répondre aux critiques exprimées tant au Sénat qu'à l'Assemblée nationale sur leur valeur et leur utilité propres. L'objectif du Gouvernement a donc été de rendre les annexes plus pertinentes.
Dans cette optique, et pour marquer sa volonté de sanctuarisation des recettes sociales, le Gouvernement a souhaité que figurent dorénavant dans les annexes les éléments relatifs à la compensation des mesures de réduction ou d'exonération des cotisations sociales, dont il est particulièrement friand, partant de l'idée, au demeurant fort discutable, qu'il existe un lien entre le chômage et les charges sociales. En effet, on chercherait en vain à faire la démonstration que ces mesures d'allègement prises au bénéfice des entreprises ont permis de créer des emplois. Les derniers chiffres qui nous ont été communiqués montrent, au contraire, que la situation pose problème.
On sait déjà ce qu'il en est de cette sanctuarisation : j'ai eu l'occasion d'évoquer la supercherie que représente la loi de cohésion sociale, et je n'y reviens pas.
Le présent amendement a une vocation un peu différente. Sceptiques quant à la valeur juridique de l'inclusion du principe de compensation en annexe de chaque projet de financement de la sécurité sociale, nous avons été frappés a fortiori de constater qu'en était absent l'un des éléments les plus scandaleux de l'application de la règle de la compensation par l'Etat : la question des délais dans lesquels s'effectue le remboursement de l'Etat aux organismes de sécurité sociale, qui se trouvent ainsi privés de recettes.
Dans son denier rapport, la Cour des comptes a dénoncé l'existence d'un reste à recouvrer à la charge de l'Etat, qui s'est aggravé brutalement ces dernières années à la suite des politiques d'exonération de masse.
Au 31 décembre 2003, les créances du régime général sur l'Etat s'élevaient à 5,1 milliards d'euros. Il existe également des créances, anciennes pour la plupart, dont le remboursement n'est jamais intervenu et dont le montant est d'environ 1,3 milliard d'euros, sur lesquels les exonérations de cotisations représentent 1,2 million d'euros.
Il est inacceptable que ces créances de l'Etat s'étalent dans le temps en fonction de ses disponibilités de crédits, alors que les besoins de financement de la sécurité sociale ne sont pas couverts.
La question des délais pour le recouvrement des créances liées à la compensation nous apparaît donc cruciale afin d'éviter que cette situation de dette accumulée ne s'enracine, comme si le fait pour l'Etat de s'octroyer des délais de paiement était un droit.
L'annexe devrait ainsi faire apparaître, pour chacune des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations sociales, non seulement le montant et les modalités de la compensation, mais également le délai au terme duquel celle-ci est intervenue, précision sans laquelle l'énumération de ces mesures apparaît quelque peu vaine ou perd, en tout cas, largement de son sens.
Le corollaire de cette proposition devrait d'ailleurs être, à notre avis, une majoration de la dette des intérêts de retard. Mais nous nous contenterons à ce stade d'un dispositif moins contraignant, à seule fin que cet amendement ait plus de chance d'être adopté.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. Je demande à M. Autain de bien vouloir retirer son amendement au profit de l'amendement n° 91 que nous présentera dans quelques instants M. Cazeau, auquel nous sommes favorables et qui est la copie quasi conforme d'un amendement sur la neutralité financière que j'avais déposé en ma qualité de rapporteur de la commission.
M. le président. Monsieur Autain, l'amendement n° 63 est-il maintenu ?
M. François Autain. Non, monsieur le président, je le retire.
M. le président. L'amendement n° 63 est retiré.
L'amendement n° 64, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe communiste républicain et citoyen, est ainsi libellé :
Après le cinquième alinéa (4°) du II du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« ... ° Établissant la liste des médicaments à service médical rendu insuffisant qui continuent d'être remboursés par l'assurance maladie et évaluant l'impact financier de l'absence de décision de retrait de l'Etat ;
La parole est à M. François Autain.
M. François Autain. Le code de la sécurité sociale prévoit que les médicaments dont le service médical rendu, SMR, est insuffisant ne doivent pas faire l'objet d'une inscription sur la liste des médicaments remboursables.
Pourtant, il est patent que la plupart des 835 médicaments inscrits sur la liste publiée en juin 2001, la commission de la transparence ayant jugé leur SMR insuffisant, continuent de faire l'objet d'un remboursement par l'assurance maladie.
Dans la mesure où cette situation est de nature à peser durablement sur l'équilibre financier de la sécurité sociale, le Parlement est en droit d'être informé sur les incidences de l'absence de décision par l'Etat, d'autant que l'économie résultant pour la sécurité sociale du déremboursement de ces médicaments a été évaluée par la Cour des comptes, dans son rapport de septembre 2004, à 1 milliard d'euros en année pleine.
L'économie serait encore plus importante si on procédait, comme la réglementation le prévoit, à un retrait pur et simple de ces médicaments du marché.
En effet, l'article R. 163-3 du code de la sécurité sociale dispose : « Les médicaments dont le service médical rendu est insuffisant au regard des autres médicaments ou thérapies disponibles ne sont pas inscrits sur la liste » des médicaments remboursables.
Le 2° de l'article R 163-5 est tout aussi clair. Il précise que ne peuvent être inscrits sur cette liste « les médicaments qui n'apportent ni amélioration du service médical rendu appréciée par la commission mentionnée à l'article R.. 163-15 ni économie dans le coût du traitement médicamenteux », ce qui dépasse largement la liste des 835 médicaments.
Cela signifie que l'Etat viole allègrement cette réglementation depuis quatre ans en autorisant le remboursement des médicaments à SMR insuffisant. Il impose donc à la sécurité sociale des dépenses que, normalement, elle ne devrait pas supporter.
M. François Autain. Oui, depuis 2001 ! Mais il y aurait beaucoup à dire ...
Il existe donc une anomalie et il serait nécessaire que, pour l'information du Parlement, figure au moins dans les annexes une disposition permettant de connaître le montant des dépenses injustement infligées chaque année à la sécurité sociale par le Gouvernement, qui lui fait en quelque sorte endosser le coût d'une politique industrielle - mais peut-être est-ce un choix ? - qui devrait normalement revenir à l'Etat et à son budget.
Il faut donc absolument quantifier le montant que représentent ces dépenses pour l'assurance maladie.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. Le long exposé de M. Autain a semblé retenir l'attention de M. le ministre.
Certaines de ces informations pourraient effectivement, au minimum, figurer dans l'annexe « objectifs-résultats », sous une rubrique consacrée à la politique du médicament. Cependant, nous ne pouvons pas accepter cet amendement en l'état.
La commission m'a donc chargé d'émettre un avis défavorable ou, tout au moins, de demander le retrait de cet amendement.
M. Roland Muzeau. C'était hier !
M. François Autain. Depuis, il s'est passé des choses !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Certes, mais, pour autant, notre avis n'a pas évolué !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Monsieur Autain, j'ai cru comprendre que cet amendement était une « machine à dérembourser », car vous sembliez vous étonner de la charge induite pour la sécurité sociale.
Avant de me prononcer sur le fond de votre pensée que, ne voulant pas trahir, je me garderai bien de traduire, je vous indique que la pertinence du remboursement des médicaments à SMR insuffisant relève, depuis la réforme de l'assurance maladie, de la Haute autorité de santé. Cela devrait nous permettre de dépassionner, voire, je l'espère, de dépolitiser ce débat.
Votre proposition n'a en tout cas pas sa place dans ce projet de loi organique portant réforme des lois de financement de la sécurité sociale. C'est pourquoi le Gouvernement est défavorable à votre amendement.
M. le président. La parole est à M. François Autain, pour explication de vote.
M. François Autain. Vous vous en sortez habilement, monsieur le secrétaire d'Etat, en vous retranchant derrière la Haute autorité de santé. Or cette dernière n'a pas encore pu commencer à travailler utilement, n'étant installée que depuis le 1er janvier de cette année. Nous attendrons donc avec impatience ses avis sur le remboursement de ces médicaments.
Mais si la Haute autorité est bien une institution nouvelle, vous n'avez pas supprimé pour autant la commission de la transparence. Or, c'est elle qui a donné un avis, en juin 2001, sur ces 835 médicaments ! La Haute autorité va donc demander à la commission de la transparence de recommencer ce qu'elle a déjà fait voilà quatre ans : nous observerons avec intérêt si son avis a évolué !
En fait, il s'agit d'un subterfuge : il ne me semble pas nécessaire d'examiner une nouvelle fois cette liste de 835 médicaments, alors que l'instance chargée de le faire n'a pas changé. C'est pourquoi votre réponse ne me satisfait absolument pas, monsieur le secrétaire d'Etat.
Enfin, en ce qui concerne le déremboursement, j'estime que, dès lors qu'un médicament présente un service médical rendu insuffisant, il doit être purement et simplement retiré du marché, et non déremboursé. Sinon, il s'agit d'un simple de transfert de dépenses de la sécurité sociale vers les assurances complémentaires. Par conséquent, même si j'ai parlé de déremboursement, je crois avoir clairement indiqué que, à mes yeux, la solution la meilleure était un retrait pur et simple du marché.
Je ne vois donc pas en quoi le fait que la Haute autorité de santé soit saisie de ce dossier permettra de le régler. Cet amendement ne vise d'ailleurs pas à demander un règlement du dossier, nous souhaitons simplement que, dans cette attente, l'on puisse connaître quelles sont les dépenses mises à la charge de la sécurité sociale qui ne devraient pas l'être. En fait, vous refusez notre proposition parce que vous n'êtes finalement pas très favorables à la transparence, en tout cas en matière de médicament. C'est la seule raison qui motive votre opposition.
M. François Autain. Elle porte bien mal son nom !
M. Guy Fischer. C'est un paravent !
M. le président. L'amendement n° 91, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent, Massion, Godefroy, Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Après le sixième alinéa (5°) du II du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale, insérer un alinéa ainsi rédigé :
... ° Présentant les mesures destinées à assurer, pour les régimes de base de la sécurité sociale, les organismes concourant à leur financement et à l'amortissement de leur dette, la neutralité de leurs relations financières avec l'Etat et les autres collectivités publiques ;
La parole est à M. Bernard Cazeau.
M. Bernard Cazeau. Il nous paraît nécessaire de pousser jusqu'au bout la logique de transparence voulue par le législateur, en prévoyant qu'une annexe soit consacrée à la mise en oeuvre du principe de neutralité des relations financières entre l'Etat et la sécurité sociale. Cet amendement traduit la volonté que nous avons affirmée dans le débat ces dernières heures.
M. le président. La commission a déjà formulé un avis favorable sur cet amendement n° 91.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Nous nous apprêtions à donner un avis favorable sur l'amendement n° 17 de la commission. Par cohérence, nous allons maintenir cet avis. Quand le Sénat est consensuel, le Gouvernement s'en remet à sa sagesse ! (Sourires.)
M. le président. L'amendement n° 65, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Après le sixième alinéa (5°) du II du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale, insérer un alinéa ainsi rédigé :
... ° Enumérant les fonds médicaux et hospitaliers et évaluant leur impact sur l'Objectif national de dépenses d'assurance maladie ;
La parole est à M. François Autain.
M. François Autain. La commission des affaires sociales, sur l'initiative de M. Alain Vasselle, avait établi en 2001 un rapport très instructif, à la rédaction duquel avaient également participé MM. Charles Descours et Jean-Louis Lorrain - je me réfère à des auteurs éminents ! - et portant le titre suivant : Fonds sociaux, une prolifération nuisible à la transparence du financement de la sécurité sociale.
Le champ de l'enquête s'était alors limité à cinq fonds médicaux et hospitaliers, mais il en existe beaucoup d'autres, puisque pas moins de seize ont été créés depuis 1989, dont certains sont arrivés à échéance, d'autres fonctionnant encore, on ne sait d'ailleurs pas trop comment.
Ces cinq fonds étaient le FORMMEL, le fonds de réorientation et de modernisation de la médecine libérale, créé en 1996 ; le FAQSV, le fonds d'aide à la qualité des soins de ville, institué en 1999 ; le FMES, le fonds pour la modernisation des établissements de santé, qui s'est substitué en 1998 au FASMO, le fonds d'accompagnement social pour la modernisation des établissements de santé ; le FMCP, le fonds de modernisation des cliniques privées, mis en place en 2000, et le FOPIM, le fonds de promotion de l'information médicale et médico-économique, instauré en 2001 - mais doit-on encore en parler, puisque nous avons été quelques-uns à déplorer sa disparition dans le « trou noir » de la nouvelle Haute autorité de santé ?
Le rapport que j'ai évoqué établissait que, en 2000, les régimes d'assurance maladie avaient versé près de 2 milliards de francs à ces différents fonds, ce qui avait accru d'autant le déficit de l'assurance maladie, alors que leur excédent cumulé s'élevait à 1,8 milliard de francs à la fin de l'exercice 2000.
La multiplication de ces structures, au statut juridique d'ailleurs très variable, aggrave la complexité des comptes sociaux, dont la compréhension est rendue encore plus difficile. Elles sont pourtant souvent présentées comme un facteur de transparence.
Le Parlement a toujours éprouvé de grandes difficultés pour obtenir des informations sur ces pratiques parallèles, qui ont souvent pour objet de faire financer par la branche de l'assurance maladie des missions que l'Etat aurait dû prendre en charge lui-même.
Même si la majorité actuelle semble moins affectionner ces pratiques que le gouvernement précédent, nous estimons qu'il serait souhaitable que la loi de financement de la sécurité sociale comporte une annexe particulière relative à ces fonds médicaux et hospitaliers. Nous ne verrions pas d'inconvénient, d'ailleurs, à ce que cette annexe s'éteigne d'elle-même par disparition desdits fonds.
Tel est l'objet de cet amendement.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. L'amendement n° 65 sera satisfait par l'amendement n° 33 de la commission des finances, que défendra bientôt M. Jégou. Je vous invite donc à le retirer, monsieur Autain, comme vous en avez retiré tout à l'heure un autre au profit d'un amendement présenté par M. Cazeau.
M. le président. Monsieur Autain, l'amendement n° 65 est-il maintenu ?
M. François Autain. Pourquoi est-ce toujours moi qui dois retirer mes amendements ? (Rires.)
M. François Autain. S'agissant d'amendements tout à fait semblables, j'estime que mes collègues pourraient retirer les leurs au moins une fois sur deux !
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. Le nôtre est plus complet, plus structuré !
M. François Autain. Je n'en suis pas persuadé !
M. Alain Vasselle, rapporteur. L'amendement de M. Jégou est un peu plus large que le vôtre. Et puis, il faut savoir se retirer, et vous le faites avec une telle élégance !... (Nouveaux rires.)
M. François Autain. Eh bien ! je ne vais pas faire preuve de mon élégance coutumière, puisque je maintiendrai cet amendement, auquel je tiens particulièrement.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est défavorable à cet amendement. J'en suis désolé, monsieur Autain, car j'aurais aimé que nous continuions à baigner dans le consensus.
M. le président. L'amendement n° 66, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Après le sixième alinéa (5°) du II du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale, insérer un alinéa ainsi rédigé :
... ° Enumérant et évaluant l'impact financier de l'ensemble des actions entreprises au titre de la maîtrise médicalisée des dépenses de santé ;
La parole est à M. François Autain.
M. François Autain. Il s'agit ici de la maîtrise médicalisée des dépenses de santé, sujet sur lequel il reste beaucoup à dire, puisque nous n'avons pas été exhaustifs tout à l'heure.
La maîtrise médicalisée des dépenses de santé a essuyé de façon récurrente, depuis son instauration en 1992, sinon des échecs, du moins des demi-échecs, et ce quel que soit le gouvernement en place. Vous voyez que je ne suis pas sectaire, chers collègues ! Le résultat n'a jamais été à la hauteur des espoirs que l'on avait placés dans cette démarche.
En tout état de cause, la maîtrise médicalisée des dépenses de santé est mise en avant pour répondre aux critiques de ceux qui vous accusent de mener une politique de régulation comptable, monsieur le secrétaire d'Etat. Sur le terrain, son efficacité est douteuse.
Au nombre des actions menées à ce titre figurent en bonne place les accords de bon usage des soins, créés par la loi de financement de la sécurité sociale pour 2000. Quatre ans plus tard, seuls un accord national et deux accords régionaux avaient été conclus, ce qui illustre le peu d'enthousiasme du corps médical, et sans doute du Gouvernement, pour se lancer dans de telles opérations.
La loi de financement de la sécurité sociale pour 2004 avait institué des outils supplémentaires tendant aux mêmes fins. Il n'a jamais été rendu compte au Parlement de l'incidence financière de ces mesures sur l'ONDAM, en raison de l'absence d'obligation législative ou réglementaire.
Cette énième réforme - je crois que c'est la dix-septième - de l'assurance maladie qui nous est présentée n'échappe pas à la règle, puisqu'il est prévu de réaliser cette année, au titre de la maîtrise médicalisée des dépenses de santé, un milliard d'euros d'économies, ce qui n'est pas rien, grâce à des actions devant concerner plusieurs secteurs, notamment la prescription d'antibiotiques, d'anxiolytiques, de statines, la prise en charge des personnes en affection de longue durée, les indemnités journalières et les médicaments génériques.
Or, il me semble indispensable que la loi de financement de la sécurité sociale rende compte du bilan financier de ces actions et de leur incidence sur l'ONDAM. En particulier, j'aimerais tout de même savoir comment vous comptez parvenir à réaliser un milliard d'euros d'économies d'ici à la fin de l'année, monsieur le secrétaire d'Etat !
M. Roland Muzeau. Lui aussi aimerait bien le savoir !
M. François Autain. En effet, si j'ai bien lu les déclarations de M. Van Roekeghem, il n'est pas prévu d'avenant conventionnel, et les médecins ne seront donc soumis à aucune obligation : 620 délégués seront chargés de convaincre 50 000 médecins, sur lesquels quelque 20 000 visiteurs médicaux s'attacheront à exercer une influence opposée !
Le rapport de force n'est donc pas du tout en faveur du Gouvernement, et je pense que vous aurez beaucoup de mal à atteindre votre objectif de un milliard d'euros d'économies. Vous tablez sur une modification des comportements, mais une telle évolution, si elle doit se produire, prendra beaucoup de temps, et les dix mois qui restent d'ici à la fin de l'année seront nettement insuffisants.
C'est pourquoi je prends dès aujourd'hui le pari devant vous que vous n'atteindrez pas votre objectif. J'aimerais donc que, dans le prochain projet de loi de financement de la sécurité sociale, une annexe rende compte des éventuels succès obtenus. Vous n'avez aucune raison de ne pas accepter une telle proposition, qui vous permettra, le cas échéant, de prouver que nous avions tort de penser que vous ne parviendriez pas à obtenir un milliard d'euros d'économies.
En tout cas, je vous souhaite bon courage !
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. La commission préconise le rejet de cet amendement, car la proposition de notre collègue relève davantage de l'annexe 1, qui concerne la démarche « objectifs-résultats ».
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. le président. La parole est à M. François Autain, pour explication de vote.
M. François Autain. Dans ces conditions, il suffit de viser l'annexe 1 dans la rédaction de notre amendement.
M. François Autain. Je ne crois pas. Vous voulez en fait vous réserver la possibilité d'éviter d'évoquer la question lors de l'élaboration de la prochaine loi de financement de la sécurité sociale.
M. François Autain. Nous verrons bien !
M. le président. L'amendement n° 67, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Après le sixième alinéa (5°) du II du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale, insérer un alinéa ainsi rédigé :
... ° Enumérant les divers plans de santé en cours d'application, ainsi que les modalités financières de leur mise en oeuvre, notamment en ce qui concerne les plans stratégiques de santé publique prévus dans la loi n° 2004-806 du 9 août 2004 relative à la politique de santé publique ;
La parole est à M. François Autain.
M. François Autain. Les plans de santé se multiplient au fil des années, sans que l'on puisse disposer d'une base de données permettant de les recenser et de les intégrer dans les objectifs prioritaires de santé publique.
Je me suis amusé à essayer de procéder à un tel recensement. Cette tâche n'a tout de même pas été facile.
J'ai ainsi eu la surprise, monsieur le secrétaire d'Etat, de constater que le précédent gouvernement avait été au moins aussi prolifique que le vôtre. Entre janvier 2001 et mars 2002, M. Bernard Kouchner a en effet lancé seize plans de santé publique. Un seul est aujourd'hui achevé, et tous les autres sont encore en cours d'application.
Il convient en outre d'ajouter les cinq plans stratégiques nationaux de santé publique, dont l'application se déroulera sur quatre ans, de 2004 à 2008, ainsi que le plan périnatalité, le plan de santé au travail, le plan Hôpital 2007, le plan légionellose, le plan urgence, le plan de santé mentale, etc.
Au total, depuis janvier 2001, c'est-à-dire en l'espace de quatre ans, pas moins de vingt-quatre plans de santé publique auront été lancés. Un seul, le plan triennal de lutte contre le sida, a été achevé en 2004 ; les autres sont théoriquement en cours d'application, et les plus anciens d'entre eux arriveront à échéance à la fin de cette année.
Il ne nous appartient pas de juger ici de leur pertinence technique et stratégique. Notre propos est de connaître la part des dépenses de l'ONDAM - directes ou indirectes - qui leur est consacrée chaque année et de mettre fin au flou budgétaire caractérisant le financement de la plupart des plans en raison de leur chevauchement ainsi que de la multiplicité des sources de financement.
Les lois de financement de la sécurité sociale ont rarement comporté des dispositions relatives aux plans de santé, même dans le rapport annexé, alors qu'il est certain que la mise en oeuvre de ces plans a généré des dépenses de santé qui n'ont jamais été identifiées et quantifiées au moment du vote de I'ONDAM.
Mes chers collègues, si vous adoptiez notre amendement, nous pourrions espérer - même si c'est difficile - y voir clair dans ces plans, qu'ils soient stratégiques ou de santé. Ce serait une première dont nous ne pourrions que nous féliciter.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. Comme tout à l'heure, les propos de M. Autain sont fort intéressants, mais l'amendement n° 67 ressortit à l'annexe 1. C'est la raison pour laquelle la commission a émis un avis défavorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. le président. La parole est à M. François Autain, pour explication de vote.
M. François Autain. Monsieur le rapporteur, je parle sous le contrôle de mes collègues commissaires encore présents, il ne me semble pas que la commission ait émis un avis défavorable sur cet amendement. Si je me souviens bien, il était prévu qu'elle s'en remette à la sagesse du Sénat, à condition que je fusionne l'amendement n° 65 relatif aux fonds médicaux et hospitaliers et cet amendement n° 67, qui concerne les plans de santé.
J'étais prêt à réaliser cet effort pour peu que vous réitériez votre demande en séance publique. Or je constate - est-ce la séance de cet après-midi qui vous aura perturbé ? -que vous ne transposez pas fidèlement les débats de la commission des affaires sociales d'hier matin.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Vasselle, rapporteur. Si la commission émet un avis défavorable, c'est parce que, contrairement à ce que je vous avais demandé, vous n'avez pas regroupé vos deux amendements en un seul.
De plus, l'amendement n° 67, indépendamment de l'amendement n° 65, vise une loi ordinaire dans le cadre d'un projet de loi organique, ce qui pose un problème de cohérence.
M. le président. De toute façon, monsieur Autain, l'amendement n° 65 a déjà été rejeté.
Je mets donc aux voix l'amendement n° 67.
(L'amendement n'est pas adopté.)
M. le président. L'amendement n° 92, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent, Massion, Godefroy, Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit le septième alinéa (6°) du II du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale :
« 6° Précisant le périmètre de l'objectif de dépenses et sa décomposition en 16 sous-objectifs mentionnés au 2° du B du I de l'article LO. 111-3, et analysant l'évolution, au regard des besoins de santé et d'accompagnement médico-social, des dépenses de soins financés au titre de cet objectif, de même que le bilan précis des opérations de fongibilité réalisées au titre du 2° du B du I de l'article LO. 111-3 ;
La parole est à Mme Christiane Demontes.
Mme Christiane Demontes. C'est un amendement de cohérence avec un amendement qui n'a pas été adopté. Par conséquent, je le retire.
M. le président. L'amendement n° 92 est retiré.
L'amendement n° 68, présenté par MM. Autain et Fischer, Mme Hoarau, M. Muzeau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Compléter le septième alinéa (6°) du II du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale par une phrase ainsi rédigée :
Cette annexe détaille en outre par nature les dépenses de l'objectif national susmentionné ainsi que les sommes représentatives de l'effort national en matière de santé ;
La parole est à M. François Autain.
M. François Autain. Cet amendement vise à compléter l'annexe 6 consacrée à l'ONDAM, afin d'y prévoir une double présentation.
D'une part, une présentation par nature des dépenses de l'ONDAM, qui permettrait de fournir des informations au Parlement sur des dépenses transversales à la médecine ambulatoire et hospitalière, comme, notamment, celles qui sont relatives aux missions d'intérêt général et à la contractualisation - les MIGAC -, sur lesquelles pèse une grande incertitude.
D'autre part, une présentation de l'effort national en matière de santé, qui permettrait de connaître les sommes consacrées à la santé au-delà des seules dépenses prises en charge par l'assurance maladie.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. Monsieur Autain, comme vous allez pouvoir le constater, il ne faut jamais désespérer ! (Sourires.)
Cet amendement permet en effet de faire un point non normatif, contrairement à ce que prévoyaient vos précédents amendements, sur les dépenses de santé complémentaires. C'est la raison pour laquelle la commission s'en remet à la sagesse du Sénat.
M. François Autain. Cet avis est conforme à ce que vous aviez dit en commission !
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement émet un avis défavorable. Le détail qui nous est proposé ne paraît pas relever de la loi. (Exclamations sur les travées du groupe CRC.)
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 68.
(Après une épreuve à main levée déclarée douteuse par le bureau, le Sénat, par assis et levé, adopte l'amendement.)
M. le président. L'amendement n° 93, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent, Massion, Godefroy, Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Après le septième alinéa (6°) du II du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« ... ° Détaillant les propositions formulées par les organismes nationaux de sécurité sociale habilités légalement à cet effet et relatives à l'évolution de leurs charges et de leurs produits au titre de l'année à venir et aux mesures qu'elles préconisent pour assurer le respect de l'équilibre prévu par le cadrage financier pluriannuel des dépenses d'assurance maladie ;
La parole est à Mme Christiane Demontes.
Mme Christiane Demontes. Les annexes et leur cadrage participent à une meilleure information du Parlement. A ce titre, elles revêtent une dimension essentielle. A cet égard, l'article 39 de la loi du 13 août 2004 dispose que « Chaque caisse nationale d'assurance maladie transmet avant le 30 juin de chaque année au ministre chargé de la sécurité sociale et au Parlement des propositions relatives à l'évolution de ses charges et de ses produits au titre de l'année suivante et aux mesures nécessaires pour atteindre l'équilibre prévu par le cadrage financier pluriannuel des dépenses d'assurance maladie ».
Cette disposition est importante pour la lisibilité et la transparence des finances de l'ensemble des caisses nationale de l'assurance maladie. Nous le savons tous, il existe d'immenses disparités non seulement territoriales, mais également sanitaires. Dès lors, les caisses ne doivent pas faire face aux mêmes défis, ce qui les conduit à élaborer des politiques budgétaires différentes.
Mettre à contribution l'expérience de ces caisses ne peut être que positif. C'est pourquoi nous pensons qu'il serait souhaitable que, au sein de ces annexes, figurent les observations et les propositions formulées par l'ensemble des caisses nationales de l'assurance maladie et qu'elles soient remises au Gouvernement et au Parlement avant le 30 juin de chaque année.
Je précise l'amendement n° 93 avait été examiné en commission et que celle-ci avait déposé un amendement identique.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. C'est justement la raison qui conduit la commission à émettre un avis favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Guy Fischer. C'est Byzance !
M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 100, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent, Massion, Godefroy, Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
I. Dans l'antépénultième alinéa (7°) du II du texte proposé par cet article pour l'article L.O. 111-4 du code de la sécurité sociale, supprimer les mots :
pour la dernière année écoulée, le compte définitif et,
II. .Supprimer le dernier alinéa (9°) du II du même texte.
III. Supprimer le dernier alinéa (3°) du III du même texte.
La parole est à M. Bernard Cazeau.
M. Bernard Cazeau. Il s'agit d'un amendement de conséquence de l'amendement n° 99, qui visait à instaurer de véritables lois de règlement de la sécurité sociale. Ce dernier n'ayant pas été adopté, je retire celui-ci.
M. le président. L'amendement n° 100 est retiré.
L'amendement n° 69, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Dans la première phrase du dixième alinéa (9°) du II du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale, après les mots :
présentant pour la dernière année écoulée,
insérer les mots :
un bilan synthétique de la mise en oeuvre des objectifs prioritaires de santé et de sécurité sociale du rapport visé au I du présent article
La parole est à M. François Autain.
M. François Autain. Cet amendement de coordination vise à donner une portée concrète à la définition d'objectifs prioritaires de santé et de sécurité sociale.
Les amendements s'y rapportant n'ayant pas été adoptés, je pense que celui-ci subira le même sort. Afin d'accélérer le débat, je le retire donc. Mais c'est la dernière fois ! (Sourires.)
M. le président. L'amendement n° 69 est retiré.
L'amendement n° 33, présenté par M. Jégou, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Après le huitième alinéa (7°) du II du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-4 du code de la sécurité sociale, insérer un alinéa ainsi rédigé :
« 7° bis Présentant, pour la dernière année écoulée, le compte définitif et, pour l'année en cours et l'année suivante, les comptes prévisionnels des organismes financés par des régimes obligatoires de base de sécurité sociale et des organismes destinés à financer des dépenses spécifiques relevant d'un régime obligatoire de base ;
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. Je ne résiste pas à l'envie de présenter cet amendement, car M. Autain l'attend impatiemment. (Sourires.)
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Ne résistez pas, monsieur le rapporteur pour avis ! (Nouveaux sourires.)
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. Il va donc pouvoir le voter.
Cet amendement vise à apporter au Parlement une information claire sur les comptes des différents fonds isolant certaines dépenses de sécurité sociale, notamment le fonds d'indemnisation des victimes de l'amiante, le fonds de cessation anticipée d'activité des travailleurs de l'amiante, les différents fonds médicaux et hospitaliers ainsi que l'Office national d'indemnisation des accidents médicaux, des affections iatrogènes et des infections nosocomiales.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. Favorable.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. le président. Je vous rappelle, mes chers collègues, que les amendements portant articles additionnels après l'article 2 ont été examinés par priorité, avant l'article 1er.
Article 3
A l'article LO. 111-5 du même code, les mots : « prévues au 5° du I de l'article LO. 111-3 » sont remplacés par les mots : « prévues au c du 3° du A du I de l'article LO. 111-3 ».
M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 70, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Guy Fischer.
M. Guy Fischer. L'article 3 du présent projet de loi est ainsi libellé : « A l'article LO. 111-5 du même code, les mots : "prévues au 5° du I de l'article LO. 111-3" sont remplacés par les mots : "prévues au c du 3 ° du A du I de l'article LO. 111-3" ». C'est vraiment du latin pour les béotiens ! (Sourires.)
Cette rédaction pour le moins absconse nous conduit donc à nous rapprocher de la rédaction de l'article LO. 111-3 qui, ...
M. Roland Muzeau. Qui est beaucoup plus claire ! (Nouveaux sourires.)
M. Guy Fischer. ...dans le c du 3° du A du I, nous indique : « Elle arrête la liste des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement habilités à recourir à des ressources non permanentes, ainsi que les limites dans lesquelles leurs besoins de trésorerie peuvent être couverts par de telles ressources ; ».
Soyons donc plus précis que cette rédaction pour le moins étrange.
L'article LO. 111-3, tel qu'il est modifié par le présent projet de loi, porte singulièrement sur la question de la sollicitation des avances de trésorerie autorisées aux différents régimes obligatoires de base afin de couvrir leurs besoins immédiats et quotidiens.
Il nous est proposé de renforcer le pouvoir réglementaire du ministère des solidarités, qui serait dès lors habilité, par simple décret, à autoriser une sollicitation plus importante que prévue des ressources non permanentes des régimes rencontrant des difficultés de trésorerie.
Si nous prenons le texte de l'ultime article de la loi de financement pour 2005, c'est-à-dire l'article 66, on peut ainsi observer que les avances de trésorerie autorisées sont fixées à 20,4 milliards d'euros, dont 13 milliards d'euros sont imputables au seul régime général, et 6,2 milliards d'euros au régime agricole.
Vous l'aurez compris, mes chers collègues, cet article 3, c'est... de l'hébreu. C'est pourquoi nous vous proposons de le supprimer.
M. le président. L'amendement n° 34, présenté par M. Jégou, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Dans le texte de cet article, remplacer la référence :
3°
par la référence :
2°
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. Il s'agit d'un amendement rédactionnel, qui vise à corriger une erreur de référence.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. La commission émet un avis défavorable sur l'amendement n° 70.
Elle émet un avis favorable sur l'amendement n° 34, qui est la copie conforme d'un amendement que la commission avait elle-même déposé, puis retiré.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement émet un avis défavorable sur l'amendement n° 70.
En revanche, sur l'amendement n° 34, je voudrais, peut-être avec moins de clarté que M. Fischer ne l'a fait tout à l'heure, dire que l'amendement présenté par M. le rapporteur pour avis a pour objet de réparer une erreur rédactionnelle à l'article LO. 111-5, qui, au lieu de viser le C du 2° du A du I de l'article LO. 111-3, a visé le C du 3° du A du I de l'article LO. 111-3. (Sourires sur les travées du groupe CRC. - Applaudissements sur les travées du groupe socialiste.)
M. Alain Vasselle, rapporteur. Ce n'est pas du latin !
M. le président. Je mets aux voix l'article 3, modifié.
(L'article 3 est adopté.)
Article 4
Après l'article LO. 111-7 du même code, il est inséré un article LO. 111-7-1 ainsi rédigé :
« Art. LO. 111-7-1. - I. - Les dispositions du projet de loi de financement de la sécurité sociale de l'année relatives à l'année à venir ne peuvent être mises en discussion devant une assemblée avant le vote par celle-ci, en première lecture, sur les dispositions relatives à la rectification des prévisions de recettes, des tableaux d'équilibre et des objectifs de dépenses de l'année en cours.
« La seconde partie du projet de loi de financement de la sécurité sociale ne peut être mise en discussion devant une assemblée avant l'adoption de la première partie.
« II. - Les tableaux d'équilibre prévus au b du 3° du A du I de l'article LO. 111-3 font l'objet de trois votes distincts selon qu'il s'agit de l'ensemble des régimes obligatoires de base, du régime général ou des organismes concourant au financement de ces régimes.
« L'objectif national des dépenses d'assurance maladie mentionné au 2° du B du I du même article, décomposé en sous-objectifs, fait l'objet d'un seul vote.
« III. - Au sens de l'article 40 de la Constitution, la charge s'entend, s'agissant des amendements, de l'objectif de dépenses par branche et de l'objectif national des dépenses d'assurance maladie.
« Tout amendement doit être motivé et accompagné des développements des moyens qui le justifient. Les amendements non conformes aux dispositions de l'article LO. 111-3 et du présent article sont irrecevables. »
M. le président. Je suis saisi de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 71, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Guy Fischer.
M. Guy Fischer. Le renforcement du rôle du Parlement prévu par cet article est fictif. En effet, le projet de loi de financement de la sécurité sociale, si on le suit à la lettre, sera désormais composé de deux parties : la première comportera les recettes et un article d'équilibre, la seconde les dépenses.
Le Parlement votera obligatoirement la première partie avant de voter la seconde. Compte tenu des recettes attendues, le Parlement fixera un niveau de déficit, en fonction des critères de Maastricht.
Les dépenses devront obligatoirement entrer dans cette enveloppe. Cela signifie que le niveau des recettes conditionnera celui des dépenses et non les besoins à satisfaire. Le Parlement n'aura donc aucune possibilité de mener une réelle politique de santé publique, son rôle se bornant à une démarche purement comptable.
En somme, non seulement ce projet de loi organique ne répond pas aux besoins collectifs de la population, mais il tourne le dos à des exigences fondamentales de la démocratie sociale.
M. le président. L'amendement n° 35, présenté par M. Jégou, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Dans le premier alinéa du I du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-7-1 du code de la sécurité sociale, supprimer les mots :
, en première lecture,
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. Cet amendement tend à harmoniser la rédaction du I de l'article 4 afin de prévoir que les dispositions rectificatives doivent toujours être votées avant les dispositions de la première partie consacrées à l'année à venir, et que la première partie doit toujours avoir été adoptée avant la mise en discussion des dispositions de la seconde partie.
M. le président. L'amendement n° 36, présenté par M. Jégou, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Dans le premier alinéa du II du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-7-1 du code de la sécurité sociale, après les mots :
au b du
insérer les mots :
2° et au
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. Il s'agit simplement de corriger une erreur matérielle : il faut établir des dispositions identiques pour le vote des tableaux d'équilibre de l'année en cours et pour celui des tableaux d'équilibre de l'année à venir, ce que le présent article ne prévoyait pas.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. La commission émet un avis défavorable sur l'amendement n° 71.
Elle émet un avis favorable sur les amendements nos35 et 36.
En retirant ses amendements, la commission des affaires sociales permet de mettre en valeur les amendements de la commission des finances.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement émet un avis défavorable sur l'amendement n° 71 et favorable sur les amendements nos 35 et 36.
M. le président. Je mets aux voix l'article 4, modifié.
(L'article 4 est adopté.)
Article 5
L'article L. 111-9 du même code est remplacé par un article LO. 111-9 ainsi rédigé :
« Art. LO. 111-9. - Les commissions de l'Assemblée nationale et du Sénat saisies à titre principal du projet de loi de financement de la sécurité sociale suivent et contrôlent l'exécution de ces lois et procèdent à l'évaluation de toute question relative aux finances de la sécurité sociale. Cette mission est confiée à leur président, ainsi que, dans leurs domaines d'attributions, à leurs rapporteurs. A cet effet, ils procèdent à toutes auditions qu'ils jugent utiles et à toutes investigations sur pièces et sur place auprès des administrations de l'État, des organismes de sécurité sociale et de tout autre organisme privé gérant un régime de base de sécurité sociale légalement obligatoire et des établissements publics compétents. Réserve faite des informations couvertes par le secret de la défense nationale ou le secret médical, tous les renseignements d'ordre financier ou administratif de nature à faciliter leur mission doivent être fournis. Ils sont habilités à se faire communiquer tout document de quelque nature que ce soit. »
M. le président. Je suis saisi de trois amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 72, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Guy Fischer.
M. Guy Fischer. Mes chers collègues, je vais vous dispenser de la lecture de l'article 5.
M. Guy Fischer. Ne me poussez pas dans mes retranchements, monsieur le secrétaire d'Etat ! Nous sommes capables d'aller jusqu'au bout de la nuit !
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Pour la sécurité sociale, nous sommes aussi capables de le faire !
M. Guy Fischer. Evidemment, on nous présente cet article 5 comme une avancée décisive de l'exercice du contrôle du Parlement sur l'exécution des lois de financement.
Si nous n'avions pas eu précédemment l'occasion de souligner bien des défauts du présent projet de loi et des dispositions organiques du code de la sécurité sociale, nous aurions pu l'adopter, faute de mieux. Mais il y a un « mais » ! C'est d'abord la rédaction de l'actuel article LO. 111-9.
Il n'y a pas vraiment d'avancée puisque la rédaction de l'article LO. 111-9 proposée par l'article 5 renforce, de fait, les prérogatives du président de chaque commission parlementaire permanente, tandis qu'aucun rapporteur - encore convient-il de souligner que rien n'est précisé sur les rôles respectifs des commissions des affaires sociales et des finances de chaque assemblée - ne gagne un pouce de responsabilité complémentaire.
J'ajouterai d'autres remarques, dont la moindre porte sur le fait de confier à la commission le contrôle et l'évaluation de l'exécution de la loi de financement. Cela revient à dire que l'on accorde une plus grande importance au travail effectué en commission qu'au travail accompli en séance publique.
Deux objections fondamentales doivent, à notre sens, être soulevées.
Tout d'abord, la clarification du rôle du Parlement dans le contrôle d'exécution de la loi de financement va de pair avec le renforcement de la logique comptable qui est à l'oeuvre, depuis dix ans, en matière de comptes sociaux et avec la mise en place de nouveaux critères d'évaluation directement issus de la logique financière dans laquelle on se situe.
Le projet de loi organique vise clairement à transposer aux lois de financement de la sécurité sociale les principes d'évaluation que l'on a vu s'imposer dans le domaine du budget de l'Etat, au travers de la définition des missions, programmes et objectifs issus de la mise en oeuvre de la loi organique sur les lois de finances.
De fait, ce qui est clairement escompté avec ce nouvel article n'est rien d'autre que la mise en place, sous la responsabilité du Parlement, d'un nouveau verrou quant à l'exécution des lois de financement.
Les parlementaires seraient habilités, en quelque sorte, à se rendre coresponsables des logiques de réduction des dépenses sociales qui sont inscrites derrière les principes organiques dont nous débattons.
Ensuite, pas une ligne dans le projet de loi organique n'est consacrée à la mise en oeuvre d'une véritable démocratie sociale, rendant aux assurés sociaux et à leurs mandants une partie des droits dont les ordonnances Juppé de 1996 les ont privés.
C'est donc tout naturellement que nous ne pouvons que vous inviter à adopter cet amendement de suppression de l'article 5, qui instrumentalise le contrôle parlementaire aux seules fins de réduire les dépenses sociales.
Ce développement assez long me dispensera d'explication de vote.
M. le président. L'amendement n° 101, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent, Massion, Godefroy, Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Compléter la deuxième phrase du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-9 du code de sécurité sociale par les mots :
et chaque année, pour un objet et une durée déterminés, à des membres d'une de ces commissions obligatoirement désignés à la proportionnelle par elle à cet effet.
La parole est à Mme Christiane Demontes.
Mme Christiane Demontes. Le présent amendement a pour objet d'étendre les pouvoirs de suivi et d'évaluation des finances sociales à l'ensemble des parlementaires de la commission.
Cette proposition vient faire écho à un amendement, discuté sur l'initiative de notre collègue député Didier Migaud, et adopté à l'unanimité lors de la discussion à l'Assemblée nationale du projet de loi organique modifiant la LOLF. Cet amendement a été maintenu au Sénat lors de l'examen en première lecture de ce texte.
Il n'y a pas de raison pour que cette mesure applicable dans le cadre des lois de finances ne soit pas étendue aux lois de financement.
Nous avons eu ce matin une discussion en commission et M. le rapporteur nous a proposé une autre formulation de l'article que nous reprenons : « et chaque année, pour un objet et une durée déterminés en association avec les rapporteurs, à des membres d'une de ces commissions désignés par elle à cet effet. »
M. le président. Je suis donc saisi d'un amendement n°101 rectifié, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent, Massion, Godefroy, Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, ainsi libellé :
Compléter la deuxième phrase du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-9 du code de sécurité sociale par les mots :
et chaque année, pour un objet et une durée déterminés en association avec les rapporteurs, à des membres d'une de ces commissions désignés par elle à cet effet.
L'amendement n° 102, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent, Massion, Godefroy, Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Compléter le texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-9 du code de la sécurité sociale par un alinéa ainsi rédigé :
« Les personnes dont l'audition est jugée nécessaire par le président et les rapporteurs de la commission ont l'obligation de s'y soumettre. Elles sont déliées du secret professionnel sous les réserves prévues à l'alinéa précédent.
La parole est à M. Bernard Cazeau.
M. Bernard Cazeau. L'article 5 réécrit l'article LO. 111-9 du code de la sécurité sociale afin d'améliorer et de préciser les informations mises à la disposition du Parlement dans le cadre de son pouvoir de contrôle et de suivi de l'exécution des lois de financement de la sécurité sociale. Il reprend pour l'essentiel la rédaction de l'article 57 de la LOLF, relatif au suivi de l'exécution des lois de finances.
Néanmoins, le texte retenu ne reprend pas totalement la rédaction de l'article 57 de la LOLF, qui aurait pourtant trouvé à s'y appliquer de la même manière pour le suivi et le contrôle des lois de financement de la sécurité sociale.
Le dernier paragraphe de l'article 57 de la LOLF précisant que les personnes dont l'audition est jugée nécessaire ont l'obligation de s'y soumettre n'a, en effet, pas été repris.
Le présent amendement vise à intégrer un paragraphe additionnel en ce sens afin de mettre en parallèle les pouvoirs dont dispose le Parlement en matière de lois de finances et de lois de financement.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. M. Fischer comprendra que la commission n'est pas favorable à l'amendement de suppression n° 72. Nous avions nous-mêmes déposé deux amendements qui venaient compléter, améliorer et préciser le texte. Nous les avons retirés ; ils ne sont donc pas discutés.
A propos de l'amendement n° 101, en effet, nous avions demandé en commission de bien vouloir le rectifier en faisant référence notamment aux rapporteurs susmentionnés ; dans notre esprit, mais je pense que c'est aussi la position du Gouvernement, les rapporteurs visés étaient le rapporteur général de la loi de financement et les rapporteurs spéciaux en ce qui concerne les différentes branches.
Je pense que M. le secrétaire d'Etat le confirmera dans un instant, mais s'il considère qu'il faut apporter cette précision et citer les différents rapporteurs, je suis à sa disposition.
Toutefois, en commission, madame Demontes, nous avons omis de vous demander de supprimer les mots : « chaque année », pour ne pas nous contraindre. Nous n'allons pas, en effet, mener ces missions systématiquement, chaque année. Si vous acceptiez de modifier votre amendement, nous émettrions un avis favorable.
Sur l'amendement n° 102, vous avez voulu, monsieur Cazeau, faire un parallèle avec la LOLF. Au sein de la commission des affaires sociales et en ce qui concerne les rapporteurs, nous n'avons pas fait preuve jusqu'à aujourd'hui du même formalisme que les membres de la commission des finances. Un véritable climat de confiance s'est instauré entre nous et les représentants des différents régimes ; nous considérons donc qu'il n'est pas forcément utile et nécessaire d'aller jusque-là.
Cela étant, je serais heureux de recueillir l'avis du Gouvernement et nous serions prêts si le Gouvernement juge cette disposition opportune par mesure de parallélisme avec la LOLF, à émettre un avis de sagesse.
M. le président. Madame Demontes, acceptez-vous la rectification proposée par M. le rapporteur ?
Mme Christiane Demontes. Oui, monsieur le président, je l'accepte.
M. le président. Je suis donc saisi d'un amendement n° 101 rectifié bis, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent, Massion, Godefroy, Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, ainsi libellé :
Compléter la deuxième phrase du texte proposé par cet article pour l'article LO. 111-9 du code de sécurité sociale par les mots :
et, pour un objet et une durée déterminés en association avec les rapporteurs, à des membres d'une de ces commissions désignés par elle à cet effet.
Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement émet un avis de rejet sur l'amendement n° 72, ce qui ne surprendra par ses auteurs.
Sur l'amendement n° 101 rectifié bis, comme sur l'amendement n° 102, les aspects évoqués relèvent strictement de l'appréciation des assemblées. Aussi le Gouvernement s'en remet à la sagesse de la Haute Assemblée.
M. le président. Je mets aux voix l'article 5, modifié.
(L'article 5 est adopté.)
Article additionnel après l'article 5
M. le président. L'amendement n° 103, présenté par M. Cazeau, Mme Demontes, MM. Sergent, Massion, Godefroy, Domeizel et les membres du groupe Socialiste, apparentés et rattachés, est ainsi libellé :
Après l'article 5, insérer un article additionnel ainsi rédigé :
I. - L'article 48 de la loi organique n° 2001-692 du 1er août 2001 relative aux lois de finances est ainsi modifié :
1° Dans le premier alinéa, après le mot : « finances » sont insérés les mots : « et du projet de loi de financement de la sécurité sociale » ;
2° Dans le troisième alinéa (2°), les mots : « et budgétaire » sont remplacés par les mots : «, budgétaire et de sécurité sociale » ;
3° Après l'avant-dernier alinéa (4°) sont insérés deux alinéas ainsi rédigés :
« ... ° Une évaluation à moyen terme des recettes et des dépenses de la sécurité sociale par branche.
« ... ° La liste des programmes de qualité et d'efficience et des indicateurs associés à chacun d'entre eux, envisagés pour le projet de loi de financement de l'année suivante. »
II. - Dans la première phrase du premier alinéa de l'article L. 111-11 du code de la sécurité sociale, la date : « 30 juin » est remplacée par la date : « 1er juin ».
La parole est à M. Bernard Cazeau.
M. Bernard Cazeau. Cet amendement vient à l'appui de notre souhait d'améliorer l'architecture des lois de financement et l'information du Parlement en matière de finances sociales, ainsi que de notre souci plus global d'un meilleur pilotage des finances publiques.
Nous vous proposons d'intégrer le champ des finances sociales dans le débat d'orientation budgétaire. L'amendement modifie ainsi l'article 48 de la LOLF pour intégrer, au sein du débat d'orientation budgétaire, les évolutions des finances sociales. Il permet ainsi une mise en cohérence avec l'article 52 de la LOLF, relatif au débat sur l'évolution des prélèvements obligatoires, et avec la pratique actuelle du Sénat en la matière.
Cette proposition trouve toute sa portée à l'aune de la récente discussion d'une proposition de loi du président de la commission des finances, Jean Arthuis, visant à créer un conseil des prélèvements obligatoires en lieu et place du conseil des impôts.
La création de ce conseil nous a été présentée comme relevant d'une volonté de renforcer la visibilité de l'évolution de l'ensemble des prélèvements obligatoires. L'intégration des finances sociales dans le débat d'orientation budgétaire participera sans nul doute de ce souci de mieux évaluer l'évolution des prélèvements obligatoires et, par ce biais, celle des finances publiques.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. J'ai cru comprendre que le Sénat n'avait pas souhaité, à l'invitation de plusieurs membres éminents de la commission des finances, modifier la LOLF. Pour notre part, nous n'y voyons pas d'inconvénient puisque plusieurs de nos amendements tendaient à la modifier. Cependant, le Sénat s'est exprimé.
Par conséquent, sur ce sujet, il convient plutôt de s'en remettre à l'avis de la commission des finances, puis du Gouvernement, enfin du Sénat.
Le Sénat est libre de revenir, s'il le souhaite, sur l'engagement qu'il a pris antérieurement de ne pas toucher à la loi organique relative aux lois de finances !
M. Guy Fischer. A cette heure-ci, nous pouvons le faire !
M. Alain Vasselle, rapporteur. Auparavant, nous souhaitons recueillir l'avis du Gouvernement.
MM. Guy Fischer et Roland Muzeau. Voilà ! Très bien !
M. le président. Quel est donc l'avis de la commission saisie pour avis ?
M. Jean-Jacques Jegou, rapporteur pour avis. Il n'est pas d'usage que le rapporteur pour avis donne son avis. Toutefois, à cette heure tardive, en fin de débat, je ne pense pas que le vote de la fin de l'après-midi puisse être remis en cause.
C'est un débat récurrent dont on reparlera. Il ne me semble pas utile d'y revenir au petit matin du vendredi 25 mars alors que le débat a eu lieu dans l'après-midi du jeudi 24 mars.
Comme le rappelait le rapporteur général, M. Marini, un texte est déjà en cours de discussion devant le Parlement. Il paraît préférable à la commission des finances que cette question ne soit pas immédiatement remise à l'ordre du jour et que nous achevions l'examen du projet de loi organique en l'état.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Faut-il revenir sur les dispositions prévues par la loi du 13 août 2004 ? Nous avons fixé la date au 30 juin. Le fait d'avancer cette date au 1er juin empêcherait les caisses de formuler des propositions crédibles, alors que nous tenons tous à disposer de ces propositions de façon à définir un ONDAM réaliste.
Pour le reste, le sujet a effectivement été évoqué dans l'après-midi. C'est pourquoi le Gouvernement est défavorable à cet amendement.
M. le président. Je mets aux voix l'amendement n° 103.
(L'amendement n'est pas adopté.)
Article 6
A l'article L. 111-10 du même code, les mots : « au 5° du I de l'article LO. 111-3 » sont remplacés par les mots : « au c du 3° du A du I de l'article LO. 111-3 ».
M. le président. Je suis saisi de deux amendements faisant l'objet d'une discussion commune.
L'amendement n° 73, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Supprimer cet article.
La parole est à M. Roland Muzeau.
M. Roland Muzeau. L'article 6 du projet de loi ressemble de manière assez précise, par coordination, à l'article 3, dont nous avons précédemment débattu. La seule différence, si l'on peut dire, est qu'il découle d'une lecture de l'article L. 111-10 du code de la sécurité sociale.
Sans revenir longuement sur ce que nous avons déjà dit à l'article 3, nous ne pouvons que souligner, là encore, notre position de fond. Premièrement, le recours aux avances de trésorerie étant un mode de financement générateur de coûts financiers nouveaux, il importe que le Parlement soit maître de sa quotité. Deuxièmement, des solutions autres que le relèvement des plafonds autorisés en loi de financement doivent être recherchées, et elles ne peuvent venir que de la discussion de dispositions législatives idoines.
Tel est le sens de cet amendement de cohérence que nous vous invitons à adopter.
M. le président. L'amendement n° 37, présenté par M. Jégou, au nom de la commission des finances, est ainsi libellé :
Dans le texte de cet article, remplacer la référence :
3°
par la référence :
2°
La parole est à M. le rapporteur pour avis.
M. Jean-Jacques Jégou, rapporteur pour avis. Il s'agit d'un amendement rédactionnel visant à corriger une erreur de référence.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. La commission est défavorable à l'amendement n° 73 et favorable à l'amendement n° 37.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Le Gouvernement est du même avis : défavorable au premier et favorable au second.
M. le président. Je mets aux voix l'article 6, modifié.
(L'article 6 est adopté.)
Article 7
Les dispositions de la présente loi organique s'appliquent pour la première fois à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2006.
Toutefois, les dispositions du V de l'article LO. 111-3 et du 1° du II de l'article LO. 111-4 s'appliquent pour la première fois à la loi de financement de la sécurité sociale pour 2008.
M. le président. L'amendement n° 74 rectifié, présenté par MM. Fischer, Autain et Muzeau, Mme Hoarau et les membres du groupe Communiste Républicain et Citoyen, est ainsi libellé :
Rédiger comme suit cet article :
I. - Avant l'entrée en vigueur de la présente loi, l'Etat s'engage à s'acquitter de l'intégralité du remboursement de sa dette à l'égard des régimes obligatoires de base et des organismes concourant à leur financement, au titre de la compensation financière des mesures de réduction ou d'exonération de cotisations ou contributions de sécurité sociale, en application de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale.
II. - Le taux prévu à l'article 219 du code général des impôts est relevé à due concurrence.
La parole est à M. François Autain.
M. François Autain. Sans revenir sur les conditions d'adoption de la première version de l'article L. 131-7 du code de la sécurité sociale...
M. François Autain. ...- dont je ne crois pas utile de vous rappeler les termes que vous connaissez tous - inséré par la loi du 25 juillet 1994, on pourra simplement relever que le principe de compensation des mesures d'allégement de cotisations sociales normalement dues par les entreprises est battu en brèche par la pratique.
Si l'on en croit en effet les données fournies par le rapport annuel de l'Agence centrale des organismes de sécurité sociale, il demeure un certain nombre de cas dans lesquels le principe de compensation ne s'applique pas.
En 1994, première année d'application, ce sont 1,9 milliard d'euros d'exonérations qui ne sont pas compensés. En 1995, le montant de la perte sèche pour la sécurité sociale atteint 1,8 milliard d'euros et passe à 2 milliards d'euros dès 1996. Ce chiffre se maintient en 1997, puis augmente à 2,1 milliards d'euros en 1998, avant d'atteindre 2,4 milliards d'euros en 1999 et en 2000. Le début du siècle marque un léger fléchissement avec 2,3 milliards d'euros de perte en 2001 et en 2002, et 2,2 milliards d'euros en 2003.
Toujours est-il que la perte globale, hors incidence de la revalorisation des pertes de recettes non compensées, s'élève en dix ans à 21,4 milliards d'euros courants... Nous sommes donc nettement au-dessus du montant du déficit prévu cette année pour le régime général et dans un ordre de grandeur représentant une part non négligeable des déficits cumulés de notre système de sécurité sociale.
Vous comprendrez donc clairement la nécessité de mettre un terme à cette situation, indépendamment du fait qu'il demeure discutable, quant au fond, de financer les politiques de l'emploi par le biais des allégements de cotisations sociales.
C'est sous le bénéfice de ces observations que nous vous invitons à adopter ce dernier amendement présenté par notre groupe.
M. le président. Quel est l'avis de la commission ?
M. Alain Vasselle, rapporteur. La commission est défavorable à cet amendement, qui équivaut à un amendement de suppression.
M. le président. Quel est l'avis du Gouvernement ?
M. le président. Avant de mettre aux voix l'ensemble du projet de loi organique, je donne la parole à M. Bernard Cazeau, pour explication de vote.
M. Bernard Cazeau. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, la réforme de la loi organique du 22 juillet 1996 était indispensable, nous l'avons dit.
Le Parlement, au premier rang le Sénat, doit indiquer clairement et publiquement comment il entend voter les projets de loi de financement de la sécurité sociale et contrôler leur application par le Gouvernement.
Le texte dont nous avons débattu aujourd'hui permet, d'une part, une réflexion large et utile sur la nature et les moyens donnés au législateur pour mieux apprécier le financement de notre système de sécurité sociale et, d'autre part, un bilan par le Parlement de l'action du Gouvernement en matière de politique sociale de financement des régimes de la sécurité sociale. Malheureusement, il n'atteint pas les objectifs affichés, car, dans bien des cas, il s'arrête en chemin, comme nous l'avons dénoncé tout au long de cette discussion.
Je vais vous en donner quelques exemples significatifs, mais certainement pas exhaustifs, monsieur le secrétaire d'Etat : le texte ne fait que renforcer la logique comptable du financement de la sécurité sociale sans prendre en compte une véritable politique de santé ; il ne va pas aussi loin, dans le contrôle démocratique, que la loi organique relative aux lois de finances ; enfin, et cela aurait pu nous faire agir, il ne résout en rien la crise financière et structurelle de la sécurité sociale.
M. Bernard Cazeau. Nous n'avons cessé, en vain, de le répéter.
Par ailleurs, le Gouvernement s'approprie le monopole de la définition des sous-objectifs de l'ONDAM, et l'amendement que nous avions déposé n'a pas trouvé d'écoute...
Vous évoquez la cohérence avec la loi de finances pour améliorer l'information du Parlement et vous passez sous silence les recettes de la CADES, alors que la dette de l'Etat est traitée dans la loi de finances.
En outre, même si vous le contestez, les prérogatives élargies du nouveau directeur de l'UNCAM, que M. Autain appelle « le proconsul », l'autorisent à procéder à des ajustements comptables en cours d'exercice sous la forme de déremboursement des soins. Il a en fait un pouvoir d'alerte. Cela sera fait, bien sûr, au détriment des assurés sociaux et de l'initiative parlementaire.
Il est vrai que, malgré les lois de financement les plus élaborées et les instruments les plus adaptés, votre politique conjoncturelle en faveur de l'emploi et votre action structurelle sur les dépenses de santé anéantissent toute tentative de redressement.
Aujourd'hui, rien ne vient stopper la fuite en avant, pas même le présent projet de loi ! La prochaine réunion de la Commission des comptes de la sécurité sociale ne pourra que confirmer la dérive financière qui a conduit à l'augmentation de la dette cumulée du régime général de la sécurité sociale de quelque 35 milliards d'euros en à peine trois ans.
Aussi, sur votre politique, notre avis ne varie pas, monsieur le secrétaire d'Etat, même si vous avez encore quelques mois pour nous démontrer le contraire - je le souhaite, mais je crains malheureusement que ce ne soit pas le cas. Vous faites fausse route, nous le pensons.
Pour toutes ces raisons, et certainement pour bien d'autres que je n'ai pas voulu développer à cette heure tardive, nous voterons contre ce projet de loi organique.
M. le président. La parole est à M. Guy Fischer, pour explication de vote.
M. Guy Fischer. En près de dix ans de mandat sénatorial, c'est la première fois que j'assiste à un tel débat.
Monsieur le secrétaire d'Etat, vous nous avez présenté ce projet de loi organique comme une « réforme majeure », un outil supplémentaire dans la continuité de la loi portant réforme des retraites et de celle portant réforme de l'assurance maladie. Nous étions curieux de connaître la position de la majorité sur ce texte. Or, à l'exception du rapporteur et du rapporteur pour avis, aucun élu de la majorité ne s'est exprimé, sauf quand est survenu l'incident relatif à l'amendement n° 20 !
Cet amendement devait, à notre sens, assurer une cohésion et traduire la volonté du Parlement, afin que la compensation intégrale, comme vous l'aviez justement dit, monsieur le secrétaire d'Etat, « sanctuarise » les recettes de la sécurité sociale.
Or l'édifice, l'architecture que le rapporteur saisi au fond a mis pratiquement six ans à bâtir, à l'occasion de différentes navettes, est parvenu à faire exploser la majorité parlementaire du Sénat, en provoquant un débat en son sein même.
Nous avons assisté à un moment extraordinaire : tous les « majors » de la commission des finances - il n'en manquait pas un ! - ont opposé un véritable oukase à la proposition de la commission des affaires sociales.
Je regrette donc que les membres de la majorité n'aient pris part à ce débat. Ce fut le désert ! A peine dix personnes ont participé à la discussion de ce texte, même lors de l'examen de l'amendement n° 20 !
Les plus éminentes personnalités de la commission des finances, que j'ai écoutées attentivement, ont apporté de l'eau à notre moulin : ce texte vise de toute évidence à contraindre la dépense sociale. Vous nous avez rétorqué qu'il s'agissait, en fait, d'une « maîtrise médicalisée »,...
M. Guy Fischer. ...mais c'est plutôt un « échec comptable », monsieur le secrétaire d'Etat !
M. Alain Lambert - ce n'est pas n'importe qui ! - a formulé deux propositions intéressantes : le vote du plafond de dépenses et la sanction de tous les dépassements d'objectifs. Nous voyons bien la couleur que la commission des finances veut donner aux lois de financement de la sécurité sociale. M. Philippe Marini en a « rajouté une couche » - si vous me permettez l'expression - en affirmant qu'il fallait à tout prix maîtriser les dépenses. En revanche, M. le rapporteur, Alain Vasselle, a rappelé la spécificité des lois de financement de la sécurité sociale, qui s'inscrivent dans un système de droit ouvert ; vous l'avez également souligné, monsieur le secrétaire d'Etat.
Ce projet de loi organique aura deux conséquences majeures.
D'une part, on demandera toujours plus aux assurés sociaux : leur participation personnelle à leurs dépenses de protection sociale, qui est aujourd'hui de l'ordre de 11 %, ne fera que croître. Evidemment, vous ne présentez pas les choses sous cet angle, monsieur le secrétaire d'Etat !
D'autre part, la démocratie sociale sera elle aussi contrainte et sous tutelle, même si vous prétendez le contraire !
Pour toutes ces raisons, nous réaffirmons notre opposition à ce projet de loi. (Très bien ! et applaudissements sur les travées du groupe CRC.)
M. le président. La parole est à M. Jacques Pelletier, pour explication de vote.
M. Jacques Pelletier. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, à cette heure bien matinale,...
M. François Autain. C'est la faute à Fillon !
M. Jacques Pelletier. ...nous parvenons au terme du débat sur ce projet de loi organique, qui vise à améliorer la gestion de notre système de financement de la sécurité sociale.
L'objectif premier était de donner plus de cohérence et plus de lisibilité aux lois de financement de la sécurité sociale, dont les apports majeurs, ces dernières années, ont mis en évidence le rôle du Parlement dans cet exercice comptable de fin d'année.
Rappelons que les organismes de sécurité sociale gèrent plus de 350 milliards d'euros par an, soit un montant largement supérieur au budget de l'Etat.
M. Alain Vasselle, rapporteur. Tout à fait !
M. Jacques Pelletier. C'est énorme !
C'est parce que les lois antérieures de financement de la sécurité sociale avaient montré leurs limites qu'il fallait remédier aux difficultés soulevées par le manque de lisibilité de ces textes, leurs trop nombreuses contraintes formelles et l'impossibilité d'apprécier les comptes sociaux sur un cycle économique entier, c'est-à-dire sur le moyen terme.
C'est dire l'ampleur de la tâche qui nous attend désormais !
Il est vrai que les anciennes lois de financement de la sécurité sociale étaient incomplètes, d'une part, parce que les fonds concourant au financement de la sécurité sociale ou les dispositions relatives à l'amortissement de la dette n'y figuraient pas et, d'autre part, parce qu'elles négligeaient la dimension « objectifs-résultats ».
L'examen du projet de loi organique a donc permis un véritable débat sur l'équilibre financier de chacune des branches, c'est-à-dire sur les moyens de contraindre ou non la dépense sociale et de résorber les déficits.
Je veux y insister : la réforme proposée aujourd'hui est très importante, comme l'était celle de l'assurance maladie. Je mentionnerai un certain nombre de satisfactions, qui portent tant sur la forme que sur le fond. Je pense à la prise en compte de la pluriannualité et à l'appréciation de l'équilibre financier de la sécurité sociale sur l'ensemble d'un cycle économique, à la publication des comptes prévisionnels par caisse, ou encore à la mise en place de projets de financement de la sécurité sociale rectificatifs. Toutes ces dispositions que notre assemblée a adoptées, et bien d'autres encore, vont dans le bon sens.
Néanmoins, je tiens à souligner que toute tentative de réforme de notre système de financement de la sécurité sociale serait vaine sans un meilleur contrôle du Parlement sur la gestion de la dette.
Je conclurai en félicitant nos collègues de la commission des affaires sociales et de la commission des finances pour l'excellent travail de réflexion qu'ils ont effectué.
La majorité du groupe RDSE votera donc ce projet de loi organique.
M. le président. La parole est à M. le rapporteur.
M. Alain Vasselle, rapporteur. Monsieur le président, monsieur le secrétaire d'Etat, mes chers collègues, à l'issue de cette discussion sur le projet de loi organique, vous me permettrez de commencer, une fois n'est pas coutume, par remercier, en ma qualité de rapporteur, l'ensemble des collaborateurs et mes collègues de la commission des affaires sociales qui m'ont apporté leur soutien et facilité la tâche.
Se sentir épaulé et soutenu facilite grandement, je l'avoue, le travail du rapporteur et il lui est beaucoup plus agréable de défendre, devant la Haute Assemblée, en séance publique, le point de vue de la commission.
Je souhaite également remercier M. le secrétaire d'Etat, auprès de qui j'ai toujours trouvé une écoute attentive, lors des différents contacts que j'ai noués avec lui pour préparer la discussion de ce texte. Je connais la position du ministère des solidarités, de la santé et de la famille : je sais que, lorsque l'on est ministre ou secrétaire d'Etat, on n'a pas forcément les coudées franches pour agir et décider en fonction de ses propres souhaits. La solidarité gouvernementale oblige en effet le ministre à exposer la position du Gouvernement : elle seule compte lorsque a lieu le débat en séance publique. Je ne vous ferai donc aucun grief à titre personnel, monsieur le secrétaire d'Etat.
A l'issue de l'examen de ce texte, je reste cependant un peu amer devant certaines avancées que la commission des affaires sociales n'a pas obtenues. Cela étant, après l'échange tout à fait intéressant que nous avons eu avec les membres de la commission des finances, il ne faut pas en conclure que la commission des affaires sociales n'est pas satisfaite des progrès importants que permet ce projet de loi organique.
Il est vrai que ce texte garantira plus de transparence et une meilleure information du Parlement. L'ensemble des annexes y contribuera largement, même si la commission des affaires sociales considère que certaines d'entre-elles, celles qui par exemple sont relatives à la compensation, auraient été meilleures si elles avaient eu un caractère normatif plutôt qu'informatif. Mais cette plus grande lisibilité et cette recherche de clarification et de cohérence vont dans le bon sens et répondent à des demandes récurrentes de la commission des affaires sociales.
De ce point de vue, il ne faut pas que la différence d'appréciation - ce n'est pas vraiment un incident, même si d'aucuns pourraient le considérer comme tel - qui est apparue entre la commission des finances et la commission des affaires sociales à l'occasion de l'examen de l'amendement n° 20 occulte l'essentiel du projet de loi organique.
Monsieur le secrétaire d'Etat, j'ai cru comprendre que le Gouvernement avait la volonté de faire évoluer la LOLF. Je ne désespère donc pas d'obtenir, peut-être moins rapidement que la commission des affaires sociales ne l'aurait souhaité, des avancées sur la façon dont se passeront les choses à l'avenir.
J'ai écouté attentivement les propos qu'ont tenus le président de la commission des finances et le rapporteur général. Je rappellerai, avant que nous ne nous prononcions sur ce texte, que Jean Arthuis a fait valoir que l'amendement n° 20 frisait l'inconstitutionnalité. Il n'a pas été aussi catégorique qu'Alain Lambert, qui a affirmé sans ambages que cette proposition avait un caractère complètement inconstitutionnel. Michel Mercier s'est également exprimé sur le sujet. Je constate donc que la commission des finances est partagée sur le caractère inconstitutionnel de cet amendement.
C'est la raison pour laquelle la commission des affaires sociales estimait, avec naïveté sinon avec crédulité, puisqu'un doute subsistait sur la valeur de cet amendement, même parmi les membres de la commission des finances, que cette question devait être tranchée par le Conseil constitutionnel. La Haute Assemblée n'en a pas décidé ainsi. En ma qualité de rapporteur, et au nom de la commission des affaires sociales, je me dois d'en prendre acte et de respecter ce choix.
J'attends maintenant l'examen des projets de loi de financement de la sécurité sociale et des projets de loi de finances que nous examinerons dans les années à venir. Nous verrons si la compensation est au rendez-vous et si les lois de financement évoluent dans le sens souhaité par le législateur organique comme par le constituant. Il est vrai que la rédaction de l'amendement n° 20 exigeait une modification de la Constitution similaire à celle que le Parlement avait décidée pour ce qui concerne les collectivités territoriales.
Donc, donnons-nous rendez-vous un peu plus tard et félicitons-nous, tout de même, de ce pas fait dans la bonne direction. Il ne nous reste plus maintenant qu'à travailler pour que la prochaine loi de financement de la sécurité sociale nous ouvre des perspectives positives quant à l'équilibre que nous recherchons, et ce au plus tard pour l'exercice 2007.
Mes chers collègues, je tenais, encore une fois, à vous remercier de votre soutien et de votre compréhension à mon égard. La fonction de rapporteur n'est pas toujours facile à exercer, mais il m'a plu de l'assumer afin de rendre service à la Haute Assemblée et à notre pays. (Applaudissements sur les travées de l'UMP et de l'UC-UDF, ainsi que sur certaines travées du RDSE.)
M. le président. Personne ne demande plus la parole ?...
Je mets aux voix l'ensemble du projet de loi.
En application de l'article 59 du règlement, le scrutin public ordinaire est de droit.
Il va y être procédé dans les conditions fixées par l'article 56 du règlement.
(Le scrutin a lieu.)
M. le président. Personne ne demande plus à voter ?...
Le scrutin est clos.
(Il est procédé au comptage des votes.)
M. le président. Voici le résultat du dépouillement du scrutin n° 159 :
| Nombre de votants | 329 |
| Nombre de suffrages exprimés | 329 |
| Majorité absolue des suffrages exprimés | 165 |
| Pour l'adoption | 202 |
| Contre | 127 |
Le Sénat a adopté.
La parole est à M. le secrétaire d'Etat.
M. Xavier Bertrand, secrétaire d'Etat. Monsieur le président, messieurs les rapporteurs, mesdames, messieurs les sénateurs, je tenais à vous remercier pour la qualité de vos travaux.
Je voulais également rappeler que le Gouvernement a souhaité que ce texte soit examiné en premier lieu par la Haute Assemblée. C'est chose faite ! Il convient, dès lors, que je vous exprime notre reconnaissance pour le travail effectué.
Depuis bien longtemps, en effet, le Sénat, et sa commission des affaires sociales au premier plan, a porté un intérêt tout particulier aux lois de financement de la sécurité sociale et aux lois organiques. Dès lors, il était tout à fait normal que nous déposions le projet de loi organique relatif aux lois de financement de la sécurité sociale tout d'abord sur le bureau du Sénat. Il s'agissait d'un engagement du Premier ministre et de Philippe Douste-Blazy.
Par ailleurs, au nom du Gouvernement, je souhaiterais remercier le Sénat de s'être attaché à faire de la sécurité juridique la ligne directrice de ce texte. En effet, faire la loi est un exercice passionnant, mais toujours délicat ; voter une loi organique est un exercice qui requiert encore davantage cette exigence de sécurité juridique.
Mesdames, messieurs les sénateurs, j'ai le sentiment que nous avons travaillé dans un esprit constructif. Le Gouvernement a souhaité être à l'écoute, comme vous avez pu le constater. C'est ainsi qu'il a émis un avis favorable sur certains amendements émanant de différentes travées et que, chaque fois que le Sénat a souhaité manifester son esprit consensuel, il s'en est remis à sa sagesse.
Un texte majeur, me semble-t-il, a donc été voté, ce jour, au Sénat. Il permettra aux parlementaires, à vous, mesdames, messieurs les sénateurs, de continuer à porter un regard vigilant sur l'une des exigences fondamentales de notre société : préserver et faire progresser notre pacte social.
Je vous exprime, encore une fois, notre reconnaissance. (Applaudissements sur les travées de l'UMP.)